boletim orcamento socioambiental 25

Oprincipal objetivo deste boletim é estimular o diálogo com

organizações, movimentos e instituições comprometidos com a

defesa de direitos sociais e ambientais na Amazônia. Apresentamos

aqui uma síntese da metodologia “orçamento e direitos”, utilizada pelo Inesc,

explorando suas conexões com o meio ambiente e com a Amazônia

brasileira. A partir dos quatro pilares desta metodologia, propusemos

reflexões sobre os compromissos do Estado brasileiro com a garantia de

direitos na Amazônia. Acreditamos que a reflexão com base nestes

referenciais pode ser útil para renovar e aprofundar estratégias de luta por

direitos na Amazônia.

Tentamos, por este caminho, mostrar a importância do debate crítico sobre

as compensações pagas ao Estado pela exploração dos recursos naturais – o

que são, quanto representam em termos de valores, onde são gastos e a

quem beneficiam. Defendemos que a crescente incorporação deste tema nas

agendas de luta por direitos na Amazônia representa, também, um meio pelo

qual podemos exigir que o Estado aplique o “máximo de recursos

disponíveis” para a garantia de direitos na região.

Boa leitura!

25 Publicação do Instituto de Estudos Socioeconômicos - INESCED

IÇÃO

E D I T O R I A L

ORÇAMENTO & POLÍTICA AMBIENTAL

Ano X - Abril de 2011

I. Análise do Orçamento à Luz dos Direitos

Desde os anos 1990, o orçamento público passou a ser objeto de crescente interessee tema de incidência política do Inesc, transformando-se num instrumento-chavena atuação institucional em defesa de políticas públicas para povos indígenas,

crianças e adolescentes, reforma agrária, segurança alimentar e meio ambiente.

A análise da política orçamentária evidencia as prioridades do Estado. Também permitea percepção de quais grupos sociais estão se beneficiando da maneira como o Estado ar-recada e, principalmente, distribui os recursos públicos. É, assim, uma das formas deaferir a correlação de forças existente entre os diferentes interesses em disputa na so-ciedade, em certa medida refletida nas diferentes instâncias do Estado.

Depois de quase três décadas de análise e avaliação de políticas públicas, o Institutose colocou o desafio de construir as bases de uma nova metodologia de análise do orça-mento público da União à luz dos direitos humanos. Esse desafio gerou seu primeiro re-sultado em 2009, com o lançamento da publicação "Orçamento e Direitos:Construindo um método de análise do orçamento à luz dos direitos hu-manos"�. Esta análise está amparada em quatro pilares:

1. Financiamento do Estado com justiça social. É estratégico compreendera formação das receitas do Estado brasileiro e sobre quem de fato recai a arrecadaçãotributária. Esta abordagem da ótica das receitas permite evidenciar o quanto o sistematributário brasileiro reforça a dinâmica da desigualdade em suas diversas formas: so-cial, racial, étnica, territorial e de gênero. Alterar a política tributária na direção detorná-la mais justa é um grande desafio, porque significa mexer com interesses, lucrose patrimônios que, além de tudo, estão bem representados nas estruturas de poder doEstado. É extremamente difícil no Brasil, por exemplo, a discussão sobre a elevaçãoda tributação sobre o patrimônio, que seria o caminho viável para reduzir o peso dostributos indiretos e manter a capacidade do Estado de cumprir seu papel central degarantir direitos e promover o desenvolvimento econômico.

2. Máximo de recursos disponíveis para a promoção dos direitos. Opropósito maior do trabalho com orçamento é pressionar os governos para que usemo dinheiro – que provém dos impostos que pagamos direta ou indiretamente – naquiloque deve ser a prioridade mais alta, que é a garantia dos direitos das pessoas. O termo“máximo de recursos disponíveis”� serve para objetivar o que seria esta “disposição”política dos governos de aplicar (e da população de exigir que se aplique) progressi-

2 - Abril de 2011ORÇAMENTO &

POLÍTICA AMBIENTAL

Documento disponível napágina do Instituto de

Estudos Socioeconômicos nainternet, no endereço:

http://www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/livros/

publicacao%20Orcamento%20e%20Direitos.pdf

Um Estado que tenharatificado o “ProtocoloFacultativo do Pacto

Internacional de DireitosEconômicos, Sociais eCulturais” (Pidesc) é

juridicamente obrigado adisponibilizar o máximo de

recursos disponíveis a fim deassegurar, progressivamente,

por todos os meiosapropriados, o pleno exercício

dos direitos reconhecidos no Pacto.

vamente mais recursos em políticas consideradas centrais para a realização progres-siva dos direitos, universais, mas também daqueles especificamente orientados a su-jeitos de direitos historicamente excluídos.

3. Realização progressiva dos direitos humanos. Esta é outra abordagemque, articulada às anteriores, ajuda a desvendar o real compromisso dos governos comos direitos. A pergunta central que buscamos responder é se e em que medida os pro-gramas e as ações governamentais estão efetivamente orientados para a promoção dosdireitos e o combate às desigualdades, de forma progressiva e sustentável. É com basenesta pergunta que temos buscado aprofundar a análise das políticas públicas, obje-tivada em programas e ações orçamentárias.

4. Orçamento alternativo. Nesta abordagem, buscamos propor a reflexão sobrequais políticas, programas e ações são necessários para efetivar direitos e reduzir asdesigualdades e sobre quantos recursos precisam ser destinados para estas políticas.

É com base nestes pilares que pretendemos nesta série de boletins sobre a Amazô-nia propor reflexões sobre os compromissos do Estado brasileiro com a garantia dedireitos sociais e ambientais na região. Nesta edição, nós nos concentraremos nosdois primeiros pilares. Os demais pilares serão explorados nas próximas edições destasérie.

II - Porque a Amazônia?

Assumimos como um desafio territorializar a análise da política orçamentária go -vernamental porque entendemos que este esforço é estratégico para uma visão quali-ficada e sistêmica das políticas portadoras de direitos. Isto implica considerar aspolíticas e o orçamento nos três níveis federativos e, também, ampliar os esforços paraacompanhar a execução das políticas “na ponta”, ou seja, no município e/ou na regiãoonde são executadas. Nesta direção, a construção de articulações políticas com orga-nizações sociais que atuam localmente também é um desafio. Ambos os desafios de -verão ser assumidos de forma progressiva. Tais enfrentamentos – aliados ao nossocompromisso com a temática ambiental, quilombola, nossa histórica atuação em defesados direitos dos povos indígenas e, também, nossa atuação com a temática agrária –nos conduziram a uma escolha política por focar e ampliar nossa atuação na Amazônia,onde todos estes temas têm presença marcante e estão particularmente imbricados.

Esta escolha se justifica, igualmente, pela centralidade desta região no debate e noembate sobre a questão do desenvolvimento. Destacamos alguns elementos:

A FORÇA DO MODELO EXTRATIVISTA EXPORTADOR

A Amazônia ocupa hoje um lugar chave nas estratégias do governo brasileiro e deempresas globais de expansão das relações comerciais com o mundo, baseada pre-dominantemente em minérios e no agronegócio. Entre 2000 e 2010, as exportaçõesdos estados que compõem a Amazônia Legal (AL) cresceram bem acima das expor-tações brasileiras como um todo ou 518% contra um crescimento de 366% das ex-portações totais do país. Em termos de valores, as exportações da AL passaram deUS$ 5 bilhões em 2000 para US$ 26 bilhões em 2010. Somente o Pará foi responsávelem 2010 por 48% do valor exportado (ou US$ 12,8 bilhões). Se olharmos a pauta dasexportações, veremos uma forte predominância das exportações de minérios, seguidade produtos do agronegócio, carne em especial. No caso do Pará, o maior estado ex-

�3

Abril de 2011 - 3

Fonte: Ministério de Indústria eComércio (MDIC). Valores

nominais e apresentados emdólares.

portador, somente as exportações da Vale, Alunorte e Albrás respondem por 78% dovalor exportado (ou US$ 10 bilhões).

Depois do Pará, o maior estado exportador é Mato Grosso. Em 2010, o MT exportouUS$ 8,4 bilhões, com uma pauta predominante em grãos e carnes. Esta elevada con-tribuição da AL para o equilíbrio da balança comercial brasileira – lembrando-seque, pelo lado das importações, os estados que compõem a AL estão entre os quemenos importam – impõe à Amazônia bloqueios imensos à construção de outro modelode ocupação e utilização dos seus recursos.

A LÓGICA DA INTEGRAÇÃO REGIONAL

Articulado ao ponto anterior, o papel do Estado brasileiro na ampliação da escalade operação de capitais nacionais e internacionais na Amazônia é outro pilar do mo -delo extrativista-exportador que tem provocado transformações cada vez mais acele -radas nos modos de vida e nas condições ambientais na região, inclusive na Amazôniapan-americana. O governo federal, por sucessivas gestões, tem elevado o investimentona implantação de logística para os meios rodoviário, hidroviário e portuário na região.Ao mesmo tempo, vem ampliando incentivos tributários e de crédito à instalação eoperação do setor privado na região, com destaque para a geração, transmissão e dis-tribuição de energia elétrica. Isso tem reforçado ainda mais a abertura da Amazôniabrasileira aos capitais públicos e privados, nacionais e associados com os capitais in-ternacionais, fortalecendo um modelo predatório e excludente de exploração dos re-cursos naturais.

O DESAFIO DAS MUDANÇAS CLIMÁTICAS E SUARELAÇÃO COM O CONTROLE DE TERRAS E TERRITÓRIOS

Ao mesmo tempo, o debate sobre as causas e consequências das mudanças climáti-cas globais tem produzido novos significados e “potencialidades” para a Amazônia.

O Segundo Inventário Brasileiro de Emissões� calculou, para o ano de 2005, em1.638 Tg (teragrama) as emissões totais de CO2. O chamado “Setor de Mudança doUso da Terra” foi responsável por 77% deste total de CO2 emitido (ou 1.259 Tg).� AAmazônia, por sua vez, respondeu sozinha por 67% das emissões deste setor. Ou seja,o cumprimento da meta de redução de emissão de gases de efeito estufa entre 36,1%e 38,9% até 2020, conforme estabelece a lei que cria a Política de Mudança do Clima(Lei 12.187, de 2009), obriga o governo brasileiro a reduzir drasticamente as emissõespor desmatamento na Amazônia.

Outro grande setor responsável pela emissão de gases de efeito estufa é o setoragropecuário. Ele é responsável por 70% das emissões totais de CH4 (Metano), o queocorre basicamente em função da fermentação entérica (gases) dos rebanhos de ru-minantes, lembrando que temos o segundo maior rebanho de gado bovino do mundo.Este setor é responsável, ainda, por 87% das emissões totais de N2O (Óxido Nitroso),neste caso em função das emissões provenientes de solos agrícolas, sendo que os de-jetos de ani mais em pastagem são um dos fatores de maior emissão.

A Política de Mudança do Clima, instituída em lei, estabelece medidas para re-duzir as emissões destes dois setores que trazem rebatimentos diretos para a Amazô-nia. São elas: (i) a redução de 80% dos índices anuais de desmatamento na AmazôniaLegal, por meio do Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento naAmazônia Legal (PPCDAm); (ii) a recuperação de 15 milhões de hectares de pastagensdegradadas; (iii) a ampliação do sistema de integração lavoura-pecuária-floresta em


POLÍTICA AMBIENTAL

O Ministério de Ciência eTecnologia é o órgão

responsável pela elaboraçãodo Inventário. Vale lembrar

que este documento faz partedas obrigações do Brasil comopaís parte da Convenção sobre

Mudança do Clima. É combase nas emissões levantadas

neste inventário que serãomonitoradas as reduções deemissão assumidas na Lei de

Mudança do Clima.

Neste setor são incluídas asestimativas das emissões e

remoções de gases de efeitoestufa associadas ao aumentoou à diminuição do carbonona biomassa acima ou abaixodo solo pela substituição deum determinado tipo de usoda terra por outro, como, porexemplo, a conversão de uma

floresta para agricultura oupecuária ou a substituição de

uma lavoura porreflorestamento.

Abril de 2011 - 5

4 milhões de hectares; (iv) a expansão do plantio de florestas em 3 milhões de hectares.Para viabilizar estas três últimas metas, o governo pretende colocar em prática umPlano para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Agri-cultura, que está em fase final de elaboração pelo Ministério da Agricultura, Pecuáriae Abastecimento.

Porém, como sabemos, há uma forte conexão entre, de um lado, os desmatamentose as queimadas e, de outro, a concentração de terra na região, claramente articuladaà dinâmica de expansão do agronegócio. Assim, esta concentração de poder peloagronegócio amplifica o risco de que a política para mudanças climáticas beneficie,via estímulos de diversas ordens, preferencialmente os grandes detentores de terras,aprofundando, também por este caminho, a exclusão de comunidades rurais e de po -pulações tradicionais.

A QUESTÃO FUNDIÁRIA NA AMAZÔNIA

Articulada ao ponto anterior, a questão fundiária na Amazônia permanece marcadapela extrema concentração fundiária, pela ilegalidade, pela ociosidade e pelo desres -peito à legislação ambiental. Alguns pontos evidenciam esse quadro: (i) a concentraçãodo desmatamento em áreas de consolidação do agronegócio (Pará, Mato Grosso eMaranhão respondem por 75,4% da área desmatada da Amazônia Legal); (ii) as grandespropriedades, embora representem somente 6% donúmero de imóveis na região, detêm juntas uma áreade 200,3 milhões de hectares ou 71% da área totaldos imóveis rurais na região; (iii) pelas estatísticasdo Instituto Nacional de Colonização e ReformaAgrária (Incra), o predomínio de grandes pro-priedades é acompanhado do alto grau de ociosidadeda terra, uma vez que somente 22% das grandes pro-priedades são consideradas produtivas, ou seja, uti-lizam acima de 80% da área disponível, descontadasas áreas de reserva legal, preservação permanente etambém as áreas impróprias para uso produtivo.

A despeito desta evidente associação entre des-matamento/queimada, concentração fundiária (boaparte de caráter ilegal) e expansão do agronegóciona Amazônia, essa situação não é objeto de uma ação efetiva do governo direcionadaao cerne da questão: uma reforma agrária que estabeleça na Amazônia outro modelode utilização da terra e dos seus recursos.

OS DIREITOS DOS POVOS TRADICIONAIS

Os povos indígenas de longa data vivenciam diferentes modalidades de colonia lismointerno e acumulam histórias de invasão territorial e de espoliação de recursos naturais.A despeito de existir legislações específicas destinadas à promoção e à proteção dos di-reitos de livre determinação territorial dos povos indígenas e das comunidades tradi-cionais – como a Constituição Federal de 1988, complementada pela Convenção 169da Organização Internacional do Trabalho (OIT) e a Declaração das Nações Unidassobre os Direitos dos Povos Indígenas – e programas e ações de governo com essa fina -lidade, a sua efetivação é um desafio. Existe uma grande pressão para a ocupação destasáreas por parte de setores do extrativismo mineral e madeireiro, da atividade pesqueirae da caça clandestina, de posseiros e fazendeiros. Há também vários territórios indígenas

“OS POVOS INDÍGENASDE LONGA DATA VIVENCIAM DIFERENTES MODALIDADES DE

COLONIALISMOINTERNO E ACUMULAM HISTÓRIAS

DE INVASÃO TERRITORIAL E

DE ESPOLIAÇÃO DE

RECURSOS NATURAIS”.

titulados, mas que foram cortados ou estão em risco de ser cortados por estradas, fer-rovias, linhas de transmissão de energia elétrica e gasodutos. Por outro lado, a titulaçãode terras de comunidades quilombolas está praticamente paralisada.

O CRÔNICO DÉFICIT DE DIREITOS

Um estudo recente feito pelo "Social Watch"� no Brasil tratou de calcular o Índicede Capacidades Básicas, que já era feito em nível nacional, para os estados e mu-nicípios. Este índice, calculado para 2007, reúne três indicadores básicos de acessoa direitos: (i) taxa de mortalidade até os cinco anos de vida; (ii) taxa de partos atendidospor profissionais; e (iii) taxa de sobrevivência na 5ª série do ensino fundamental, ouseja, busca identificar a quantidade de crianças que, por algum motivo, não comple-taram o ensino até esta série. Os índices encontrados pelo estudo reforçam o conhecidoabismo da desigualdade regional no Brasil e a situação comparativamente pior daRegião Norte. Neste sentido, Pará, Acre e Amazonas detêm os três piores índices doBrasil. Se cada indicador for considerado em separado, a situação se mostra aindapior na educação. No tocante especificamente ao ensino, o Pará se apresenta como oestado mais crítico, seguido de outros estados no Nordeste e também do Norte.

AS (TENTATIVAS DE) MUDANÇAS NO MARCO LEGALA legislação ambiental passa por recorrentes tentativas de flexibilização. O embate

em relação ao Código Florestal é o melhor exemplo da força dos interesses ligados aoagronegócio nesta flexibilização e da estratégia deste setor de expansão da fronteiraagrícola amazônica. Uma das medidas pretendidas pelos ruralistas, por meio do subs -titutivo que tramita na Câmara dos Deputados, é a redução de 80% para até 50% daárea de reserva legal para fins de regularização ambiental. Segundo estudo produzidopela Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC) e pela AcademiaBrasileira de Ciência (ABC), esta redução pretendida pelos ruralistas comprometeriaa continuidade física da floresta, aumentando signi-ficativamente o risco de extinção de espécies e com-prometendo a efetividade da reserva legal comoecossistema funcional e seus serviços ecossistêmicose ambientais. Juntamente com esta tentativa de alte -ração do Código Florestal, existem vários outros pro-jetos de lei que tramitam na Câmara e no Senado quetentam reduzir o marco legal de proteção ambiental.Exemplos disso são os projetos que tentam reduzir asáreas já demarcadas como Unidades de Conservação.Outra categoria de projetos de grande importânciapara Amazônia trata dos estímulos eco nômicos paraa proteção ambiental. São muitas as iniciativas quetambém tramitam na Câmara e no Senado sobre esta matéria. Entre elas vale destacarduas: 1) o PL 5.586 de 2009 que institui a Redução Certificada de Emissões do Des-matamento e da Degradação (RCEDD); 2) o PL 195 de 2011 que institui o SistemaNacional de Redu ção de Emissões por Desmatamento e Degradação, Manutenção eAumento dos Estoques de Carbono Florestal (Redd+). Estes projetos além de lidarcom a dificuldade de regulamentar uma matéria que ainda não tem um marco regu-latório em nível internacional e possui elevada complexidade nos aspectos de men-suração, monitoramento e riscos de vazamentos – é também alvo de preocupações demovimentos sociais, pela ausência de mecanismos que garantam que comunidadesque cuidam e vivem da floresta sejam de fato beneficiárias dos mecanismos de Redd+.


POLÍTICA AMBIENTAL

“UMA DAS MEDIDAS PRETENDIDAS PELOS

RURALISTAS, POR MEIO DO

SUBSTITUTIVO QUE TRAMITA NA CÂMARA DOS DEPUTADOS, É A

REDUÇÃO DE 80% PARA ATÉ 50%DA ÁREA DE RESERVA LEGALPARA FINS DE REGULARIZAÇÃO AMBIENTAL”.

“Social Watch” é uma redeinternacional de organizações

que lutam para erradicar apobreza e as causas da

pobreza, para por fim emtodas as formas de

discriminação e de racismo,para assegurar uma

distribuição equitativa dariqueza e para a

conscientização dos direitoshumanos.

A IMPORTÂNCIA E VITALIDADE DOS MOVIMENTOS SOCIAIS

Por fim, mas não com menos importância, destacamos como estratégico o papelque desempenha o trabalho em rede na região. Organizações locais de base comu-nitária ligadas a grupos indígenas, de mulheres, ribeirinhos, agricultores(as) fami -liares, prejudicados por barragens, sem-terras, entre outros, estão na linha de frentede mobilizações e denúncias de violências cometidas por grandes empresas contracomunidades locais e na depredação do meio ambiente. Um exemplo da vitalidadedestas articulações é o "Comitê Metropolitano Xingu Vivo para Sempre", que temmostrado grande força e capacidade de articulação local, nacional e internacional naresistência contra a construção da usina hidrelétrica de Belo Monte. Reconhecemos,também, como estratégicas a discussão e a construção de abordagens e metodologiasque têm o objetivo de aprofundar a reflexão sobre os reais impactos sociais e ambien-tais de grandes obras e projetos em curso na região. Um deles é a metodologia deAvaliação de Equidade Ambiental (AEA), elaborada pela Federação de Órgãos paraAssistência Social e Educacional (Fase) em parceria com organizações que compõema Rede Brasileira de Justiça Ambiental.

III. Financiamento do Estadocom justiça social e ambiental

Juntamente com a problemática da carga tributária brasileira, que recai mais pe-sadamente sobre quem tem menos, a arrecadação derivada da exploração dos recursosnaturais é um tema central na luta pela garantia de direitos sociais e ambientais. Alémdisso, adquire um peso crucial na Amazônia.

Estas compensações financeiras, que recaem sobre a exploração mineral, sobre aexploração de recursos hídricos para fins de geração de energia e sobre a exploração depetróleo e gás natural, são o instrumento de apropriação pelo Estado de parte da riquezagerada pela exploração destes recursos. É com este sentido que a Constituição de 1988– no seu artigo 20, que define quais são os bens da União – estabelece o seguinte:

§ 1º É assegurada, nos termos da Lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Mu-nicípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no re-sultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins degeração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território,plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compen-sação financeira por essa exploração.

Trata-se, portanto, da apropriação pelo Estado de parte da riqueza derivada da ex-ploração dos seus recursos naturais. Seu fundamento principal não é, portanto, com-pensar impactos ambientais ou sociais. Para estes, que não são poucos, a le gislaçãoambiental estabelece outros mecanismos que teoricamente deveriam mi tigar, com-pensar ou minimizar impactos sociais e ambientais. O principal deles é o licencia-mento ambiental.�

Esta distinção é importante para ressaltar o caráter das compensações, em bora, defato, como existem hoje, elas mal “compensam” os estragos que os projetos de exploraçãodestes recursos trazem para os municípios, as comunidades onde são implantados e parao meio ambiente. O que temos que nos perguntar é por que isto acontece?

Na Amazônia, dadas a sua enorme riqueza natural e a forma predatória e espolia-tiva com que tem sido explorada, este tema tem uma importância central. Muito já sediscutiu e se discute sobre um padrão de desenvolvimento que por sucessivos ciclos

Abril de 2011 - 7

Procedimento administrativopelo qual o órgão ambiental

competente licencia alocalização, instalação,

ampliação e a operação deempreendimentos e atividades

utilizadores de recursosambientais considerados

efetiva ou potencialmentepoluidores ou daqueles que,sob qualquer forma, possamcausar degradação ambiental,

considerando-se asdisposições legais e

regulamentares e as normastécnicas aplicáveis ao caso.

de exploração e diversos projetos de ocupação resultaram e resultam em muitos im-pactos sociais e ambientais, além de muito pouca capacidade de internalizar naprópria região as riquezas advindas da exploração dos seus recursos naturais.

São muitos os interesses e fatores de ordem mundial, nacional e local que reforçama rigidez deste padrão que articula infraestrutura/concentração de terra/extrativismomineral/agronegócio e agora, também, inclui entre ativos com elevada expectativa deganho os serviços ambientais e créditos de carbono. Um destes fatores está relacionadoao quanto da riqueza gerada pela exploração dos recursos naturais fica na Amazôniana forma de receitas para os estados e municípios e como são gastos estes recursos.

É neste marco que, segundo a nossa visão, o tema das compensações financeiraspela exploração dos recursos naturais precisa ser enfatizado na luta socioambi-ental. Levantamos algumas informações e questões que contribuem para esta reflexão.

QUAIS SÃO ESTAS COMPENSAÇÕES?

São três as principais fontes de receita derivadas da exploração dos recursos naturais:

1. Compensação Financeira pela Exploração dos Recursos Minerais(CFEM). É uma compensação que as empresas mineradoras pagam pela utilizaçãoeconômica dos recursos minerais. Esta compensação é calculada como um per-centual sobre o “faturamento líquido”, que varia de acordo com o tipo de minérioextraído: 1% para ouro; 2% para ferro, fertilizante, carvão e demais substâncias;3% para minério de alumínio, sal-gema, manganês e potássio. Exploradores de pe-dras preciosas, pedras coradas lapidáveis, carbonados e metais nobres pagam 0,2%na forma de compensação. O órgão responsável pela fiscalização da arrecadaçãodestes recursos é o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM).

2. Compensação Financeira pela Utilização de Recursos Hídricos(CFURH). Trata-se de um percentual que as concessionárias de geraçãohidrelétrica pagam pela utilização de recursos hídricos. Este percentual (que é de6,75%) incide sobre o valor da energia produzida a título de compensação finan-ceira. O órgão responsável pela arrecadação e distribuição destes recursos é aAgência Nacional de Energia Elétrica (Aneel).

3. Royalties do Petróleo e do Gás Natural. São também uma forma decompensação financeira paga pelas empresas produtoras de petróleo e gás natural(neste caso, a Petrobras). A alíquota cobrada varia entre 5% a 10% sobre o volumetotal da produção sobre a qual é aplicado um preço de referência. A variação dealíquota leva em conta fatores como os riscos geológicos e as expectativas de pro-dução. O órgão do governo encarregado de receber o recurso é a Secretaria doTesouro Nacional (STN).

Estas três formas de compensação foram instituídas conjuntamente pela Lei nº7.990, de 28 de dezembro de 1989, e a sua distribuição entre União, estados e mu-nicípios foi regulada pelo Decreto n° 1, de 11 de janeiro de 1991. Neste Decreto ficouestabelecido como vedação o gasto dos recursos no pagamento de dívidas (exceto paracom a União e suas entidades) e no quadro de pessoal. Mas somente para os royaltiesdo petróleo e do gás natural ficaram definidos os investimentos passíveis de utilizaçãodos recursos: energia, pavimentação de rodovias, abastecimento e tratamento de água,irrigação, proteção ao meio ambiente e saneamento básico.

Na repartição destes recursos, à exceção dos royalties do petróleo, a lógica éprivilegiar em ordem decrescente o município onde se dá a exploração ou utilizaçãodo recurso hídrico, o seu estado e, por fim, com percentuais menores, a União. Apre-sentamos na tabela a seguir uma síntese da forma de partilha das compensações.


POLÍTICA AMBIENTAL

* Os 0,75% restantes são repassados ao Ministério do Meio Ambiente (MMA) para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricose Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, sob responsabilidade da Agência Nacional de Águas (ANA).

** As regras de partilha variam dependendo da forma e do lugar da exploração. A partilha descrita considera royaltiesde 5%, o que ocorrenas explorações em terra ou em lagos, ilhas fluviais e lacustres.

QUAIS SÃO OS RECURSOS DISPONÍVEIS?

Juntas, estas três formas de compensação representaram para os estados da Amazô-nia Legal uma receita de R$ 828 milhões� no ano de 2010, distribuída entre es-tados e municípios, conforme a regra de partilha descrita.

Abril de 2011 - 9

Compensações Municípios Estados União

CFEM 65% 23% 12% (DNPM, Ibama e MCT)(alíquotas de até 3%)

CFURH 45% 45% 10% (3% para o MMA, (alíquota de 6%)* recursos hídricos e Amazônia

Legal; 3% para MME;4% para o FNDCT)

Royalties de petróleo 20% onde ocorre a produção 70% e gás natural + 10% para os afetados pelas (alíquota de 5%)** operações de embarque e

desembarque do petróleo e do gás natural.

Consideramos aqui os valoresdistribuídos a estados e

municípios. Foramconsiderados nos estados doMaranhão e de Mato Grossotodos os municípios, inclusiveaqueles que não fazem parte

da Amazônia Legal.

Distribuição CFEM CFURH Royalties Total

2010 Estados Municípios Estados Municípios Estados Municípios Estados emunicípios

AC 17.024,13 48.111,69 5.441.573,42 3.175.869,47 8.682.578,71

AM 667.855,72 1.887.418,41 1.567.348,99 1.567.348,97 168.972.391,49 70.712.865,68 245.375.229,26

AP 2.288.652,67 6.467.931,47 960.810,70 960.810,70 5.427.257,66 2.542.679,13 18.648.142,33

MA 344.244,55 972.865,02 1.200.949,33 1.200.949,35 11.481.544,94 26.410.055,05 41.610.608,24

MT 1.304.218,45 3.685.834,86 6.526.335,08 6.526.335,11 3.671.034,01 11.698.350,30 33.412.107,81

PA 68.200.245,98 192.739.825,68 63.412.149,01 63.412.148,97 9.721.980,92 24.597.930,04 422.084.280,60

RO 530.564,12 1.499.420,40 1.359.431,42 1.359.431,41 4.478.601,03 5.597.387,85 14.824.836,23

RR 5.366,18 15.165,30 - - 3.945.896,28 1.987.150,27 -

TO 287.853,75 813.499,77 10.727.642,46 10.727.642,42 6.903.369,96 8.812.600,70 38.272.609,06

AmazôniaLegal 73.646.025,55 208.130.072,60 85.754.666,99 85.754.666,93 220.043.649,71 155.534.888,49 828.863.970,27

Fonte: Siga Brasil.

Os estados do Pará e do Amazonas concentram boa parte destes recursos (50,9%e 29,6%, respectivamente) em função principalmente da exploração da mineração noPará e da exploração de gás natural no Amazonas.

O estado do Pará foi responsável por 92,6% dos valores recebidos de compensaçãopela exploração de recursos minerais e por 73,9% das compensações pela exploraçãode recursos hídricos. O estado do Amazonas foi responsável por 76,7% dos royaltiesde petróleo e gás natural.

Também neste caso são abundantes as notícias sobre os grandes lucros anuais daselétricas, que cresceram em 230% durante os oito anos do governo Lula. Lucros estesgarantidos por uma perversa combinação entre energia elétrica barata para as ativi-dades eletrointensivas (como a produção de alumínio, cimento, papel e celulose) eenergia extremamente cara para uso residencial, iluminação pública e empresas nãoeletrointensivas. Além disto, há que se considerar que grande parte da energia hojegerada e também daquela que o será com Santo Antônio de Jirau, Belo Monte, entreoutras previstas, têm como destino as grandes indústrias do estado e, principalmente,de outras regiões do país.

No caso da CFURH, a compensação recebida também está altamente concentradaem meia dúzia de municípios. Novo Repartimento, Tucuruí e Goianésia do Pará, Ja-cundá, Breu Branco (todos no Pará) e Porto Nacional (em Tocantins) concentram72,4% do total arrecadado pelos municípios que compõem a Amazônia Legal.


POLÍTICA AMBIENTAL

12,29

Maiores Arrecadadores de CFEM - 2010 (em R$ milhões)

Fonte: Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM

3.159.475,16

4.467.567,32

5.826.305,26

10.245.195,24

10.995.102,09

26.795.404,03

Maiores Arrecadadores de CFURH - 2010 (em R$ milhões)

Fonte: Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM

Como resume bem um artigosobre a farsa de Belo Monte:

“Os moradores dos municípiosvizinhos a Belo Monte farão o

mesmo que seus pares deTucuruí: vão olhar para cima ever o linhão passar, enquanto

suas casas ficam sem luz"(http://blog.controversia.com.br

/2010/07/30/belo-monte-como-desmontar-uma-bela-

farsa/).

Abril de 2011 - 11

COMPENSAÇÃO PELA EXPLORAÇÃO DE FLORESTAS

Outra forma de compensação que merece atenção e reflexão é a “transferência derecursos decorrentes de concessões florestais”, instituída pela Lei n° 11.284, de 2006,que dispõe sobre a gestão de florestas públicas para a produção sustentável. Trata-sede uma forma de pagamento pela exploração econômica de recursos florestais públi-cos, que estão altamente concentrados na Amazônia.

Até o final de 2010, havia entrado em processo de licitação um total de 678.369hectares de florestas públicas federais: 582 mil no estado do Pará (Floresta Nacionalde Saracá-Taquera, Lotes Sul e Norte; Floresta Nacional de Amana; Floresta Nacionaldo Crepori) e 96,3 mil no estado de Rondônia (Floresta Nacional do Jamari). Doscinco editais lançados até agora, dois já foram concluídos e tiveram contratos assina-dos com as empresas vencedoras.

A gestão de florestas públicas, com base nestalei, ao mesmo tempo em que teoricamente foi ideali -zada segundo princípios de sustentabilidade, res -peito e inclusão das comunidades locais nosbenefícios gerados pela exploração, é um tema sen-sível para os direitos sociais e ambientais. Entre ou -tros fatores, é alto o risco potencial de restrição doacesso e da exploração dos recursos florestais epesqueiros por comunidades tradicionais que his-toricamente habitam a região e tiram boa parte doseu sustento da floresta. Embora o texto da lei sejaclaro ao garantir o acesso e a exploração da florestapor parte destas comunidades tradicionais, a res -trição deste acesso é um risco evidente, caso não sejam observadas as prerrogativasdas comunidades locais por parte dos órgãos gestores estaduais e do federal, o que seagravaria pelo caráter de longo prazo destas concessões: até 40 anos. Segundo infor-mações do Serviço Florestal Brasileiro (criado por esta mesma lei), a previsão é queas concessões em Amana e Crepori gerem uma receita anual entre R$ 20 milhões eR$ 40 milhões, a depender das condições do mercado e da capacidade operacionaldos concessionários.

E quanto deste recurso fica com os estados e municípios da Amazônia? São duasas possibilidades, conforme estabelece a lei. Se a floresta explorada não estiver lo-calizada em uma unidade de conservação, os estados e os municípios onde estão lo-calizadas as unidades de manejo florestal receberão, cada um, 21% do valor pagoanualmente. Se a concessão ocorrer dentro de florestas nacionais, o percentual pagoaos estados e municípios se reduz para 14% (para cada ente) do valor pago anual-mente.

O SENTIDO DAS COMPENSAÇÕES

Queremos ressaltar neste boletim a importância do debate crítico sobre as com-pensações pela exploração dos recursos naturais. Este tema, no entanto, merece serdiscutido dentro de uma perspectiva mais ampla que considere o papel dos grandesprojetos de mineração e das grandes obras hidrelétricas, entre outras, na persistênciada exclusão e na destruição dos modos e meios de vida de parcela importante da po -pulação que vive na região. A finalidade é que tal debate seja capaz de pressionargo vernos e empresas para que internalizem de forma efetiva os custos socioambientaisdestes empreendimentos, a ponto inclusive de tornar crítica sua viabilidadeeconômico-financeira.

“QUEREMOS RESSALTAR

NESTE BOLETIM A IMPORTÂNCIA DO

DEBATE CRÍTICOSOBRE AS COMPENSAÇÕES PELA EXPLORAÇÃO DOS

RECURSOS NATURAIS ”.


POLÍTICA AMBIENTAL

Estas duas perspectivas foramabordadas no Boletim n° 24,

disponível no endereço:http://www.inesc.org.br/

biblioteca/publicacoes/boletins/boletim-orcamento-

politicasocioambiental/Inesc%20web.pdf.

Os muitos impactos sociais eambientais provocados pelasgrandes obras, pelos projetos,pela exploração mineral e pelo

agronegócio explicitam adistância entre a prática e odiscurso de responsabilidade

social e ambiental dasempresas e dos bancos que

investem na Amazônia. Sobreeste aspecto, veja importante

análise dos impactos damineração no sudeste

paraense no site da "Justiçanos Trilhos":

http://www.justicanostrilhos.org/nota/496.

É com a análise desta questão, sob uma lente mais ampla, que precisamos indagarse, de fato, estas compensações fazem sentido. Pensando-se por este caminho, a res -posta a esta pergunta depende muito da perspectiva que adotamos. Na perspectiva dajustiça ecológica, a resposta seria, possivelmente, um redundante NÃO. Em especialse considerarmos que se trata de recursos naturais explorados na Amazônia, com im-pactos sistêmicos sobre o meio ambiente. Ou, como já dito no boletim anterior, dessaperspectiva, “as reparações, compensações e indenizações econômicas e financeiras out-orgadas às pessoas afetadas – por uma rodovia, uma barragem ou a instalação de umcomplexo mineral-metalúrgico – podem ser importantes e desejadas por elas, ser um di-reito seu, mas são insuficientes à natureza. Esses direitos estão focados nas pessoas, nosdanos causados nos seus modos de vida, no direito do cidadão, mas não da natureza”.

Na perspectiva da justiça ambiental, talvez a resposta não seja tão direta, postoque “o direito de não se submeter e de resistir às pressões de ter que arcar com os danosambientais decorrentes da exploração destes recursos supõe, também, colocar no centrodo debate os interesses e valores das populações atingidas por estes investimentos”.

Pensando-se um pouco mais com base na ótica das populações atingidas, sãomuitos os impactos socioambientais negativos dos grandes projetos de mineração, dasgrandes obras hidrelétricas e de infraestrutura. Impactos sobre as populações locais,mas também sobre o enorme contingente de trabalhadores que se deslocam para tra-balhar nestes projetos.

O exemplo mais recente é o da construção das barragens de Santo Antônio e Jirau,em Rondônia, onde se acumulam e explodem conflitos motivados por problemas tra-balhistas e por desrespeito aos direitos fundamentais: descumprimento de condicio-nantes nas áreas de saúde, educação, transporte e segurança; denúncias de maus-tratos,condições degradantes, violência física.

Estes problemas desencadeiam e se somam a outros, infelizmente óbvios pelaforma com que tais empreendimentos são “empurrados” à localidade. De 2008(quando se iniciaram as obras) até 2010, os indicadores de criminalidade dispararamno estado e na capital, Porto Velho: i) no estado, os estupros cresceram 76,5%, e asocorrências de abuso e exploração sexual de crianças e adolescentes cresceram 18%;ii) na capital, aumentou em 44% o número de homicídios dolosos; iii) em Jaci-Paraná,distrito que abriga as obras de Jirau, o aumento do tráfico de drogas e da prostituiçãolevou o Ministério Público Estadual e o Federal a cobrar do governo estadual e daprefeitura “ações sociais efetivas” para enfrentar o problema.

As raízes deste “desastre anunciado” são também muitas, entre elas a fragilidadedo processo de licenciamento ambiental (incluindo-se aí as ingerências políticas re -ferentes ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis(Ibama), que atropelam processos de licenciamento, quando não passam por cima dejustificativas técnicas contrárias à licença para dado empreendimento) e a debilidadedo controle do cumprimento das condicionalidades exigidas para o licenciamento,para se ficar apenas nas mais óbvias. Tudo isso ainda é potencializado pela lógica docapital de aumento da lucratividade do empreendimento, o que, por “natureza”, gerapressão por redução de custos e do tempo de produção (neste caso, de geração daener gia). No caso de Jirau, por exemplo, a antecipação da geração de energia, dejaneiro de 2013 para maio de 2012, geraria um ganho excedente de R$ 1,2 bilhãocom a venda antecipada de energia para o mercado livre.

Enfim, a reflexão sobre o significado e a importância das compensaçõesprecisa ser inserida no âmbito de um debate mais amplo sobre a forma eo significado do modelo extrativista-exportador, que acumula fabulosos lu-cros e socializa impagáveis prejuízos socioambientais.

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Abril de 2011 - 13

Um estudo realizado peloDepartamento de Ciências

Geológicas da Queen’sUniversity, do Canadá,

publicado em 1999 pelo BrazilPavilion do PDAC'99, tratou

de comparar e estimarposições na taxação da

mineração na América do Sul.O estudo concluiu que Chile e

Brasil são os países queimpõem menor ônus tributárioincidente sobre a mineração.

Além disso, o documentoapontou que, no geral, a

América do Sul e, em especial,estes dois países apresentamuma “nítida vantagem sobreseus rivais globais”, que são

Canadá e Austrália. Quer dizer,tributam bem menos do queeles e, em função disto, sãomais atrativos às companhiasmultinacionais que operam na

mineração.

Mas entendemos que também para aprofundar estas reflexões é importante discutiro sentido e o tamanho destas compensações, que são parte importante do modelo ex-trativista-exportador, predominante na região. Neste caso, o fato é que, depois de todosos impactos que geram no seu processo de instalação e operação, as empresas estãoexplorando estes recursos e se apropriando de forma acelerada de volumes fabulososde riquezas que são patrimônio da sociedade. Portanto, além de devidamente respon-sabilizadas pelos impactos que provocam, tais empresas precisam retornar parte signi-ficativa desta riqueza para quem ela é de fato devida, a sociedade, por meio do Estado.

Além de uma melhor remuneração da sociedade por esta exploração, estes recursosprecisam estar diretamente comprometidos com a garantia de direitos sociais e am-bientais na região e com investimentos que ampliem usos sustentáveis e mais equi-tativos da enorme biodiversidade presente na região. É também por este caminho quepodemos construir outro significado para o desenvolvimento.

Pensando em uma estratégia de disputa do próprio significado do desenvolvimentoe de embate contra o atual padrão de exploração destes recursos, acreditamos que écentral discutir o quanto se paga por estas compensações com base em parâmetrosde justiça social e ambiental. Trata-se de volumes fabulosos de riquezas exploradas,em geral, por grandes empresas privadas, com um retorno muito baixo para a so-ciedade.

A INSUFICIÊNCIA DAS COMPENSAÇÕES

O exemplo mais marcante de compensação injusta, porque também mais estudado, éo caso da Compensação Financeira pela Exploração dos Recursos Minerais (CFEM).Muitas análises já trataram de mostrar o quanto são baixas as alíquotas cobradas no Brasil.Para o ferro explorado na região, que sozinho gerou no estado do Pará uma arrecadaçãode CFEM de R$ 218 milhões em 2010, a alíquota é de 2% do faturamento líquido. NaAustrália, a alíquota varia entre e 5% a 7,5% do valor “na mina”. No Canadá, o equivalentea esta compensação varia de 5% a 14% sobre os lucros decorrentes da mineração.

Para piorar, aqui no Brasil e somente aqui, a cobrança incide sobre o faturamentolíquido, que, na prática, é bem menor do que o valor “na mina” e os “lucros”, parâmetrosutilizados em outros países produtores. Isto porque a prática geral aqui é descontardespesas incorridas, por exemplo, com esteiras, pás carregadeiras e outros maquinários.Como mostra um estudo da Câmara dos Deputados (2007) por conta destas deduçõesindevidas, Pará e Minas Gerais, que são os maiores produtores, também são os maioresprejudicados, pois deixam de arrecadar cerca de 40% do que poderiam.

Estas e outras facilidades tributárias concedidas às empresas mineradoras no Brasiltêm contribuído demasiadamente para ampliar o lucro e o poder das empresas que aquioperam, em especial da Vale. Em 2010, o faturamento da mineração no Brasil foi deUS$ 157 bilhões (10% do PIB), o que representa 25% das exportações brasileiras. Emcontrapartida, tais empresas têm retirado da sociedade importantes recursos que pode-riam garantir direitos da população.

A VALE COMO CASO EXEMPLAR

A Vale, principal empresa exploradora dos minerais na região, se tornou a maior pro-dutora mundial de minério de ferro em grande parte graças a Carajás. Ela, que é aprimeira empresa exportadora do Pará (sozinha exportou US$ 4,61 bilhões de janeiro asetembro de 2010), obteve lucro líquido recorde de R$ 10,554 bilhões no terceirotrimestre de 2010. O resultado é 253,4% acima do registrado em igual período de 2009.

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14 - Abril de 2011BOLETIM

SOCIOAMBIENTAL

Considerando-se o acumulado nos nove primeiros meses de 2010, o lucro líquido totalizouR$ 20,068 bilhões, ou seja, 208,4% acima dos R$ 7,630 bilhões no mesmo período de2009. Para isto, a produção de Carajás foi fundamental. Segundo a Vale, no acumuladode nove meses, a produção total foi de 227,53 milhões de toneladas, um aumento de30,4% sobre o montante contabilizado no período de janeiro a setembro de 2009 (Fonte:"Vale tem lucro recorde de R$ 10,554 bilhões no trimestre". Valor on-line – 27/10/2010).

Além do aumento do volume extraído de minerais e principalmente do minério deferro, outro fator que contribuiu muito para este lucro recorde foi o aumento do preçodo minério, que passou, em menos de um ano, de US$ 60 para US$ 120, reflexo tantoda persistência da demanda mundial, principalmente da China, quanto do poder defogo da Vale de determinar o preço do minério no mercado mundial. Lúcio FlávioPinto, jornalista que há décadas acompanha e desnuda o modelo extrativista expor-tador, que tem na mineração seu principal motor, em uma passagem de um dos seusmuitos artigos, resume bem o poder da Vale: “Ela é tão poderosa quanto um governo.No Brasil, aliás, maior do que todos [os governos], exceto o governo federal, pelo con-trole da logística que possui em todo o país (com as duas maiores ferrovias e os doismaiores portos, num acervo que excede e ignora as segmentações federativas) e pelacapacidade de investimento, maior do que [a verificada em] muitos estados somados(talvez só inferior ao de São Paulo)”. Fonte: Lúcio Flávio Pinto, Jornal Pessoal (JP),08.11.2010 (com acréscimos nossos).

Poder que tende a crescer, porque já estão em curso investimentos da Vale de US$11,3 bilhões (até 2014) para a exploração da mina de Serra Sul, que deverá produzirsozinha 90 milhões de toneladas/ano de minério de ferro, o que equivale a toda a pro-dução do complexo Carajás em 2009. Esta parte da mina corresponde a somente umaquarta parte de apenas um dos 49 depósitos já mapeados em Carajás. Enfim, a estraté-gia de ampliação da capacidade de produção da Vale continuará centrada na provínciade Carajás, mas outros investimentos se somam para ampliar o poder da Vale: 1) SerraNorte – investimento de US$ 90 milhões para ampliação da extração de minério deferro em mais 10 milhões de toneladas/ano; 2) Serra Leste – investimento de US$ 300milhões para a abertura de novas minas em Carajás; 3) Projeto Salobo, em Marabá,para a exploração de cobre – investimento previsto de US$ 2 bilhões para uma pro-dução de até 200 mil toneladas/ano; 4) Cristalino, em Curionópolis, para a exploraçãode cobre – investimento previsto de US$ 1,5 bilhão para a produção esperada de 100milhões de toneladas/ano; 5) Onça Puma, em Ourilândia do Norte, São Félix do Xingue Parauapebas, para a exploração de níquel – investimento de US$ 2,3 bilhões para aprodução de 58 mil toneladas/ano; 6) Paragominas III, para a ampliação da produçãode bauxita – investimento de US$ 487 milhões, com previsão de ampliação da produçãoem 4,9 milhões de toneladas/ano. Como diz a própria Vale: “Ainda há muito a se des -cobrir e explorar. Até agora, apenas mapeamos o potencial da produção mineral noPará. As perspectivas futuras são fantásticas, quase inima gináveis”.

Muito já se falou do caráter espoliativo da extração dos recursos minerais (em espe-cial em Carajás, na Amazônia), do seu conteúdo fortemente marcado pela ausência decompromisso do Estado e das empresas exploradoras com um processo de agregaçãode valor aos minérios, o que produziria um desenvolvimento de atividades vinculadasà mineração, ampliando as possibilidades de que a riqueza gerada pudesse permanecerna própria região e beneficiar sua população. O fato é que, sem desconsiderar a im-portância da questão da verticalização da produção, de qualquer forma, é abusivo opoder de apropriação desta riqueza extraída da natureza, que é patrimônio da sociedade,em benefício próprio e de seus acionistas, em detrimento do seu usufruto comum.

Além dos valores, que são muito baixos, muitos são os exemplos de recolhimentoindevido por parte das empresas. Para dar um exemplo, em agosto de 2010, o Depar-

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"Mineração: investimentossuperam US$ 25 bilhões até2014". Valor Econômico-

Estados-Pará, abril de 2010.

A maior parte dessa riqueza éexportada como commodity(principalmente para a China)com isenção de ICMS graças àLei Kandir. Como já alertaram

muitos analistas, estamosexportando minério de ferropara a China e importandotrilhos de ferro também daChina. Os dados da balançacomercial de Parauapebas dejaneiro a setembro de 2010

mostram que foramexportados US$ 4,92 bilhõesde minério de ferro, o que dáum volume de 63 bilhões dequilos líquidos. Estes númerossó crescem a cada ano. Não

por acaso, Parauapebas já é asegunda cidade que mais

exporta no Brasil. Em 2009,neste mesmo período de

janeiro a setembro, o valorexportado havia sido de US$2,97 bilhões, o que dá umcrescimento em dólares de67% do valor exportado.

Abril de 2011 - 15

tamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) incluiu a Vale no banco de dados depessoas físicas e jurídicas em débito com a União (o Cadin), em função de uma dívidano pagamento de CFEM de cerca de R$ 360 milhões. A esta inscrição antecedeuoutra, feita pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), que é um órgãovinculado ao Ministério da Fazenda com atribuição de representá-lo em causas fiscais,cobranças judiciais e administrativas de créditos tributários e não tributários.

O exemplo da mineração evidencia, portanto, a reduzida capacidade de absorçãopela sociedade da riqueza gerada pela exploração dos seus recursos naturais. É emgrande parte por esta discrepância que o governo Lula insinuou repetidas vezes adisposição política de mexer na regulação do setor. Dilma Rousseff também anun-ciou que irá promover uma nova regulamentação nos moldes do Pré-Sal. Já existeuma proposta do Ministério de Minas e Energia (MME) de novo marco regulatórioda mine ração, o qual inclui proposta de aumento das compensações (CFEM). Estaproposta está hoje na Casa Civil, e o compromisso do atual governo é encaminhá-la ao Congresso até junho. É importante dizer que o governo já parte do reconhe -cimento de que as alíquotas hoje vigentes são injustas para com a sociedade. Umadas propostas de revisão dos royalties é para a criação de um fundo especial para odesenvolvimento de regiões mineradoras, a partir dos recursos excedentes captadoscom as mudanças das regras. Este fundo teria como objetivo contemplar municípiosadjacentes ao município minerador, que são impactados pela atividade mineradora,mas que não contam com nenhum tipo de benefício advindo da mineração.

Vale registrar neste ponto a experiência recenteno Brasil de tentativa de regulamentação do Pré-Sal. O Projeto de Lei (PL) nº 5.940/2009, aprovadono dia 1º de dezembro de 2010, direciona parte dosroyalties e de outras fontes de receita da exploraçãode petróleo na camada do Pré-Sal para um fundosocial com a finalidade de constituir “fonte regularde recursos para a realização de projetos e progra-mas nas áreas de combate à pobreza e de desen-volvimento da educação, da cultura, da ciência etecnologia e da sustentabilidade ambiental”. Ouseja, em tese, pretende direcionar parte dos recur-sos dos royalties para investimentos nestas áreas,ampliando a dotação de seus recursos.

QUE CONCLUSÃO PODEMOS TIRAR?

Primeiro, que é importante discutir essas compensações no seu conjunto e en-tendê-las como um retorno para a sociedade da exploração dos seus recursos natu-rais, e não somente na perspectiva do pagamento pelos impactos sociais e ambientaiscausados. É fundamental evidenciar neste debate o quanto é baixo este retorno.

Segundo, é preciso disputar o uso destes recursos para garantir que parte im-portante seja comprometida com um desenvolvimento da Amazônia que coloqueem primeiro plano os direitos sociais e ambientais da sua própria população. O al-cance do fundo social, por exemplo, poderia ser ampliado incorporando-se os re-cursos das compensações (devidamente ampliadas).

Sobre este aspecto também é importante questionar se a atual forma de repartiçãodos recursos é justa do ponto de vista do desenvolvimento da região como um todo.No caso da CFEM, por exemplo, a parcela que fica no município corresponde a65% do total arrecadado. O crescimento da produção mineral que está altamente

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http://www1.folha.uol.com.br/mercado/788315-vale-e-incluida-em-cadastro-de-

empresas-em-debito-com-a-uniao.shtml

“É EM GRANDE PARTE POR ESTA

DISCREPÂNCIA QUE O GOVERNO LULA INSINUOU REPETIDAS VEZES A

DISPOSIÇÃO POLÍTICADE MEXER NA REGULAÇÃO DO SETOR.DILMA ROUSSEFF TAMBÉM ANUNCIOU QUE IRÁ

PROMOVER UMA NOVAREGULAMENTAÇÃONOS MOLDES DO PRÉ-SAL.”.


SOCIOAMBIENTAL

concentrada em cinco municípios amplia de forma demasiada a desigualdade nacapacidade de arrecadação e gasto entre os municípios da região, lembrando-seque muitos deles, por sua proximidade, são negativamente atingidos pelos efeitossociais e ambientais desta exploração. Estas questões nos levam a outra não menosimportante, como veremos a seguir.

PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIALNO USO DAS COMPENSAÇÕES

Embora existam vários estudos que investigam o papel das compensações nodesenvolvimento local, apontando a importância dessas receitas para a melhoriados indicadores sociais e ambientais, esta não é a regra. Além disto, estes estudosapontam a total ausência de participação social na definição das políticas públicase das ações de governo que se servem destes recursos. A transparência na prestaçãode contas do uso destes recursos é outro ponto crítico. Sequer é claro para a so-ciedade se os vetos legais para a sua utilização (pagamento de pessoal e pagamentode dívidas, exceto da União e de seus órgãos) são de fato seguidos.

Enfim, é evidente que a utilização destes recursos está muito longe de ser trans-parente e de responder às reais demandas da população local. Por isso, ao lado dodebate sobre a necessidade de se garantir um maior retorno para a sociedade daexploração dos seus recursos naturais, é fundamental ampliar a participação sociale o controle do seu uso.

Estes dois desafios têm na Lei Complementar nº 131, de 2009, uma grandeoportunidade. Além de reafirmar a participação popular no ciclo orçamentário, estalei diz que todos os órgãos dos Poderes Executivo, Judiciário e Legislativo da União,dos estados, dos municípios e do Distrito Federal estão obrigados a disponibilizarna internet (“em meios eletrônicos de acesso publico”) informações detalhadas eatualizadas sobre a execução orçamentária para os cidadãos e as cidadãs. Querdizer, teoricamente temos condições, a partir desta lei, de acompanhar de pertoonde estão sendo gastos os recursos públicos, inclusive das compensações.

O cumprimento satisfatório desta lei requer, contudo, um maior envolvimentoda sociedade no sentido de cobrar maior transparência das informações que aindasão disponibilizadas de forma pouco clara para o cidadão. Para ficar em um exem-plo, o Portal da Transparência do governo do Pará, criado para responder às exigên-cias da lei, traz informações que ajudam a desvendar para onde estão indo estesrecursos. Mas estas informações não são facilmente identificadas, o que dificulta oacesso à informação que realmente importa. Veja no box ao lado o que pode -mos descobrir neste Portal.

Se olharmos bem onde estão sendo aplicados estes recursos, veremos que estãoatendendo diretamente a interesses das grandes empresas mineradoras e agroin-dustriais que se servem desta infraestrutura para drenar as riquezas extraídas naregião, além das empreiteiras. Ou seja, a concentração de riqueza e poder servepara garantir que gastos em infraestrutura que beneficiam diretamente estas empre -sas sejam prioridade absoluta dos governos, em detrimento de investimentos emsaúde, educação, preservação ambiental ou cultura.

Em síntese, a dinâmica extrativista exportadora predominante na Amazônia pos-sui íntima relação com a produção de infraestrutura e energia e, por sua vez, comas estratégias de planejamento e investimento levadas a cabo pelos governos. Ocontrole social e a transparência em relação às compensações são, por tudo isto,fundamentais no embate contra este padrão de exploração.

Abril de 2011 - 17

USOS E ABUSOS NO GASTO DOS ROYALTIES

As informações no Portal da Transparência do Pará (http://www.portal-transparencia.pa.gov.br/) mostram que os royalties da mineração e do petróleoestão sendo 100% utilizados para ampliar a infraestrutura que é funcionalao aprofundamento deste padrão de exploração, ou seja, para facilitar o es-coamento da produção de minérios e grãos. Além disto, parte importante dascompensações pela exploração dos recursos hídricos está sendo direcionadapara aplicações financeiras, muito possivelmente para pagar dívidas do es-tado com a União. Como chegamos a estas conclusões?

No Portal da Transparência, podemos ter acesso à Lei OrçamentáriaAnual (LOA) (Relatórios Orçamento Estadual Lei Orça-mentária Anual (http://www.sepof.pa.gov.br/sites/default/files/OGE_2010.pdf),em que estão as previsões de receita e as previsões para a sua destinação, ouseja, em que órgãos e programas estas receitas serão alocadas. Cada receitaé nume rada como uma fonte (CFEM = 0124; CFURH = 0125; royalties depetróleo e gás = 0126). Podemos ver então, ainda na LOA, em quais progra-mas deverão ser utilizados os recursos das compensações. A CFEM, por exem -plo (que é fonte 0124, com previsão de R$ 38,8 milhões), está toda alocadana Se cretaria Estadual de Transportes. As compensações pela explo-ração de recursos hídricos (fonte 0125, com previsão de R$ 46 milhões) têmquase a sua metade alocada em “inversões financeiras”, possivelmente parapagar dívidas com a União e seus órgãos.

O próximo passo é identificar nas despesas realizadas qual foi a desti-nação dos recursos destas fontes (consultar despesas escolher a Se -cretaria definir o período desejado). O resultado da pesquisa iráidentificar centenas de Notas de Empenho (NE) com informações sobre onúmero do empenho, a data, o número e o nome da pessoa física ou jurídicae o valor. Infelizmente, para que se saiba a fonte de recurso que está pagandocada despesa empenhada é necessário abrir nota por nota.

Fizemos este exercício como teste e identificamos, até o primeiro dia denovembro de 2010, 51 Notas de Empenho que se referiam à utilização de re-cursos das compensações e dos royalties (47 com recursos da CFEM e 4 comrecursos dos royalties do petróleo). Além disto, encontramos, por exemplo,registros sobre a contratação de obras de conservação de infraestrutura lo-calizadas “no quintal” da própria Vale. Uma destas obras, considerada comorelativa a serviços emergenciais, foi a construção de duas pontes no trechoEldorado-Carajás, entre os municípios de Curionópolis e Parauapebas, novalor de R$ 219.880,01.

Detalhe: a obra foi feita com dispensa de licitação (ver NE00149)!


SOCIOAMBIENTAL

Para piorar ainda mais este quadro de iniquidades, são comuns relatos de casosde corrupção envolvendo o uso de royalties. Episódios estes que se sobrepõem aosrelatos dos pesados impactos sociais e ambientais oriundos de projetos de exploraçãodos recursos do subsolo. Um estudo de caso recente é sobre Coari, no estado doAmazonas, que teve seu orçamento multiplicado com o recebimento dos royalties de-rivados da implantação do gasoduto Urucu-Coari-Manaus.

Como relatam os autores, “essa fartura de recursos não alterou a qualidade de vidade seus moradores. A cidade passou a receber muito dinheiro, mas também muitagente. A população que vivia ao redor, espalhada, migrou para o centro (...). Da mesmaforma que o orçamento, a população também foi se multiplicando, e hoje são cercade 100 mil habitantes na busca pelo seu quinhão do Eldorado negro. Como não haviaestrutura para isto, cresceu a prostituição, e doenças como a malária proliferaram. Acerca de dois quilômetros do porto da Petrobras, no rio Solimões, a iluminação do ter-minal e a movimentação das embarcações afastaram os peixes, que eram fonte derenda e alimentação para a população ribeirinha”.

Além disto, como relata o mesmo estudo, existem denúncias de desvio dos recursosdos royalties que já foram alvo de diversas investigações do TCU. Em 2003, os audi-tores do órgão descobriram que, entre 2001 e 2002, R$ 7,7 milhões em royalties foramsacados das contas da Prefeitura de Coari sem que o prefeito justificasse o desvio derecursos. Em 2008, a operação Vorax da Polícia Federal (PF) desmontou uma orga-nização criminosa que se apropriava de recursos repassados pelo governo federal epela Petrobras referentes à exploração de petróleo e gás no município. A fiscalizaçãofeita em 2007 pela Controladoria-Geral da União (CGU), em parceria com a PolíciaFederal (PF), concluiu que os supostos desvios praticados pela Prefeitura de Coarigeraram mais de R$ 7 milhões em prejuízos aos cofres públicos entre 2001 e 2006,sendo que, destes, R$ 3,1 milhões eram referentes a recursos federais e mais de R$3,8 milhões eram devidos a receitas de royalties.

IV - “Máximo de recursos disponíveis”para garantir direitos na Amazônia

Este conceito “máximo de recursos disponíveis”, que é uma referência importantedentro do Pacto Internacional sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (Pidesc),é estratégico porque deixa claro que é uma obrigação do Estado assegurar, progressiva-mente, por todos os meios apropriados, o pleno exercício dos direitos reconhecidos noPacto. Mas, para isto, precisa comprometer o máximo de recursos disponíveis.

A expressão “o máximo de recursos disponíveis” traz, no seu cerne, o desafio daconstrução de instrumentos de medida para o cumprimento de direitos pelo Estado.Além disto, pode ser pensada em mais de um sentido. O primeiro sentido e maiscomum é pensar sob a ótica dos recursos financeiros, orçamentários e extraorçamen-tários, mas outros sentidos são importantes. Disponibilizar recursos humanos, tec-nológicos e também recursos naturais para garantir direitos é tão fundamental quantogarantir os recursos financeiros. Embora estes recursos sejam em sua maioria men-surados monetariamente, é importante explicitá-los.

Entre as muitas possibilidades de utilizar esta estratégia para questionar se o Es-tado está realmente empenhado em aplicar o máximo de recursos disponíveis nagarantia de direitos na Amazônia, chamaríamos atenção, em caráter ainda preliminar,para três exemplos de compromisso (ou de falta dele).

�16

SAKAMOTO, Leonardo;REIMBERG, Maurício. PobreMunicípio Rico. In: MarkusBrose (org). "O Pagamentopor Serviços Ambientais: o

mercado de carbono promovea inclusão social?". Editora da

UCG, 2009 (págs. 62-63).

Abril de 2011 - 19

O primeiro, já discutido, tem relação direta com o quanto retorna para a sociedadeda exploração dos recursos naturais. Compensações maiores e seu comprometimentocom a garantia de direitos (como aponta a regulamentação do Fundo Social do Pré-Sal), em tese, ampliariam a capacidade dos governos (federal, esta duais e municipaisda Amazônia) de aplicar mais recursos em políticas sociais e ambientais.

O segundo aspecto, que será aprofundado em outro boletim, diz respeito ao com-promisso do governo federal com o enfrentamento da enorme desigualdade socialpresente na Amazônia. Cabe perguntar – em especial neste ano de elaboração dopróximo Plano Plurianual de Governo (PPA 2012-2015) – se o governo federal temcomo critério e prioridade a redução das desigualdades entre as regiões, mediantea aplicação dos recursos que não são “carimbados” por lei,ou seja, aqueles que, por definição legal, devem ser transferi-dos para os estados e municípios segundo regras de partilhajá estabelecidas. Da mesma forma, cabe perguntar quanto dosrecursos disponíveis dos estados e municípios também estãocomprometidos com os direitos. Como já vimos, a Lei Com-plementar nº 131 traz importante reforço para desvendar estes“compromissos” do Estado.

O terceiro que destacaríamos aqui, que também requeraprofundamentos, diz respeito ao montante de recursos queo Estado abre mão de arrecadar e aplicar em políticas públi-cas necessárias e urgentes por conta dos incentivos tribu -tários. Além disso, cabe saber a quem de fato eles servem.

É antigo o tema dos incentivos fiscais para a Amazôniacomo estratégia de atração de investimentos e empresas paraa região. Teoricamente, a renúncia tri butária é um instrumentopara promover o desenvolvimento das regiões mais ca rentesdo país. A lógica é simples: as empresas deixam de pagar im-postos se investirem em uma determinada região que, de outraforma, não seria atrativa. Com isto, gera-se riqueza, emprego e, teoricamente, o pesodesta renúncia acaba sendo reduzido, uma vez que a produção gerada permite a ar-recadação de mais impostos. Com isto, é atingido o objetivo de ampliar a capacidadeprodutiva. Assim, os empregos e a renda desta região são alvo dos incentivos. Naprática, contudo, e depois de muito incentivo fiscal, a Amazônia se mantém comouma economia extrativa fornecedora de matérias-primas para economias produtivasde base industrial, dentro e fora do país. Além disto, a política de incentivos fiscaisfavoreceu e continua favorecendo uma ocupação devastadora da natureza, a elevaçãoda concentração fundiária, a ampliação da violência no campo e o aprofundamentodos problemas sociais, inclusive em função da ocupação urbana desordenada.

RENÚNCIA FISCAL É TAMBÉMUMA FORMA DE GASTO!

Desde 2004, as renúncias fiscais são contabilizadas pela Receita Federal, de formacorreta, como “gastos tributários”, com a finalidade de estabelecer uma uniformizaçãocom os padrões internacionais. O conceito de gasto tributário é claro, conforme semostra a seguir.

“Gastos tributários são gastos indiretos do governo realizados por intermédio do sis-tema tributário visando atender objetivos econômicos e sociais”. Eles reduzem a ar-recadação potencial e, consequentemente, aumentam a disponibilidade econômica docontribuinte. Têm caráter compensatório (quando o governo não atende adequadamente

“NA PRÁTICA, CONTUDO,

E DEPOIS DE MUITO

INCENTIVO FISCAL,

A AMAZÔNIA SE MANTÉM

COMO UMA ECONOMIAEXTRATIVA FORNECEDORA

DE MATÉRIAS-PRIMAS PARAECONOMIAS PRODUTIVAS DE BASE

INDUSTRIAL, DENTRO EFORA DO PAÍS”.


POLÍTICA AMBIENTAL

a população mediante os serviços de sua responsabilidade) ou têm caráter incentivador(quando o governo tem a intenção de desenvolver determinado setor ou região).

O conceito de gasto tributário objetiva, portanto, evidenciar que as desoneraçõesrepresentam gastos indiretos. Ou seja, ao abrir mão de arrecadar, o Estado está subs -tituindo gastos que poderiam ser feitos diretamente por ele utilizando estes recursos.Por isto, os gastos tributários são contabilizados utilizando-se a ótica orçamentária,explicitando o ônus para a sociedade em termos de redução potencial dos gastos di-retos em programas de governo.

Segundo dados da Receita Federal, as regiões Norte e Nordeste possuem osmaiores percentuais de participação da renúncia em relação às suas arrecadações,com 176,54% e 40,28%, respectivamente. Ou seja, as muitas renúncias que se con-centram na Zona Franca de Manaus e também em atividades produtivas orientadaspara produção de commodities, principalmente pecuária, representam nada menos doque 176,54% do total arrecadado pela Receita Federal na região.

Sob a ótica orçamentária no exercício de 2010, a previsão dos gastos tributáriosapontou uma concentração de 80% do valor dos gastos em cinco das funções orça-mentárias de governo. São elas: comércio e serviços, com 30,97%; indústria, com19,62%; saúde, com 10,83%; trabalho, com 10,32%; e agricultura, com 7,77%. Os20% restantes estão diluídos nas demais funções orçamentárias.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

As questões aqui levantadas somente poderão ganhar sentido político se forem in-corporadas como agendas de luta por um compromisso maior do Estado com a garantiade direitos sociais e ambientais na Amazônia e pela superação da enorme desigual-dade regional presente no Brasil.

Tentamos chamar a atenção para o sentido e a oportunidade do debate envolvendoo tema das compensações e sua relação com a disponibilidade de recursos para garan-tir direitos. Os dois principais aspectos deste debate e embate são os baixos valorespagos e a falta de comprometimento do Estado com políticas garantidoras de direitos.

Está em pauta uma nova regulamentação da exploração mineral no Brasil, cujoconteúdo está sendo arduamente disputado pelas empresas do setor. Neste cenário,diante da injusta drenagem de riquezas que hoje ocorre por meio da mineração e suaíntima relação com outras frentes de negócio (em especial, a agroindústria, a in-fraestrutura e a energia), avaliamos que esta disputa faz todo o sentido no caminho daluta por mais justiça social e ambiental na região.

Pretendemos com estesboletins aprofundar o diálogo

com outras organizações,instituições e com quem maisse interessar pelos temas aqui

tratados. Por isto, tambémgostaríamos de recebercomentários, críticas,

sugestões ou questões sobreos temas aqui abordados.

Nosso contato:[email protected]

Orçamento & Política Ambiental é uma publicação do INESC – Instituto de Estudos Socio econômicos,em parceria com o Climate and Land Use Alliance - CLUA, Instituto Heinrich Böll e Charles StewartMott Foundation. Tiragem 1,5 mil exemplares. INESC – End: SCS – Qd, 01, Bloco L – 13º andar - Cober-tura – Ed. Márcia – CEP. 70.307-900 – Brasília/DF – Brasil – Tel: (61) 3212 0200 - Fax: (61) 3212-0216– E-mail: [email protected] – Site: www.inesc.org.br. Conselho Diretor: Analuce Rojas Freitas;Eva Teresinha Silveira Faleiros; Fernando Oliveira Paulino; Jurema Pinto Werneck; Luiz Gonzaga deAraújo. Colegiado de Gestão: Atila Roque, Iara Pietricovsky, José Antônio Moroni. Assessores: AlessandraCardoso, Alexandre Ciconello, Cleomar Manhas, Edélcio Vigna, Eliana Graça, Márcia Acioli, RicardoVerdum, Lucídio Bicalho Barbosa. Assistente de Direção: Ana Paula Soares Felipe. Comunicação: Vértice/Gisliene Hesse. Revisão e copidesque: Paulo Henrique de Castro. Produção Gráfica: Arte Contexto.

� É permitida a reprodução total ou parcial dos textos aqui reunidos, desde que seja citado (a) o (a) autor (a) e que se inclua a referência ao artigo original.

O INESC – Instituto de Estudos Socio econômicos, consciente das questões ambientais e sociais, utiliza papéis com certificação (Forest Stewardship Council) na impressão deste material. A certificação FSC garante que a matéria-prima é proveniente de florestas manejadas de forma ecologicamente correta, socialmente justa e

economicamente viável, e outras fontes controladas. Impresso na Gráfica Coronário - Certificada na Cadeia de Custódia - FSC.

Oprincipal objetivo deste boletim é estimular o diálogo com organizações,

movimentos e instituições comprometidos com a defesa de direitos sociais e

ambientais na Amazônia. Apresentamos aqui uma síntese da abordagem

“orçamento e direitos”, utilizada pelo Inesc, explorando suas conexões com o meio

ambiente e com a Amazônia brasileira. É a partir desta abordagem aplicada à

Amazônia e do diálogo que esperamos provocar com ela que pretendemos focar

nossa contribuição para pensar o orçamento e as políticas públicas para a região.

Tentamos mostrar a importância do debate crítico sobre as compensações pagas ao

Estado pela exploração dos recursos naturais – o que são, quanto representam em

termos de recursos, onde são gastos estes recursos e a quem beneficiam. Defendemos

que a crescente incorporação deste tema nas agendas de luta por direitos na

Amazônia representa, também, um meio pelo qual podemos exigir que o Estado

aplique o “máximo de recursos disponíveis” para a garantia de direitos na região.

Trata-se do segundo boletim desta série focada na Amazônia brasileira. Aqui, nos

concentramos em dois dos quatro marcos referenciais que norteiam a abordagem

metodológica “orçamento e direitos”. Acreditamos que o exercício reflexivo que

esses referenciais nos estimulam fazer pode ser útil para renovar e aprofundar

estratégias de luta por direitos na Amazônia.

Nos próximos boletins, a partir dos acúmulos gerados e dos diálogos que

esperamos suscitar a partir deles, trataremos de aprofundar os dois outros marcos

referenciais da nossa abordagem. Em especial, faremos isto pensando no potencial

de atuação crítica e propositiva frente à construção e à aprovação do próximo Plano

Plurianual do Governo Federal e também dos Planos Plurianuais dos governos dos

estados que compõem a Amazônia brasileira.

Boa Leitura!

25Publicação do Instituto de

Estudos Socioeconômicos - INESC

EDIÇÃO

E D I T O R I A L

BOLETIM

SOCIOAMBIENTAL

Ano X - Março de 2011

ActionAid, Charles Stewart MottFoundation, Christian Aid, Climate

Works Foundation membro do Climateand Land Use Alliance; Conanda, Dfid,

EED, Fastenopfer, Fundação Avina,Fundação Ford, Instituto Heinrich Böll,International Budget Partnership, KNH(KinderNotHilfe), Norwegian ChurchAid, Oxfam Novib, Oxfam GB, União

Europeia, Unicef, Unifem.

INSTITUIÇÕES QUE APOIAM O INESC:

www.inesc.org.br

boletim orcamento socioambiental 25

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