boletim orcamento 10
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Boletim Orcamento 10TRANSCRIPT
Os números do primeiromandato de Lula
A Lei Orçamentária de 2006 fechou o ano
com a execução de 90,1% dos recursos destina-
dos para seus programas e ações. Isso significa
que foi feita a liquidação de R$ 806,9 bilhões
dos R$ 895,6 bilhões autorizados pelo governo
federal. O ano de 2006 apresenta o maior índi-
ce de execução do governo Lula: em 2003, fo-
ram 88%; baixando para pouco mais de 84%,
em 2004; e chegando em quase 87% em 2005.
Acompanhe os números na tabela 1.
O que chama a atenção, inicialmente, é que
esse resultado foi alcançado, na sua maioria, no
Publicação do Instituto de Estudos Socioeconômicos - Inesc • Ano VI • nº 10 • abril de 2007
o analisar a execução orçamentária de 2006e avaliar os números do primeiro mandato dogoverno Lula, o Inesc considera imperativo de-nunciar uma prática ilegal que o governo fe-deral tem usado, ao considerar como despesaliquidada toda e qualquer rubrica que estejaempenhada ao final do exercício financeiro.A Lei 4.320/64 é bastante clara: a liquida-ção somente ocorre se há certeza absoluta deque uma obra prevista no orçamento foi con-cluída ou um serviço foi prestado. O simplesempenho não dá essa certeza.
Ao término do exercício financeiro, o cor-reto seria considerar as rubricas empenhadas enão definitivamente liquidadas apenas na ca-tegoria chamada de restos a pagar. Porém, aoincluir ações como despesas liquidadas, mesmosem requisitos para tanto, o governo gera dúvi-das quanto ao que de fato foi executado ao fi-nal do exercício orçamentário.
A metodologia do Inesc considera a liqui-dação como critério de execução, conforme aprevisão legal. Não se pode aceitar que açõesorçamentárias não concluídas sejam conside-radas como despesas liquidadas. Essa práticaprovoca uma distorção absurda nos números;cria uma realidade falseada; compromete acredibilidade do governo; dificulta a análise;e é uma afronta ao princípio da legalidade.Isso nos mostra o quanto é preciso lutar peloavanço na transparência dos dados e das in-formações orçamentárias.
A
E D I T O R I A L
10
A verdade das contas
www.inesc.org.br
2 abril de 2007
Execução Orçamentária da União (Fiscal e Seguridade Social) porGrupo Natureza de Despesa (GND) - Série 2003-2006(exceto refinanciamento da dívida pública)
T abela 1
% da Execução
GND 2003 2004 2005 2006
Pessoal e Encargos Sociais 99,59% 99,04% 92,51% 99,53%
Juros e Encargos da Dívida 70,13% 63,37% 81,05% 84,03%
Outras Despesas Correntes 97,47% 97,28% 98,13% 96,52%
Investimentos 46,25% 71,27% 74,11% 74,96%
Inversões Financeiras 83,79% 59,42% 63,29% 87,10%
Amortização da Dívida 92,02% 85,80% 71,66% 87,45%
Reserva de Contingência 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
TOTAL 88,01% 84,08% 86,84% 90,09%Fonte: SIGA BRASIL/ Elaboração: INESC*Não estão contemplados nesta tabela os valores referentes ao orçamento das empresas estatais, pois essa informação não está disponível na base de dados do SIGA BRASIL.
Execução Orçamentária da União (Fiscal e Seguridade Social)por Grupo Natureza de Despesa (GND)*
(exceto refinanciamento da dívida pública)
T abela 2
GND Dotação Inicial Autorizado Empenhado Liquidado % da Execução
Pessoal e Encargos Sociais 112.655.115.635,00 115.555.098.583,00 115.011.953.160,82 115.011.918.024,71 99,53%
Juros e Encargos da Dívida 179.525.233.769,00 179.874.209.934,00 151.151.879.811,94 151.151.879.811,90 84,03%
Outras Despesas Correntes 366.665.166.436,00 386.291.956.651,00 372.858.483.203,24 372.858.263.974,07 96,52%
Investimentos 21.240.888.953,00 26.156.019.850,00 19.606.642.743,44 19.606.611.622,03 74,96%
Inversões Financeiras 30.757.598.550,00 31.365.326.043,00 27.320.135.203,22 27.320.135.203,20 87,10%
Amortização da Dívida 89.541.287.763,00 138.282.763.598,00 120.929.458.123,47 120.929.458.123,49 87,45%
Reserva de Contigência 22.846.521.604,00 18.062.821.486,00 0,00 0,00 0,00%
TOTAL 823.231.812.710,00 895.588.196.145,00 806.878.552.246,13 806.878.266.759,40 90,09%Fonte: Siga Brasil/ Elaboração: INESC *Não estão contemplados nesta tabela os valores referentes ao orçamento das empresas estatais, pois essa informação não está disponível na base de dados do SIGA BRASIL.* Dados atualizados em 21/01/2007
segundo semestre, pois, até 30 de junho do
mesmo ano1, o nível de execução dos mesmos
programas e ações estava em 39,86%. Vale lem-
brar que 2006 foi um ano atípico, com eleições
nos âmbitos federal e estadual, acarretando res-
trições impostas pela lei eleitoral para a libera-
ção de recursos. Era de se esperar que o volume
de gastos fosse maior no primeiro semestre, pois
1 - Ver Nota Técnica nº 111, de setembro de 2006, disponível no sítio www.inesc.org.br.
Orçamento & Políticas Públicas: uma publicação do INESC – Instituto de Estudos Socioeconômicos - End: SCS – Qd, 08, Bl B-50 - Sala435 Ed. Venâncio 2000 – CEP. 70.333-970 – Brasília/DF – Brasil – Tel: (61) 3212 0200 – Fax: (61) 3212 0216 – E-mail:[email protected] – Site: www.inesc.org.br. Conselho Diretor: Armando Martinho Bardou Raggio, Caetano Ernesto Pereirade Araújo, Fernando Oliveira Paulino, Guacira César de Oliveira, Jean Pierre René Joseph Leroy, Jurema Pinto Werneck, Luiz Gonzaga deAraújo, Neide Viana Castanha, Pastor Ervino Schmidt. Colegiado de Gestão: Atila Roque, Iara Pietricovsky, José Antônio Moroni.Assessores/as: Alessandra Cardoso, Edélcio Vigna, Eliana Graça, Francisco Sadeck, Jair Barbosa Júnior, Luciana Costa, Ricardo Verdum.Assistentes: Ana Paula Felipe, Álvaro Gerin, Lucídio Bicalho. Instituições que apóiam o Inesc: Action Aid, CCFD, Christian Aid, EED,Embaixada do Canadá - Fundo Canadá, Fastenopfer, Fundação Avina, Fundação Ford, Fundação Heinrich Boll, KNH, NorwegianChurch Aid, Novib, Oxfam, Save the Children Fund e Wemos Foundation. Jornalista responsável: Luciana Costa
Orçamento & Políticas Públicas
abril de 2007 3
Orçamento
Execução orçamentária da União (Orçamento Fiscal e da SeguridadeSocial) por função - Série 2003-2006 (exceto refinanciamento da dívida)
T abela 3
% da Execução
Função (Cod/Desc) 2003 2004 2005 2006
01 - LEGISLATIVA 96,85% 97,59% 87,33% 93,27%
02 - JUDICIÁRIA 97,04% 98,91% 86,62% 98,73%
03 - ESSENCIAL À JUSTIÇA 96,67% 97,94% 84,48% 96,05%
04 - ADMINISTRAÇÃO 89,17% 86,64% 83,56% 92,87%
05 - DEFESA NACIONAL 90,45% 97,71% 93,05% 95,12%
06 - SEGURANCA PÚBLICA 85,11% 86,14% 79,98% 89,35%
07 - RELAÇÕES EXTERIORES 95,77% 75,89% 89,50% 93,00%
08 - ASSISTÊNCIA SOCIAL 91,08% 96,69% 98,41% 95,39%
09 - PREVIDÊNCIA SOCIAL 99,86% 99,46% 99,44% 99,76%
10 - SAÚDE 96,95% 95,81% 93,55% 95,95%
11 - TRABALHO 94,40% 94,77% 97,40% 98,85%
12 – EDUCAÇÃO 95,21% 93,67% 87,94% 96,23%
13 - CULTURA 65,47% 74,63% 79,54% 83,97%
14 - DIREITOS DA CIDADANIA 65,25% 83,10% 78,76% 82,04%
15 - URBANISMO 37,45% 71,47% 66,77% 70,32%
16 - HABITAÇÃO 33,00% 62,05% 79,10% 76,82%
17 - SANEAMENTO 26,05% 39,58% 46,15% 36,09%
18 - GESTÃO AMBIENTAL 39,33% 76,38% 73,33% 67,68%
19 - CIÊNCIA E TECNOLOGIA 93,42% 94,50% 83,94% 90,43%
20 - AGRICULTURA 69,45% 61,89% 69,36% 75,88%
21 - ORGANIZAÇÃO AGRÁRIA 88,80% 88,81% 87,39% 90,30%
22 - INDÚSTRIA 76,86% 40,61% 80,16% 86,09%
23 - COMÉRCIO E SERVICOS 72,85% 70,34% 77,33% 76,44%
24 - COMUNICAÇÕES 66,13% 73,71% 48,17% 75,32%
25 - ENERGIA 88,05% 52,31% 57,48% 79,72%
26 - TRANSPORTE 53,07% 65,83% 75,70% 77,18%
27 - DESPORTO E LAZER 44,48% 70,73% 61,75% 72,40%
28 - ENCARGOS ESPECIAIS 86,30% 78,54% 84,13% 89,19%
99 - RESERVA DE CONTINGÊNCIA 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
TOTAL 88,01% 84,08% 86,84% 90,09%Fonte: SIGA BRASIL/ Elaboração: INESC*Não estão contemplados nesta tabela os valores referentes ao orçamento das empresas estatais, pois essa informação não está disponível na base de dados do SIGA BRASIL.
se avizinhava um período de proibição de re-
passes e empenho de recursos para cobrir des-
pesas não-obrigatórias.
A tabela 1 nos mostra ainda que há um cresci-
mento das despesas em alguns Grupos de Natu-
reza de Despesa (GND), principalmente juros e
encargos da dívida, responsáveis pela execução
de 84,03% dos recursos previstos. Já o GND re-
ferente à amortização da dívida, que teve uma
queda na comparação com 2005 (71,66%) e
2004 (85,80%), volta a crescer em 2006, atin-
gindo o patamar dos 87%. O GND relativo aos
investimentos, apesar de ser o Grupo que apre-
senta menor valor absoluto, foi o que apresentou
durante o governo Lula um crescimento constan-
te da sua execução. Saiu de 46,25%, em 2003,
para 74,96% em 2006. O GND de Outras Des-
pesas Correntes apresentou pequena queda com
relação aos anos anteriores.
Ao examinar a execução orçamentária sob a
ótica da classificação das despesas por função
(tabela 3), pode-se ter um quadro mais detalha-
4 abril de 2007
A funçãoSaneamento é a queapresenta, ao longodos quatro anos do
governo Lula, omenor índice de
execução, apesar daimportância que tem
essa questão para amaioria da
população brasileirano que diz respeito
ao combate àsdesigualdades
do do comportamento das diferentes políticas e
saber onde houve expansão ou redução do gas-
to. Ao tomar como referência o patamar de 70%
dos recursos liquidados, como um nível de exe-
cução razoável, observa-se que em 2006 duas
funções ficaram abaixo (Saneamento com
36,09% e Gestão Ambiental com 67,68%). Já
em anos anteriores esse
número é maior. Em
2005 foram 5 funções
que ficaram abaixo de
70%, em 2004 chega-
ram a 6 e em 2003 so-
maram 9 funções.
A função Saneamen-
to é a que apresenta, ao
longo dos quatro anos
do governo Lula, o me-
nor índice de execução,
apesar da importância
que tem essa questão para a maioria da popula-
ção brasileira no que diz respeito ao combate às
desigualdades. Ressalta-se a importância que tem
o saneamento básico no controle de doenças
causadas principalmente pelo uso de água con-
taminada. Um bom investimento em saneamen-
to repercute positivamente nos gastos com saú-
de. No entanto, não podemos esquecer dos re-
cursos que a União investe, a partir de suas em-
presas (Caixa Econômica Federal, principalmen-
te), no financiamento de obras de saneamento.
Só que esses são recursos fora do orçamento fis-
cal e da seguridade, chamados de parafiscais,
sobre os quais a sociedade civil não tem acesso
às informações. Também não há transparência
sobre o montante aplicado pelas estatais como
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômi-
co e Social (BNDES) e Banco do Brasil.
No caso da função Gestão Ambiental, há con-
dições para entender com mais detalhes como
se deu a execução de programas e ações que
compôem a política socioambiental do governo
Lula. O fato de o Instituto de Estudos
Socioeconômicos (INESC) acompanhar mais
detidamente essa política permite que seja to-
mada como exemplo. O nível de execução de
programas e ações a cargo do Ministério do
Meio Ambiente esteve em torno de 55% dos
recursos autorizados. Ou seja, em 2006, dos
R$2,39 bilhões autorizados foram gastos somen-
te R$1,32 bilhões.
No caso dos programas e ações referentes à
Biodiversidade e Florestas, temos um quadro que
explica por que a execução total da função fi-
cou tão abaixo do que se poderia esperar, dada
a importância do tema. O Programa Amazônia
Sustentável deixou de investir, em 2006, R$
35,30 milhões, o equivalente a 83.54% do to-
tal autorizado. O Programa Proteção de Terras
Indígenas deixou de investir R$ 3,60 milhões,
o equivalente a 69.30% do autorizado. O Pro-
grama Áreas Protegidas do Brasil deixou de in-
vestir R$ 13,70 milhões, o equivalente a 24.19%
do valor autorizado. O Programa Conservação,
Uso Sustentável e Recuperação da
Biodiversidade deixou de investir R$ 14,58 mi-
lhões, o equivalente a 26.26% do autorizado
para 2006. Por fim, destacamos o Programa
Proambiente, que deixou de investir R$ 1 mi-
lhão, o equivalente a 26.53% do autorizado.
Ainda no âmbito da função Gestão Ambiental
encontram-se programas e ações a cargo dos
abril de 2007 5
Orçamento
5
Execução Orçamentária da União (Orçamento Fiscale da Seguridade Social) por Função - somente investimento (GND 4)(exceto refinanciamento da dívida pública)
T abela 4
GND Dotação Inicial Autorizado Empenhado Liquidado % da Execução
(Subelemento) (Liq./Aut.)
Legislativa 267.230.958,00 262.580.958,00 76.295.135,80 76.295.135,80 29,06%
Judiciária 591.768.333,00 640.565.916,00 559.824.498,51 559.824.498,51 87,40%
Essencial à justica 112.252.794,00 148.359.559,00 117.967.891,58 117.967.891,58 79,51%
Administração 567.313.118,00 727.308.125,00 584.465.773,40 584.465.773,40 80,36%
Defesa nacional 1.937.955.470,00 2.348.318.957,00 1.815.323.557,87 1.815.323.557,61 77,30%
Seguranca pública 570.703.073,00 854.637.138,00 609.380.851,82 609.380.851,82 71,30%
Relações exteriores 39.506.376,00 39.506.376,00 28.472.549,00 28.472.548,97 72,07%
Assistência social 216.590.284,00 203.600.940,00 168.272.154,84 168.272.154,84 82,65%
Previdência social 198.986.183,00 208.164.288,00 114.911.261,80 114.911.261,80 55,20%
Saúde 3.234.312.761,00 3.316.729.809,00 2.159.420.388,72 2.159.420.388,72 65,11%
Trabalho 45.922.717,00 54.494.109,00 44.315.403,67 44.315.403,67 81,32%
Educação 1.120.494.654,00 1.349.736.722,00 1.038.899.564,61 1.038.899.564,61 76,97%
Cultura 130.643.311,00 148.146.603,00 115.610.362,79 115.610.362,79 78,04%
Direitos da cidadania 197.797.475,00 365.529.830,00 314.600.415,42 314.600.415,42 86,07%
Urbanismo 2.132.722.658,00 2.287.020.927,00 1.583.714.780,66 1.583.714.780,66 69,25%
Habitação 181.869.271,00 1.066.161.771,00 1.022.034.883,60 1.022.034.883,60 95,86%
Saneamento 116.062.383,00 116.062.383,00 39.732.401,87 39.732.401,87 34,23%
Gestão ambiental 1.208.716.749,00 1.168.997.625,00 558.961.082,16 558.961.082,16 47,82%
Ciência e tecnologia 600.114.817,00 1.058.330.657,00 932.608.351,11 932.608.351,10 88,12%
Agricultura 709.959.981,00 747.807.532,00 495.027.177,56 494.996.056,46 66,19%
Organização agrária 597.289.371,00 638.743.899,00 511.999.591,65 511.999.591,65 80,16%
Indústria 93.857.450,00 101.564.996,00 62.190.779,86 62.190.779,86 61,23%
Comércio e serviços 907.727.030,00 1.337.867.030,00 1.125.930.241,65 1.125.930.241,65 84,16%
Comunicações 110.035.594,00 120.311.424,00 40.745.051,94 40.745.051,94 33,87%
Energia 21.802.675,00 26.715.278,00 17.176.614,62 17.176.614,62 64,30%
Transporte 4.737.311.735,00 6.198.310.066,00 4.992.965.013,77 4.992.965.013,77 80,55%
Desporto e lazer 464.938.296,00 572.903.496,00 436.163.548,76 436.163.548,75 76,13%
Encargos especiais 127.003.436,00 47.543.436,00 39.633.414,40 39.633.414,40 83,36%
TOTAL 21.240.888.953,00 26.156.019.850,00 19.606.642.743,44 19.606.611.622,03 74,96%Fonte: Siga Brasil/ Elaboração: INESC*Não estão contemplados nesta tabela os valores referentes ao orçamento das empresas estatais, pois essa informação não está disponível na base de dados do SIGA BRASIL.**Os valores são os mesmos do dia 21/01/2007, data em que o SIAFI fechou o Orçamento de 2006.
Ministérios de Minas e Energia e de Integração
Nacional. O primeiro, encarregado de um úni-
co programa de zoneamento ecológico-econô-
mico, só liquidou 5,26% do montante de recur-
sos autorizados. Já os programas a cargo do Mi-
nistério de Integração Nacional fecharam o ano
com uma execução em torno de 45,07%.
No entanto, há que registrar vários avanços
obtidos no desenvolvimento da polít ica
socioambiental: alguns independem da aplica-
ção de recursos orçamentários e outros poderi-
am ter avançado mais, caso os recursos autori-
zados tivessem sido aplicados. A título de exem-
plo, tivemos a aprovação de duas leis: uma que
consolida os limites da Mata Atlântica e outra
que cria a Gestão de Florestas Públicas.
Também foi registrada uma diminuição da taxa
de desmatamento na região Amazônia da ordem de
30%, um pouco abaixo dos 31% registrados em
2004/2005, o que indica uma certa estagnação no
combate à destruição da floresta amazônica. Ressal-
ta-se, ainda, a aprovação, pela Comissão Nacional
6 abril de 2007
de Biodiversidade, de um conjunto de metas para
que o Brasil reduza a perda de sua biodiversidade
até o ano de 2010. Espera-se que essa medida
tenha impacto na elaboração do próximo Plano
Plurianual (2008-2011).
O discurso que dominou os debates, principal-
mente do segundo turno das eleições presidenci-
ais de 2006, ressaltou a necessidade de investimen-
to para promoção do crescimento do país. No iní-
cio do seu segundo mandato, em 2007, o presi-
Execução Orçamentária da União(Orçamento Fiscal e da Seguridade Social) por Função**
(exceto refinanciamento da dívida pública)
T abela 5
GND Dotação Inicial Autorizado Empenhado Liquidado % da Execução
Função Dotação Inicial Autorizado Empenhado Liquidado % da Execução
Legislativa 4.707.766.082,00 5.103.597.310,00 4.759.880.270,28 4.759.880.270,28 93,27%
Judiciaria 13.879.244.732,00 14.714.420.927,00 14.526.955.110,05 14.526.955.110,05 98,73%
Essencial a justica 3.161.614.403,00 3.198.671.593,00 3.072.330.872,22 3.072.330.872,22 96,05%
Administracao 16.588.132.069,00 11.927.156.092,00 11.076.242.278,57 11.076.242.278,59 92,87%
Defesa nacional 16.021.404.619,00 17.712.361.711,00 16.848.086.084,26 16.848.086.083,66 95,12%
Seguranca publica 3.439.681.065,00 4.378.220.541,00 3.911.897.956,84 3.911.897.956,84 89,35%
Relacoes exteriores 1.455.132.148,00 1.502.008.846,00 1.396.888.122,91 1.396.888.122,55 93,00%
Assistencia social 21.282.618.149,00 22.597.133.735,00 21.554.576.956,23 21.554.576.207,71 95,39%
Previdencia social 202.455.072.353,00 213.477.195.426,00 212.965.455.189,65 212.965.455.189,65 99,76%
Saude 40.497.699.395,00 42.291.360.385,00 40.577.223.418,99 40.577.223.418,98 95,95%
Trabalho 13.473.273.860,00 16.746.608.990,00 16.553.771.315,86 16.553.771.315,86 98,85%
Educacao 17.648.843.815,00 20.437.664.406,00 19.666.989.873,97 19.666.989.724,31 96,23%
Cultura 641.950.605,00 691.905.449,00 581.010.676,67 581.010.676,66 83,97%
Direitos da cidadania 961.983.848,00 1.198.251.802,00 983.057.589,84 983.057.589,84 82,04%
Urbanismo 2.699.243.972,00 3.059.220.745,00 2.151.107.768,93 2.151.107.768,93 70,32%
Habitacao 635.155.521,00 1.519.137.220,00 1.166.966.883,60 1.166.966.883,60 76,82%
Saneamento 153.822.898,00 155.972.268,00 56.282.718,46 56.282.718,46 36,09%
Gestao ambiental 2.248.901.699,00 2.377.919.682,00 1.609.486.885,70 1.609.486.585,70 67,68%
Ciencia e tecnologia 3.598.639.573,00 4.222.284.572,00 3.818.015.379,31 3.818.015.379,23 90,43%
Agricultura 10.411.277.145,00 13.375.511.897,00 10.149.205.768,88 10.148.921.481,41 75,88%
Organizacao agraria 4.012.082.643,00 4.705.359.331,00 4.249.062.773,66 4.249.062.773,66 90,30%
Industria 2.300.809.260,00 2.400.932.679,00 2.066.868.254,56 2.066.868.254,55 86,09%
Comercio e servicos 3.411.848.207,00 3.652.421.879,00 2.791.825.066,61 2.791.825.066,63 76,44%
Comunicacoes 621.472.613,00 635.319.319,00 478.531.725,87 478.531.725,87 75,32%
Energia 730.479.719,00 563.637.917,00 449.316.661,75 449.316.661,75 79,72%
Transporte 7.638.171.715,00 9.023.579.207,00 6.964.821.736,49 6.964.821.736,49 77,18%
Desporto e lazer 885.977.751,00 1.018.997.605,00 737.740.827,10 737.740.827,09 72,40%
Encargos especiais 399.857.991.247,00 450.423.523.125,00 401.714.954.078,87 401.714.954.078,83 89,19%
Reserva de contingencia 27.811.521.604,00 22.477.821.486,00 0,00 0,00 0,00%
TOTAL 823.231.812.710,00 895.588.196.145,00 806.878.552.246,13 806.878.266.759,40 90,09%Fonte: Siga Brasil/ Elaboração: INESC*Não estão contemplados nesta tabela os valores referentes ao orçamento das empresas estatais, pois essa informação não está disponível na base de dados do SIGA BRASIL.**Dados atualizados em 21/01/2007
dente Lula lançou o Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC), mostrando o esforço de in-
vestimento do Governo para os próximos anos,
associado à presença da iniciativa privada. A tabe-
la 4 mostra como os recursos de investimento fo-
ram alocados segundo as funções no ano de 2006.
A julgar por esse desempenho, muito esforço terá
que ser feito nos anos seguintes.
Como já foi dito, esse é o GND com a menor
alocação de recursos - R$ 26 bilhões -, e com o
abril de 2007 7
Orçamento
A realidade daexecução dos
programas em 2006segue essa lógica de
concentração dosgastos no final do
ano. Até meados denovembro, somente
cinco programasalcançaram a marcade mais de 90% dosrecursos liquidados
menor índice de execução dentre todos os Gru-
pos de Natureza de Despesa. Além de serem as
funções que apresentam menor nível de liqui-
dação, Saneamento e Gestão Ambiental conti-
nuam ganhando em
baixa execução quando
se trata de recursos es-
pecíficos para investi-
mento. Só que agora,
ganharam a companhia
das funções Legislativa
e de Comunicações.
No caso da função
Legislativa, nada a ad-
mirar, pois suas despe-
sas são tipicamente de
manutenção ou custeio das duas Casas
Legislativas. Mas, no caso das outras três – Sa-
neamento, Gestão Ambiental e Comunicações
-, era de se esperar um maior nível de execução,
na medida em que, por características próprias
de cada uma dessas funções, a capacidade de in-
vestimento do governo é fundamental para o
bom desempenho dessas políticas. Vale lembrar
que, até junho de 2006, essa mesma tabela mos-
trava um baixíssimo nível de execução geral:
2,93%2, o que demonstra que os investimentos
foram maciçamente realizados no segundo se-
mestre.
Os dados contidos na tabela 6 reforçam essa
antiga questão da execução dos programas e
ações se concentrarem no final do ano. Além de
ocasionar um sério problema de gestão, essa
política de contingenciar recursos no início do
ano tem o claro objetivo de garantir a realiza-
ção de superávit primário, reserva que assegura
o pagamento de parcela dos serviços da dívida
pública e que sinaliza aos credores as boas in-
tenções do governo de economizar.
A realidade da execução dos programas em
2006 segue essa lógica de concentração dos gas-
tos no final do ano. Até meados de novembro,
somente cinco programas alcançaram a marca
de mais de 90% dos recursos liquidados. Em
2 Ver Nota Técnica nº 111, de setembro de 2006, disponível no sítio www.inesc.org.br
Número de programas de acordocom o percentual de execução orçamentária da União de 2006(exceto refinanciamento da dívida pública)
T abela 6
` em 14/11/2006 em 21/01/2007
% de execução Nº de Nûmero de programas Nº de Nûmero de % de
dos programas programas sobre o total programas sobre o total
mais de 90% 5 1,47% 127 37,46%
75% a < 90% 34 10,03% 99 29,20%
60% a < 75% 49 14,45% 50 14,75%
45% a < 60% 56 16,52% 30 8,85%
30% a < 45% 76 22,42% 14 4,13%
15% a < 30% 54 15,93% 9 2,65%
0% a < 15% 65 19,17% 10 2,95%
TOTAL 339 100,00% 339 100,00%Fonte: SIGA BRASIL/ Elaboração: INESC
8 abril de 2007
janeiro de 2007, passados 67 dias desde 14 de
novembro (tabela 6), verifica-se que existem 127
programas nessa mesma faixa de execução. O
mesmo acontece na faixa de menor nível de li-
quidação. Nesse mesmo período de tempo, os
65 programas que apresentavam até 15% de
execução foram reduzidos para 10 programas.
É foi um período de tempo bastante curto para
se pensar que tais obras ou serviços foram liqui-
dados dentro dos melhores padrões de gestão
pública. Sabe-se que esses processos incluem, na
maioria das vezes, mecanismos complexos de li-
citação - e portanto, demorados -, para que se-
jam aceitos pela administração pública.
Mas, por que será que a execução dá um “sal-
to” em tão pouco tempo? De repente (no final
do ano), a administração pública se torna
supereficiente? Tinham ficado de fora despesas
finalizadas, mas não contabilizadas? Ou está acon-
tecendo algo fora do que nossa legislação prevê?
Vejamos. Uma coisa são as despesas executa-
das (liquidadas), nos casos em que só faltou con-
cluir o pagamento. Essa é uma parte das rubri-
cas, obras, serviços e equipamentos que são ins-
critos em restos a pagar: estão concluídos no ano
em que foram previstos pela lei orçamentária,
mas o seu pagamento só acontece no exercício
seguinte, por isso passam a fazer parte dos “res-
tos a pagar processados”.
Já quando às rubricas, às obras, aos serviços e
equipamentos que não foram concluídos, a Lei
4.320/64 prevê que eles sejam incluídos em “res-
tos a pagar não-processados”. No entanto, mes-
mo sem a conclusão, as obras e serviços são inclu-
ídos também na categoria “liquidados”, ainda que
sem sustentação legal. Quando restos a pagar não-
processados são inseridos na categoria “liquida-
dos”, há um falseamento da realidade do que re-
almente foi executado pelo governo, pois não se
sabe se realmente serão liquidados, se a despesa
Execução da LOA 2006* e Restos a Pagar até 21/02/2007(exceto refinanciamento da dívida pública)
T abela 7
2006 2007
Etapas da execução da LOA 2006 Autorizado 895.588.196.145,00 -
Empenhado 806.878.552.246,13 -
Liquidado (subelemento) 806.878.266.759,40 -
Pago 767.724.198.376,98 -
Restos a Pagar** RP Inscrito (não-proc + proc) 36.790.693.020,13 41.501.009.802,57
RP Não-Processado Inscrito 31.944.186.793,54 36.258.607.512,68
RP Processado Inscrito 4.846.506.226,59 5.242.402.289,89
RP Pago (não-proc + proc) 21.110.585.674,88 7.686.386.760,34
RP Não-Processado Pago 18.028.387.398,39 5.667.575.458,62
RP Processado Pagoi 3.082.198.276,49 2.018.811.301,72
RP Não-Proc Insc. Outros Exercícios 2.189.567.456,42 2.483.337.566,54
RP Rocessado Cancelado 896.120.610,00 66.504.486,09
RP Não-Processado Cancelado 12.133.979.295,43 807.308.105,26Fonte: Senado/Siga Brasil; Elaboração: INESC* Execução relativa ao “Orçamento Fiscal e da Seguridade Social”. Não inclui a execução do orçamento de investimentos das Estatais, já que não há banco de dado do governo sobre tal informaçãoaberto para consulta.** Os “restos a pagar” no exercício financeiro de 2006 advêm de exercícios anteriores. Já as rubricas “liquidadas e não pagas” da LOA 2006, de acordo com a Lei 4.320/67, são pagas a partir doexercício 2007, na modalidade de “restos a pagar processados”. Já aqueles empenhos da LOA 2006 em que a liquidação não foi finalizada nesse exercício, se não cancelados e inscritos em “restos apagar”, podem ser executados sob a classificação “restos a pagar não-processados”.
abril de 2007 9
Orçamento
O ano eleitoralinfluenciou também
o comportamento dogoverno com relação
aos recursoscontingenciados.
Ainda no primeirosemestre, observou-
se uma alta quantiade recursos
liberados
será executada. Mostra-se um dado de execução
que não corresponde à realidade. Esse fato pode
explicar, em boa medida, a aparente agilidade na
execução das ações go-
vernamentais no final
do ano.
O sistema Siga Bra-
sil mostra que, dos re-
cursos alocados na Lei
Orçamentária Anual
(LOA) 2006, foram ins-
critos em restos a pagar
não-processados R$
36,2 bilhões, ou seja,
esse montante de recursos consta do total de des-
pesas liquidadas. Porém, não se tem nenhuma
certeza de que serão realmente liquidados e pa-
gos em 2007. E trata-se de uma quantia nada
desprezível, pois é muito maior do que o volu-
me alocado somente no GND Investimentos.
Até fevereiro de 2007, já tinham sido cancela-
dos R$ 807,3 milhões dos recursos inscritos em
restos a pagar não-processados.
Durante o ano de 2006, o Jornal O Estado de
São Paulo publicou uma série de matérias3, nas quais
destaca que os números apresentados pelo governo
sobre os gastos com investimentos estão inflados.
Passaram por um processo de maquiagem que tem
o ano eleitoral como justificativa. E ainda são apre-
sentados os avanços nos gastos com investimentos
como uma prova de que o país tem tudo para cres-
cer com mais intensidade num futuro próximo. A
reportagem do citado jornal encontrou exatamen-
te o cerne da questão no que chamam de “liquida-
ção forçada”, ou seja, liquida artificialmente todos
os empenhos realizados no período anterior. É uma
ilegalidade que precisa ser sanada.
O ano eleitoral influenciou também o compor-
tamento do governo com relação aos recursos
contingenciados. Ainda no primeiro semestre,
observou-se uma alta quantia de recursos libera-
dos, o que superou em muito na comparação com
3 Ver matérias: Planalto ajeita números e infla investimento ( publicada em 23/01/2006); Governo investe menos do que divulga ( publicada em 5/07/2006) eContas de faz de contas (publicada em 9/07/2006)
4 Ver Nota Técnica nº 101, de setembro de 2005, disponível no sítio do Inesc: www.inesc.org.br
Fonte: Banco Central
Resultado Nominal Resultado Primãrio
Dez00 Dez01 Dez02 Dez03 Dez04 Dez05 Dez06
-3,61 -3,57
-4,58-5,08
-2,67
-3,28 -3,35
-3,46 -3,64
-3,89-4,25 -4,59 -4,83
-4,32
6,00
4,00
2,00
0,00
-2,00
-4,00
-6,00
%d
oP
IB
Resultados nominal e primáriodo Setor Público Consolidado
ráfico 1G
Fonte: Banco Central
Dívida Pública do Setor
Público Consolidadeo
Dívida Bruta
do Governo Federal
Dez00 Dez01 Dez02 Dez03 Dez04 Dez05 Dez06
%d
oP
IB
90,00
80,00
70,00
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
64,6070,55 71,36
76,94
71,91 74,66 72,87
48,78 52,0355,50 57,18
51,67 51,49 49,97
Dívida líquida doSetor Público Consolidado
ráfico 2G
10 abril de 2007
A taxa SELIC, apesarde ter sido reduzida
durante o ano de2006, continuou como troféu da mais alta
taxa de jurospraticada no mundo.
Como o perfil dadívida ainda apresentaforte vinculação à taxa
SELIC, e o seu ritmode redução é muito
lento, verifica-se umaumento do estoque
da dívida pública
10
anos anteriores.4. Da quantia total contingenciada
em maio, R$ 14,2 bilhões, o governo só liberou
algo em torno de R$ 7 bilhões. Nos decretos de
contingenciamento, fica evidente a vinculação que
existe entre a retenção de recursos e o alcance da
meta de superávit primário. A não-liberação total
dos recursos também reforça o caixa para o cum-
primento dessa meta.
Com relação ao supe-
rávit primário para o
setor público consolida-
do, o resultado em 2006
foi diferente com rela-
ção aos outros anos do
governo Lula. Desde o
primeiro ano, 2003, a
taxa prevista em relação
ao Produto Interno
Bruto (PIB) foi aumen-
tada dos 3,75% previs-
tos pelo governo
Fernando Henrique para 4,25%. Na seqüência,
as Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs)
mantiveram a previsão nesse mesmo patamar. Na
prática, esse patamar foi sempre superado ao lon-
go dos anos. Em 2003, ficou nos 4,25% previs-
tos; em 2004, foi de 4,59%; em 2005, ficou em
4,83%; e em 2006, baixou para 4,32%. Como
se vê no gráfico 1, houve uma queda na econo-
mia que o país fez para pagar sua divida públi-
ca. Mas a meta prevista na LDO continuou sen-
do superada.
O resultado, em termos de redução da rela-
ção dívida/PIB, foi de 51,49% em 2005; para
49,97%, em 2006, conforme se pode ver no grá-
fico 2. Nos quatro anos de governo Lula, essa re-
lação saiu de 57,18% para 49,97%. Parte da re-
dução da relação dívida/PIB se deve ao cresci-
mento, ainda que baixo, do Produto Interno Bru-
to. Aliás, dados publicados pelo IBGE, no início
de 2007, mostram que o crescimento do PIB fi-
cou em 2,9% em 2006, acima apenas do Haiti,
mas muito aquém de alguns países latino-ameri-
canos e abaixo da média mundial.
No entanto, o estoque da dívida líquida au-
mentou de R$ 913 bilhões, em 2003, para R$
1,06 trilhão em 2006. Esse crescimento se ex-
plica, em parte, porque a taxa SELIC (taxa bá-
sica de juros), apesar de ter sido reduzida du-
rante o ano de 2006, continuou com o troféu
da mais alta taxa de juros praticada no mundo.
Como o perfil da dívida ainda apresenta forte
vinculação à taxa SELIC, e o seu ritmo de redu-
ção é muito lento, verifica-se um aumento do
estoque da dívida pública.
Como já citada, a tabela 1, que trata dos
Grupos de Natureza de Despesa (GND), nos
mostra que, no primeiro ano do governo Lula,
o percentual de liquidação de recursos para a
amortização da dívida foi o maior do período
(92%). Em 2004, ficou em 85,80%; em 2005,
caiu para 71,66%; e em 2006, voltou a subir
para 87,45%.
Já o GND de pagamento de juros e encargos
da dívida teve, em 2006, o seu maior percentual
de execução, ou seja, em torno de 84%. Nos
anos anteriores, o índice foi de 70%, em 2003;
no ano seguinte baixou para 63%; e em 2005
ficou em pouco mais de 81%.
Em 2006, o GND de pagamento dos juros e
encargos da dívida foi o segundo maior consu-
midor de recursos, perdendo somente para o
abril de 2007 11
Orçamento
Como último ano doprimeiro mandato
do presidente Lula,2006 apresentou o
maior índice deexecução global do
orçamento da União
Grupo de Outras Despesas Correntes, que in-
clui a Previdência Social, função esta que rece-
be e executa o maior volume de recursos do or-
çamento da União.
Considerações finaisA reflexão sobre os números da execução or-
çamentária de 2006 re-
vela que o segundo se-
mestre concentrou boa
parte da liberação de
recursos para a execu-
ção de programas e
ações governamentais.
Esse fato implicou na necessidade de que boa
parte dos recursos previstos fosse inscrita em
restos a pagar, sendo que o maior volume desses
recursos, ainda que não estivessem liquidados,
fossem considerados como tal. A confiabilidade
dos dados e informações divulgados é precária
e o cumprimento da lei e a transparência se fa-
zem mais do que necessárias.
Como último ano do primeiro mandato do
presidente Lula, 2006 apresentou o maior ín-
dice de execução global do orçamento da União.
Foi o ano em que os gastos com benefícios vin-
culados ao salário mínimo tiveram um aumento
considerável. Foi também o ano em que os re-
cursos alocados na função Previdência Social su-
plantaram os recursos destinados ao pagamento
de juros e encargos da dívida.
Por outro lado, o cumprimento da meta de supe-
rávit primário guiou a liberação de recursos, orien-
tando o maior contingenciamento do período. Ou
seja, observa-se a mesma política fiscal adotada des-
de o inicio do governo. A discussão ocorrida tanto
no primeiro semestre quanto no período eleitoral,
principalmente, no segundo turno das eleições pre-
sidenciais, de que era urgente diminuir os gastos
públicos para que o país pudesse crescer, carece de
maior aprofundamento. O receio das elites conser-
vadoras era de que, com o aumento dos gastos soci-
ais, poderia não sobrar recursos para sustentar o
modelo que aí está. No entanto, o que os números
mostram é que as metas fiscais foram cumpridas e
que o aumento real do salário mínimo não colocou
em risco a continuidade do modelo que vem sendo
seguido há décadas. A percepção, por parte da eli-
te, é a de que a continuidade desse modelo que
superalimenta a valorização financeira só poderá ter
continuidade se, cada vez mais, o Estado for capaz
de cortar gastos, inclusive sociais.
A disputa no segundo turno apontava para
dois projetos de país, com perspectivas diferen-
ciadas. O crescimento era visto ou como um
problema de gestão com forte redução dos gas-
tos, ou como desenvolvimento com justiça soci-
al. Agora, já no início do segundo mandato do
presidente Lula, com o lançamento do Progra-
ma de Aceleração do Crescimento (PAC), pelo
menos uma questão fica evidente: permanece a
divisão entre crescimento econômico e desen-
volvimento social. O PAC não trata, em nenhum
momento, das questões sociais: somente prevê
recursos para investimentos em obras, principal-
mente de infra-estrutura.
A mídia começa a noticiar que será ainda lan-
çado o PAC Social. Essa situação já começa er-
rada, pois separa o social do econômico, privile-
giando o último. A história do país tem mostra-
do que não basta crescer economicamente: há
que se incluir nas propostas de desenvolvimen-
12 abril de 2007
to as questões do combate às desigualdades so-
ciais e a garantia de direitos. Senão, continua-
remos a sofrer as mazelas de uma das sociedades
mais desiguais do mundo.
Além disso, constam ameaças a direitos que
têm merecido atenção dos movimentos sociais
organizados. A criação, no âmbito do PAC, do
Fórum Nacional de Previdência Social; a restri-
ção ao aumento dos gastos com pessoal e encar-
gos no orçamento da União; a flexibilização das
exigências para as licenças ambientais para a cons-
trução de obras; dentre outras. A criação do
Fórum nos leva a ficar atentos com relação a uma
possível segunda reforma da previdência, que
equacione o tão propalado e questionado déficit
previdenciário. Enfim, apesar de que um deter-
minado projeto político tenha ganho as eleições,
a disputa continua, o que exige de nós, movimen-
tos sociais, mais vigilância e disposição para lutar
pela garantia e implementação de direitos.
Os setores ligados aos interesses do mercado
continuam na batalha pelos recursos do Esta-
do, ou seja, pelos recursos que este arrecada
dos cidadãos e cidadãs. Não é por outro moti-
vo que metade do orçamento é gasta com o
refinanciamento da dívida pública e outro tan-
to com juros e encargos dessa mesma dívida. E
a dív ida cont inua crescendo graças à s
exorbitantes taxas de juros que diminuem em
ritmo de tartaruga.
Nada melhor para esses setores do que uma se-
gunda reforma da previdência, com o prolonga-
mento do prazo ou até o aumento da
Desvinculação das Receitas da União (DRU). A
ameaça do déficit nominal zero permanece nas
discussões sobre redução de gastos e esses dois te-
mas são vistos como importantíssimos para se al-
cançar o objetivo de ter as receitas batendo exata-
mente com as despesas. Fica o desafio de enfren-
tar mais esse ataque aos direitos de cidadania.
Não se pode deixar-se enganar e achar que o
segundo mandato do presidente Lula trouxe al-
guma tranqüilidade àqueles que lutam pela de-
mocracia, pelos direitos e pelo fim das desigual-
dades. A disputa se acirra a cada momento e os
desafios crescem. Não se pode deixar na mão dos
nossos representantes o destino da maioria da po-
pulação e do projeto de desenvolvimento que a
ela interessa. A reforma política do sistema de
poder no país precisa acontecer para que se te-
nha maior participação da sociedade nas decisões
políticas e econômicas. Essa é a pauta do momen-
to: fortalecer os mecanismos da democracia dire-
ta e participativa, como forma de questionar o
poder secular das elites conservadoras do país. Já
estão em discussão, no Congresso Nacional, pro-
postas para tornar mais efetivo o preceito consti-
tucional do exercício de poder diretamente pelo
povo, por meio de plebiscitos, referendos e pro-
jetos de iniciativa popular. Aperfeiçoar esses me-
canismos significa uma repartição mais democrá-
tica do poder no país.
Participaram desta edição:os/as assessores/as
Eliana Graça,Ricardo Verdum;
o assistenteLucídio Bicalho;
e as estagiáriasLuiza Helena,
Maria Paz Josetti