orcamento participativo artigo

8/3/2019 orcamento participativo artigo

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Orcarnento Particlpativo:

instrumento de dernocratizacao

da administracao publica

Denise de Queiroz Ferreira'

RESUMO

Este trabalho tem como objetivo explicitar uma das funcoes da Contabilidade, que

e a de fornecer inforrnacoes relevantes para as seus diversos usuaries. dentro do contexte

do Orcarnento Participativo, Para isto, sao apresentados alguns aspectos relatives ao Orc;a-

mento Publico e, dentro deste, ao On:;amento Participativo, considerado um instrumento

inovador na busca pela melhoria da gestae des recursos publkos, atraves de urn processo

que conta com a participacao popular' para 0 levantamento das prioridades locals.

Dentro desse contexto, a lmportancia da Contabilidade como instrumento de

carater participativo encontra-se no aspecto social que ela assurnira como prestadora de

informac;6es flnanceiras a coletividade. A Contabilidade entao, sendo considerada um

instrumento destinado a registrar, controlar e informar, deve estar pronta para responder

a sociedade, quais sejarn suas duvidas, bern como fornecer informacoes e produzir de-monstrativos que atinjam os reais objetivos a que se propoern,

Palvras-chave: Contabilidade; Orcamento participative

1 INTRODU<;Ao

Nos ultlmos tempos 0nosso pais tern passado par profundas trans-

Iorrnacoes nas areas econorntca, politica e tambem, a social. Anecessidadede adaptacoes trnposta pela velocidade com que as mudancas vern aconte-

cendo causa transtornos e deixa em duvlda a capacidade das instttutcoes

publicae de conduzlr de forma eflcaz e eficiente a admlntstracao do pais,

deixando clara a crise de legittmldade pela qual passa 0Estado.

1 Sistema de Balsas da FACE/UFMG

Contab, Vista & Rev. Bela Horizonte, v . 14, n. 3, p. 65-85, tiez: 2003 65



Fatores como0abandono eprecario atendtmento das demandas sociais

nas ultlmas decadas contribulrarn de forma declstva para 0 fortalecimento

de urna Imagem negativa da Admlntstracao PUblica.Asslm, torna-se visivel

a necessidade de se estabelecer uma nova relacao entre Estado e socieda-

de, buscando alternativas que atendam aos anseios da populacao e. ao

mesmo tempo, otimizem a apltcacao dos recursos publtcos.

Uma dessas alterriattvas e 0 Orcamento Parttctpattvo, que tern se

difundido como urna tnovacao na gestae dos recursos publicos. contando

com a partlcipacao popular. Ele esta ligado ao principal instrumento

de planejamento, a curto prazo. utilizado pelos governos, 0Orcamento

Publico. destinando parte das verbas anuais ao atendtmento das prto-

ridades eleitas pelas comunidades regtonals.

Alem dtsso. 0Orcarnento Particlpattvo, na forma como e concebido e

trabalhado, traz beneficlos que vao alern do atendimento das prtorldades

eleltas, proporctonando a sociedade a oportunidade de conhecer rnals aIundo fases do pracesso orcamentarto e exercer, mesmo que de manelra

timlda, a controle social das recursos aplicados.

Porem, para que esse controle social possa ser exerctdo, a acesso a

tnforrnacoes claras e objetlvas, trabalhadas de mane ira a atender a todos

os seus usuartos (entre eles as cidadaos particlpantes do Orcamento Par-

ticipativo) deve ser garantido pelos dtrtgentes, na busca pelas necessartas

transparencla e prestacao de contas. Neste contexto, a contabllidade,

vista como urn sistema capaz de gerar inforrnacoes, e urn instrumento

fundamental para a forneclmento destas aos seus usuartos, devendo seadaptar as necessidades de cada urn deles.

Asslm, este trabalho fot dlvidido em seis partes, para melhor com-

preensao, sendo a primelra esta Introducao.

Na segunda parte do trabalho, sao expostas nocoes gerais sabre as

funcoes do Estado, ressaltando a importancta da representacao social,

passando-se a sua crise de legitimidade, a qual tern como uma de suas

consequenctas a redefmtcao das relacoes Estado-sociedade e a busca

par movacoes na admintstracao dos recursos publtcos, objetlvando oti-

mizar sua apllcacao.

Ap6s, uma Introducao sobre as ortgens do orcamento, suas diversas

instrumentaltdades e, dentre elas, 0 Orcamento Publico vtsto como ins-

trumento de planejamento e gestao. A quarta parte do trabalho trata

do Orcamento Parttcipativo como urna das tnovacoes da Admtntstracao

Publica em busca do estabeleclmento de novas relacoes com a sociedade.

Tambem sao expostos as principals mecanismos de seu funcionamento

e levantadas alnda algumas constderacoes a respetto das dificuldades

que podem ocarrer quando de sua uttlizacao.

66 Contab. Vista & Rev. Bela Horizonte, v . 14, n. 3, p. 65-85, dez. 2003



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A importancla da contabilidade como urn Instrurnento capaz de

fornecer diversos tipos de Inforrnacoes aos seus usuartos e, desta for-

ma, contribuir para uma maior transparencia da gestae dos recursos e,

assirn, para 0maier fortalecimento da democracta, e tratada na quinta

parte do trabalho. A conclusao, ultima parte do trabalho, trata das con-

sideragoes finals e sugere alguns temas de pesqulsa, que poderao serobjeto de trabalhos futuros.

2 ESTADO - No~6ES GERAIS

2.1 Estado - representacao social

A mstltutcao Estado fot criada pela sociedade para representar

seus interesses de forma organizada, objetivando alcancar asattsfacaode suas 'necesstdades. No caso do Brasil, atraves do processo de elei-

goes diretas, sao escolhtdos os representantes que Irao atuar na gestae

publica por urn determinado periodo de tempo, teoricamente, buscando

atender as demandas sociais existentes, Sao os cidadaos que cedern a

seu poder de dectsao para aqueles, a fim de promover a eficacta na to-

rnada de decisoes relativas a coisa publica, tornando legittmas as acoes

dos dtrigentes. Assim, 0 Estado pode ser visto como urn instrumento

que deve promover 0 bern publico e representar os interesses gerais,

palrando aclma dos particularism os. (DINIZ, 1996)

A legitimidade do Estado nao depende somente do poder de re-

presentacao cedido pelos cidadaos, mas, principalmente, da crenca em

sua capacidade de realizar as fungoes a ele confiadas. desempenhando

seu papel de rnaneira sattsfatorta, com urn "Governo que nao ofereca

somente ordern e estabilidade, mas tarnbem qualidade de servtco e bern-

estar social geral".(OROZCO, 1996, p.4S)

Nos ultlmos tempos porern, 0 que se tern vivenciado e justamente

a crise de legtttmtdade pela qual as mstttuicoes publlcas tern passado.

o Estado tornou-se ineapaz de alcancar os objetlvcs a ele propostos,

mais preocupado com a desenvolvimento economlco, nao respondendo

positivarnente as demanclas socials prementes, dentre estas, ficando

relegadas a segundo plano as rnais crrttcas como saude, educacao, se-

guranca, etc.

Contribulndo para a formacao desse quadro, exlste ainda a ve-

Iocldade com que as mudancas estao ocorrendo, atraves do crescente

processo de globaltzacao, deixando as instttulcoes publicas em sltuacao

crftica, ja que estas tern que se adaptar as necessidades externas e, ao

rnesmo tempo, atender as demandas internas.

Con/abo Vista & Rev. Bela Horizon/e, v. 14, n. 3, p. 65-85, cez. 2003 67



A nao satlsfacao das dernandas socials, princrpalmente as mais

ernergentes, acaba por gerar, alern da descrenca na capacidade do Es-

tado (crise de Iegltlmidadej, uma crise no ambito social como urn todo,

ocasionando reacces como a mtserta, a mseguranca, a revolta de grupos,

entre outras.

Consciente da crise de legitirnidade na qual se encontra 0Estado,aAdmtnistracao Publica, atraves de seus dtrigentes. passa por reforrriu-

lacoes e pela adocao de posturas, 'busoando a reversao dessc quadro.

Segundo Grau, (1996, p.llS)

[...1a crescente deslegtttrnacao do Estado e das ins-

titutcoes pclitlcas em gerai, agregam-se outros fates

parttcularrnente relevantes, que correspondcm a mo-

dtflcacoes no tecldo social. cujas consequenclas alnda

nao foram plenamente estruturadas: a crescente de-

stntegracao social, expressa, entre outros, par indicesde pobreza cada vez mats elcvados, c a destrutcao deatores socials tradtctonats [... 1

Dentro desse contexto, observa-se 0 avarice tecnologico, a alto

cresctrnento do acesso a tnformacao, a abertura dos mercados, 0 cres-

cimento das demandas socials: entre outros fatores, que levararn os

cidadaos a uma maior tomada de conaclencta dos seus dlrettos e sua

forca de reivmdtcacao. Torna-se clara a necessidade de reforrnulacao

da relacao Estado-Sociedade, dlante dos novos desafios impostos a ele:

garantir 0 desenvolvlmento econorntco e assegurar os dtreitos sOciais[4],forrnulando e financiando as politicas publicae.

Alguns avances sao identificados dentro da perspecttva de rnu-

danca da relacao Estado-Sociedade. Oentre estes, a Intclattva de se

estabelecer, por mstrumento legal, a necessidade de transparencta dos

atos publlcos e um des mats slgruftcattvos, como nota-se:

{ . . . J e precise reforcar asformas democratlcas de rela-

clonamento entre 0 Eslado ea sociedade, aumentando

o grau deaccountability trespotisabtlizacaa} do sistema.

Com Isso, busca-se capacltar oscidaddos para controlaras poiittcas pubucas, poderulo toma-Ias, a um 56 tempo,

mais ejiclentes e de melhor qualidade. (CLAD, p.126)

Dentre as lnstrumentos legais, a transparencia des atos da Ad-

mintstracao Publica teve sua tmportancta citada ria Lei 4320/64 que,

alern de padronlzar a forma como as planes de governo e execucao orca-

mentarla devem ser apresentados, res salta a necessldade de se aplicar

os recursos publlcos de forma eficaz e eficiente. Alguns aspectos foram

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reforcados com a Constttuicao Federal de 1988, princtpalmente no que

diz respeito as competenclas nos diversos ambitus de governo e a ne-

cessidade de prestacao de contas.

ACoristttutcao Federal de 1988 em seu arttgo 31, § 3Q• estabelece

ainda que as contas publlcas: no caso dos muntcfptos. ficarao a dispo-

sicao de qualquer contributnte, durante 60 dias anualmente, podendoser questionada sua legtttmtdade, nos termos da lei. Esse paragrafo pode

ser considerado de grande Importancta, ja que proporciona aos cldadaos

que se interessarem 0 acesso as contas municipals. E mats um ponto

positivo na busca pela necessaria transparencla dos atos publicos, le-

vando em constderacao que 0 municipio e 0 ente federado mats proximo

ao cldadao, ficando mats facll 0 estabelecimento de uma nova relacao

Estado-Sociedade.

Nos ultrmos tempos, a atencao voltada a LeiComplementar 101/

2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal - como um esforco dos legis-ladores ern busca damorallzacao da Admlntstracao Publica, fixou novos

parametres para a gestae dos recursos e, prtnctpalmente, reforcando a

tmportancla do planejamento, da transparencia dos atos e da prestacao

de contas. Os gestores passam a ser responsabilizados pela sua atuacao,

que deve ser de acordo com 0 interesse publico.

Tudo isso contribui de forma decislva para 0 aumento do controle

social exercido pelos ctdadaos atraves ciaavallacao clos servtcos publicos ,

e ate mesmo, em alguns casos, da sua particlpacao na gestae clestes.

2.2 lnovacoes na gestae publica

A situacao preocuparite em que se encontra hoje 0 pais e fruto de

periocios do 'abandorio' e precarlo atenclimento das demandas sociais. A

grande preocupacao closgovernos com 0 cresclmento ecoriomtco-Indua-

trial fez com que essas dernandas ficassem a margem por anos, geranclo

uma crlse social de grandes proporcues.

Ap6s essa fase, segue-se outra em que a malorta dos esforcos foi

direcionacla na busca pela estabilidacle econ6mica e recuperacao docredtto do pais frente a entidades internacionais. contribuindo para que

a sttuacao fosse agravada, aumen tando os Indices gerats clepobreza e

prornovendo a deslntegracao social.

Ul11 outro fator que contribuiu para isso Iot, apes a Constltutcao

de 1988, a crescente munlclpallzacao de services. antes competentes aUniao. Ao rrruritcipio foram repassaclas responsablltdades as quais nao

estava preparado para assumtr. Diante dessa realidade, alguns mu-

ruciptos partlrarn em busca cle alternatlvas na tentaUva de atender as

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novas demandas, dentre as quais podemos destacar as ligadas a gesta.o

de parte dos reeursos constantes do Orcarnento Anual, geralmente de-

nominadas Orcamento Participative, e outras como a ouvidorta publica,

instttufda, experimentalmente. em alguns orgaos.

Aescassez de recursos e quase sempre a realldade encontrada pelos

gestores publtcos. 0 atendimento das necessidades baslcas da sociedade- sempre crescentes - faz com que a busea de tnovacoes na admtnlstra-

cao publica ganhe espaco, atraves da parttctpacao direta dos cidadaos

na forrnulacao de polittcas e decis6es publtcas (GRAU, 1996.p.121).

Assirn, "a partictpacao popular na gestae publica e urna condlcao para

enfrentar os graves problemas sociais que atingem os muntcipios, com

democracta e avanco da cidadania em nosso pais". (F6RUM ...)

It perceptivel 0 grande apoto e 0 erescente reconhecimento de que

as parcertas e novas formas de parttctpacao popular, estabelecidas entre

governo e sociedade, trazem inurn eros beneficios para a comunldadelocal.

Porem, nessa nova relacao Estado-sociedade recorihece-se 0risco

de se incorrer em urn novo clientelismo entre asproprlas ltderancas, A

questao passa por uma mudanca de consclencla social. Acostumados

a anos de convtvencla com politicas direcionadas ao atendimento de

interesses parttculares, a primeira atitude dos cidadaos, quando de sua

parttolpacao, e justamente tentar garantir a realtzacao de obras que ve-

nham suprir suas necessidades partlculares, utllizando-se das mesmas

arrnas da politica tradicional.Segundo Genro (1994), essas ocorrencias sao merentes ao processo

de renovacao das relacces Estado-socledade e podem contribuir para 0

seu amaclureeimento.

Se ndo compreendermos a uniuersalidade desse signl-

ji.cado do mouimento comunitario, ndo teremos condl-

goes de sermos leais com de, e deJazer da partlcipar;ao

um instrumento de reJorma moral e Intelectual, e de

transJormw;ao da consciencia da comunidade, Inclusiue

dos agentes admlnistrativos e politicos do Estado.

Nocaso do Orcamento Participativo, objeto cleestudo clestetrabalho,

essa caracteristlca e reforcada pela sua propria forma de organlzacao. De

alcance municipal, sua dlnamlca consiste na dlvtsaoda eidade em regtoes

(drvtsaogeograJical, onde sao realizadas reuntoes com a poptilacao local

para 0 levantamento de prioriclades. Ora, torna-se evtdente, diante cia

pratlca cultural vtgente, que todos os grupos tentarao garantir para sua

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regiaoa maier quantidade de recursos e. consequentemente, 0ateridirnento

ao rnalor numero pcssivel de suas prtorldades, Ocone, desta forma, uma

perda da vtsao global de melhorta da cidade, podendo haver conflitos entre

as diversas regtonais e. mesmo dentro delas proprtas, quando da escolha

dos representantes ou das obras prlorttartas.

Alern dtsso, segundo Orau (1996). e fundamental ressaltar que, emnosso pais, riao ha urna tradicao de organtzacao social, prmcipalmente

nas classes soctais onde a pobreza e predomlnante. Adificuldade de or-

ganizar-se e promover sua representacao acaba por favorecer as grupos

socials de maier poder economico e, ccnsequentemente, com malor con-

dtcao de promover sua organlzacao. Mas essa parttcipacao cornunttarta,

rnesmo que precariamente organizada, nao deixa de ser um avanco na

redefintcao das relacoes do Estado com a sociedade.

Porem, apesar das dtficuldades. a tendencta e que essa nova relacao

entre 0 Estado e a sociedade se redefrna com 0 passar do tempo, posst-bilitando maior impessoalidade, proporcionando uma visao Integrada

do municipio e. a busca da eqiUdade social.

Antes de falar sabre 0Orcamento Partictpatlvo como uma Inovacao

na gestae dos recursos publtcos, e conventente uma mtroducao geral

a resperto de alguns aspectos relattvos ao orcamento, tats como seu

htstortco e evolucao, sua regularnentacao legal e a estabelecimento dos

objetrvos prmctpats, bern como sua trnportancta como instrumento de

planejamento, gestae e controle dos recursos publlcos.

3 OR<;AMENTO - No<;6ES GERAIS

3.1 Origens hist6ricas

o primeiro orcamento, em sua forma mais simples, segundo grande

parte dos autores voltados para a area publica, tern sen regtstro datado -

de 1215, com 0 dtsposto em uma carta outorgada pelo Rei .Joao Sem

Terra, por causa da pressao exercida pelos baroes feudais, contendo as

segumtes dizeres:

Nenhum scutage (trlbuto feudal) au subsldto seralanc;ado 110 reina, a menos que 0 seja pelo Common

Counsel do retno. exceio para 0 prop6slto de resgatar

a pessoa do rei. fazer 0 seu primeiroftlho cavalheiro

e estabelecer a dote de casamento de suafilha mats

ueilla: as subsidlos para estasfinalldades delJerao .ser

mzoduets em seu montante. (MOOJEN. 1959. p.21,

apud PISCITELLI" ET AL. 1997)

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[etio pelo Poder Executlvo, onde cons tam as despesas

necess6.rias para oJuncionamento dos serul90s publieos

(despesas de custeioj e tambem [tocumprlmento depo-

IWeaspublicas estabelecidas, bem como a arrecada9ao

das receitas legalmente instltuidas.

Segundo Sanches (1997), sendo urn planejamento que envolvc osrecursos publtcos, 0orcarnento passa a ter entao vartas Instrurnentallda-

des, tendo ass umldo 0 "carater de instrumento multlplo, isto e. politico,

economico. programattco (de planejamento], gerencial (de admtntstracao

e controle) eflnancetro", Essas varias instrumentalidades atrtbuidas ao

on;:amento publico retratam a sua importancia para a gestae dos recur-

sos, bern como para toda a socledade.

E urn instrumento politico porque atraves dele os atos em que as

recursos publlcos estao envolvidos sao legtttmados. Isto faz com que ele

seja urn mstrumento democratico, evitando que, teortcamente, seja uti-I1zadode forma erronea, desvtando-se dos fins para os quais foi criado.

Dcntro dessa caractertzacao, a uttlizacao do orcamento proporciona 0

controle da arrecadacao e apllcacao dos recursos publtcos, sendo manetra

aproprlada para "0 exercicio de controle democrattco sabre 0 executive:

Irnpedir a arbltrarta Instttutcao de impastos; evttar gastos desnecessanos

e conciliar as interesses divergentes dos vartos grupos da socledade''

(PISCITELLIET AL, 1997, p.169J

o orcamento publico, visto como instrurnento econ6mico propor-

elena, atraves do uso de mformacoes sobre a situacao socto-economtcalocal, uma vtsao de quais areas necessltam de maiores investlmentos

e onde devem ser implantados projetos de crescimento economlco e

desenvolvimento social.

Ele tarnbern e considcrado urn instrumento gerencial, ja que

"fornece elementos de apoio para a boa adrntntstracao dos recursos

publicos e para 0 controle e avaliacao do clesernpenho das Instttutcoee e

suas gerencias" (SANCHES. 1997). Torna-se. asstm. urna fonte de mfor -

macoes que podem ser uttllzadas pelos gestores no intuito de melhorar

a admtnistracao dos recursos publlcos.Como mstrumento flnanceiro, "slstemaUza, atraves de categorias

apropriadas. as entradas (receltas) e as saidas (despesasJ assumindo

carater de autentico plano financetro" (SANCHES, 1997). ou se]a, tor-

na-se urn mstrumento auxlltar no processo de gestae, dcrnonstrando as

provavels entradas de recurs os e as saidas ocasionadas pelo pagamento

das despesas.

Segundo Sanches (1997), a ultima instrumentaltdade do orcarnento

serla a programattca. 0 orcarnento e programattco porque "constttut au-

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tenttco instrumento de planejamento de curto prazo, detalhando acoes,

definindo os responsavets pela execucao, organizando a distrlbulcao

espacial dos empreendimentos e fixando as metas e custos". Ele e, es-

senctalmente, a representacao do plano anual de gastos e investimentos

de determinado local. ressaltando as prioridades do pertodo.

3.3 Orcarnento - instrumento de planejamento e gestae

Planejamento, como podemos encontrar emFerreira (1986) e a "(.,.)

elaboracac, por etapas. com bases tecnlcas (espectalmente no campo

socto-economtcol. de planos e program as com objetivos definidos; pla-

nlficacao". Asstm, 0ato de planejar torna-se essencial para as pessoas

juridicas, sendo a sua efictencla e aplicabilidade fatores primordiais para

o seu born desernpenho.

No setor publico este fato nao se altera, ao ccntrarto, Intenstflca-

se, visto que ele atende a urn grande nurnero de pessoas, e, se 0plane-

jamento e a posterior execucao de suas atividades nao ocorre de forma

sattsfatoria. ele nao estara cumprindo sua funcao essencial.

Com a crtacao da Lei 4320/64, ficou estabelecida, entre outras

coisas, a necessidade de se efetuar urn planejamento eficaz na area

publica. A Constitutcao Federal de 1988 estabelece, em seu arUgo 165,

que esse planejamento deve ser feito atraves de alguns instrumentos,

sendo estes 0 Plano Plurlanual, a Lei de Diretrizes Orcamentartas e 0

Orcamento Anual.

Assim, houve a padrontzacao destes, crlando-se urn modelo a ser

seguido pelas admlntstracoes publlcas em todos os arnbttos. Oon;;amento

entao, dentro de determinados padroes, torna-se urna exlgencta legal,

ficando a sua elaboracao a cargo do Poder Executivo, e a sua aprovacao,

do Leglslattvo.

o que percebemos atnda hoje e que muttas vezes 0 orcamento eelaborado de forma desconectada da realidade local. nao levando em

conta as principais demandas soctats que devem ser atendidas. Trans-

forrna-se em uma repettcao dos anos antertores, sem destacar metas

e objetrvos a serem alcancados, nao sendo assim utilizado como urn

tnstrumento de gestao, mas apenas como uma descrtcao das receitas e

despesas do periodo.

Ao contrarto do que normalmente se observa, ele pede e deve se

tornar urn dos instrumentos utillzados pela admtnistracao publica para

definir, em detalhes, quais serao os programas a serem desenvolvidos e

as obras prtorltartas em determinado perfodo, com 0 intuito de prornover

o crescimento local e proporclonar aos cldadaos condicoes necessartas

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ao sen desenvolvtrnento. Ele entao deve center, alern da prevtsao das

receitas a serem arrecadadas e da fixacao das despesas, a defmlcao dos

objetivos, a especlftcacao das metas, a orgarnzacao e disponibilidade dos

melos para a alcance dessas metas e a avaliacao dos resultados obttdos.

podendo ser utilizado como instrumento auxtliar na gestae dos recursos

publicos.(SANCHES, 1997)Alem de instrumento de gestae. quando corneca a ser realizado, 0

On;:amento torna-se tambern uma forma de exercer 0 controle da aplt-

ca<;aodos gastos publtcos. A avaliacao dos resultados, norrnalmente, efelta a posteriori. Ela obrtga a adrnlntstracao a definir claramente seus

objetivos e metas. Uma mudanca desse processo seria a concepcao e 0

estabelecimento de urn 'contrato de gestae' (CLAD,p.136) entre os dl-

versos orgaos da Admtntstracao Publica. tendo como base metas quan-

ntatrvas e qualitativas definidas a priori e avaliadas no curso de sua

aplicm;ao. Asslm,0

"contrato de gestao" seria urn possivellnstrumentoa ser uttlizado, pois

permlte tanto uma aJerigao mais rigorosa da ejiclencia,

da Ejicacia e da ejetlvidade, como aumentar a trans-

parencia da Adminlstragao Publica, uma. uez que a

sociedade pode saber de ante mao quais sao deJato

as objetiuos de cada orgao publico, seus resultados e

o que poderd ser Jeito para porventura mudar um mau

desempenho. (CLAD, p.136)

Atualmente, 0 pais esta passando porurn processo vtsivel de mu-

dancas na area publica. Questocs como uma boa gestae dos recursos,

quase sempre escassos, objetivando sua aplicacao de maneira eficaz,

bern como a busca da transparencla e 0 uso de alternativas admlnts-

trativas que proporcionem 0 desenvolvimento econ6mico e social local

estao sempre evidentes. as ctdadaos, ao longo dos anos, forcados por

acontecimentos politico-socials, passam a ter rnalor corisctencia de seu

papel nesse contexto, podendo assim exercer urn controle social mais

expressIvo perante as entldades publtcas que, teortcamente, estao ali

representando os seus tnteresses,

Desta forma, janao basta mats a elaboracao de planos para atender

a legislac_;aovtgente. Torna-se necessaria, alern de atender as exigencias

Iegais, elaborar orcameritos que objetrvern ottmizar a gestao dos recursos

publlcos, nao s6 atendendo as necessidades mfnimas, mas, principal-

mente, criando condicoes para a Implementacao de novas projetos e a

promocao da melhoria das condlcoes das entldades publicas. explorando

suas potenclalIdades de forma positiva.

Confab. Vista & Rev. 8elo Horizonte, \I . 14, n. 3. p. 65-85. dez. 2003 75



4 OR<;AM~NTO PARTICIPATIVO

4.1 Breve historico

A descrenca dos ctdadaos nas tnstttutcoes publicas como tnstru-

mentos capazes de trabalhar em pro! do 'bem-estar social' e nao no aten-dimento de interesses particulares, fez com que, a pusca por alternativas

na gestao dos recurs as publlcos que contam com a partlctpacao popular

se tornasse urn cammho para a recuperacao de sua credtbtltdade e, ao

mesmo tempo, proporcionou urn resgate do papel das assoctacoes de

bairros e stmllares no cenarto municipal, alern de, e claro, otimizar a

reallzacao de obras locais prtorttartas,

o Orcamento Participativo tern se difundido como urn novo me-

canismo de expressao da participacao popular. Esta ligado ao principal

instrumento de planejamento a curto prazo dos governos, que' eo Orca-menta Publico. Atraves de mecantsmos pr6prios de functcnamento, sao

efetuados esforcos em busca do atendimento de necessidades locals.

Hoje, a partlctpacao da populacao nas declsoes para a destinacao

de parte dos recursos publlcos e urna realldade existente em vartas

cidades, riao s6 aquelas governadas pelo Partido dos Trabalhadores,

como no iniclo. mas tambern governadas por partldos do centro e ate

de direita. Aadmlnlstracao publica, diante da realidade atual em que as

process as de mudanca sao grandes e vtsivels. busca sua moderntzacao

atraves da 'co-gestae' dos recursos, procurando atender as prtortdadesde cada regtao.

Segundo 0 ciiscurso comum entre as condutores de tais

experiCnclas, essas prciticas promouem melhorlas no

niuel de ejiclencia alocatiua taoforcar 0 planejamento

e a transparencla nas decisoes de gastos) e, concoml-

tantemente, oportuniza um padrdo de reiacionamento.

entre 0poder publico municipal e as cidaddos, que am-

plla e ajL[da a consolldar a conuluencia democrat/ca.

(PIRES, 1997)

Exlste urn ponto relevante: a populacao local, par parttclpar da

gestae dos recursos, pode acompanhar a execucao das prioridades

eleitas e, assim, exigtr transparencla e prestacao de contas constantes

par parte dos executores. A sociedade civil organizada passa a ser

agente attvo na tomada de decis6es sobre Irnancas e polittcas publtcas ,

bem como tern a possibilidadc de acornpanhar 0 desempenho da ad-

mtntstracao local, sendo urn momenta de avallacao publica do governo

municipal.

76 Con/abo Vista & Rev. Bela Horizonle, V. 14, n. 3, p. 65-85, dez. 2003



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4.2 Considera(_Soes sobre 0 Orcamento Participativo

Apartlclpacao popular obtida com a Implernentacao do Orcarnento

participativo, sem duvida, rornpe com a forma tradlcional de governar,

baseada sornente na representacao Indlreta. Ela proporciona, mesmo que

lentamente, a tomada de consclencla social pelas comunidades e abre asportas para a conquista da cidadania. Tambern a 'obrtgatorta' necessidade

de organiza<;aoda comunidade em grupos e assoctacoes, de certa forma, eurn desafio e pode gerar um ganho substancial, jeique a cornunidade tern

a oportunidade de aprender a se organizar (mesmo que esse processo seja

dificil)e perceber a sua forca para prornover rnudancas. E claro que este c urn

processo demorado, que necessita da mudanca de postura de varies atores

socials acostumados a pratlca do cllentellsrno e a cultura predomlnante de

querer "levar vantagern em tudo", ate a aqulsicao da consctencta de que a

busca pelo bern-estar de todos pode ser rnals vantajosa que a rnanutencao

de alguns prtvileglos individuals.

Ai, torna-se imprescindivel 0 trabalho dos lideres na conducao

do Orcamento Parttctpatlvo, em que a visao da cidade como urn todo e

nao sornente ern regtonals deve ser predorninarite, para que nao ocorra

o distanciamento dos seus objetivos principals, entre os quais a busca

do desenvolvirnento das potenclaltdades do municipio e a rnelhoria das

oondicoes de vida de toda a populacao local, e nao apenas de algumas

comunidades. A manutencao dessa tdela de unicidade tambern e im-

portante para a propria evolucao do Orcarnento Parttclpattvo na medlda

em que pode proporcionar e intensiftcar a troca de expertericias entre

as diversas regtonais.

Para os gestores municipals, 0Orcamento Participativo toea numa

questao 'deltcada', na medida ern que exalt a a trnportancta do plane-

[amento realmente eficaz e efictente e questiona a pratica conheclda

da repeticao do orcamento dos anos antertores, subjugando 0 poder

e a abrangencia que uma coerente elaboracao poderia proporcionar.

Este e, sern duvida, urn significativo ganho cloOrcarncnto Partlctpattvo,

pois ele forca 0 planejamento e a transparencla dos gastos, (PIRES,

1999, p.77)

Como toda expertmentacao, e tnegavel que 0 Oroarnerrto Par ti-

cipativo tenha obstaculos e passe por conflltos diversos no clecorrer

de sua realizacao, a cornecar pela escassez des recur sos e grande

quantidade de retvtndlcacoes tidas como prioridades que ultrapassam

o volume de recursos destinados a ele. A aqutslcao da corisctencta de

que "0 Orcamento Partictpattvo riao e a solucao de todos as problemas

da populacao, mas sim urn metcdo mais eficiente e dernocratlco de

lidar com eles" (PIRES, 1999, p.121) pode proporcionar maior leveza

Contab. Vista & Rev. Bela Horizonte, v, 14, n. 3, p. 65-85, dez. 2003 77

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durante sua realtzacao, diminuindo UUl poueo as contratempos e

exectattvas frustradas.

Urn outro obstaculo a trnplernerrtacao e realizacao do Orcarnento

Parttcipatlvo segundo Pires (1999), e a possrvel e provavel resistencia do

poder legtslattvo. Alcancando ambito municipal, 0 Orgamento Parttci-

pativo dificulta a tradtctorial 'troca de favores' entre Executtvo e Legis-

lativo, na rnedtda em que a partictpacao do ultimo da-se na aprovacao

do orcamento, impossibilitando-o de aumentar sua popularidade nos

bairros de periferla, acabando com a imagem do 'benfeitor local' e com a

Ideia de que ele estaria fazendo urn grande favor aquela comunidade.

A continuidade do processo e impreseindivel para a desenvolv-

irnento constante do Orcamento Participativo. A garantia de que ele

continuara sendo uttlizado nas gestoes segutntes a sua implantacao faz

com que os cldadaos confiem mats no governo seguinte, que nao tenha

a Intencao de restringir ou elirninar sua parttcipacao. S~gundo Pires(1999, p.121) "11a que se ertglr uma concepcao do Orcarnento Partlcipa-

tivo como patrlmonlo coletivo da sociedade civil, defendido e acolhido

pelos elettores e pelos eleltos [...l".

Enfim, com seus pontos fortes e fracas, 0 Orcamento Partictpa-

tivo e uma realidade em varias cldades e ate agora foi abordado sob

as aspectos politico e gerenciaL Alern destes, deve-se consldera-lo, es-

sencialmente, como urn instrumento que, para ser utlllzado, necessita

fundamentalmente da parttclpacao popular, que se reune, discute e

elege prioridades.

Mas, diante do ja cltado processo de mudancas pelo qual passa a

Admmtstracao Publica, frente a globallzacao e as necessartas transparencta

e prestacao de contas das mstttutcoes, a elaboracao de demonstrativos que

retratern fisica e nnancetramente a realidade municipal passa a ser urn

ponto chave para a aprovacao do governo, tanto para a populacao como

para as orgaos fiscalizadores e avalladores dos governos.

Assirn, a elaboracao das tradtcionais demonstrativos para pres-

tacao de contas em linguagem contabtl-financelra nao e mais suficlente.

Torna-se necessaria sua adequacao a urna linguagem que possa sercampreendida par qualquer cidadao, possibilitando a ele 0 acompanha-

mento da gestae dos recursos orcamentanos.

No entanta, para que essa prestacao de contas alcance seus obje-

tivos, aspectos como qualidade e uttlldade das Inforrnacoes devem ser

levados em conta quando de sua elaboracao, bern como e, prtnctpalrnente,

deve-se conhecer as necessidades dos seus usuaries. a fim de que elas

se adaptern a estes.

78 Can lab. Vista & Rev. Belo Horizon/e, v. 14, n. 3, p. 65-85, dez. 2003



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5 OR<;AMENTO PARTICIPATIVO E CONTABILIDADE

, 5.1 Contabilidade e inforrnacao

Atualmente, 0pais esta passando POl' mudancas stgntftcattvas, que

atillgem tanto 0 mercado quanta a setor publco e a sociedade. 0 avancotecno16gico dos ultimos anos expltcitou, entre outras coisas, 0 valor e a

importancia da Inforrnacao, que hoje e constderada urn bern e ate mesmo

urna 'arrna', ja que, atraves dela, a populacao pode eonheeer a realidade de

sua cidade etomar consctencta da sttuacao em que vive.Mas para que Isso

ocorra, as Informacoes devem ser, no minimo, verdadeiras, conflavels (de

fontes seguras) e ter utilidade para seus usuartosj Sll.Va, 1997, p.lOS)

A contabtlidade. de acordo com Iudicibus (1997) terla como objetivo

[dentlficar, mensurar e comunicar Informacoes economlcas, financetras.

fisicas e soclats a seus usuartos. Asslm, a contabilidade e uma' essenclalfonte de tnforrnacoes a sobrevtvencia das entidades.

Isto nao e diferente na area publica. A mformacao contabtl nao

deve ater -se somente a prestacao de contas exigtda pela legtslacao. forne-

cerido relat6rios financeiros necessartos aos orgaos fiscalizadores. Alem

desses usuartos. temos outros, dentre as quais as ctdadaos. Aprestacao

de contas a estes possibilita "exercer 0controle social, tomarido conhe-

cimento e compreendendo de que forma e em que as recursos publtcos

estao sendo aplicados." (SILVA, 1997, p.107)

Mas, para que este controle social se torne realidade, a contabil-idade nao deve concentrar-se somente no foco financeiro, mas expllcttar

os beneficlos que a entidade gem para os cidadaos direta au indiret-

arnente, fornecendo a estes mforrnacoes claras, precisas e, principal-

mente, compreenstveis.

Acornpreensao das tnformacoes, segundo Iudfcibus (1997) "lmplica

o conhecimento de ttpos de mforrnacao necessaria para cada principal

usuarlo da tnformacao contabtl e a avallacao da habilidade doe usua-

rios em interpretar a mforrnacao adequadamente." Nao basta a simples

evtdenciacao, e necessarto que esta seja direclonada, se adequando acada usuarto, pennitindo a ele a cornpreensao real das mformacoes

evtdencladas e 0 acompanhamento do desernpenho do admintstrador

publico.

, Alern disso, a correta evidenclacao da tnforrnacao contabil, bus-

cando se adequar a cada usuarto, proporciona 0 aumento da transpa-

rencta dos atos dos gestores e facilita sua prestacao de eontas junto aos

cldadaos usuartos dessas tnforrnacoes.

Contab. Vista & Rev. Belo Horizonte, v, 14, n. 3, p. 65-85, dez. 2003 79



5.2 Evidenciacao contabil e Orcarnento Participative

o surgtmento de novas relacoes entre 0Estado e a sociedade em

que a partictpacao direta dos cidadaos na gestae dos recursos e uma

realidade, faz com que novas formas de evidenctacao dos atos admlnts-

trativos se tornem necessartas, pois 0 aces so a lnforrnacao e fundamental

para 0 alcance da mobtltzacao popular: a sociedade precisa conhecer as

Ideias dos dtrtgentes, as recurs os dlsponiveis e as potencialidades do

municipio para acreditar que e possivel a melhorta de suas condtcoes

de vida.

oOrcamento Parttctpattvo, sendo a mats expressiva das movacoes

na gestae dos recursos no momenta, faz com que haja uma relacao direta

entre as comunidades locais e as dlrtgentes emvartos de seus momentos.

No entanto, a prestacao de contas das obras que estao sendo efetuadas

nao e feita de forma conveniente ao cldadao.

Quando da crtacao do Orcamento Partlclpatlvo, Inevttavelrnente 0

governo municipal estabeleceu

urn uinculo mais forte com C l comunldade para a qual

presta os seus serurcos, necessitando, portanto, adotar

lnstrumentos fornecedores de dados que permitam a

esia acompanlwr a execu~dofislca dos projetos e aU-

uldades. bem como de tnformacoes sabre a realizar,:do

jinanceira dos programas, ajim de oerificar a cumpri-

mento, nestes clois n[uels, das metasJixadas. (SILVA

1997, p.188)

o que se tern e a parttclpacao popular sornente nas fases de escolha

de prtoridades. 0 acompanhamento das realtzacao das obras geralmente

fica a cargo de U111aomissao constttuida para tal flm, formada por al-

guns membros da comunidade, eleltos pelos partfclpantes.

A contabilidade, sendo consider ada urn sistema de tnforrnacoes,

deve munir-se de instrumentos capazes de atencler as demandas tnfor-

mactonats da sociedade, dtsponlbillzando-as em Iinguagem acessfvel a

seus usuarios.

Uma das caracteristtcas do Orcamento Partictpativo e a dtvtsao

da cidade em regtoes, Quando dessa dlvtsao, nao devern ser observados

somente os aspectos geograficos, mas as caractertsticas que elas pos-

suem, suas particularidades. Um estudo para conhecer a comunidade

local, constderarido indices como os nivets de escolartdade, 0 acesso

a meios de comunlcacao, a capacidade de mobtllzacao social, entre

outros, pode ajudar a contabllidade a formal' 0 perfil de determinados

ctdadaos e, assim, facilitar a elaboracao das tnforrnacoes adequando-

se aos seus usuartos.

80 Con/abo Vista & Rev. Belo Hotizome, v. 14, n. 3, p. 65-85, dez. 2003



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De acordo com Silva (1997). para que forneca tnforrnacoes aces-

siveis. a contabilidade teria que estruturar-se por setores. levando em

conta a organizacao regional da cidade. Ela deve ser capaz de manter

o controle de tudo que seja relative a cada regtao, tornando possivel a

prestac;ao de contas em separado:

"Se e definido para 0 setor A urn programa com a finalidade deconstruir duas unidades escolares. a contabilidade tera que, ao regis-

trar 0 processamento da despesa -e os custos para a execucao desse

programa. i?entificar 0 respectivo setor de ocorrencia.t'(Bll.Va, 1997.

p.190) Agindo dessa manetra, a contabilidade sera capaz de inforrnar,

para cada setor: "quais projetos e atlvidades foram atendidos: em que

elementos de despesa forarn aplicados os recursos (obras, material.

pessoa!, etc.); qual a quantidade de recursos financetros alocados nos

projetos e attvtdades do respecttvo setor." (SILVA,1997, p.190) Alern

destas, Informacoes qualltatlvas tambern sao importantes e devern serelaboradas para a comuntdade, relatando os beneficlos obtidos com as

obras realizadas.

Porern, para attngtr seus objetivos, que sao de Identtficar, mensurar

e comunicar tnformacoes, a contabilidade deve elaborar demonstrativos

e relat6rios contabeis simplificados, substituindo a ltnguagern excessrv-

amente tecntca por outra mais acesstvel, mas nao perdendo nessa troca

caracterfstlcas essenctals a obtencao de sua qualidade como averacidade,

a confiabilidade, a utllldade, entre outras.

Sornente 0 acesso as tnforrnacoes e que pode garantir ao cidadaoocupar 0 seu lugar na sociedade, como agente ativo na viabtltzacao de

mudancas e na busca por uma maior democratizacao da gestao dos re-

cursos e tmplernentacao de polltlcas publicas de forma eflcaz e eficlentc,

alern do fortalecimento de uma imagem positiva das tnstltuicoes publicas

e das novas relacoes entre 0 Estado e a sociedade.

6 CONCLUsAo

A sociedade esta inserida em urn ambiente que passa atualmen-

te par profundas mudancas em todcs os setores, com consequenctas

visiveis tanto para 0mercado como para a area publica, A busca pela

excelencla dos servicos prestados, proporcionando ao cliente atendimento

sattsfatorlo era antes preocupacao somente do setor privado; porern, nos

ultimos tempos. tern se estendido tambern a admlntstracao publica. A

preocupacao em fornecer uma prestacao de servlcos adequada, em que

o cidadao seja vista como um cliente, tem stdo 0ponto de partida de

alguns dtrlgcntes para a gestae dos recursos publtcos.

Contab. Vista & Rev. Bela Horizonte, v. 14, n. 3, p. 65-85, dez. 2003 81

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Esla nova postura dos gestores em relacao a adrntntstracao dos

recursos ocorre pela existencla de vartos fatores como a crtse de legt-

timidade do Estado nas ulttrnas decadas, que gerou uma descrenca por

parte dos cldadaos na capacldade deste de suprir suas necessidades

baslcas. a escassez dos recursos a serem utilizados, entre outros. Tor-

nou-se uma questao essenctal a recuperacao da sua credibilidade tanto[rente a organismos internacionais como a sociedade.

As extgenclas legals de transparencta dos atos da admtntstracao

publica e de uma real prestacao de contas, exaltadas principalmente

pela Lei deResponsabtlldade Fiscal. tern contrtbuido de forma dectstva

para a aqutsicao dessa nova postura dos dtrtgentes, ria medida em que

estabelecem penaltdades expresstvas aqueles que nao se preocuparern

com sua atuacao.

Dentro desse contexte. ternos °Orcarnento Partictpattvo. que riao

pretende ser a solucao de todos os problemas da socledade. mas Indis-cutivelmente, representa urn avanco constderavel na gestae dos recursos

orcamentarlos e traz como consequenctas a redefintcao das relacoes

entre 0 Estado e a sociedade, na medida quepossibilita a parttctpacao

da populacao local, promove rnelhorias no nivel de eflciencla da alocacao

de recursos e, consequentemente, 0 atendimento mats rapido as priori-

dades eleltas. Ele atnda se torna uma rnanelra de fortalecer e consol1dar

a democracia quando estabelece parcerlas e prornove a partlctpacao

popular em vartas de suas fases.

Mas, para que essa partictpacao se consollde, e necessarto quea populacao tenha acesso a tnforrnacoes verdadeiras, conflavets, utets

e passivets de entendimento. A contab ilidade, vista como urn sistema

prestador de inforrnacoes, nao deve concentrar-se sornente na elaboracao

de demonstratlvos financelros, mas tambern expllcltar os beneficios que

as entidades publicae estao gerando para os ctdadaos, que podern ser

representaclos flsica, quantitativa e qualitatlvamente em relatortos que

sejam adequados a cada grupo de usuartos,

o contador, nesse caso. deve conhecer a fundo todo 0 processo

orcamentarto, as pecullaridades do Orcarnento Parttctpattvo, bern comoas necessidades dos usuartos que pretendem se utilizar das tnforrnacoes

com 0 objetivo de elabora-las da melhor mane ira possivel. Asstm, 0 aces-

so as Inforrnacoes contribui para 0aumento do controle SOCialexercido

por parte dos cldadaos em relacao a gestae dos recurs os e a atuacao

dos dtrigentes. contribuindo tambern para a avallacao dos governos

municipals.

o incentlvo a pesquisa na area publica tambern e fundamental,

pots atraves dela podem ser descobertas novas maneiras mais eficientes

8 2 Conieb. Vista & Rev. Bela Horizonte, v. 14, n. 3, p. 65-85, dez. 2Q03



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de trabalho, afetando 0 planejarnento, a execucao e posterior controle e

avaliac;aodas admlnlstracoes. Para pesquisas futuras, seria importante

trabalhar questoes como:

a) tnstitutcao de plano de contas das tnstttulcoes publicas, que

deve contemplar, alern de contas financeiras, outras que de-

monstrem dados qualltattvos da gestao dos recursos, tats como

melhoria da qualidade de vida, etc.;

b) crtacao de demonstrattvos contabeis elaborados em linguagem

acessfvel a todos os usuartos das tnforrnacoes:

c) a utlllzacao de novas instrumentos de gestae que contam com a

partlctpacao popular, buscando a consolidacao da dernocracla

e a otrmtzacao dos recurs os publicos.

Pesquisar sobre a planejamerito orcamentario (prlnctpal instru-

merito de gestae dos recursos publicos a curto prazo), 0 vinculo e atmportancta da contabilidade no processo de drvulgacao de tnformacoes

pode proptciar, mesmo que lentamente, uma maier democratlzacao das

tnforrnacoes contabets.

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