Politicas públicas para o ensino superior a distância e a legislação educacional vigente

Marcos Pires de Almeida / Maria Luisa Furlan Costa

INTRODUÇÃOO objetivo do presente capítulo é apresentar uma discussão sobre as políticas

públicas para o ensino superior a distância, tomando como ponto de partida a aprovação da Lei de Diretrizes da Educação Nacional (LDB) — Lei n° 9.3946 — que, por sua vez, desencadeou o processo de reconhecimento da educação a distância (EAD) no Brasil e passou a exigir uma definição de políticas e estratégias para sua implementação e consolidação no interior das Instituições de Ensino Superior (lES) do país.

A discussão parte do princípio de que a compreensão das políticas públicas para oensino superior passa, necessariamente, por uma revisão das ações desencadeadas nosúltimos anos pelo Ministério da Educação (MEC), por meio da Secretaria de Educaçãoa Distância (SEED), para democratizar e interiorizar a oferta de cursos superiores.Neste sentido, destacamos algumas questões essenciais para a compreensão daspolíticas e ações implementadas pelo MEC a partir de 1996 que, em conjunto, podemnos dar elementos para traçar um panorama atual do processo de implementação damodalidade de educação a distância no ensino superior brasileiro.Vale ressaltar que essas questões não foram escolhidas aleatoriamente, mas simem função da importância que cada uma delas teve em um determinado momentoe, ainda, pela repercussão e pelos resultados que alcançaram junto às Instituições deEnsino Superior.Entre as questões destacadas estão o tratamento dado à modalidade de EaD na legislação educacional vigente e a criação da Secretaria de Educação a Distância (SEED)na estrutura do Ministério da Educação que, de certa forma, representam marcos históricos significativos para o processo de oficialização da EaD no Brasil. Esses marcoscontribuíram, inclusive, para o estabelecimento das bases legais para a criação do Sistema Universidade Aberta do Brasil, que será objeto de reflexão do próximo capítulodeste livro.A MODALI DADE DE EDUCAÇÃO A DISTANCIA NO CONTEXTO DASPOUTICAS PUBLICAS PARA O ENSINO SUPERIOR NO BRASILA pergunta que não pode ficar sem resposta em um debate acerca das políticas

públicas para o ensino superior a distância no Brasil é, com certeza, se existe a necessidade premente de aumentar o número de vagas no ensino superior tendo em vistao grande número de Instituições de Ensino Superior, públicas e privadas, existentesno país ou que aguardam autorização do Ministério da Educação para iniciar as suasatividades pedagógicas.A resposta a essa questão poderia ser buscada em diversos documentos publicadosnos últimos anos, mas aqui fazemos referência a um texto para discussão que integraum conjunto de materiais divulgados pelo Instituto Nacional de Estudos e PesquisasEducacionais (INEP), que objetivou criar um espaço para o debate de ideias, propostas e desafios visando às questões de acesso, permanência, equidade e qualidade naeducação.Nesse âmbito, o texto intitulado Educação Superior; democratizando o acesso,publicado em 2004 com base nos dados do Censo da Educação Superior de 2002,objetivou discutix naquele momento, até que ponto as projeções de expansibilidadedo sistema educacional brasileiro poderiam atingir as metas de matricular 30% da população na faixa etária de 18 a 24 anos até o ano de 2010, com o intuito de atingir asexpectativas criadas com o Plano Nacional de Educação (Lei n°10.172/01).O texto supracitado elenca uma série de fatores que se colocam como entraves paraa expansão do número de vagas no ensino superior público, além de apresentar dadosestatísticos que mostram o processo de privatização do sistema educacional brasileiro,particularmente no que tange ao ensino superior.Uma solução imediata e talvez paliativa apontada pelo documento, em 2004, paraa expansão de vagas pelas Instituições Federais de Ensino (IFES) foi a oferta de cursosno período noturno, em determinadas regiões do Brasil nas quais foi demonstradoque “o número de alunos matriculados nos cursos diurnos é três vezes maior que onúmero de alunos dos cursos de graduação noturno” (BRASIL, 2004b, p. 13), conforme podemos visualizar no Quadro 1, que demonstra o percentual de vagas das IFESpor região e turno.O documento ainda ressalta que nas instituições estaduais a situação era semeIhante, embora a participação noturna fosse proporcionalmente maior do que nasinstituições federais, como indica o Quadro 2, abaixo:Diante dos dados apresentados, o próprio documento conclui que o aumento donúmero de vagas no período da noite é fundamental para a expansão do número devagas nas instituições públicas, mas ao mesmo tempo reconhece que esse aumento é,

por si só, daramente insuficiente para atingir as metas de expandibilidade propostasem documentos nacionais e, também, para alçar o Brasil em situação de similaridadeno cenário internacional.O próprio documento aponta a situação desfavorável do Brasil quando se comparam os índices daqui com os das nações latino-americanas, pois revela que mesmo “setriplicássemos os números dos universitários brasileiros, teríamos ainda assim índicesmenores do que os da Argentina e do Chile” (BRASIL, 2004b, p. 8).Outro dado focalizado pelo documento com relação ao cenário internacional éque o Brasil está entre os países com a educação superior mais privatizada do planeta,exatamente ao contrário do que acontece na grande maioria das nações desenvolvidas,onde os índices de participação do setor público superam 70%.Diante desse quadro é que acreditamos na importância de se analisar, de formacrítica, o crescimento incontestável e as ações para a oficialização da educação a distância no Brasil, mais especificamente no que se refere ao ensino superior, tendo em vistaque essa modalidade se insere no bojo um processo que está em andamento e quevisa à expansão e à interiorização do ensino superior na esfera pública.Em relação às ações estatais para expansão da oferta de vagas na modalidade a distância, merece ênfase os mecanismos legais adotados para harmonizar a necessidadede crescimento com uma legislação coerente que outorgue à FaD o mesmo “status”do ensino presencial.Tendo sido relegada por décadas a uma situação de informalidade, e voltada paraos chamados “cursos livres”, a partir de 1996 com a LEmo Estado passa a daro suportelegal à EaU; contudo, para que não houvesse discriminação quanto à formação presen.cial e a distância, o Art. 80 da LDB necessitava de regulamentação. Primeiramente pormeio do Decreto no 2.494/98 e, depois, com o Decreto n° 5.622/05, publicado em 19de dezembro de 2005, que buscou regulamentar o Art. 80 da LDB, os cursos a distânciapuderam obter a mesma validade dos cursos presenciais.Art. 50 Os diplomas e certificados de cursos e programas a distância, expedidos por instituições credenciadas e registrados na forma da lei, terão validadenacion4.Parágrafo único. A emissão e registro de diplomas de cursos e programas adistância deverão ser realizados conforme legislação educacional pertinente

(BRASIL, 2006).Esse artigo merece realce porque de forma inequívoca garante aos estudantes osuporte legal para frequentar um curso a distância sem o receio de ser discriminado.Se tiver seu diploma questionado por qualquer instituiçâo, seu portador poderá exigiro respeito aos seus direitos legalmente assegurados.Não é demais lembrarmos que os diplomas expedidos pelas instituições não podem fazer qualquer referência no sentido de que o curso foi realizado na modalidadea distância.A EaD E A LEGISLAÇÃo EDUCACIONAL VIGENTEDe acordo com o Art. 80 da LDB, o Poder Público deve incentivar o desenvolvimen.to e a veiculação de programas de ensino a distância em todos os níveis e modalidadesde ensino, bem como de educação continuada. Ainda no mesmo artigo, existe umparágrafo que aponta para a necessidade de um tratamento diferenciado para a EaDno que tange aos custos de transmissão em canais de radiodifusão sonora e de sons eimagens, assim como a reserva de um tempo mínimo, sem ônus para o Poder Público,pelos concessionários de canais comerciais.A transcrição, na íntegra, do Art. 80 da Lei de Diretrizes de Bases da EducaçãoNacional é importante para que tenhamos clareza de que a presença da modalidadede EaD na Lei n° 9 +394/96 (BRASIL, 2001) é o ponto de partida do processo de oficialização que gerou a necessidade de normatizar a entrada dessa modalidade no sistemaeducacional vigente.O Poder Público incentivará o desenvolvimento e a veiculação de programas deensino a distância, em todos os níveis e modalidades de ensino, e de educaçãocontinuada.§ 10. A educação a distância, organizada com abertura e regime especiais, seráoferecida por instituições especificamente credenciadas pela União.§ 2°. A União regulamentará os requisitos para a realização de exames e registrode diplomas relativos a cursos de educação a distância.§ 3°. M normas para produçáo, controle e avaliação de programas de educaçãoa distância e a autorização para sua implementação, caberão aos respectivossistemas de ensino, podendo haver cooperação e integração entre os diferentessistemas.§ 4°. A educação a distância gozará de tratamento diferenciado, que incluirá:I - custos de transmissão reduzidos em canais comerciais de radiodifusão sono-n e de sons e imagens;II- concessão de canais com finalidades exclusivamente educativas;III- reserva de tempo mínimo, sem ônus pan o Poder Público, pelos concessionários de canais comerciais.Assim, com a Lei n° 9.394/96 a EaD deixa de ter um caráter emergencial e supletivo,

adquirindo reconhecimento legal em uma série de documentos que procuram definircritérios e normas para a criação de cursos e programas de EaD pelas instituições deensino. Dois anos após a promulgação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei n° 9.394/96), foi publicado no Diário Oficial da União o Decreto n° 2.494,98,que posteriormente foi revogado pelo Decreto n° 5.622/05.O Decreto n° 2.494/98 vinculava a oferta de cursos na modalidade de educação adistância à utilização de diferentes suportes que tomavam quase que obrigatório ouso das Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs) para o desenvolvimentodas atividades pedagógicas. Essa questão está presente no Art. 1° do referido decreto,em que se tem uma proposição que caracteriza a educação a distância como umaforma de ensino que possibilita a autoaprendizagem, com a mediação de recursosdidáticos sistematicamente organizados, apresentados em diferentes suportes de informação, utilizados isoladamente ou combinados, e veiculados pelos diversos meiosde comunicação (BRASIL, 1998).No ano de 2005, o Decreto n° 2.494/98 foi revogado pelo Decreto n° 5.622/2005,que com trinta e sete artigos visa a regulamentar o Art. 80 da Lei n° 9.394/96, particularmente no tocante ao credenciamento de instituições públicas e privadas para ao&rta de cursos e programas na modalidade a distância, para a educação básica de jo-‘ens e aduLtos, educação profissional técnica e educação superior. No caso do ensinosuperior, o decreto abrange cinco níveis, sendo os cursos sequencials, de graduação,de especialização, de mestrado e de doutorado.O Art. 1° desse decreto caractetha a Eal) como uma modalidade educacional naqual a mediação didático-pedagógica nos processos de ensino e aprendizagem ocorrecom a utilização de meios e tecnologias de informação e comunicação, com estudantese professores desenvolvendo atividades educativas em lugares e ou tempos diversos.Uma série de documentos foi aprovada nos últimos anos corn o intuito de regulamentar a modalidade de educação a distância no ensino superior, e na página virtualdo Ministério da Educação existem links de acesso a todos os documentos considera..dos relevantes pra a compreensão dos aspectos legais da liaD no Brasil.Pela suas próprias características, a Bal) tomou-se um desafio legislativo. Dinâmica,com um crescimento explosivo e em um país de dimensões continentais, uma forte regu

lamentação se fez necessária pra evitar uma explosão de oferta de cursos sem qualidade.Com um crescimento de 270% no número de matrículas nos cursos de formação deprofessores na modalidade a distância contra um aumento de 17% dos matriculadosnos cursos presenciais’, a EaD vai se firmando como alternativa pra a democratizaçãodo acesso ao ensino superior e concomitantemente exigindo do MEC ações e atençãoredobrada. Assim, no compasso das necessidades que vão se apresentando, a regulamentação da BaD vai sendo construída; por isso é importante mantermo..nos atualizados sobre a legislação que regulamenta a Educação a Distância, acompanhando asalterações relativas ao assunto.Há temas que, embora disciplinados na legislação, são frutos de debates e controvérsia. A oferta de cursos por instituições estrangeiras em território nacional e decursos nacionais em outros países aquece o debate acerca dos limites territoriais daliaD, Basta utilizar as ferramentas de busca na Internet para constatarmos a presençade diversos cursos internacionais sendo oferecidos ao público brasileiro e desenhadosexclusivamente para este. Estamos diante de um novo conceito de espaço territorial.Muitos brasileiros que trabalham em várias partes do mundo podem ser beneficiadospor cursos de graduação a distância, mas tal situação ainda carece de muito debate eregulamentação.Segenreich (2004, p.13), citando a preocupação de um grupo de pesquisadorespontua que se trata de impedir a “invasão de pacotes” nacionais e principalmente internacionais, totalmente desvinculados da realidade educacionai brasileira. Tal invasãoseria fruto da resistência do sistema “a incorporar projetos nacionais de qualidade”.Resumindo, o terreno é fértil para discussões e o Estado deve estar atento para evitar o excesso ou a ausência de regulamentação, porque o processo de implementaçãoda modalidade de FaD no ensino superior é dinâmico e precisa harmonizar-se com arealidade, com o momento histórico dos atores sociais envolvidos.A CRIAÇÃO DA SECRETARiA ESPECIAL DE EDUCAÇÃO A DISTANCIA(SEED/MEC)Podemos afirmar, sem medo de errai; que até a promulgação da Lei n° 9.394/96 e dacriação da Secretaria Especial de Educação a Distância (SEED), vinculada ao Ministérioda Educação (MEC), em meados da década de 1990, a Educação a Distância era vista,

comumente, como um paliativo utilizado para atender, em determinados momentos,demandas específicas que se constituíam, geralmente, de estudantes excluídos do sistema regular de ensino.A SEED foi criada, em 1996, com a missão de amar como agente de inovação dosprocessos de ensino-aprendizagem, fomentando a incorporação das Tecnologias deInformação e Comunicação (TICs) e da educação a distância aos métodos didático-pedagógicos das escolas públicas,Entre os objetivos iniciais da SEED, destacamos os que seguem: (a) formular, fomentar e implementar políticas e programas de educação a distância (FAD), visandoà universalização e à democratização do acesso à informação, ao conhecimento e àeducação; (b) fomentar a pesquisa e a inovação em tecnologias educacionais por meiode aplicações de TICs aos processos didático-pedagógicos; (c) desenvolver, produzir edisseminar conteúdos, programas e ferramentas para a formação inicial e continuadaa distância; (d) difundir o uso das TICs no ensino público, estimulando o domínio dasnovas linguagens de informação e comunicação junto aos educadores e alunos dasescolas públicas; (e) melhorar a qualidade da educação.No ano de 2004, mediante o Decreto n° 5.159 (BRASIL, 2004a), as funções e metasda SEED foram redefinidas e essa secretaria passou a exercer ações norteadoras, redistributivas, supletivas e coordenadoras entre as instâncias educacionais envolvidas namodalidade de educação a distância.Atualmente, a SEED compõe a estrutura organizacional do Ministério da Educaçãoe suas competências constam no Art. 26 do Decreto n° 6.320, de 20 de dezembro de2007 (BRASIL, 2007a), as quais relacionamos a seguir:Formular, propor, planejar avaliar e supervisionar políticas e programas deeducação a distância, visando à universalização e democratização do acesso àinformação, ao conhecimento e à educação, em todos os níveis e modalidadesde ensino;‘ Criat desenvolver e fomentar a produção de conteúdos, programas e ferramentas para a formação inicial e continuada na modalidade a distância;• Prospectar e desenvolver metodologias e tecnologias educacionais que utilizam tecnologias e informação e comunicação no aprimoramento dos processos educacionais e processos específicos de ensino e aprendizagem;Prover infra-estrutura de tecnologia de informação e comunicação às instituições públicas de ensino, paralelamente à implantação de política deformação inicial e continuada para o uso harmônico dessas tecnologias naeducação;

. Articular-se com os demais órgãos do Ministério, com as Secretarias deEducação dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, com as redes detelecomunicação públicas e privadas, e com as associações de classe, para oaperfeiçoamento do processo de educação a distância;• Promover e disseminar estudos sobre a modalidade de educação a distância;Incentivar a melhoria do padrão de qualidade da educação a distância emtodos os níveis e modalidades;• Planejar, coordenar e supervisionar a execução de programas de capacitação, orientação e apoio a professores na área de educação a distância;• Promover cooperação técnica e financeira entre a União, Estados, DistritoFederal e Municípios e organismos nacionais, estrangeiros e internacionais,para o desenvolvimento de programas de educação a distância; e. Prestar assessoramento na definição e implementação de políticas, objetivando a democratização do acesso e o desenvolvimento da modalidade deeducação a distância.Para Niskier (2000), a criação da Secretaria e a Lei no 9.394/96 foram as primeirasmanifestações oficiais de apreço à EaD e, consequentemente, é a partir de sua criação que assistimos a uma multiplicação dos programas de EaD no Brasil.Contudo, em função de urna reforma ministerial, a Secretaria de Educação a Distância foi extinta em janeiro de 2011. Seus projetos e programas foram incorporadospor outros órgão do Ministério da Educação.CONSiDERAçõES FINAISHistoricamente, o Direito parece estar sempre em descompasso frente às inovações tecnológicas e sociais. É comum ouvirmos que nossas leis estão ultrapassadasou que há um excesso de normas.O filósofo e jurista italiano Norberto Bobbio (1991, p. 37), discorrendo acercadas normas jurídicas, assinala: “os juristas queixam-se que são muitas; mas assimmesmo criam-se novas, e não se pode deixar de criá-las para satisfazer as necessidades da sempre variada e intrincada vida social”.As políticas públicas e a legislação são construídas a partir das necessidades materiais, o que podemos constatar de forma bastante prática por intermédio das seguintes indagações: Há uma década atrás, como poderia o legislador pensar em “crimes digitais”? E como pode ignorar hoje essa nova realidade, na qual as transaçõeseletrônicas fazem parte do nosso cotidiano? Assim, o legislador deve estar atentoà dinâmica social, observando as lacunas legais e legislando por demanda, porémaguardando certo “amadurecimento” dessas demandas.Na educação, as políticas públicas e a legislação andam de mãos dadas. Não épossível ao Estado organizar a estrutura educacional sem uma legislação que determine suas diretrizes.A LDB e o Decreto n° 5.622/05 configuram-se como a expressão normativa denovas necessidades que se apresentaram e foram construídas historicamente. Nesseâmbito, do ensino por correspondência aos projetos desenvolvidos em ambientes

virtuais de aprendizagem, um longo caminho foi percorrido.Acreditamos ter deixado claro, no decorrer deste capítulo, que a modalidade deeducação a distância pode contribuir, de modo bastante significativo, para o processo de democratização e interiorização do ensino superior público brasileiro.Buscamos enfatizar, contudo, que a modalidade de educação a distância somentepoderá cumprir o seu papel social se os programas, os projetos e os cursos ofertadosa distância forem desenvolvidos com base nos princípios que estão presentes na Leide Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei n° 9.394/96).Neste sentido, é pertinente a assertiva de Lobo Neto (2000) que expressa, demodo claro e conciso, em que condições a EaD pode se converter em uma alternativa viável para a democratização do ensino:A EaD de que trata a LDB é a mesma educação de que sempre tratamos eque sempre concebemos como direito preliminar de cidadania, dever prioritário do Estado democrático, política pública básica e obrigatória para açãode qualquer nível de governo, conteúdo e forma do exercício profissionalde educadores. É preciso ter muita clareza sobre as condições de ser a BaDuma alternativa de democratizaçáo do ensino. As questões educacionais nãose resolvem pela simples aplicação técnica e tecnocrática de um sofisticadosistema de comunicação, num processo de “modernização cosmética”. Nãonos serve — como a ninguém serve — qualquer tipo de educação à distância. Arazão é simples e objetiva: não nos serve — como a ninguém serve — qualquertipo de educação (LOBO NETO, 2000, p. 11).O mesmo autor insiste no fato de que a educação a distância deverá ser considerada no todo da educação e, portanto, vinculada ao contexto histórico, politico esociaL. Somente dessa maneira é que a EaD poderá ser compreendida como estratégia de ampliação das possibilidades de acesso à educação de qualidade, direito docidadão e dever do Estado e da sociedade.