A Atividade Portuária e as Questões Ambientais: abordagem jurídica

Jeferson Valdir da Silva1

Leandro Paulo Cypriani2

Resumo

A atividade portuária sofreu uma modernização em sua estrutura

pelo advento da Lei nº 8.630, de 25 de Fevereiro de 1993, dando

oportunidade à inserção da iniciativa privada, e ainda para fazer

frente ao comércio internacional.

A mesma atividade portuária, também pela necessidade atual de

desenvolvimento sustentável, esta regida pela legislação ambiental.

Estampada na própria Lei de modernização dos portos, bem como

a necessidade de adaptação aos padrões ambientais exigidos

internacionalmente.

Assim a atividade portuária, seio de progresso e relações

humanas tem um novo desafio pela frente, que é a conciliação de

suas atividades com a preservação ambiental.

1 Mestrando em Ciência Jurídica da UNIVALI, linha de Pesquisa em Direito Internacional, Meio Ambiente e Atividade Portuária.2 Mestrando em Ciência Jurídica da UNIVALI, linha de Pesquisa em Direito Internacional, Meio Ambiente e Atividade Portuária.

Palavras/Expressões chave: Atividade Portuária, Meio Ambiente, Gestão Ambiental e Legislação Ambiental.

Introdução

As relações observadas entre as atividades portuárias e as

questões ambientais são complexas, já que se desenvolvem toda

uma gama de estruturas econômicas, sociais e ambientais. Tais

estruturas caminham juntas, tendo nas atividades portuárias o

condão da alavanca do sistema econômico e de escoamento da

produção.

Assim sendo, a atividade portuária é de grande importância ao

desenvolvimento da sociedade, e para isso, tem que seguir as

regras do desenvolvimento sustentável preconizado pelas políticas

ambientais.

O desenvolvimento de tal tarefa se faz pela criação de

dispositivos legas capazes de consolidar um desenvolvimento

econômico aliado a uma gestão ambiental.

Dentre os instrumentos criados com a finalidade de melhor gerir

as atividades humanas e suas interferências ao meio ambiente,

temos a Constituição da República Federativa do Brasil, que aborda

as questões ambientais em um capítulo próprio, e a Política

Nacional do Meio Ambiente, estes que dão o suporte geral para

todas as outras legislações nacionais que abordam a preservação

do meio ambiente.

Desta forma, a atividade portuária é também regulada pelas

normas ambientais, ditando as regras, e impondo condutas

normativas capazes de mitigar e compensar os impactos causados

pela atividade. Assim é observado também na Lei de modernização

dos Portos, que trouxe em seu texto, os reflexos de uma

consciência mundial.

Assim é feito no cenário nacional, bem como no internacional, ou

seja, pode-se observar a consciência da necessidade de uma nova

ordem ambiental, voltada a atender ao desenvolvimento sustentável

das atividades econômicas.

1. A Lei de Modernização dos Portos

Em vistas ao comércio internacional e à possibilidade de

modernização perante o mercado globalizado, a atividade portuária

necessitou de uma melhor gestão de seus serviços e de sua mão-

de-obra, bem como do estabelecimento de normas que

possibilitassem uma melhor operacionalização de suas atividades.

Para isso a Lei nº 8.630, de 25 de Fevereiro de 1993, através de

suas definições possibilitou reformas na estrutura dos portos. O

novo instrumento jurídico que dispõe sobre os portos organizados3

e suas instalações portuárias estabeleceu uma gama de categorias4

e de conceitos operacionais5, que vêem a melhor compreender os

aspectos técnicos que a Lei prevê.

3 Entende-se por “Porto organizado: o construído e aparelhado para atender as necessidades da navegação e da movimentação e armazenagem de mercadorias, concedido ou explorado pela União, cujo tráfego e operações portuárias estejam sob a jurisdição de uma autoridade portuária.” Conceito atribuído pela Lei nº 8.630 de 25 de fevereiro de 1993. Ver: STEIN, Alex Sandro. Curso de Direito Portuário. São Paulo: LTr, 2002, p. 266.4 “Categoria é a palavra ou expressão estratégica à elaboração e/ou à expressão de uma idéia.” PASOLD, Cesar Luiz. Prática da Pesquisa Jurídica: idéias e ferramentas úteis para o pesquisador do Direito. 8º ed. Florianópolis: OAB/SC-Editora-co-ediçao OAB Editora, 2003, p.40.5 “Conceito Operacional (=COP) é uma definição pra uma palavra e expressão, com o desejo de que tal definição seja aceita para os efeitos das idéias que expomos.” PASOLD, Cesar Luiz. Prática da Pesquisa Jurídica: idéias e ferramentas úteis para o pesquisador do Direito. 8º ed. Florianópolis: OAB/SC-Editora-co-ediçao OAB Editora, 2003, p.40.

Assim, os portos brasileiros necessitavam de uma estruturação,

buscando uma melhor competitividade frente às Leis de mercado,

aliado a uma melhor gestão, dando ao setor a possibilidade da

entrada de iniciativa privada, setor este, antes de domínio exclusivo

do Governo Federal.

Nesta direção Alex Sandro Stein leciona que: “A atividade portuária – leia-se: controle das operações portuárias -, historicamente (desde o período imperial), sempre foi monopólio do Poder Público. Assim, os portos brasileiros sempre estiveram sob o controle administrativo governamental, e em geral sem nenhum critério técnico, não se podendo ignorar porem o fato de que, em sua maioria, os grandes investimentos nesta área sempre custeados pela União, com algumas raras exceções. [...] Porém, o então modelo de gestão mostrou-se absolutamente ineficiente e arcaico ante a globalização da economia mundial, o que forçou a mudanças estruturais e institucionais na esfera administrativa portuária, na busca de adaptar os portos nacionais à nova realidade. Assim, o Governo Federal permitiu a realização da operação portuária por empresas privadas, [...] Fez-se necessária, ainda, a implementação de mudanças de cunho econômico e em especial tarifário, [...], o que de modo óbvio impedia a competitividade dos portos brasileiros perante os demais. [...] Os instrumentos legais acerca do tema deixam clara a intenção do Governo Federal em transferir para a iniciativa privada o controle das atividades portuárias, sem contudo perder o controle da situação, em face do poder dado ao Conselho de Autoridade Portuária – CAP, que, dentre outras funções, possui juntamente com a administração portuária o condão de anular a pré-qualificação do operador portuário.”6

Com a modernização dos Portos, através da Lei 8.630/93,

também foram observados em sua redação, dispositivos que

6 STEIN, Alex Sandro. Curso de Direito Portuário. São Paulo: LTr, 2002, p. 64-6.

detinham normas sobre a proteção do meio ambiente7, de forma

pró-ativa e preventivamente.

Assim em seu artigo 4º, § 1º, dispõe:

“Art. 4º Fica assegurado ao interessado o direito de construir, reformar, ampliar, melhorar, arrendar e explorar instalação portuária, dependendo:I – de contrato de arrendamento, celebrado com a União, no caso de exploração direta, ou com sua concessionária, sempre através de licitação, quando localizada dentro dos limites da área do porto organizado;II – de autorização do Ministério competente, quando se tratar de terminal de uso privativo, desde que fora da área do porto organizado, ou quando o interessado for titular do domínio útil do terreno, mesmo que situado dentro da área do porto organizado.§ 1º A aceleração do contrato e a autorização a que se referem os incisos I e II deste artigo devem ser precedidas de consulta à autoridade aduaneira ao poder público municipal e de aprovação do Relatório de Impacto sobre o Meio Ambiente – RIMA.”8

Deste dispositivo da Lei 8.630/93, podemos observar que esta

atua de forma preventiva em relação ao meio ambiente, buscando

uma forma de mitigar ou compensar os possíveis impactos

causados pela implantação das atividades portuárias, desta forma,

forçando os empreendedores a uma melhor qualificação das

estruturas portuárias.

Neste caminho, a Lei 8.630/93 ainda estabeleceu como

competência do Conselho de Autoridade Portuária, conselho este,

que nas palavras de Stein9, “constitui um órgão administrativo,

7 Conforme o Art. 3º, I da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente considera-se “meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas;” BRASIL. Lei Nº 6.938/81, de 31 de Agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e da outras providências. Coletânea da Legislação Ambiental Aplicável no Estado de Santa Catarina. Florianópolis: Fatma, 2002, p. 343.8 STEIN, Alex Sandro. Curso de Direito Portuário. São Paulo: LTr, 2002, p. 266.9 STEIN, Alex Sandro. Curso de Direito Portuário. São Paulo: LTr, 2002, p. 67.

instituído regionalmente, ou seja, em cada porto brasileiro, com

funções claramente normatizadoras das atividades portuárias,” a

seguinte atribuição em relação ao Meio Ambiente:

“Art. 30. Será instituído, em cada porto organizado ou no âmbito de cada concessão, um Conselho de Autoridade Portuária.§ 1º Compete ao Conselho de Autoridade Portuária:......XII – assegurar o cumprimento das normas de proteção ao meio ambiente;”10

Desta forma, a lei deixa clara a intenção de que as normas

ambientais sejam cumpridas dentro do porto organizado,

possibilitando assim, uma gestão ambiental11 na atividade portuária,

melhorando as condições do meio ambiente local, e possibilitando

estruturas capazes de gerir e solucionar os problemas ambientais

advindos da atividade.

Também coube a administração do porto a incumbência da

salva-guarda ambiental, assim a Lei 8.630/93 em seu art. 33,

prescreve:

“Art. 33. A Administração do Porto é exercida diretamente pela União ou pela entidade concessionária do porto organizado.§ 1º Compete à Administração do Porto, dentro dos limites da área do porto:....VII – fiscalizar as operações portuárias, zelando para que os serviços se realizem com regularidade, eficiência, segurança e respeito ao meio ambiente;”12

10 STEIN, Alex Sandro. Curso de Direito Portuário. São Paulo: LTr, 2002, p. 273-4.1111 “A incorporação da variável ambiental dentro da gestão empresarial se tem convertido em uma necessidade inexplicável para aquelas empresas que não queriam atuar e cumprir com as obrigações perante a sociedade. Esta incorporação se desenvolve eficientemente mediante a inclusão junto ao sistema de gestão geral da empresa, conhecida como Sistema de Gestão Ambiental, que deve instrumentar-se mediante os meios e estruturas necessárias para que não fique só como uma mera declaração de intenções.” KRAEMER, Maria Elizabeth Pereira. Gestão Ambiental: um enfoque no desenvolvimento sustentável. Disponível em: http://www.ambientebrasil.com.br/gestao/des_sustentavel.doc Acesso em 17 de maio de 2006. 12 STEIN, Alex Sandro. Curso de Direito Portuário. São Paulo: LTr, 2002, p. 275.

Assim, se de um lado o Conselho de Autoridade Portuária coube

assegurar o cumprimento das normas ambientais, à administração

coube a fiscalização do cumprimento das normas, estipulando que

a atividade portuária em seus serviços, observa-se a sua

regularidade, a sua eficiência, e a segurança, necessárias a

atividade, porém enumera o respeito ao meio ambiente, vinculando

por imediato às atividades portuárias a uma gestão ambiental.

Finalmente, no que versa sobre a Lei de modernização dos

portos, podemos observar que a mesma contribuiu muito para as

questões ambientais, já que trouxe dispositivos próprios e capazes

de exigir das atividades portuárias uma aplicação e gestão destas

questões.

Neste ínterim, cabe agora fazer menção a outras normas

ambientais que visam à salva-guarda ambiental perante as

atividades portuárias.

2. Aspectos destacados da Legislação ambiental Nacional aplicados na atividade portuária.

Em nosso País a Política Nacional do Meio Ambiente foi

instituída pela Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que através

de seu artigo 6º, criou o Sistema Nacional do Meio Ambiente -

SISNAMA.13

Os objetivos da Lei estão descritos no artigo 2º, que assim

determina: “a preservação, melhoria e recuperação da qualidade

13 Segundo Antunes: “A finalidade do SISNAMA é estabelecer uma rede de agências governamentais, nos diversos níveis da Federação, visando a assegurar mecanismos capazes de, eficientemente, implementar a Política Nacional do Meio Ambiente.” ANTUNES, Paulo Bessa. Direito Ambiental. 4ª ed. ver., ampl. e atualiz. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 93.

ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao

desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança

nacional e à proteção da dignidade da vida humana, [...].”14

Sob este aspecto, podemos verificar que a Política Nacional do

Meio Ambiente não esta voltada somente à preservação ambiental,

mas também se preocupa com as questões sociais e econômicas.

Assim, a atividade portuária também se rege sob a égide da Lei

Nacional, já que suas atividades contemplam questões sociais,

econômicas e ambientais.

Dentre os objetivos da Lei, podemos citar alguns que

diretamente acompanham as atividades portuárias, assim sendo:

“Art. 4º.A Política Nacional do Meio Ambiente visará:I – à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;....III – ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;....VII – à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização dos recursos ambientais com fins econômicos.”15

No artigo acima citado, trazendo a baila para o setor portuário,

tem-se que a Política Nacional do Meio Ambiente visa o

desenvolvimento das atividades econômicas e sociais no porto

organizado, porém requer da atividade uma compatibilização com a

qualidade ambiental. Sendo assim, estabelece normas que impõem

14 BRASIL. Lei Nº 6.938/81, de 31 de Agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e da outras providências. Coletânea da Legislação Ambiental Aplicável no Estado de Santa Catarina. Florianópolis: Fatma, 2002, p. 343.15 BRASIL. Lei Nº 6.938/81, de 31 de Agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e da outras providências. Coletânea da Legislação Ambiental Aplicável no Estado de Santa Catarina. Florianópolis: Fatma, 2002, p. 343.

critérios e padrões, e impõe ainda, a recuperação e/ou indenização

aos danos causados pela atividade portuária.

A Lei prevê a possibilidade de desenvolvimento da atividade

portuária, porém estabelece critérios as suas operações.

A Política Nacional do Meio Ambiente no Brasil visou

compatibilizar as atividades humanas à preservação ambiental,

assim prescreveu em seu artigo 9º alguns Instrumentos capazes de

por em prática tais pretensões. Dentre estes Instrumentos, a

atividade portuária deve estar em consonância direta com alguns

deles:

“Art. 9º. São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:I – o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;II – o zoneamento ambiental;III – a avaliação de impactos ambientais;IV – o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;V – os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental; [...].“16

Os instrumentos acima mencionados encontram a sua base

constitucional no conjunto de normas jurídicas que se encontram

presentes no artigo 225 da Constituição da República Federativa do

Brasil17, especialmente no parágrafo primeiro e seus incisos.

Um dos Instrumentos que se atribui maior importância à

prevenção ambiental é o licenciamento ambiental, pois dele

decorrem as conseqüências de alguns dos outros instrumentos, ou

16 BRASIL. Lei Nº 6.938/81, de 31 de Agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e da outras providências. Coletânea da Legislação Ambiental Aplicável no Estado de Santa Catarina. Florianópolis: Fatma, 2002, p. 344.17 Ver: Art. 225 da CRFB/88. BRASIL. Constituição federal. Coletânea de legislação de direito ambiental. (org.) Odete Madauar. (coord.) Giselle de melo Braga Tapai. 3º ed. rev. Atual. Amp. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004, p. 133-134.

seja, no licenciamento o órgão licenciador verificará as condições

de funcionamento do empreendimento, dando vistas aos outros

instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente.

A Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente –

CONAMA 237/97, que dispõe sobre o licenciamento ambiental, em

seu artigo 1º, inciso I, assim a define:

“Licenciamento ambiental: procedimento administrativo pelo o qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.”18

Segundo a Resolução, o licenciamento de empreendimentos e

atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional

ou regional, fica sob a atribuição do Instituto Brasileiro do Meio

Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, órgão

executor do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA.

A mesma Resolução também, atribui competências aos demais

entes federados no que concerne ao licenciamento ambiental,

conforme se vê nos artigos 5º e 6º da Resolução:

“Art. 5º - Compete ao órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades:I – localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal;II – localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente relacionadas no artigo 2º da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais;

18 BRASIL. Resolução CONAMA Nº 237, de 19 de Dezembro de 1997. Coletânea da Legislação Ambiental Aplicável no Estado de Santa Catarina. Florianópolis: Fatma, 2002, p. 390.

III – cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios;IV – delegados pela União aos Estados, do Distrito Federal, por instrumento legal ou convenio.Parágrafo único – O órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal fará o licenciamento de que trata este artigo após considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento de licenciamento.Art. 6º - Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio.”19

A Resolução CONAMA 237/97, ainda, em seu anexo I, faz

menção as atividades potencialmente poluidoras, e discrimina a

atividade portuária como obrigatória de licenciamento.

Assim estabelece em seu anexo I:

“ATIVIDADES OU EMPREENDIMENTOS SUJEITAS AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL....Transporte, terminais e depósitos....

- marinas, portos e aeroportos.”20

A Resolução do CONAMA impõe o licenciamento das atividades

portuárias, possibilitando assim o crivo do órgão licenciador

competente em relação aos padrões ambientais exigidos na

Legislação.

Outra questão que merece menção, é que devido ao uso

obrigatório da água pela atividade portuária, a mesma também é 19 BRASIL. Resolução CONAMA Nº 237, de 19 de Dezembro de 1997. Coletânea da Legislação Ambiental Aplicável no Estado de Santa Catarina. Florianópolis: Fatma, 2002, p. 390.20 BRASIL. Resolução CONAMA Nº 237, de 19 de Dezembro de 1997 – Anexo I. Coletânea da Legislação Ambiental Aplicável no Estado de Santa Catarina. Florianópolis: Fatma, 2002, p. 392-394.

regida pela Política Nacional de Recursos Hídricos, estabelecida

pela Lei nº 9.433 de 08 de janeiro de 1997, que conforme o seu

artigo 2º, inciso II, tem por objetivos “a utilização racional e

integrada dos recursos hídricos, incluindo o transporte aquaviário,

com vistas ao desenvolvimento sustentável;”21. Desta maneira a

atividade portuária também deve prezar ambientalmente pelo uso

sustentável dos recursos hídricos.

E Ainda especificamente relacionado aos recursos hídricos,

desta vez na área marítima, lócus também da atividade portuária, e

devido à localização dos portos organizados, estes devem também,

observância às normas do Plano Nacional de Gerenciamento

Costeiro - Lei nº 7.661 de 16 de maio de 1988.

A Lei nº 7.661/88, que instituiu o Plano Nacional de

Gerenciamento Costeiro, como parte integrante da Política Nacional

do Meio Ambiente, em seu artigo 3º, prevê o zoneamento de usos e

atividades na zona costeira, dando prioridade a conservação e

preservação ambiental dos seguintes bens:

“[...] I – recursos naturais, renováveis e não renováveis; recifes, parcéis, e bancos de algas; ilhas costeiras e oceânicas; sistema fluvial, estuários e lagunares, baías e enseadas; praias; promontórios, costões e grutas marinhas; restingas e dunas; florestas litorâneas, manguezais e pradarias submersas;II – sítios ecológicos de relevância cultural e demais unidades naturais de preservação permanente;III – monumentos que integrem o patrimônio natural, histórico, paleontológico, epeleológico, arqueológico, étnico, cultural e paisagístico.”22

21 BRASIL. Lei Nº 9.433, de 08 de Janeiro de 1997. Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, regulamenta o inciso XIX do art.21 da Constituição Federal, e altera o art. 1º da Lei nº 8.001, de 13 de março de 1990, que modificou a Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989. Coletânea da Legislação Ambiental Aplicável no Estado de Santa Catarina. Florianópolis: Fatma, 2002, p. 401.22 BRASIL. Lei nº 7.661, de 16 de Maio de 1988. Dispõe sobre o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, e da outras providências. Coletânea da Legislação Ambiental Aplicável no Estado de Santa Catarina. Florianópolis: Fatma, 2002, p.348.

Assim a atividade portuária deve levar em conta a sua

localização e os bens ambientais que o circundam.

A Lei nº 7.661/88 também dita as regras gerais para o

licenciamento de parcelamento do solo, o seu remembramento,

assim como para o licenciamento de atividades que tragam

alterações das características naturais da zona costeira. O artigo 6º

assim prescreve:

“Art. 6º. O licenciamento para parcelamento e remembramento do solo, construção, instalação, funcionamento e ampliação de atividades, com alteração das características naturais da zona costeira, devera observar, além do disposto nesta Lei, as demais normas especificas, federais, estaduais e municipais, respeitando as diretrizes dos Planos de Gerenciamento Costeiro.§1º .A falta ou descumprimento, mesmo parcial das condições do licenciamento previsto neste artigo serão sancionados com interdição, embargo ou demolição, sem prejuízo de cominação de outras penalidades previstas em lei.§2º . Para o licenciamento, o órgão competente solicitará ao responsável pela atividade a elaboração do Estudo de Impacto Ambiental e a apresentação do Respectivo Relatório de Impacto Ambiental – RIMA, devidamente aprovado, na forma da lei.”23

A legislação acima mencionada veio a confirmar as

determinações legais vigentes, preceituando ainda que as

atividades a serem licenciadas na zona costeira, além das normas

específicas constantes da legislação federal, estadual e municipal,

devem também, observar os Planos Federal e Estadual de

gerenciamento costeiro.

No que diz respeito à Poluição, a Lei nº 5.357, de 17 de

novembro de 1967, foi a primeira a tratar sobre poluição marítima,

23 BRASIL. Lei nº 7.661, de 16 de Maio de 1988. Dispõe sobre o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, e da outras providências. Coletânea da Legislação Ambiental Aplicável no Estado de Santa Catarina. Florianópolis: Fatma, 2002, p.348.

estabelecendo penalidades para as embarcações e terminais

marítimos ou fluviais que lançassem detritos ou óleos em águas

brasileiras.

As penalidades, entretanto, restringiram-se ao âmbito

administrativo. Dispunha o artigo 1º dessa Lei que:

“as embarcações ou terminais marítimos [...], estrangeiras ou nacionais, que lançarem detritos ou óleo nas águas que se encontrem dentro de uma faixa de 6 (seis) milhas marítimas do litoral brasileiro, [...], ficarão sujeitos [...], à multa de 2% (dois por cento) - do maior salário mínimo vigente no território nacional, por tonelada de arqueação ou fração; [...].”24

Já as penalidades para os terminais marítimos ou fluviais são

um pouco mais elevadas, podendo alcançar duzentas vezes o

maior salário mínimo vigente no Brasil.

A vigência dessa Lei foi reafirmada no art. 14, § 4º, da Lei da

Política Nacional do Meio Ambiente, relativa às sanções pecuniárias

em virtude do derramamento ou lançamento de detritos de óleo em

águas brasileiras por embarcações, terminais marítimos ou fluviais.

Todavia, a Lei 5.357/67 foi recentemente revogada

expressamente pelo artigo 35 da Lei nº 9.966/00, que estabeleceu

sanções administrativas específicas, mais detalhadas e mais

graves, relativas ao despejo de substâncias nocivas no ambiente

marinho.

Assim a Lei nº 9.966 de 28 de abril de 2000, a qual dispõe sobre

a prevenção, controle e fiscalização da poluição causada por

lançamento de óleo e outras substâncias nocivas e perigosas em

águas sob a jurisdição nacional, assim apelidada de “Lei do Óleo”

24 BRASIL. Lei ,nº 5.357, de 17 de Novembro de 1967. Estabelece penalidades para embarcações e terminais marítimos ou fluviais que lançarem detritos ou óleo em águas brasileiras, e dá outras providências. Coletânea da Legislação Ambiental Aplicável no Estado de Santa Catarina. Florianópolis: Fatma, 2002, p. 481.

Esta Lei foi o resultado de um projeto encaminhado ao

Congresso Nacional em 1992, pelo então Presidente Fernando

Collor de Melo, e que apenas foi incluída na pauta da convocação

extraordinária do Congresso após uma mensagem enviada pelo

Presidente Fernando Henrique Cardoso, pedindo urgência em sua

votação, em decorrência do vazamento de mais de um milhão de

litros de óleo nas águas da Baía de Guanabara, cartão postal do

Rio de Janeiro e do Brasil.

A notícia escandalizou o mundo, estampando na imprensa

durante semanas os efeitos da maré negra no meio ambiente, nas

comunidades biológicas, na fauna e flora, nos manguezais, bem

como na saúde e na qualidade de vida da população.

Em relação à atividade portuária, a Lei enumera uma série de

Categorias e Conceitos operacionais importantes a sua

interpretação, e em seu artigo 1º assim se refere:

“Art. 1º Esta lei estabelece os princípios básicos a serem obedecidos na movimentação de óleo e outras substâncias nocivas e perigosas em portos organizados, instalações portuárias, plataformas, e navios em águas sob jurisdição nacional.”25

No Capitulo II, Dos Sistemas de Prevenção, Controle e Combate

da Poluição, assim dispõe em seu artigo 5º:

“Todo porto organizado, instalação portuária e plataforma, bem como suas instalações de apoio, disporá obrigatoriamente de instalações ou meios adequados para o recebimento e tratamento dos diversos tipos de resíduos e para o combate à poluição, observadas as normas e critérios estabelecidos pelo órgão ambiental competente.”26

25 BRASIL. Lei Nº 9.966, de 28 de Abril de 2000. Dispõe sobre a prevenção, o controle e a fiscalização da poluição causada por lançamento de óleo e outras substâncias nocivas ou perigosas em águas sob jurisdição nacional e dá outras providências. coletânea de legislação de direito ambiental. (org.) Odete Madauar. (coord.) Giselle de melo Braga Tapai. 3º ed. rev. Atual. Amp. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004, p. 346.26 BRASIL. Lei Nº 9.966, de 28 de Abril de 2000. Dispõe sobre a prevenção, o controle e a fiscalização da poluição causada por lançamento de óleo e outras substâncias nocivas ou perigosas em águas sob

Nos dizeres de Paulo Afonso Leme Machado:

“Registra-se na Lei 9.966/2000 um avanço no controle contínuo das entidades que tenham obtido o licenciamento ambiental. O art. 9º diz: “As entidades exploradoras de portos organizados e instalações portuárias e os proprietários ou operadores de plataformas e suas instalações de apoio deverão realizar auditorias ambientais independentes, com o objetivo de avaliar os sistemas de gestão e controle ambiental e suas unidades.”27

Já em relação aos crimes ambientais, podemos observar que

anteriormente a Lei de Crimes Ambientais, a legislação não

dispunha de normas criminais específicas para o caso de poluição

marinha, havendo apenas o artigo 15 da Lei da Política Nacional do

Meio Ambiente, introduzido pela Lei nº 7.804, de 18 de julho de

1989, em obediência ao art. 225, § 3º, da Constituição Federal, e o

art. 3º, inc. III, que conceitua a poluição.

Assim, a Lei dos Crimes Ambientais, Lei n. 9.605, de 12 de

fevereiro de 1998, regulamentada pelo Decreto n. 3.179, de 21 de

setembro de 1999, trouxe previsões específicas a serem aplicadas

no caso de poluição marinha.

O seu art. 54 prevê o crime de poluição, incriminada em todas as

suas formas, revogando o artigo 15 da Lei n. 6.938/81. O § 1º do

referido artigo admite a forma culposa do crime em qualquer de

suas modalidades. O § 2º prevê, em seu inc. IV, a forma qualificada

do crime de poluição por tornar a poluição difícil ou inviável o uso

das praias, e em seu inc. V a forma qualificada por (...) lançamento

de resíduos sólidos, líquidos ou gasosos ou detritos, óleos ou

substâncias oleosas, em desacordo com as exigências

jurisdição nacional e dá outras providências. Coletânea de legislação de direito ambiental. (org.) Odete Madauar. (coord.) Giselle de melo Braga Tapai. 3º ed. rev. Atual. Amp. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004, p. 348.27 MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 12ª ed. Rev. Atual. Amp. São Paulo: Malheiros Editores. 2004, P.870-871

estabelecidas em leis e regulamentos. O § 3º prevê que, em

ocorrendo às circunstâncias do parágrafo anterior, a omissão da

autoridade competente configura também crime se o dano causado

for grave ou irreversível.28

Aplicado à matéria, temos ainda, o art. 25, § 3º, e o art. 26 da Lei

n. 9.966/98 – Lei do Óleo, que prevêem infrações penais, devendo

estas serem punidas na forma da Lei dos Crimes Ambientais e seu

regulamento.

Assim, podemos ressaltar que o aparato jurídico nacional,

posto a nossa disposição envolvendo a atividade portuária e o meio

ambiente é grande, e não se exaure neste artigo, porém aqui, uma

fonte de inspiração a aqueles que desejam aprofundar o tema.

3. Aspectos destacados da Legislação ambiental Internacional aplicados na atividade portuária brasileira.

No plano internacional, a mobilização para a preservação dos

mares deu origem à Conferência de Bruxelas de 1969, que resultou

na Convenção Internacional sobre Responsabilidade Civil por

Danos Causados por Poluição por Óleo (CLC/69)29.

Restringe-se a presente Convenção aos danos de poluição por

óleo causados por navios no território, incluindo o mar territorial das

partes, e às medidas preventivas para evitar ou minimizar tais

danos.

28 BRASIL. Lei ,nº 9.605, de 12 de Fevereiro de 1998. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências. Coletânea da Legislação Ambiental Aplicável no Estado de Santa Catarina. Florianópolis: Fatma, 2002, p. 355.29 Promulgada pelo Decreto nº 79.437, de 28-3-1977e regulamentada pelo Decreto nº 83.540, de 4-6-1979. SOARES, Guido Fernando Silva. Direito internacional do meio ambiente: emergência, obrigações e responsabilidades. São Paulo: Atlas, 2001, p. 189.

Não estão englobados, nesta convenção os danos causados por

derivados claros de petróleo (gasolina, óleo diesel ou querosene) ou

aqueles causados, por exemplo, por instalações portuárias ou

dutos. O que, não persistiu diante da entrada em vigor da nossa Lei

da Política Nacional de Meio Ambiente, de 1981, e da Constituição

Federal de 1988, que já mencionados neste artigo, atingem estes

tipos de poluição.

Em 1972, foi realizada a Conferência de Estocolmo, da qual

resultou a Declaração das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente,

que dentre outros princípios alerta para a necessidade de

preservação dos recursos vivos do mar, criando para os Estados a

obrigação de prevenir a poluição dos mares por substâncias que

possam por em perigo a saúde do homem, prejudicar os recursos

vivos e a vida marinha, causar danos às possibilidades recreativas

ou interferir com outros usos legítimos do mar.30

Ainda naquele ano, em 29 de dezembro, foi celebrada em

Londres a Convenção Sobre Prevenção da Poluição Marinha por

Alijamento de Resíduos e outras Matérias, visando prevenir a

poluição marítima por resíduos industriais e químicos e prevê ainda

uma ação internacional para controlar a contaminação do mar pelo

alijamento de resíduos ou outras substâncias lesivas à saúde

humana, aos recursos biológicos e à vida marinha, capazes ainda

de danificar as condições e interferir em outras aplicações legítimas

do mar.

Dez anos depois, a Convenção de Londres foi aprovada no

Brasil pelo Decreto Legislativo nº 10, de 21 de março de 1982, e

30 Ver: Declaração da Conferência de ONU no Ambiente Humano, Estocolmo, 5-16 de junho de 1972 (tradução livre) Disponível em: http://www.mma.gov.br/estruturas/agenda21/_arquivos/estocolmo.doc Acesso em : 16 de maio de 2006.

promulgada pelo Decreto nº 87.566, de 16 de setembro do mesmo

ano.

Em junho de 1992, vinte anos após a Declaração de Estocolmo,

foi realizada no Rio de Janeiro a Conferência das Nações Unidas

sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, que gerou a Declaração

do Rio e a Agenda 21, documentos importantes na formulação de

políticas relacionadas aos temas ambientais. O capítulo 17 da

Agenda 21, que trata da Proteção dos Mares e Oceanos, assume

papel de destaque, quando se trata da questão da prevenção da

poluição marinha.

Assim, pela implementação da agenda 21, foi possível criar a

agenda ambiental portuária, documento importante e que dá as

linhas mestras da atividade, possibilitando uma gestão ambiental no

setor portuário. A Agenda Ambiental Portuária determina que:

“Os Planos de Desenvolvimento e Zoneamento dos Portos- PDZs - instrumento básico de planejamento estratégico dos portos e que são submetidos aos Conselhos de Autoridade Portuária - CAPs - para aprovação (Lei 8.630/93), devem, por um lado, incorporar o ordenamento ambiental do porto e, por outro, estar compatibilizados com o planejamento da região. Os PDZs, conforme estabelecem as orientações gerais, deverão integrar-se aos planos diretores municipais e/ou metropolitanos e às diretrizes e metas do gerenciamento costeiro e do sistema de recursos hídricos, estabelecidos para a região, contemplando: zoneamento ambiental, identificação de áreas de risco, áreas críticas e de preservação e definir os locais para serviços de apoio (ex.: tratamento de resíduos e efluentes, locais de descarte de material dragado).”31

E ainda prevê que:

“Os novos empreendimentos portuários deverão ser licenciados com base em Estudos de Impacto Ambiental

31 Comissão Permanente de Meio Ambiente. Resolução nº 006, de 02 de dezembro de 1998. (Agenda Ambiental Portuária) Disponível em: http://www.transportes.gov.br/CPMA/cap03.htm#3.6 Acesso em 16 de maio de 2006.

- EIA - e seus respectivos Relatórios de Impacto Ambiental - RIMA - de acordo com a legislação vigente, avaliando os impactos identificados e levando em consideração as características específicas do local de implantação e as peculiaridades do empreendimento.”32

Pode-se observar que a Agenda Ambiental Portuária, veio a

contribuir com as normas ambientais vigentes, sendo um importante

instrumento da gestão portuária Ambiental.

Já a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar,

resultou da Terceira Conferência das Nações Unidas sobre Direito

do Mar e foi celebrada em Montego Bay, Jamaica, tendo sido

aprovada no Brasil pelo Decreto Legislativo nº 05, de 09 de

setembro de 1987, e promulgada pelo Decreto nº 1.530, de 22 de

junho de 198533. Embora a Convenção tenha definido os diversos

tipos de poluição, não estabeleceu regras acerca da

responsabilidade civil dos Estados, deixando a salvaguarda do

equilíbrio ecológico para as normas de Direito Internacional.

Em âmbito nacional a Lei nº 8.617, de 04 de janeiro de 1993,

tratou dos conceitos importantíssimos de mar territorial, zona

contígua, zona econômica exclusiva e plataforma continental,

elucidando e delimitando assim estes conceitos estampados na

Convenção de Montego Bay.

Assim, a implementação da Convenção das Nações Unidas

sobre o Direito do Mar no Brasil vem sendo efetivada pela criação

de uma série de programas e planos de integração, entre eles, o

Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, instituído pela Lei n.

32 Comissão Permanente de Meio Ambiente. Resolução nº 006, de 02 de dezembro de 1998. (Agenda Ambiental Portuária) Disponível em: http://www.transportes.gov.br/CPMA/cap03.htm#3.6 Acesso em 16 de maio de 2006.33 Na verdade, houve um decreto anterior que promulgava a Convenção, mas que, entretanto, foi revogado, pois não havia ainda o número de ratificações pelos países, necessário para que a mesma entrasse em vigor. A Convenção exigiu a ratificação de sessenta países, contando-se o prazo de 12 meses a partir do depósito do último instrumento de ratificação para sua entrada em vigor.

7.661, de 16 de maio de 1988, já descrita neste artigo, do qual se

originou o Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro,

coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente, e o Programa de

Avaliação dos Potenciais Sustentáveis de Captura de Recursos

Vivos na Zona Econômica Exclusiva – o Revizee.

Outra importante Convenção foi aprovada pelo Decreto

Legislativo nº 04, de 09 de novembro de 1987, e em 04 de março

de 1998, por meio do Decreto nº 2.508, foi promulgada a

Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios,

de 1973, com seu protocolo de 1978 e suas emendas de 1984

(Marpol 73/78)34.

Essa Convenção é bastante extensa, cria uma série de

mecanismos de prevenção e controle da poluição, instituindo

relatórios, vistorias e certificados de inspeção dos navios que

operam no ambiente marinho.

Pode-se, atualmente, considerar a Marpol 73/78, como é

chamada, como a norma internacional de maior importância na

prevenção da poluição marinha, causada não só por petróleo, como

por outras substâncias nocivas.

Aponta-se, como significativo avanço no âmbito da prevenção da

poluição marinha por óleo, a implantação do Port State Control, que

é o Controle Estatal Portuário, garantindo a possibilidade de

inspeção de navios visitantes de qualquer nacionalidade, consoante

às normas e os padrões estabelecidos, entre outros instrumentos

da Marpol que concede aos portos, inclusive, a autonomia para

34 SOARES, Guido Fernando Silva. Direito internacional do meio ambiente: emergência, obrigações e responsabilidades. São Paulo: Atlas, 2001, p.234-236.

deter o navio sob suspeita até a eliminação satisfatória do risco de

dano ao meio ambiente35.

A Marpol foi completada pela Lei nº 9.966 de 28 de abril de

2000, Lei do Óleo. Como ela é uma Convenção para navios, a Lei

do Óleo possibilita que as situações não contempladas pela Marpol,

que abrangem as instalações portuárias, das empresas ou qualquer

outro tipo de instalação, também sejam submetidas às normas de

prevenção.

Ainda nesta matéria, a Convenção Internacional sobre Preparo,

Resposta e Cooperação em caso de Poluição por Óleo (OPRC 90)36

, celebrada em Londres, a 30 de novembro de 1990, foi aprovada

pelo Decreto Legislativo nº 43, de 29 de maio de 1998, e

promulgada pelo Decreto nº 2.870, de 10 de dezembro de 1998.

Trata-se de uma Convenção de cooperação entre os Estados

preocupados com a preservação e a prevenção dos danos ao meio

ambiente, pela qual um Estado pode requisitar cooperação do

outro, em face de um acidente de grande porte. Além disso, ela

prevê o estabelecimento pelos governos de planos nacionais de

contingência.

Para os navios e instalações em que haja risco de poluição, a

Convenção também prevê Planos de emergência que sejam

capazes de responder imediata e efetivamente ao incidente,

munidos de equipes técnicas devidamente treinadas.

35 It is obvious that MARPOL has made a substantial contribution to the codification and progressive development of the law of the sea in the field of pollution from shipping in general, and on port State enforcement jurisdiction and control, in particular. YANKOV, Alexander. The Law of the Sea Convention and Agenda 21: Marine Environmental Implications Arising from Land-based and Sea-based Activities. Text provided by the author in his Lecture at the 3rd Session of The Rhodes Academy of Oceans Law and Police, 1998, p.23.36 SOARES, Guido Fernando Silva. Direito internacional do meio ambiente: emergência, obrigações e responsabilidades. São Paulo: Atlas, 2001, p.236-238.

Assim leciona Soares:

“Além de um plano nacional de contingência para a prevenção e resposta, o qual deverá incluir as relações dos vários órgãos envolvidos, públicos e privados, levando-se em contra os parâmetros estabelecidos pela Organização, cada Estado, por sua vez, individualmente ou por meio de acordos bi ou multilaterais de cooperação, deverá, conjuntamente com as indústrias de petróleo e de navegação, com as autoridades portuárias e outras, estabelecer: (a) um nível mínimo de predisposição de equipamentos de combate a derramamentos de óleo, compatíveis com os riscos envolvidos, e os programas para seu uso; (b) um programa de exercício para as organizações encarregadas de resposta a poluições por óleo, e treinamento de pessoal; (c) planos detalhados e avaliações de capacidades, revisadas periodicamente, para resposta a incidentes com poluição por óleo; e (d) mecanismo de coordenação para respostas a incidentes com poluição por óleo com indicação, quando for o caso, das capacidades de mobilização de recursos.”37

Fechando a questão, a Lei nº 9.966/00 – Lei do Óleo, além de

exigir os planos, estabelece sanções administrativas para o caso do

não-atendimento das suas previsões.

Esse novo texto legal – a Lei nº 9.966, de 28 de abril de 2000,

ainda não regulamentada – define princípios básicos a serem

obedecidos na movimentação de óleo e outras substâncias nocivas

e perigosas em portos organizados, instalações portuárias,

plataformas e navios em águas sob a jurisdição nacional, ampliando

a aplicação da Marpol 73/78, estabelecendo sanções

administrativas e penais para o seu descumprimento.

Num breve comentário sobre a nova lei, tendo em vista sua

recentíssima publicação, é importante ressaltar que seu artigo 9º

introduz na legislação nacional a exigência das auditorias

37 SOARES, Guido Fernando Silva. Direito internacional do meio ambiente: emergência, obrigações e responsabilidades. São Paulo: Atlas, 2001, p. 237.

ambientais independentes, instrumentos importantíssimos da tutela

preventiva do Estado na política ambiental.

As entidades exploradoras de portos organizados e instalações

portuárias ou operadores de plataforma e suas operações de apoio

deverão submeter-se à avaliação externa do sistema de gestão

ambiental de suas unidades, possibilitando-se o contínuo controle

dos pontos que precisam ser adequados para o exercício da

atividade potencialmente poluidora dentro dos parâmetros do

desenvolvimento sustentável.

Encerra-se desta forma, o presente trabalho, não com a

pretensão de finalizar o assunto, mas como ponto de discussão e

análise posteriores sobre a importância do desenvolvimento

econômico aliado ao desenvolvimento ambiental.

Considerações Finais

As relações humanas tendem a especializar-se, e assim o

desenvolvimento caminha junto aos riscos produzidos pela

sociedade. A atividade portuária de grande importância para a

sociedade, também acompanha este ritmo e para tal, cresce com as

tecnologias e com a prosperidade do sistema comercial.

Entretanto todas as atividades humanas de algum modo são

impactantes ao meio ambiente, cabe desta forma pesquisa-las e

analisa-las para possíveis estudos, buscando melhores formas de

gerenciar estes problemas. Assim também o é a atividade portuária,

atividade dinâmica e complexa em suas estruturas, pois como uma

grande indústria trabalha com uma gama ilimitada de produtos,

estes muitas vezes inofensivos, outras vezes de impacto mortal.

Isto significa que, deve-se ter na atividade portuária normas

condizentes aos possíveis impactos ambientais, bem como uma

infra-estrutura capaz de exigir do sistema as melhores tecnologias

de prevenção a acidentes e as melhores técnicas em destinação de

seus resíduos.

Para isso, em âmbito nacional, como internacional, foram

criadas legislações que contemplam os perigos advindos da

atividade portuária. Cabem agora aos administradores do porto, aos

Conselhos de Autoridade Portuária, aos trabalhadores do Porto

Organizado, aos usuários do sistema, bem como toda a sociedade,

a fiscalização do cumprimento das normas ambientais aplicadas às

atividades portuárias, como também ao cumprimento das demais

normas que regem o setor.

Desta forma, pode-se harmonizar o desenvolvimento econômico

com o meio ambiente, proporcionando uma melhor qualidade de

vida a população, melhores empregos, qualidade de seus serviços

e produtos, contribuindo assim, para a prosperidade da atividade

portuária.

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