boletim orcamento 4

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Publicação do Instituto de Estudos Socioeconômicos - Inesc • Ano III • nº 4 • junho de 2004 ma leitura atenta do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias – PLDO para 2005, em tramitação no Congresso Nacional, demonstra descompasso entre intenção política e comprometimento orçamentário. As prioridades traçadas pelo próprio Governo no Plano Plurianual 2004/2007— ainda sem aprovação do Parlamento— não encontram eco na proposta do PLDO/2005. Eleito sob a égide da transparência, e sob o signo da mudança, o governo Lula, apesar de alguns avanços pontuais e que merecem reconhecimento, tem demonstrado falta de empenho na implementação de políticas públicas essenciais para redução da exclusão e promoção do desenvolvimento econômico e social. Nesta edição, o Inesc chama a atenção para o fato de o formato do desenho das políticas sociais especificadas no Anexo de Metas e Prioridades do PLDO/2005 deixarem muito a desejar. Em muitos casos, trazem concepções assistencialistas em detrimento da universalização das políticas públicas. As organizações da sociedade civil têm enfrentado dificuldades na obtenção de dados atualizados da execução do Orçamento da União. A abertura do Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI — antiga reivindicação da sociedade civil, cujo atendimento vem sendo sistematicamente adiado — é um passo fundamental na democratização do poder e ampliação dos espaços de igualdade, tão necessários ao aprofundamento da democracia brasileira. Enquanto a transparência dos gastos públicos permanece uma falácia, continuamos pressionando pela abertura de canais de participação de forma a viabilizar o controle social de políticas públicas. As tabelas orçamentárias que embasaram as análises deste boletim estão disponibilizadas no site do Inesc: www.inesc.org.br . U E D I T O R I A L 4 PLDO/2005: um ensaio sobre a esperança e o medo “Queria entender do medo e da coragem, da gã que empurra a gente para fazer tantos atos, dar corpo ao suceder.” 1 Se o Projeto de Lei n.º 3 de 2004, que tem a fun- ção de apresentar ao Congresso Nacional e à Socie- dade Brasileira as diretrizes que deverão nortear a ela- boração da lei orçamentária do exercício de 2005, fosse um ensaio literário, poderíamos atribuí-lo um título mais indicativo do seu conteúdo como, por exemplo: “Um ensaio sobre a esperança e o medo”. Pelo menos este título traduziria de forma mais clara o sentimento que temos ao analisá-lo, tal é a perple- xidade que nos furta a esperança e nos restitui o medo em relação aos rumos das políticas públicas nacio- nais e, que, parece não ter fim ao se analisar o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2005 – PLDO/2005. 1 Este trecho constitui parte da obra “Grande Sertão: Veredas”, cuja autoria é de João Guimarães Rosa. O Controle Social Apoio:

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Boletim Orcamento 4

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Page 1: Boletim Orcamento 4

Publicação do Instituto de Estudos Socioeconômicos - Inesc • Ano III • nº 4 • junho de 2004

ma leitura atenta do Projeto de Lei de DiretrizesOrçamentárias – PLDO para 2005, em tramitaçãono Congresso Nacional, demonstra descompassoentre intenção política e comprometimentoorçamentário. As prioridades traçadas pelo próprioGoverno no Plano Plurianual 2004/2007— aindasem aprovação do Parlamento— não encontram econa proposta do PLDO/2005.Eleito sob a égide da transparência, e sob o signoda mudança, o governo Lula, apesar de algunsavanços pontuais e que merecem reconhecimento,tem demonstrado falta de empenho naimplementação de políticas públicas essenciaispara redução da exclusão e promoção dodesenvolvimento econômico e social.Nesta edição, o Inesc chama a atenção para o fatode o formato do desenho das políticas sociaisespecificadas no Anexo de Metas e Prioridades doPLDO/2005 deixarem muito a desejar. Em muitoscasos, trazem concepções assistencialistas emdetrimento da universalização das políticas públicas.As organizações da sociedade civil têm enfrentadodificuldades na obtenção de dados atualizados daexecução do Orçamento da União. A abertura doSistema Integrado de Administração Financeira –SIAFI — antiga reivindicação da sociedade civil,cujo atendimento vem sendo sistematicamenteadiado — é um passo fundamental nademocratização do poder e ampliação dos espaçosde igualdade, tão necessários ao aprofundamentoda democracia brasileira. Enquanto atransparência dos gastos públicos permanece umafalácia, continuamos pressionando pela aberturade canais de participação de forma a viabilizar ocontrole social de políticas públicas.As tabelas orçamentárias que embasaram asanálises deste boletim estão disponibilizadas nosite do Inesc: www.inesc.org.br.

U

E D I T O R I A L

4

PLDO/2005:um ensaio sobre aesperança e o medo

“Queria entender do medo e da coragem, da gã queempurra a gente para fazer tantos atos, dar corpo aosuceder.” 1

Se o Projeto de Lei n.º 3 de 2004, que tem a fun-ção de apresentar ao Congresso Nacional e à Socie-dade Brasileira as diretrizes que deverão nortear a ela-boração da lei orçamentária do exercício de 2005,fosse um ensaio literário, poderíamos atribuí-lo umtítulo mais indicativo do seu conteúdo como, porexemplo: “Um ensaio sobre a esperança e o medo”.Pelo menos este título traduziria de forma mais clarao sentimento que temos ao analisá-lo, tal é a perple-xidade que nos furta a esperança e nos restitui o medoem relação aos rumos das políticas públicas nacio-nais e, que, parece não ter fim ao se analisar o Projetode Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercíciode 2005 – PLDO/2005.

1 Este trecho constitui parte da obra “Grande Sertão: Veredas”, cuja autoria é deJoão Guimarães Rosa.

O Controle Social

Apoio:

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2 junho de 2004

Orçamento uma publicação do INESC - Instituto de Estudos Socioeconômicos com a parceria de Fundação Avina. Tiragem: 1.500

exemplares - End: SCS - Qd, 08, Bl B-50 - Salas 431/441 Ed. Venâncio 2000 - CEP. 70.333-970 - Brasília/DF - Brasil - Fone: (61)

212 0200 - Fax: (61) 212 0216 - E-mail: [email protected] - Site: www.inesc.org.br - Conselho Diretor: Eva Faleiros,

Gisela Santos de Alencar, Iliana Alves Canoff, Juraci de Souza, Mariza Veloso M. Santos, Nathalie Beghin, Neide Castanha, Paulo du

Pim Calmon, Pe. Virgílio Leite Uchoa, - Colegiado de gestão: José Antônio Moroni, Iara Pietricovsky - Assessoria Técnica: Denise

Rocha, Edélcio Vigna, Jair Barbosa Júnior, Jussara de Goiás, Luciana Costa, Márcio Pontual, Ricardo Verdum, Selene Nunes -

Jornalista responsável: Jair Barbosa Júnior- Projeto gráfico: DataCerta Comunicação

Esta publicação utiliza papel reciclado

Como se não bastasse o estado da arte em quese encontra o Plano Plurianual de Investimentos(PPA-2004/2007), que até a primeira semana dejunho ainda não havia sido votado no CongressoNacional e, portanto, ainda prescindia da aprova-ção do Legislativo e da sanção do Presidente daRepública para começar a valer de fato e de direi-to, o PLDO/2005, além de não alterar de formasubstantiva o PLDO/2004, leva-nos a ter maisdúvidas do que certezas em relação ao exercíciode 2005, que será o penúltimo ano do mandatodo atual presidente.

Em 2005, restará ao Presidente Lula, apenasdois anos para concluir seu mandato, o que signi-fica que estamos no meio do caminho e, que, por-tanto, ainda há esperanças de se mudar a direçãoe os sentidos das políticas públicas vigentes até omomento. Contudo, se o Congresso Nacional nãopropuser alterações significativas nas metas e pri-oridades elencadas no PLDO/2005, pouco pode-rá ser feito mais adiante e, neste caso, nos restará omedo de continuarmos a conviver com as desigual-dades que assolam a população brasileira que temsexo, cor, raça e endereço de acordo com as esta-tísticas publicadas pelo IBGE2.

Como cabe à LDO garantir as metas e priori-dades da administração pública estabelecidas noPPA e demarcar as regras e compromissos3 quedeverão orientar a elaboração da proposta orça-mentária do exercício subseqüente, este quadropoderá ser ainda mais desalentador se conside-

rarmos a realização de eleições municipais no se-gundo semestre deste ano, o que, em geral,desmobiliza grande parte dos Deputados e Sena-dores eleitos para nos representar nas causas na-cionais. Pois, ainda que estes não lancem candi-daturas próprias4, poderão ser mobilizados a pres-tar apoio as suas bases eleitorais, o que poderácomprometer a votação dos inúmeros Projetos deLei que atualmente tramitam no Congresso e osque ainda serão apresentados a esta casa, como,por exemplo, o Projeto de Lei Orçamentária parao exercício de 2005, que será encaminhado emagosto deste ano.

Neste sentido, este Boletim tem o objetivo dedestacar alguns dos diversos parâmetros discrimi-nados no PLDO/2005, que deverão orientar a ela-boração do orçamento federal do próximo ano, eque preocupam a Sociedade Civil, seja pelos as-pectos apontados anteriormente ou por aquelesque serão detalhados adiante. Vale lembrar, que oprazo para que estas mudanças sejam feitas é exí-guo, pois o limite dado pela Constituição para seconcluir a votação do PLDO é 30 de junho.

O cenário macroeconômico discriminado noPLDO/2005 não aponta alterações significativasnos parâmetros estabelecidos para o exercício de2004 e, tampouco, no modelo econômico, poismantêm os instrumentos vigentes na política eco-nômica, isto é: câmbio flutuante, juros altos e ele-vado superávit primário, conforme pode ser ob-servado na Tabela 1.

2 Encontram-se disponíveis no site do INESC, alguns dados selecionados das últimas publicações do IBGE acerca dos Indicadores Sociais, as quais abrangem osexercícios de 2001e 2002.

3 O detalhamento destes aspectos legais podem ser observados no art.165, § 2º, da Constituição de 1988; na seção II do capítulo II da Lei Complementar N.º101, de 4 de maio de 2000; e no art.1º do PL N.º 3 de 2004.

4 De acordo com a matéria intitulada “Debandada com hora marcada”, veiculada no Jornal “O Correio Braziliense” em 23 de maio de 2004: dos 513 deputados,109 já haviam avisado que iriam disputar o cargo de prefeito em suas cidades; e dos 81 senadores, 4 pretendiam disputar as eleições municipais.

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junho de 2004 3

Orçamento

No que diz respeito ao câmbio, não há proposta,pois os parâmetros apontam apenas uma projeçãode sua evolução que, na realidade, é determinadapelo mercado. Com isto, o governo abdica mais umavez da possibilidade de estabelecer regras para a es-tadia do capital internacional no País e comprome-te com isto o crescimento da economia. Pois, a di-minuição estimada da taxa de juros não é tão signi-ficativa, a ponto de atrair, por si só, os capitais inter-nacional e nacional para a esfera da produção.

Não seria mais eficaz reduzir as taxas de juros epromover uma desvalorização do câmbio, o quereduziria as importações e de quebra aumentariaas exportações, o que poderia gerar um aumentoda produção, do emprego e da renda?

O argumento usado até o momento sobre a taxa dejuros — cuja redução ocorre lentamente e, volta e meiapára um pouquinho —, é de que este instrumento depolítica monetária tem sido usado para conter as pres-sões inflacionárias e atrair os investimentos externos. Con-tudo, deve-se indagar ao Governo de onde vem estapressão inflacionária, se o País teve crescimento negati-vo no exercício de 2003, o que conseqüentemente serefletiu no aumento da taxa média de desocupação e naredução da renda média dos brasileiros em termos re-ais, isto é, descontando-se a inflação. Além disso, con-forme ressaltado anteriormente, sem controle à entradae à saída de capitais, a taxa de juros só atrai o capitalespeculativo, deixando de lado o capital produtivo, quepoderia contribuir para alavancar o crescimento eco-nômico e a geração de emprego e renda.

Além disso, como uma parcela significativa dos tí-tulos públicos são atreladas ao dólar, a manutençãodos juros altos faz com que a dívida pública, que ésoma da dívida interna com a externa, mantenha umatrajetória de crescimento.

Na tentativa de estabilizar a relação dívida/PIB, éque o governo propõe a manutenção de um superávitprimário5 elevado, cuja função seria a de sinalizar aosdetentores de títulos da dívida pública, de que o Esta-do brasileiro honrará seus compromissos, ainda quepara isto, seja necessário impor sacrifícios à população.

Diante deste quadro, pergunta-se: a realização deum superávit primário de 4,25% do PIB é suficientepara manter estável a relação dívida/PIB, se continu-armos com juros tão elevados e com crescimento pífioda economia? De que forma os cortes realizados noorçamento para efetivar a política de geração de supe-rávit primário ampliam o grau de desigualdade exis-tente na população brasileira?

Como se não bastasse a defesa desta política econô-mica restritiva, as metas e o formato do desenho daspolíticas sociais especificadas no Anexo de Metas e Pri-oridades do PLDO/2005 deixam muito a desejar, poisapresentam, em muitos casos, concepçõesassistencialistas em detrimento da universalização daspolíticas públicas, conforme será detalhado adiante.

Acreditamos que as questões levantadas neste Bole-tim poderão ser utilizadas por nossos representantesno Poder Legislativo para interferir no PLDO/2005,e restaurar a esperança da Sociedade Civil de que “UmOutro Brasil é Possível”!

5 Ocorre quando o setor público gasta menos do que arrecada, desconsiderando a apropriação de juros sobre a dívida existente.

Comparação dos parâmetros macroeconômicosDiscriminação PLDO valores PLDO valores PLDO valores C-A C-B

de 2004 (A) para 2005 (B) para 2005 (C)

PIB % de crescimento real (a.a.) 3,5 4,0 4,0 0,5 0,0

Inflação IGP DI – % acumulado 12 meses 7,5 5,0 5,5 -2,0 0,5

Inflação IPCA % acumulado 12 meses 5,7 4,5 4,5 -1,2 0,0

Taxa real juros sobre a Dívida Líq. – média % a.a. 8,38 7,5 6,9 -1,5 -0,7

Taxa nominal juros sobre a Dívida Líq. – média % a.a. 14,88 12,4 11,8 -3,1 -0,6

Taxa de câmbio (R$/US$) – final de período 3,2 3,64 3,3 0,1 -0,4

Superávit Primário do Setor Público Não Financeiro (% PIB) 4,25 4,25 4,25 0,0 0,0Fonte: Projeto de Lei N.º 30, de 2003 – CN (PPA 2004-2007) e mensagem que acompanha o PLDO/2005.

Elaboração: INESC

abela 1T

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4 junho de 2004

Os financiamentosimpõem exigências

recessivas àeconomia e nem

sempre sãobenéficos para o

povo brasileiro, pornão serem

compatíveis com anecessidade de

combinardesenvolvimento,

inclusão social esustentabilidade.

As Instituições FinanceirasMultilaterais e o Orçamento

As Instituições Financeiras Multilaterais (IFMs), den-tre as quais destacamos o Banco Interamericano de De-senvolvimento (BID), o Banco Mundial (BIRD) e o Fun-do Monetário Internacional (FMI) exercem influênciano Brasil, orientando os rumos de programas e políticaspúblicas. Por não se tratar de instituições meramentecomerciais, mas bancos pú-blicos internacionais, tor-nam-se atrativas por cobrarjuros inferiores aos do mer-cado internacional e reque-rer garantias menores. Porém,seus empréstimos são vincu-lados a condicionalidades: opaís que recebe os recursos éobrigado a seguir preceitosimpostos pela instituiçãofinanciadora.

As condicionalidades va-riam de acordo com a con-juntura, instituição e país en-volvido. Podem tratar demedidas como privatizações,redução do papel do Estado (Estado Mínimo), abertu-ra comercial e foco em determinadas áreas, como porexemplo, o meio ambiente, só para ficar no exemplobrasileiro. Orientam, assim, o modelo de desenvolvimen-to adotado pelos países “tomadores” de empréstimos.Por não ficarem restritas à seara econômica, refleteminteresses estratégicos dos países ricos, que possuem maiorinfluência no processo decisório dessas instituições. Re-gulam desde assuntos sociais, comerciais e até ambientais.

Os recursos oferecidos pelas IFMs são fruto deaportes dos países-membros. Os que aportam mais têmmais voz no processo decisório. Por isso, os interessesdos EUA, “acionista” majoritário, são freqüentementeobservados. O FMI, por exemplo, é acusado de terimplantado políticas neoliberais defendidas por Wa-shington que comprometem o desenvolvimento demuitos países. Brasil e Argentina são exemplos clássi-

cos. Seguiram as recomendações do Fundo e termina-ram a década de 90 sem conseguir atingir um cresci-mento sustentável. Por outro lado, a abertura da in-dústria, do comércio e as altas taxas de juros pratica-dos por orientação do Fundo foram benéficas para ospaíses ricos, que ocupam papel de destaque nas rela-ções econômicas com ambos os países.

Em 2003, o BIRD apresentou seu documento deestratégia para o Brasil 2004/2007. Dele constam as

linhas gerais de sua política para o Brasil, a saber: de-senvolvimento humano, aumento do crescimento eda competitividade, desenvolvimento sustentável e aimplementação das reformas fiscais e da PrevidênciaSocial. O BID está finalizando sua versão do docu-mento para o mesmo período. Concentra sua aten-ção em produtividade e infra-estrutura; pobreza, eqüi-dade e formação do capital humano; condições devida e eficiência nas cidades; e modernização do Esta-do. Ambos estão estruturados sobre o Plano Plurianual(PPA), abordando o mesmo horizonte temporal(2004/2007). Na prática, os anseios dos governos sãodirecionados pelas recomendações das próprias IFMs.A PPP, por exemplo, é um projeto apoiado tanto peloBID quanto pelo BIRD, defendido pelo governo Lulae presente no PPA. Dos 103 projetos da LDO, pelomenos 29 possuem contrapartida internacional6.De acordo com estudo da Rede Brasil, entre novem-

bro de 2002 e abril de 2003, para cada US$ 1.000,00de empréstimos, o BID e o BIRD obtém, em média,mais de US$ 840,00 de contrapartida de fontes públi-cas brasileiras7.

As condicionalidades dos financiamentos impõemexigências recessivas à economia e nem sempre benéfi-cas para o povo brasileiro, por não serem muitas vezescompatíveis com a necessidade de combinar desenvol-vimento, inclusão social e sustentabilidade. A políticade desenvolvimento receitada para o Brasil é estruturadano ajuste fiscal, o que restringe o gasto e o investimentopúblico, reduzindo o papel do Estado. As reformasinstitucionais impostas, como o enxugamento do Esta-do, implicaram também na adoção de metasmacroeconômicas, como o índice do superávit, agrava-das pelo voluntarismo do governo do presidente Lula.

6 PL3 / 2004 (PLDO 2005).7 Proposta de inclusão de temas na agenda da COPA. Rede Brasil, Brasília, 15 de março de 2004.

junho de 2004

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junho de 2004 5

Orçamento

ança e do adolescente: o Programa Primeiro Em-prego; a Promoção e Defesa dos Direitos da Cri-ança e do Adolescente; a Proteção Social à Infân-cia, Adolescência e Juventude; a Erradicação doTrabalho Infantil; e o Programa de Transferên-cia de Renda com Condicionalidades.

No entanto, não foram inseridas todas as açõesde cada programa. O Programa Erradicação doTrabalho Infantil, por exemplo, teve apenas umaação inserida: a de Atendimento à Criança e aoAdolescente em Jornada Ampliada. O valor pre-visto para esta ação no PPA é de R$ 369,5 mi-lhões para atender a 1.711.390 crianças/adoles-centes no período que abrange os exercícios fi-nanceiros de 2004 até 2007. Em 2004, o mon-tante autorizado para execução é de R$ 98,1 mi-lhões, visando a atender 399.070 crianças e ado-lescentes, o que representa 23,32% do total pre-visto no PPA. Para 2005, o PLDO propõe umameta física de 910.000 crianças beneficiadas,número esse que representa 53,17% do total dameta do PPA até 2007. No entanto, não é possí-vel identificar nesse Programa as ações de Con-cessão de Bolsa Escola, conhecido como PETI.Sabe-se que este benefício é coberto atualmentepelo Programa Transferência de Renda comCondicionalidades. Como os recursos não estãodiscriminados como uma rubrica em separado,não é possível identificar, no PPA, as metas físicase financeiras que se pretende alcançar ao se ga-rantir a continuidade do PETI, que originalmentenão estava resumido apenas à transferência derenda, mas sim para garantir a retirada de crian-ças do trabalho infantil, sua inclusão e perma-nência na escola, complementado pela jornadaampliada como projeto pedagógico.

No Programa Promoção e Defesa dos Direitosda Criança e do Adolescente foi incluída noPLDO/2005 apenas a ação intitulada Apoio aUnidades de Defesa dos Direitos da Criança edo Adolescente, que inclui o apoio aos conselhosde direitos, delegacias de proteção à criança, con-

A Criança e o Adolescente

Em uma conjuntura de desemprego, arrochosalarial e violência social fica cada vez mais difícilfazer com que mudanças ocorram na realidadedos milhões de crianças e adolescentes brasilei-ros, uma vez que as políticas públicas não estãocumprindo seu papel de instrumento basilar paraa construção da cidadania. Nesse sentido, procu-ramos identificar no PPA 2004/2007 os progra-mas cujos objetivos visam assegurar a viabilidadedo preceito constitucional de “prioridade abso-luta à criança e ao adolescente” (art. 227, CF,88) na implementação de políticas públicas e nadefinição dos recursos.

Essa constatação é embasada na comparaçãoentre o PPA 2004/2007 e o PLDO/2005. NoPPA foram inseridos nove programas: Atendi-mento Socioeducativo a Adolescentes em Con-flito com a Lei; Promoção e Defesa dos Direitosda Criança e do Adolescente; Proteção Social àInfância e Adolescência (anteriormente denomi-nado Brasil Jovem); Combate ao Abuso e à Ex-ploração Sexual de Crianças e Adolescentes;Erradicação do Trabalho Infantil – PETI; Primei-ro Emprego; Transferência de Renda comCondicionalidades; Proteção da Adoção e Com-bate ao Seqüestro Internacional; e Inserção Soci-al pela Produção de Material Esportivo.

Por que identificamos a incapacidade das po-líticas públicas de agirem como instrumento detransformação? Porque não adianta inserir os pro-gramas no PPA e não assegurá-los no Anexo deMetas e Prioridades do Projeto de Lei de Diretri-zes Orçamentária para 2005, que está tramitan-do no Congresso Nacional. Pensando na melhoriadas condições de vida dos milhões de crianças eadolescentes socialmente excluídos ou em situa-ção de vulnerabilidade social, a análise do Anexode Metas e Prioridades chega a ser cômico se nãofosse trágico, pois foram incluídos apenas cincoprogramas voltados à garantia dos direitos da cri-

5

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6 junho de 2004

Programasimportantes,

como o deCombate ao

Abuso e àExploração

Sexual eAtendimento

Socioeducativo aoAdolescente em

Conflito com aLei, não foram

sequerconsiderados noPLDO/2005. Tal

fato constitui umalerta vermelho

para a sociedade.

este último programa inclui o termo “juventu-de” para designar o público com idades entre 15a 17 anos, o que constitui uma confusãoconceitual se levarmos em conta que o Estatutoda Criança e do Adolescente - ECA (Lei 8.069/90) define “criança até 12 anos de idade incom-pletos e adolescente até 18 anos”.

Além disso, programas importantes, como o deCombate ao Abuso e à Exploração Sexual e Aten-dimento Socioeducativo ao Adolescente em Con-flito com a Lei, não foram sequer consideradosno PLDO/2005. Tal fato constitui um alerta ver-melho para a sociedade, pois por meio desses pro-gramas seria beneficiado um número significati-vo de crianças e adolescentes expostos, sistemati-camente, a uma situação de vulnerabilidade soci-al. O que faremos com as FEBEMs lotadas deadolescentes, que na maioria são pobres e negros,sem que se invista na implementação de unida-des de internação pequenas, conforme determi-na a resolução do Conselho Nacional da Criançae do Adolescente - CONANDA e do ECA? Comoserá possível implantar outras medidas como pres-tação de serviços à comunidade, liberdade assisti-da e semi-liberdade? Não se pode identificar aquium caso explícito de discriminação de classe eraça do Estado brasileiro? Ou como podemos clas-sificar a falta de prioridade dada a um programa

que exige poucos milhões perto do que se destinaao superávit primário? Com certeza poderia serum diferencial exemplar no tratamento dado aoproblema do envolvimento de adolescentes com acriminalidade e na transformação de um projetode vida fora do narcotráfico, das drogas e da vio-lência das ruas.

Além disso, não se pode deixar de lembrar queesses mesmos programas tiveram alocação orça-mentária em 2004 e a execução não altera o qua-dro colocado de descaso com as políticas públi-cas, único caminho possível para provocar, nãotransformações, mas, quem sabe melhorias na re-alidade vivida por essas crianças e adolescentes.

selhos tutelares, etc. A meta de atendimento noPPA é de 68.586 pessoas, sendo que a previsãode atendimento do PLDO/2005 é de 8.398 pes-soas ou 12,24% do total estipulado no PPA.

Diversas ações complementares ficaram fora dasprioridades do PLDO/2005, o que nos leva ao se-guinte questionamento: como é possível atuar so-bre uma realidade injusta sem uma abordagem quetrabalhe todos os aspectos doproblema? Como assegurar aPromoção e Defesa dos Direi-tos da Criança e do Adoles-cente sem a implementaçãodas ações de: Implantação darede de identificação e locali-zação de crianças e adolescen-tes; Cadastro nacional de cri-anças passíveis de adoção e fa-mílias pretendentes; Capa-citação de profissionais parapromoção e defesa dos direi-tos da criança e do adolescen-te; Apoio a estudos e pesqui-sas na área dos direitos da cri-ança e do adolescente; Apoioa módulos do Sistema de In-formação para Infância eAdolescência (SIPIA); Apoioà organização de jovens; Apoio a projetos de pre-venção da violência nas escolas; Apoio a serviçosde atendimento à criança e ao adolescente sobmedida de proteção; e Apoio a serviços de atendi-mento jurídico-social a crianças e adolescentesameaçados de morte?

Como enfrentar o problema da violação de di-reitos de milhões de crianças e adolescentes semrealizar: Serviços de Proteção Socioassistencial àAdolescência; Serviços de ProteçãoSocioassistencial à Juventude; sem a construção/modernização de Centros Públicos de Atendi-mento à Juventude e sem garantir o funciona-mento desses centros? Outro problema aqui é que

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junho de 2004 7

Orçamento

Dos 103 programaslistados no Anexo deMetas e Prioridadesdo Projeto de Lei n.º3, que dispõe sobreas diretrizes para a

elaboração da LeiOrçamentária de

2005, em tramitaçãono Congresso

Nacional, apenassete constam das

maiores instâncias doPoder Executivo para

a efetivação dosDireitos Humanos.

Direitos Humanos

No que diz respeito à priorização dos DireitosHumanos pelo Governo Federal, o discurso não pa-rece combinar com a prática. O PLDO/2005 é maisuma prova disso.

Dos 103 programaslistados no Anexo de Me-tas e Prioridades do Proje-to de Lei n.º 3, que dispõesobre as diretrizes para aelaboração da Lei Orça-mentária de 2005, emtramitação no CongressoNacional, apenas sete cons-tam das maiores instânciasdo Poder Executivo para aefetivação dos Direitos Hu-manos, assim divididos:

• Secretaria Especial deDireitos Humanos –Erradicação do Trabalho Infantil8, Promoçãoe Defesa dos Direitos das Crianças e Adoles-centes9, Erradicação do Trabalho Escravo e Pro-grama Nacional de Acessibilidade.

• Secretaria Especial de Políticas de Promoçãoda Igualdade Racial – Gestão da Política deIgualdade Racial.

• Secretaria Especial de Políticas para as Mu-lheres - Igualdade de Gênero nas Relaçõesde Trabalho e Combate à Violência contra aMulher.

Dada essa priorização, observamos a ausência deprogramas fundamentais para a garantia e a pro-moção dos Direitos Humanos, como o ProgramaDireitos Humanos Direito de Todos, Promoção e

Defesa dos Direitos da Pessoa com Deficiência eGestão da Política de Gênero, entre outros.

Ao analisarmos as ações dos programas selecio-nados no PLDO/2005, questionamos o critério deescolha das mesmas, pois importantes ações não

foram incluídas, das quais destacamos: (i) a For-mulação de políticas de ações afirmativas; (ii) oFomento ao desenvolvimento local para comu-nidades remanescentes de quilombos; (iii) oApoio a abrigos para mulheres em situação derisco; e (iv) o Apoio a creches, restaurantes e la-vanderias para a melhoria das condições de vidada mulher trabalhadora.

Há de se ressaltar que para 2005 as metas físicasapontadas no PLDO são bastante tímidas, pois se porum lado, as ações são elencadas como prioritárias, suasmetas parecem mostrar justamente o contrário, o quepode ser exemplificado pelas seguintes ações:

• Apoio a projetos de acessibilidade para pessoascom restrição de mobilidade e deficiência: naLei Orçamentária Anual - LOA/2004 existemrecursos alocados e autorizados para realizar oapoio a apenas dois projetos, o que representa2,3% do total de recursos previstos para estaação no PPA, cujo montante total é de R$ 4,3milhões; no PLDO 2005 há a previsão de apoi-ar 25 projetos, representando 14,37% dos 174propostos no PPA 2004/2007; e

• Apoio aos serviços especializados no atendimen-to às mulheres em situação de violência: deacordo com o PLDO 2005, a meta é atender500 mil mulheres, o que representa 12,5% dototal de quatro milhões de atendimentos pre-vistos no PPA 2004/2007; já a LOA de 2004possui autorizada a mesma meta de atendimen-to de 2005, que em termos financeiros repre-senta 25,37% dos R$ 17 milhões previstos paraos quatro anos do PPA.

8 Os programas de políticas para crianças e adolescentes estão analisados em tópico específico neste Boletim.9 Idem 1.

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8 junho de 2004

10 Tribuna da Imprensa Online, 14/5/2004.

É importanteressaltar que o fato

de alguns programasnão constarem noProjeto de Lei não

significa que osmesmos não serãoexecutados. Mas o

fato de nãoconstarem nas Metase Prioridades para o

exercício fiscal de2005 sinaliza que nãosão prioritários para

o governo.

Estas constatações trazem diversos questionamentos.Alguns dos mais importantes são: que vontade políticatem o Governo Federal de promover e garantir os Di-reitos Humanos no Brasil? As prioridades elencadaspara esta temática representam a real necessidade e osanseios da sociedade brasileira?

Os números mostram que o percentual de metasexecutadas nos últimos 17 meses e a proposta para os12 meses de 2005 dificultam a identificação do dis-curso com a prática, e pior, contribuem para manu-tenção da violação dos Direitos Humanos no Brasil.

Reforma Agrária

Em novembro de 2003,o governo apresentou oPlano Nacional de Refor-ma Agrária (PNRA). Ava-liamos, então, que o PNRArepresentava uma propos-ta de governo de um novomodelo de assentamentoagrário. Porém, ao analisaro Projeto de Lei de Dire-trizes Orçamentárias(PLDO) para 2005, nãoencontramos algumasações e programas que sãoconsiderados prioritários no Plano. É importan-te ressaltar que o fato de alguns programas nãoconstarem no Projeto de Lei não significa que osmesmos não serão executados. Mas o fato de nãoconstarem nas Metas e Prioridades para o exercí-cio fiscal de 2005 sinaliza que não são prioritáriospara o Governo. Um exemplo disso é a ausênciade referência no PLDO/2005 do Cadastro Na-cional de Reforma Agrária.

No PNRA, o recurso previsto para a ação Ob-tenções de terras, do Programa Assentamentos Sus-tentáveis para Trabalhadores, segue uma escala

crescente (R$ 1,4 bilhão/2004 e 2005; R$ 1,8bilhão/2006 e R$ 1,9 bilhão/2007), acompa-nhando o número de famílias assentadas (115 mil/2004 e 2005; 140 mil/2006; 150 mil/2007). NoPPA 2004/2007 o recurso para esta ação é de R$2,6 bilhões, enquanto que o PNRA prevê R$ 6,7bilhões, para os quatro anos. A meta física para osquatro anos no PPA é adquirir 2,5 milhões de hec-tares de terra, enquanto que para 2005, no PLDO,é de 1,3 milhão de hectares. Esta meta é seme-lhante a que está proposta no PNRA (1,4 milhãode ha), mas é desproporcional frente ao PPA, pois

pretende em um ano atingir 53,7% da meta dequatro anos. Assim, ou vai sobrar anos ou a metavai dobrar. O relatório do Tribunal de Contasda União – TCU - afirma que o Incra “poderiacumprir parte da meta de assentar 115 mil famí-lias até o final do ano sem desapropriar novas pro-priedades. O relatório mostra que, nos 3.738 as-sentamentos federais existentes no País, em 2003,ainda havia capacidade para instalar 90.675 fa-mílias, em 3.600 mil hectares ociosos10”.

A questão da obtenção de áreas para reformaagrária está enfrentando um desafio, que não éprivilégio do governo Lula, de vencer as resistên-cias do Poder Judiciário. Para exemplificar a di-mensão da barreira, só em Goiás foram ajuiza-dos cerca de 100 processos de desapropriação e

82 foram indeferidos pelo Judiciário. Mesmo as-sim o atual governo está conseguindo desapropri-ar áreas emblemáticas como a Fazenda Cristalina,no Pará, que possui cerca de 89 mil hectares, cujoprocesso estava obstruído há décadas.

Apesar de algumas ausências, tais como o Ca-dastro Nacional, encontra-se no PLDO/2005 osprogramas essenciais para execução da políticade reforma agrária. O programa de Assentamen-tos Sustentáveis para Trabalhadores Rurais, cha-ve para a implementação da reforma agrária, in-corpora as seguintes ações: Ações preparatórias

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Orçamento

Não podemos avaliarcom precisão se as

metas estãosuperestimadas ou se

o governo assubestimou para

surpreender asociedade. Assim,

fica difícil avaliarcomo o governo Lula

poderá cumprir ameta de assentar 520

mil famílias emquatro anos.

para a obtenção de imóveis rurais, Assistênciatécnica e capacitação de assentados, Concessãode crédito-instalação às famílias assentadas e aObtenção de imóveis rurais para reforma agrá-ria. No PPA 2004/2007 estas cinco ações estãoestimadas em R$ 5,4 bi-lhões e foram autorizadosR$ 676,8 milhões para oexercício de 2004, o querepresenta 12,5% do to-tal estimado no PPA. NoPrograma, a ação mais sig-nificativa, depois da Ob-tenção de terras — citadoacima —, é a Concessãode crédito-instalação àsfamílias assentadas – im-plantação. Esta ação noPPA tem como meta aten-der 258 mil famílias epara 2005 a meta é atender 115 mil famílias;ou seja, 44,6% da meta total do PPA 2004/2007. Neste caso, como nas demais ações domesmo programa, o problema é que as metasprevistas para quatro anos podem ser atingidasem dois anos. Não podemos avaliar com preci-são se as metas estão superestimadas ou se o go-verno as subestimou para surpreender a socie-dade. Assim, fica difícil avaliar como o governoLula poderá cumprir a meta de assentar 520 milfamílias em quatro anos.

As ações do programa Desenvolvimento Sus-tentável na Reforma Agrária objetivamreestruturar os assentamentos herdados do go-verno FHC. No PPA 2004/2007 foram desig-nados R$ 1,3 bilhão para as ações prioritárias,porém, para a execução, na LOA/2004, foramprevistos apenas R$ 174,6 milhões (13,2% dototal). A ação mais significativa deste programaé a Concessão de crédito-instalação aos assenta-dos – recuperação, que tem R$ 870,5 milhõesprevistos no PPA 2004/2007 e apenas,

R$ 121,5 milhões na LOA/2004, o que repre-senta 14% do total. A meta prevista no PPA visaao atendimento de 130 mil famílias, enquantoa meta do PLDO/2005 é de 71 mil atendimen-tos. Encontramos outra vez uma meta para um

ano que representa 54,5% da metaestabelecida para quatro anos. Outra ação im-portante é a Recuperação, qualificação e eman-cipação de projetos de assentamento rural.Prioritária no PPA, a meta é recuperar e quali-ficar cerca de 234,7 mil famílias assentadas, emquatro anos. Para isso dispõe de um orçamen-to de R$ 333,2 milhões. No PLDO/2005 ameta é atingir 71,1 mil famílias (30,3% doPPA). Esta meta, vis à vis o PPA, é mais ajusta-da, pois se realizada em sua totalidade, mais ameta alcançada em 2004, pode chegar a 100%do previsto para os quatro anos.

O programa Crédito Fundiário, considera-do prioritário no PLDO/2005, é destacado no

PNRA como um instrumento complementar dareforma agrária. É um instrumento que possi-bilita a aquisição de terras em áreas que não sãopassíveis de desapropriação ou para incorporaráreas inferiores a 15 módulos fiscais e terras pro-dutivas superiores a 15 módulos. Este progra-ma, que no governo FHC chamava-se Banco daTerra — é uma política do Banco Mundial —,sofreu algumas alterações em razão das críticasque recebeu das organizações sociais. No PPA,o orçamento da ação Concessão de crédito paraaquisição de imóveis rurais e investimentos bá-sicos - Fundo de Terras, do programa CréditoFundiário, é de R$ 2,0 bilhões, enquanto quepara a mesma ação em 2004 foram destinadosapenas R$ 340,5 milhões (16,4%). A meta físi-ca desta ação no PPA é atender 114,2 mil famí-lias e no PLDO/2005 é 37,5 mil (32,8%).

Não encontramos, infelizmente, no PLDO/2005 como prioridade a ação Alfabetização dejovens e adultos nas áreas de reforma agrária,do Programa Brasil Alfabetizado. Os indicado-

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10 junho de 2004

11 As ações destes programas podem ser acessadas no site www.inesc.org.br

Somente para asações do Programa

Transferência deRenda com

Condicionalidadesforam destinadosR$ 31,9 bilhões, o

que representa95,09% do total

destes recursos eexplica a grandeconcentração de

recursos na açãodo Bolsa-Família.

res sociais do IBGE/2003 demonstram a neces-sidade da educação para o desenvolvimento domeio rural, pois dos 14,6 milhões de analfabe-tos existentes no Brasil uma parte significativaainda está no campo. Mesmo em queda, a taxade analfabetismo entre a população de 15 anosou mais, na zona rural, continua apresentandoíndice considerado alto (27,7%) em relação àurbana (9,1%). O Tribunal de Contas da União- TCU, em maio deste ano, determinou que oIncra articule ações junto ao Ministério da Edu-cação para ampliar as metasde educação nos assenta-mentos.

Segurança Alimentar

No PLDO para 2005 po-demos destacar quatro pro-gramas que tratam especial-mente sobre segurança ali-mentar e nutricional. Os pro-gramas são os seguintes: Abas-tecimento Agroalimentar;Acesso à Alimentação; RedeSolidária de Restaurantes Po-pulares; Transferência deRenda com Condicionalidades11.

Os programas podem ser classificados a partirde suas ações: emergencial e estrutural. Temos trêsde caráter emergencial (Acesso à Alimentação;Rede Solidária de Restaurantes Populares; Trans-ferência de Renda com Condicionalidades) e umestrutural (Abastecimento Agroalimentar). Dosprogramas citados acima, o orçamento previsto noPPA para as ações definidas como prioritárias, noâmbito da Segurança Alimentar, somam R$ 33,5bilhões. Mas, somente para as ações do ProgramaTransferência de Renda com Condicionalidadesforam destinados R$ 31,9 bilhões, o que repre-

senta 95,09% do total destes recursos e explica agrande concentração de recursos na ação do Bol-sa-Família.

As metas físicas da ação Transferência de ren-da diretamente às famílias em condição de po-breza e extrema pobreza (Bolsa-Família), constamno PLDO/2005 e não do PPA, pois várias açõesforam aglutinadas durante o exercício de 2003 econsolidadas na Lei Orçamentária Anual - LOAde 2004. Este é um programa típico de adminis-trações que vão definindo suas metas no proces-

so e sob pressão da demanda da sociedade civil.Por isso, temos neste caso específico ações queconstam no PLDO/2005 e na LOA/2004, masnão constam no PPA 2004/2007 (Transferên-cia de renda diretamente às famílias em condi-ção de pobreza e extrema pobreza); que cons-tam na LOA/2004 e no PPA 2004/2007, masnão constam no PLDO/2005 (Transferência derenda básica diretamente a famílias em situa-ção de pobreza extrema para melhoria da segu-rança alimentar nutricional; Transferência va-riável de renda diretamente a famílias com cri-anças de 7 a 15 Anos e a Transferência variávelde renda diretamente às famílias beneficiáriasde outros auxílios similares extintos); que cons-tam somente no PPA 2004/2007 (Serviços de

concessão, manutenção e cessação dos benefíciosde transferência direta de renda e a ação Auxílioà família na condição de pobreza extrema, comcrianças de idade entre 0 e 6 anos, para Melhoriadas condições de saúde e combate às carênciasnutricionais). Esta situação indica que o governoestá — usando uma metáfora ao gosto do Planal-to — trocando os pneus com o carro em movi-mento, ou seja, está criando ações para fazer fren-te às situações emergenciais. Esse procedimentodificulta não só a análise, mas as organizações dasociedade de exercerem o papel de controladoresdos recursos e das políticas públicas.

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junho de 2004 11

Orçamento

Notamos, umdesequilíbrio na

programaçãofinanceira entre o

PPA e a LOA.Enquanto o Programa

AbastecimentoAgroalimentar

recebeu 13,08% dosrecursos que

estavam previstos noPPA, o programa

Acesso àAlimentação

recebeu 42,76%!

Para as duas ações prioritárias do ProgramaAbastecimento Agroalimentar (Aquisição de ali-mentos provenientes da agricultura familiar eOperacionalização de estoques estratégicos desegurança alimentar) foram destinados R$ 1,1bilhão, para os quatro anos do PPA, mas no or-çamento de 2004 foram autorizados apenas R$149,9 milhões (13,1%). Neste ritmo, o governolevará pelo menos seteanos e meio para execu-tar os recursos previstosno PPA.

A meta física estipula-da no PPA da ação Aqui-sição de alimentos prove-nientes da agricultura fa-miliar, do Programa Abas-tecimento Agroalimentar,visa a aquisição de 2,148milhões de toneladas dealimentos em quatro anos.No PLDO/2005 está es-tipulada a aquisição deapenas 197 mil toneladas(18,3% do PPA). Para o exercício de 2004, a metafísica é adquirir 140 mil toneladas (6,5% doPPA). Se formos generosos e considerarmos queo governo, neste ano, consiga atingir a meta esti-pulada para 2005, somente em 2008 é que cum-prirá a meta estipulada no PPA 2004/2007. Seformos mais críticos e considerarmos a meta des-te ano como a mais realista, a meta do PPA seriaatingida somente em 2015.

Outra distorção é notada na meta da açãoOperacionalização de estoques estratégicos de se-gurança alimentar, que prevê a movimentação deum milhão de toneladas no PPA e no PLDO/2005propõe-se a operacionalizar apenas 197 mil (18,3%do PPA). Neste ritmo a meta será atingida em cincoanos. Nesse caso, ou aumenta-se a aquisição, ou di-minuem-se as metas de operacionalização, ou am-plia-se o mandato presidencial.

Para as ações do Programa Acesso à Alimenta-ção, no PPA, foram destinados R$ 483,6 milhões.No Orçamento de 2004, este programa recebeuR$ 206,8 milhões, o que significa 42,76% doPPA. Neste programa, como nos anteriores, re-gistramos o desequilíbrio temporal na programa-ção — metas físicas — entre o PPA e a LOA, queprojetado ao longo dos três anos de governo po-

derá ter conseqüências perversas.Notamos, igualmente, um desequilíbrio na

programação financeira entre o PPA e a LOA.Enquanto o Programa AbastecimentoAgroalimentar, anteriormente referido, recebeu13,08% dos recursos que estavam previstos noPPA, o Programa Acesso à Alimentação rece-beu 42,76%! Esta disparidade orçamentáriapode ser percebida na maioria dos programaselencados no PPA quando contrapostos aos daLOA e aos do PLDO.

O Programa Rede Solidária de Restauran-tes Populares é composto de três ações(Credenciamento dos restaurantes participan-tes da rede solidária de restaurantes popula-res; Capacitação para operacionalização e ges-

tão de restaurantes populares e Apoio à instala-ção de restaurantes populares públicos e de Pe-quenas unidades de produção e comercializaçãode refeições), mas somente uma foi consideradaprioritária e, portanto, inclusa no PPA e noPLDO/2005.

A meta prevista para a ação Apoio à instalaçãode restaurantes populares públicos e de Peque-nas unidades de produção e comercialização derefeições no PPA é de instalar 470 restaurantes.Para 2005 a previsão é de instalar 55 estabeleci-mentos (11,7% do PPA). Se mantida a meta aolongo do tempo, o governo precisará de oito anose meio para atingir a meta do PPA. Em 2004,para esta ação, foi autorizado um orçamento deR$ 4,9 milhões, com a previsão de instalar 40estabelecimentos (8,51% do PPA), mas não hámeta física específica.

junho de 2004

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12 junho de 2004

As prioridades emetas contidas noprojeto de lei que

dispõe sobre asdiretrizes para a

elaboração da LeiOrçamentária de

2005 tornam difícilcrer que, no próximo

ano, as coisas serãodiferentes para ospovos indígenas, e

menos ainda queserão melhores.

Para o exercício de2005, o PLDO prevê

beneficiar 32.500alunos indígenas a

um custo ainda a serestipulado na LOA -

Lei OrçamentáriaAnual.

Associados aos programas de segurança ali-mentar estão os de biossegurança. No PLDO,para 2005, há um único programa: o deBiotecnologia, composto por seis projetos. Asmetas físicas contidas na PLDO/2005 represen-tam 15,20% do total de metas planejadas noPPA. Em termos orçamentários, há uma previ-são de destinação de R$ 126,1 milhões para es-tas ações no PPA, enquan-to na LOA/2004 o mon-tante autorizado é de R$27,9 milhões. Em relaçãoà meta física, cabe o exem-plo do Projeto Fomento aProjetos Institucionais paraPesquisa do Setor deBiotecnologia. Está previs-to apoio a 24 projetos em2005, enquanto a meta noPPA é de 192, o que signi-fica 12,5% da meta total.Nesse ritmo, seriam neces-sários oito anos para cum-prir o planejado.

Além da promoção dabiotecnologia, o Governovai investir em novastecnologias que afetam asegurança alimentar. Para oPrograma Desenvolvimentoda Nanociência e daNanotecnologia, listado entre os programasprioritários no PPA, estão previstos recursos deR$ 45,2 milhões. A realização das metas físicasnos dois projetos do PLDO/2005 representa2,45% do total de metas do PPA. Por exemplo,no projeto Implantação de Laboratórios e Redesde Nanotecnologia há previsão deimplementação de três laboratórios, quando noPPA a meta total é de 320 unidades. Para esteano foram autorizados R$ 4,6 milhões. Meta fí-sica para 2004, 40 laboratórios implantados.

A Política Indigenista

As prioridades e metas contidas no projeto delei que dispõe sobre as diretrizes para a elabora-ção da Lei Orçamentária de 2005 tornam difícilcrer que, no próximo ano, as coisas serão dife-rentes para os povos indígenas, e menos ainda queserão melhores.

No PPA 2004/2007, o orçamento da políti-ca indigenista do Governo Federal está concen-trado em dois programas: o intitulado Identi-dade Étnica e Patrimônio Cultural dos PovosIndígenas, que ambiciona “garantir o plenoexercício dos direitos sociais dos índios e a pre-servação do patrimônio cultural das socieda-des indígenas”; e o denominado Proteção deTerras Indígenas, Gestão Territorial eEtnodesenvolvimento, com o não menos am-bicioso objetivo de “garantir e proteger a inte-gridade do patrimônio territorial e ambientaldas sociedades indígenas”. Além desses progra-mas, existem, ainda, mais duas ações de caráterindigenista: uma no Programa Desenvolvimen-to Sustentável do Pantanal - Apoio a açõessocioambientais em terras indígenas na Baciado Alto Paraguai - e outra - Ampliação de açõesde saneamento básico em aldeias indígenas -,no Programa Saneamento Rural. No total, são45 projetos e ações, incluídas as que se desti-nam à gestão e à administração dos programas.

Ocorre que somente uma ação, a de Apoioao ensino fundamental escolar indígena, de res-ponsabilidade do Ministério da Educação, foi in-cluída como uma ação prioritária em 2005. Parao período de 2004/2007, esta ação prevê obeneficiamento de 260 mil alunos indígenas aum “custo total” de R$ 4,6 milhões. Para o exer-cício de 2005, o PLDO prevê beneficiar 32.500alunos indígenas a um custo ainda a ser estipula-do na LOA - Lei Orçamentária Anual.

Na prática, a inclusão de uma única ação nocampo das prioridades do governo em 2005 pode

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junho de 2004 13

Orçamento

Dos 44 programasque compõem a

seleção realizada noInesc para realizar o

acompanhamento doque chamamos de

orçamentosocioambiental do

PPA 2004/2007,apenas 11 aparecemno PLDO/2005 como

prioritários para oGoverno Federal.

significar muitas coisas. Pode significar que as de-mais 44 ações não são prioridade do governo; quepoderão receber ou não recursos em 2005, ouainda, que poderão receber um montante mera-mente simbólico, sem qualquer capacidade deprovocar mudanças estruturais.

O fato de uma dada ação ser prioridade noPLDO não significa que as demais ações e pro-gramas ficarão de fora do orçamento de 2005.Significa, antes, que, no caso de cortes ou contin-genciamentos no orçamento de 2005, as consi-deradas prioritárias — que, portanto, têm umaou mais metas associadas—, em tese, serão as últi-mas a serem afetadas.

Pensando no âmbito dasações de responsabilidade doMinistério da Educação pre-vistas no PPA 2004/2007,será que a capacitação deprofessores para a educaçãofundamental indígena e oapoio à distribuição de ma-terial didático para a educa-ção indígena não são igual-mente prioritárias?

E as ações relacionadascom o reconhecimento dos territórios indígenas— como as identificações, as revisões, os processosdemarcatórios e as regularizações fundiárias? E asações de fiscalização e garantia da integridade físi-ca das terras indígenas? Não serão priorizadas nopróximo ano? E o anúncio do Governo de que atéo final de 2006 todas as terras indígenas estarãodemarcadas?12 E as ações relacionadas com o fo-

mento e o apoio aos projetos indígenas de auto-sustentação, segurança alimentar e geração de ren-da? Será muito pouco, para não dizer lamentável,se o governo federal restringir seu campo de açãona distribuição de cestas básicas e bolsas família13.

Ou o movimento indígena organizado e as en-tidades de apoio e parlamentares aliados no Con-gresso Nacional se mobilizam urgentemente parareverter este processo, pressionando e apresentan-do emendas, ou se passará mais um ano chorandoo leite derramado e ouvindo que governar é difí-cil, especialmente quando não há dinheiro. O quefalta mesmo é vontade política.

Para finalizar, gostaria de ressaltar que, até 28de maio deste ano, nada ainda foi feito para re-alizar a ação escolhida como prioridade para apolítica indigenista no PLDO/2005, o Apoioao ensino fundamental escolar indígena, quetem como meta beneficiar 32.500 alunos em2004, de um montante autorizado de R$ 893,8mil na LOA/2004.

A Política Socioambiental

O Projeto de Lei que dispõe sobre as diretri-zes e metas para a elaboração da Lei Orçamen-tária de 2005 inclui 103 programas. Contudo,

dos 44 programas que compõem a seleção reali-zada no Inesc para realizar o acompanhamentodo que chamamos de orçamento socioambientaldo PPA 2004/2007, apenas 11 aparecem noPLDO/2005 como prioritários para o GovernoFederal14. E, das 162 ações que compõem estes11 programas, apenas 50 foram consideradasprioritárias, sendo que para cada uma delas atri-

12 Ações não incluídas no PLDO 2005: Demarcação e aviventação de terras indígenas; Fiscalização de terras indígenas; Identificação e revisão de terras indígenas;Regularização fundiária de terras indígenas; Proteção de população indígena isolada e de recente contato; Regularização e proteção de terras indígenas naAmazônia Legal - PPTAL.

13 Ações não incluídas no PLDO 2005: Fomento a projetos especiais implementados em terras indígenas; Capacitação de indígenas e técnicos de campo para odesenvolvimento de atividades auto-sustentáveis em terras indígenas; Assistência técnica e extensão rural em áreas indígenas; Conservação e recuperação dabiodiversidade em terras indígenas; Fomento às atividades produtivas em áreas indígenas; Gestão ambiental em terras indígenas no Brasil; Fomento a projetosde gestão ambiental dos povos indígenas da Amazônia.

14 São eles: Amazônia Sustentável; Comunidades Tradicionais; Desenvolvimento Integrado e Sustentável do Semi-árido; Nacional de Atividades Nucleares;Nacional de Florestas; Prevenção de Riscos e Combate às Emergências Ambientais; Prevenção e Combate ao Desmatamento, Queimadas e Incêndios Florestais;Resíduos Sólidos Urbanos; Revitalização de Bacias Hidrográficas em Situação de Vulnerabilidade e Degradação Ambiental; Saneamento Ambiental Urbano; eSaneamento Rural.

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14 junho de 2004

O que mais preocupaé a programação demetas estabelecidaspara o exercício de

2005, que quandocomparada ao PPA e

à LOA de 2004demonstra que o

Governo estáadiando a realizaçãoefetiva das ações, as

quais poderão, napior das hipóteses,

não atingir as metasprevistas no PPA.

bui-se uma “meta física” específica. Um esclare-cimento: o fato de um determinado programa/ação constituir-se enquanto prioridade no PLDOnão significa que os demais ficarão de fora do or-çamento de 2005; significa antes que, no caso decortes ou contingenciamentos no orçamento de2005, os considerados “prioritários”, em tese, se-rão os últimos a serem atingidos pela tesoura.

Vejamos agora algunsmais de perto:

• No Programa Amazô-nia Sustentável: dasoito ações que constitu-em este programa noPPA, somente a de Fo-mento ao manejo flo-restal na Amazônia estácontemplada noPLDO/2005. Tantona Lei OrçamentáriaAnual - LOA/2004quanto no PLDO/2005, a meta físicaestabelecida para estaação corresponde a 16,67% do total previs-to no PPA, totalizando 33,33% no biênio2004/2005, que se cumprida em sua totali-dade neste período, ainda terá, 66,67% dototal previsto no PPA não executados no úl-timo exercício do atual mandato do Presiden-te eleito em 2002;

• No Programa Comunidades Tradicionais: dasoito ações que constituem este programa noPPA, a ação de Gestão e administração doprograma não foi contemplada no PLDO/2005. Contudo, o que mais preocupa é a pro-gramação de metas estabelecidas para o exer-cício de 2005, que quando comparada aoPPA e à LOA/2004 demonstra que o Go-verno está adiando a realização efetiva das

ações, as quais poderão, na pior das hipóte-ses, não atingir as metas previstas no PPA.Um exemplo disso diz respeito à ação de As-sistência técnica à produção e à comerci-alização de produtos extrativistas na Amazô-nia, cuja meta estabelecida no PPA é de as-sistir a 28.400 produtores.

Contudo, a LOA/2004 estabelece comometa o atendimento a 5.600 produtores, en-quanto o PLDO/2005 prevê assistência a6.800 produtores, totalizando 12.400 pro-dutores assistidos no biênio 2004/2005, res-tando, portanto, aos exercícios de 2006, úl-timo ano do Governo Lula, e 2007 a assis-tência de 16.000 produtores, o quecorresponde a 56,34% do total previsto noPPA. As ações de Fomento a projetos de de-senvolvimento sustentável de comunidadestradicionais e Gestão ambiental em terrasquilombolas apresentam um quadro aindamais alarmante, pois terão, respectivamen-te, 81,48% e 62,82% das metasestabelecidas no PPA para serem executa-das nos exercícios financeiros de 2006 e2007, isto se as metas estabelecidas para oexercício de 2004 e previstas para 2005 fo-rem executadas na íntegra.

• No Programa Prevenção de Riscos e Combate àsEmergências Ambientais, bastante visado pelosetor empresarial pelo fato de ser ligado às obrasde “infra-estrutura para o desenvolvimento”,foram mantidas como prioritárias no PLDO/2005 cinco das oito ações previstas para o perí-odo de 2004/2007. Aqui estão incluídas, porexemplo, as ações de Fiscalização e delicenciamento ambiental, ambas ligadas aos se-tores de energia elétrica e transporte e à indús-tria de petróleo e gás, além da ação deEnfrentamento de emergências ambientais e deImplantação de um centro de monitoramentoambiental. Nas ações que dizem respeito ao

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junho de 2004 15

Orçamento

A única baciahidrográfica

priorizada com açõesespecíficas é a quetem por objetivo a

revitalização do RioSão Francisco.Está prevista a

recuperação deaproximadamente

2.250 ha. de áreadegradada e o

reflorestamento de250 ha., o que

representa,respectivamente

9,61% e 16,64% dasmetas estabelecidas

no PPA.

licenciamento ambiental, a meta estabelecidapara o exercício de 2005 é de 102 licenças con-cedidas quando somadas as ações referentes aoLicenciamento ambiental das atividades da in-dústria de petróleo e gás com as ações de Licen-ciamento ambiental das atividades dos setoresde energia elétrica e transporte. Correspondema, respectivamente, 11,93% e 10,95%, dasestabelecidas para estasações no PPA. Já as me-tas programadas paraestas ações na LOA/2004 representam,r e spec t i v amente ,10,29% e 12,44%,do total de metas re-lativos a estas ações noPPA, o que significaque, em 2006, se osvalores planejados até2005 forem executa-dos, ainda deverão serexecutados 77,78%da programaçãoestabelecida no PPAda ação Licencia-mento ambiental dasatividades da indústriade petróleo e gás, e 76,62% da ação deLicenciamento ambiental das atividades dossetores de energia elétrica e transporte.

Outro programa priorizado no orçamentosocioambiental em 2005 é o denominado Nacio-nal de Florestas. Em março passado, o GovernoFederal lançou o Plano de Ação para a Prevenção eControle do Desmatamento na Amazônia Legal; noPLDO para 2005 foram indicadas como prioritárias20 ações. Relacionadas diretamente aos objetivosdeste Plano distribuídos por cinco programas. Es-tão inclusos como prioridade, por exemplo, o apoioao florestamento e ao manejo florestal, a recupera-

ção de 10.000 ha. de área degradada, o extrativismocomunitário sustentável, a manutenção de 1.200brigadas de prevenção e combate a incêndios, e omonitoramento de processos de desmatamento equeimadas.

Em 2005, a única bacia hidrográfica priorizadacom ações específicas é a que tem por objetivo arevitalização do Rio São Francisco, que contemplaas ações de Recuperação e preservação da Bacia doRio São Francisco e a de Reflorestamento de nas-centes, margens e áreas degradadas do São Fran-cisco, e, espera-se que sejam coordenadas. Está pre-vista a recuperação de aproximadamente 2.250 ha.de área degradada (erosão e outros agravos), querepresenta 9,61% em relação às metas estabelecidasno PPA e, o reflorestamento de 250 ha. — inclu-indo nascentes, margens e áreas degradadas —, queconstitui 16,64% das metas estabelecidas no PPA.

Em relação à região do semi-árido nordestino,o PLDO/2005 contempla a construção de 500 cis-ternas, o que equivale a 50% das metas programa-das para o período de 2004/2007.

Feito este breve balanço, não poderíamos dei-xar de nos perguntar se isto efetivamente sairá dopapel. Pois, como demonstrado nas comparaçõesdas metas previstas no PPA, na LOA/2004 e noPLDO/2005, verificamos que há, ainda, muito tra-balho pela frente. Principalmente se considerarmos

que por serem estes instrumentos meramenteautorizativos, as metas estabelecidas poderão a qual-quer momento sofrer cortes em função da políticade superávit primário.

Participaram dessa edição os assessores:

Denise Rocha, Edélcio Vigna, Jussara de Goiás, MárcioPontual e Ricardo Verdum

Os assistentes:

Álvaro Gerin, Caio Varela e Karen CopeO estagiário:

Bruno do Valle Contribuiram:

Ivone Maria da Silva Melo, Maria José Moraese José Pedro Londres Fonseca (voluntário)

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16 junho de 2004

O Controle Social Sobre o Orçamento Público

A adoção do conceito de seguridade social no art.194 da Constituição de 1988 constitui uma conquista.É, dentre outros aspectos, proveniente do embate entre a sociedade civil brasileira e o modelo econômico

concentrador de renda e centralizador da captação e da distribuição dos recursos públicos, até então, vigente.

Para tanto, houve a necessidade de adequar oorçamento público ao novo aparato legal. Issoé feito, em parte, pelo § 5º do art. 165 da CF,

que determina a desagregação da Lei OrçamentáriaAnual nos orçamentos fiscal, da seguridade social e deinvestimento das empresas estatais.

O PL n.º 3/2004, que dispõe sobre as diretrizespara a elaboração da lei orçamentária de 2005, con-templa algumas inovações no que diz respeito à estru-tura e à organização dos orçamentos, destacando a quese refere à “segregação dos orçamentos fiscal e daseguridade social”.

A exposição de motivos n.º 62/2004 do Ministé-rio do Planejamento, que acompanha o PLDO/2005destaca que: (i) esta segregação visa a atender a Deci-são n.º 1.511/2002, do Tribunal de Contas da União;(ii) não há consenso sobre esta separação devido à “des-vantagem de não propiciar uma visão consolidada dosórgãos que executam, ao mesmo tempo, ações do or-çamento fiscal e da seguridade social”.

De acordo com a Decisão citada, a implementaçãodesta segregação viabilizaria um acompanhamento maisacurado das receitas e despesas da seguridade tanto pelo“Congresso quanto pela Nação”, além de aumentar ograu de transparência das ações do Governo. Isso per-mitiria um maior controle da aplicação dos recursospúblicos, proporcionando a definição das receitas e des-pesas que se aplicam ao conceito de seguridade.

A dificuldade de realizar este acompanhamento édecorrente da ausência de um marco legal que identi-fique, de forma clara, os órgãos e entidades que têmcomo função precípua a execução das ações destina-das a assegurar os direitos relativos à saúde, à previ-dência e à assistência social.

Portanto, a questão em jogo aqui não diz respeitoao mero apartheid tecnicista entre o orçamento daseguridade social e o fiscal, mas ao aumento do graude controle social sobre o orçamento público.

A identificação da esfera orçamentária a que per-tence determinada ação, não constitui o maior entra-

ve à transparência e ao controle social, pois elas sãoclassificadas, também, segundo à esfera a que perten-cem, através de uma coluna que é preenchida com aletra “F” (orçamento fiscal), “S” (orçamento daseguridade social) e “I” (orçamento de investimentodas empresas estatais).

Esta identificação não é possível de ser feita para aanálise das receitas que irão compor o orçamento decada esfera. Tal informação é disponibilizada apenascom os dados consolidados dos orçamentos fiscal e daseguridade social, publicada bimestralmente, no Re-latório Resumido da Execução Orçamentária, instru-mento “básico” que o governo disponibiliza para ocontrole social. Isso impossibilita à Sociedade Civil deagir em tempo real para propor mudanças.

Se, por um lado, esta segregação poderia contri-buir para a abertura e a transparência desses dados,por outro, a segregação per se poderá não implicar naresolução destas questões se não for acompanhada dealterações na legislação e nos critérios de classificaçãodo orçamento.

O controle social e a busca de uma maiorracionalidade e transparência nos gastos públicos cons-tituem parte da missão institucional do INESC. O acessodireto ao Sistema Integrado de Administração Finan-ceira – SIAFI – e ao Sistema de Informações Gerenciaise de Planejamento – SIGPLAN, reiterado em diversasocasiões às autoridades governamentais — até o mo-mento não atendidas — eliminaria as dificuldades emapurar, não somente o resultado da Seguridade Social,mas, também, permitiria-nos ter as mesmas possibilida-des de realizar o acompanhamento e o controle da exe-cução orçamentária com dados mais atualizados. Con-tribuiria para diminuir o apartheid de acesso às infor-mações sobre a execução orçamentária existente entre aSociedade Civil e o Poder Executivo.

Denise Rocha

Assessora de Política Fiscal e Orçamentária do [email protected]