RESUMOORÇAMENTO E PLANEJAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA

AULA 0: ORÇAMENTO E PLANEJAMENTO NAADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Para fins de concurso público, quando se refere a PLANEJAMENTO, geralmente está-se referindo ao PPA e quando se fala em ORÇAMENTO está-se referindo à Lei Orçamentária Anual – LOA.

- Recursos = Receitas- Gastos = Despesas Públicas

- Instrumentos de Planejamento da Administração Pública: PPA, LDO e LOA

- Essas leis são de iniciativa do Poder Executivo, conforme CF/88, Art. 165 e seus incisos.

- PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para:

as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

- LDO compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo:

as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente; orientará a elaboração da lei orçamentária anual; disporá sobre as alterações na legislação tributária; e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras

oficiais de fomento.

- LOA compreenderá:

o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

- Conforme a lei nº 4.320/64:

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.

- A responsabilidade pela elaboração e execução dos instrumentos supracitados é de todos os órgãos e Poderes públicos, ou seja, é competência exclusiva do Poder Executivo para apresentar ao Congresso Nacional a proposta dos instrumentos de planejamento. Entretanto, todos os entes, seus órgãos e Poderes elaboram sua proposta e encaminham ao Executivo, que as consolida e envio ao Poder Legislativo.

- Há reserva legal para elaboração dessas leis, pois é vedadas a utilização de Medida Provisória para elaboração das mesmas, e concessão de créditos adicionais suplementares e especiais, salvo para créditos extraordinários, para atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública (CF, art. 167, § 3º). Também, não se pode tratar desses planos através de Lei Delegada (CF, art. 68, III).

- Muito Importante!

- Não há possibilidade de o Congresso Nacional rejeitar o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias, uma vez que a CF determina que a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação da LDO (art. 57, § 2º, da CF).

- Muito Importante!

- Pelo que tem-se levado em consideração pela Administração Pública, existem outros instrumentos de planejamento para a mesma, um exemplo claro disso é que a Adm Pública, considera, além do plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e Orçamento, os planos e programas nacionais, regionais e setoriais.

Plano Plurianual – PPA:

- PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para:

as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

- O PPA é conhecido como o planejameto de média prazo da administração pública com duração de 4 anos, sendo iniciado no segundo ano de cada mandato e terminando no primeiro ano de cada mandato do chefe do poder executivo..

- O prazo para entrega do projeto de lei para aprovação pelo Congresso Nacional será 4 meses (31 de agosto) antes do término da sessão legislativa ou seja, 31/08 do primeiro ano de mandato do chefe do poder executivo.

Atenção: Muito cobrado em concurso

- O Presidente da República poderá remeter mensagem ao Congresso Nacional, propondo modificações no Projeto de PPA, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta.

- Como o PPA é executado?

- Através da Lei do PPA, deverá ser cumprido passo a passo, ano a ano, através da Lei Orçamentária Anual – LOA, ou seja, o PPA e a LOA devem estar coordenados e integrados entre si, haja vista que a CF estabelece em seu art. 166, § 1º, que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

- Devolução do PPA

- O Poder Legislativo deverá devolvê-lo ao chefe do Executivo, para sanção ou veto, até o encerramento da sessão legislativa.

- O encaminhamento ao Legislativo, pelo Poder Executivo, dos projetos de lei referentes ao PPA, LDO e LOA, tem sempre como referência até o término do exercício financeiro.

- Já a devolução dos projetos de lei, pelo Legislativo, os parâmetros são:

PPA e LOA – até o encerramento da sessão legislativa; LDO – até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa.

- Importante!!!

O PPA não coincide com o mandato do chefe do poder executivo. Apesar de ser 4 anos.

Todo tipo de investimento que ultrapasse um exercício financeiro, ou seja, mais de um ano, deverá estar incluído no Plano Plurinual ou em Lei especial que o autorize.

- Resumindo

A Lei do Plano Plurianual deverá estabelecer, de forma regionalizada: (DOM)

• As Diretrizes

o são orientações ou princípios que nortearão a captação, gestão e gastos de recursos durante um determinado período, com vistas a alcançar os objetivos de Governo nos 4 anos de legislatura.

• Os Objetivos

o consistem na discriminação dos resultados que se pretende alcançar com a execução das ações governamentais que permitirão a superação das dificuldades diagnosticadas.

• As Metas da Administração Pública

o são a tradução quantitativa dos objetivos.

Para as despesas de capital e outras delas decorrentes; e Para as relativas aos programas de duração continuada.

- Princípios do processo de planejamento orçamentário:- Atenção! Esses princípios são meramente doutrinários!

- Racionalidade: tendo em vista que os recursos são escassos e as necessidades humanas ilimitadas, esse princípio propõe-se a tornar mais eficiente o número de alternativas apresentadas ao orçamento, com vistas a obter compatibilidade e racionalidade com os recursos disponíveis.

- Previsão: estabelece a necessidade de diagnosticar e antever as ações num certo lapso de tempo, em função dos objetivos a serem atingidos ou almejados, recursos disponíveis e o efetivo controle dos gastos.

- Universalidade: engloba todas as fases, todos os órgãos, Poderes e entidades da administração direta e indireta no processo de planejamento, ou seja, estabelece o comprometimento com planejamento e responsabilidade na gestão fiscal.

- Unidade: os planos, coordenados e integrados entre si, devem ser uno, ou seja, apenas um para cada ente da federação.

- Continuidade: o planejamento deve ser contínuo racional e flexível. Em função da escassez de recursos, em determinado momento pode haver necessidade de minimizar ou maximizar as ações.

- Aderência: visto que o planejamento deve estar ligado a todos os órgãos, Poderes e entidades da administração direta e indireta, esses órgãos devem estar comprometidos com os objetivos do serviço público e a missão da entidade, sempre direcionada a melhorar a qualidade na prestação dos serviços à sociedade.

Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO:

- O Presidente da República deve enviar o projeto anual de LDO até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro. O Congresso Nacional deverá devolvê-lo para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa, que não será interrompida sem a aprovação do projeto.

- Da mesma forma que o PPA, o Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificações no projeto de lei da LDO, enquanto não iniciada a votação na CMPOF, da parte cuja alteração é proposta.

- A LDO Compreende as metas e prioridades (MP) da administração pública federal, incluindo:

as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente; Orienta a elaboração da lei orçamentária anual; disporá sobre as alterações na legislação tributária; e estabelecerá sobre a política de aplicação das agências

financeiras oficiais de fomento.

- Outras matérias que podem ser tratadas na LDO:

estrutura e organização dos orçamentos; disposições relativas à dívida pública federal; disposições relativas às despesas da União com pessoal e encargos

sociais; disposições sobre a fiscalização pelo Poder Legislativo e sobre as

obras e serviços com indícios de irregularidades graves; etc.

- Após a promulgação da LRF, a LDO passou a ter mais relevância.

- A LRF estabeleceu que a LDO deverá dispor sobre:

Equilíbrio entre receitas e despesas:

• Critérios e forma de limitação de empenho, a ser verificado no final de cada bimestre quando se verificar que a realização da receita poderá comprometer os resultados nominal e primário estabelecidos no anexo de metas fiscais e para reduzir a dívida ao limite estabelecido pelo Senado Federal

• LRF estabelece que Integrará o projeto de LDO o Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

Avaliação da situação financeira e atuarial:

• a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;

• b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;

• LRF determina que a LDO conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.

Atenção! Bastante cobrado em concurso!

A LDO deverá conter o anexo de Metas Fiscais e o de Riscos Fiscais.

No Anexo de Metas Fiscais serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes, ou seja, para 3 exercícios.

No Anexo de Riscos Fiscais serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.

ÊNFASE da LRF na LDO:

Lei Orçamentária Anual – LOA:

A LOA tem por finalidade a concretização dos objetivos e metas estabelecidos no Plano Plurianual. É o orçamento propriamente dito.

É o cumprimento ano a ano das etapas do PPA, em consonância com a LDO e a LRF.

É o ato pelo qual o Poder Executivo prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano e o Poder Legislativo lhe autoriza, através de LEI, a execução das despesas destinadas ao funcionamento da “máquina administrativa”.

Todos os Poderes e demais órgãos (Unidades Orçamentárias) elaboram as suas propostas orçamentárias e encaminham para o Poder Executivo, que faz a consolidação de todas as propostas e encaminha um projeto de Lei de Orçamento ao Congresso Nacional.

Atenção! Muito importante!

É competência é privativa do Presidente da República encaminhar a proposta orçamentária ao Congresso Nacional.

Cuidado! Somente o Congresso Nacional tem competência (Exclusiva) para

dispor sobre orçamento público no Brasil.

- Qual é o conteúdo da LOA?

A LOA conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica e financeira e o programa de

governo, obedecidos aos princípios de unidade, universalidade e anualidade.

Importante!

- A LOA é também doutrinariamente reconhecida como o planejamento operacional da administração pública.

Atenção! Cai muito em concurso público.

- O Congresso Nacional pode, na própria LOA, autorizar:

Muita atenção! Existem três tipos de créditos adicionais

Suplementar; Especial; e Extraordinário.

- Na LOA só pode ser autorizada a abertura de crédito adicional suplementar. A CF veda a autorização para a abertura de créditos especial e extraordinário na própria LOA.

Essas autorizações são exceções ao Princípio da Exclusividade.

- CF estabelece que a Lei Orçamentária Anual compreenderá:

- Encaminhamento e vigência da LOA:

O Encaminhamento do projeto da LOA, ao Legislativo, será da competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Deverá ser encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

A LOA tem sua vigência limitada de 1 ano, e que coincide com o ano civil.

Portanto, as leis que aprovam os três instrumentos de planejamento da administração pública - PPA, LDO e LOA possuem vigência temporária:

• LOA - 1 Ano;• LDO - 1 Ano;• PPA - 4 Anos.

- A LOA e as implicações da LRF:

Com a promulgação da LRF, a LOA passou a ter mais relevância:

O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias, e com as normas desta Lei Complementar (LRF):

• Conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1º do art.4º;

• Será acompanhado do documento a que se refere o § 6º do art. 165 da CF (demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia), bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;

• Atençãoo A reserva de contingência deverá estar contida na

LOA e a sua forma de utilização e o montante serão estabelecidos na LDO;

o O montante a ser utilizado deverá ser estabelecido com base na receita corrente líquida.

o A reserva de contingência será destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, a exemplo do pagamento de decisões judiciais.

• A LOA deverá conter todas as despesas relativas à divida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão.

• A LOA e em crédito adicional, o refinanciamento da dívida pública constará separadamente.

• Estabelece que a atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do

índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica.

• Estabelece que é vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.

• A LOA não consignará dotação para investimento com duração superior ao exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1º do art.167 da Constituição.

• Estabelece que integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos.

• Estabelece que o resultado do Banco Central do Brasil, apurado após a constituição ou reversão de reservas, constitui receita do Tesouro Nacional, será transferido até o décimo dia útil do subseqüente à aprovação dos balanços semestrais.

- Concluindo:

O PPA, a LDO e a LOA constituem os instrumentos de planejamento que dão suporte a elaboração e execução orçamentária brasileira, representando uma verdadeira “pirâmide orçamentária”, estando na base da pirâmide o PPA, no meio a LDO e no topo a LOA, conforme demonstrado abaixo:

- Forma e prazos de envio e retorno dos projetos de lei de orçamento entre o Poder Executivo e o Legislativo:

AULA 1: ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS EPRINCÍPIOS, CICLO ORÇAMENTÁRIO E

ORÇAMENTOPROGRAMA

- Na Contabilidade Pública o regime contábil é o regime misto, sendo regime de caixa para Receitas e regime de competência para as Despesas.

- “As receitas consideram-se realizadas”: “Quando da extinção, parcial ou total, de um passivo, qualquer que seja o motivo, sem o desaparecimento concomitante de um ativo de igual valor”.

- “Consideram-se incorridas as despesas”: “Pela diminuição ou extinção do valor econômico de um ativo”.

- Princípios:

Legalidade

• Somente por meio de normas legais podem ser criadas obrigações aos indivíduos. Exemplo das leis PPA, LDO e LOA.

- Princípios orçamentários da unidade, universalidade e anualidade:

A Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios da, unidade, universalidade e anualidade (art. 2º da Lei nº 4.320/64).

Princípio da Unidade

• Estabelece que todas as receitas e despesas devem estar contidas numa só lei orçamentária.

• O Orçamento é dividido em (fiscal, de investimentos e da seguridade social) que são partes integrantes do todo e estão contidos numa só lei orçamentária, ou seja, não são orçamentos distintos.

• Importanteo Modernamente o princípio da unidade vem sendo

denominado de princípio da totalidade.

Princípio da Universalidade

• estabelece que todas as receitas e despesas, de qualquer natureza, procedência ou destino, inclusive a dos fundos, dos empréstimos e dos subsídios, devem estar contidas na lei orçamentária anual, ou seja, nenhuma receita ou despesa pode fugir ao controle do Legislativo.

• Importanteo todas as receitas e despesas constarão da lei de

orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções (Princípio do Orçamento Bruto).

Princípio do Orçamento Bruto

• Importanteo As receitas e despesas constarão no orçamento pelos

seus totais, vedadas quaisquer deduções, é doutrinariamente reconhecido pela doutrina como o princípio do orçamento bruto.

Princípio de Anualidade ou Periodicidade

• estabelece que o orçamento deve ter vigência limitada no tempo, um ano.

Princípio da Exclusividade

• estabelece que a lei orçamentária anual não poderá conter dispositivos estranhos:

o à fixação das despesas e previsão das receitaso ressalvada

Autorização para a abertura de créditos suplementares;

Contratação de operações de crédito; Contratação de operações de crédito por

antecipação da receita orçamentária – ARO. o Importante

Somente para Créditos Suplementares

o Conceitos: Contratação de qualquer operação de crédito:

é a contratação de empréstimos, interno ou externo, geralmente de longo prazo, é a chamada dívida fundada ou consolidada;

Contratação de operações de crédito por antecipação da receita orçamentária – ARO: é uma espécie de adiantamento de receitas que pode ser prevista na lei orçamentária, realiza-se geralmente quando o governo não possui dinheiro em caixa suficiente para pagamento de determinadas despesas.

Princípio da Publicidade

• todos os atos e fatos públicos, em princípio devem ser acessíveis à sociedade, ressalvados aqueles que comprometem a segurança nacional.

• Esse princípio prevê que o projeto da lei orçamentária venha acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia - e no § 3º do art. 165 determina a publicação bimestral do relatório resumido da execução orçamentária.

Princípio Não-afetação ou Não-vinculação da Receita

• a receita orçamentária não pode ser vinculada a órgãos ou fundos, ressalvados os casos permitidos pela própria Constituição Federal.

• Receitas de impostos que podem ser vinculadas, previstas pela Constituição Federal:

o Fundo de participação dos municípios - FPM;o Fundo de participação dos estados - FPE;o Recursos destinados para as ações e serviços públicos

de saúde;o Recursos destinados para a manutenção e

desenvolvimento do ensino fundamental – FUNDEF;o Recursos destinados às atividades da administração

tributária, (Arts. 198, § 2º, 212, 37, XXII, da CF – EC 42/03);

o Recursos destinados à prestação de garantia às operações de crédito por antecipação da receita – ARO (Art. 165, § 8º CF);

o Recursos destinados à prestação de contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta (Art. 167, § 4º, CF);

o Recursos destinados a programa de apoio à inclusão e promoção social, extensivos somente a Estados e o Distrito Federal – até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida (Art. 204, parágrafo único – EC 42/03);

o Recursos destinados ao fundo estadual de fomento à cultura, para o financiamento de programas e projetos culturais, extensivos somente a Estados e o Distrito Federal – até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida (Art. 216, § 6º, CF – EC 42/03).

Princípio do Equilíbrio

• orçamento deverá manter o equilíbrio, do ponto de vista financeiro, entre os valores de receita e de despesa. As despesas deverão acompanhar a evolução das receitas.

• Este princípio está devidamente consagrado na LRF para dar mais relevância a LDO, onde determina que a mesma disporá sobre o equilíbrio entre as receitas e as despesas

Princípio da Especificação ou Especialização

• Esse princípio impõe a classificação e designação dos itens que devem constar na LOA.

• Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa farse- á no mínimo por elementos.

• Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração pública para consecução dos seus fins.

• Resumindo:• Exceções ao princípio da especificação:

Princípio da Programação ou Planejamento

• A programação consiste que os projetos com duração superior a um exercício financeiro só devem constar na LOA se estiverem previstos no PPA. É a chamada interligação entre planejamento e orçamento.

Princípio da Clareza

• O orçamento deve ser expresso de forma clara, ordenada e completa.

- Orçamento público no Brasil

Histórico do Orçamento Público O orçamento público no Brasil antes de 1964:

• Antes da Lei nº 4.320/64, o orçamento utilizado pelo Governo Federal era o orçamento clássico ou tradicional:

o Esse tipo de orçamento se caracterizava por ser um documento formal de previsão de receita e de autorização de despesas. As despesas eram classificadas segundo o objeto de gasto e distribuídas pelas diversas unidades orçamentárias ou órgãos, para o período de um ano.

Orçamento de Desempenho ou de Realizações:

• a ênfase era as coisas que o governo fazia, ou seja, o foco era basicamente nos resultados, com desvinculação entre orçamento e planejamento.

O orçamento público no Brasil após 1964 (Orçamento-Programa):

• Orçamento-Programa

o Esse tipo de orçamento caracteriza-se pelo fato da elaboração orçamentária ser feita em função daquilo que se pretende realizar no futuro, ou seja, permite identificar os programas de trabalho do governo, seus projetos e atividades e ainda estabelece os objetivos, as metas, os custos, e os resultados alcançados.

o Conceito: O Orçamento-programa é um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução.

• A característica marcante do orçamento-programa

o É a de está intimamente ligado ao sistema de planejamento e aos objetivos que o Governo pretende alcançar, durante um período determinado de tempo.

• O orçamento-programa é um documento financeiro?

o O orçamento-programa não é apenas documento financeiro, mas, principalmente, um instrumento de operacionalização das ações do governo, onde são viabilizados os seus projetos, atividades e operações especiais em consonância com os planos e as diretrizes estabelecidas.

• Vantagens do orçamento-programa

o a) melhor planejamento dos trabalhos;o b) maior precisão na elaboração do orçamento;o c) melhor determinação das responsabilidades aos

gestores;o d) redução de custos dos programas de trabalho;o e) maior compreensão do conteúdo da proposta

orçamentária por parte do Executivo, Legislativo, Judiciário, Ministério Público e da sociedade;

o f) facilidade para identificação de duplicação de funções;

o g) melhor controle da execução do programa;o h) melhor identificação dos gastos;o i) apresentação dos objetivos e dos recursos da

instituição e do inter-relacionamento entre custos e programas;

o j) ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta.

• Importante!

o Teoricamente o orçamento-programa estabelece os objetivos como critério para alocação de recursos. Na prática é um pouco diferente, posto que na cultura orçamentária brasileira, o compromisso com a tradição (pressões políticas, ações imediatistas, negociações, etc) tem consumido a maior parte dos recursos.

Exercício Financeiro: É o espaço de tempo compreendido entre 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano, no qual se promove a execução orçamentária e demais fatos relacionados com as variações qualitativas e quantitativas que afetam os elementos patrimoniais do setor público.

- Planejamento no orçamento-programa:

Para atender o que determinam as normas atuais e as mais avançadas técnicas orçamentárias, no atual modelo orçamentário

brasileiro deve existir estreita conexão entre planejamento e orçamentol.