metodologia auditoria social a politicas publicas

8/15/2019 Metodologia AUDITORIA SOCIAL a Politicas Publicas

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Metodología

de Auditoría Social aPolíticas Públicas


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Metodologíade Auditoría Sociala Políticas Públicas

Metodología aceptada por el Consejo Consultivode la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (CCERP),con recomendación de aprobación para el Gabinete Social,en sesión ordinaria del 12 de julio de 2007.

Redacción: Evelyn Hernández (SNV) Marlin Óscar Ávila (CNA) María Poli / Jorge Irías (Banco Mundial)Primera edición: septiembre de 2007Impresión: AZER ImpresosTiraje: 2,000 ejemplaresImpreso y hecho en Honduras

Este documento puede ser reproducido por cualquier medio, sólo se necesitacitar las fuentes.


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Organizaciones que participaron en el proceso de consulta para la elaboración de estedocumento:

Agencias de Cooperación Internacional (ACI)

Asociación de Organismos No Gubernamentales (ASONOG)

Banco Mundial (BM)

Centro de Investigación y Promoción de los Derechos Humanos (CIPRODEH)

Comisión de Acción Social Menonita (CASM)

Comisionado Presidencial de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza

Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (CONADEH)

Comisiones Ciudadanas de Transparencia (CCT)

Consejo Hondureño del Sector Social de la Economía (COHDESSE)

Consejo Nacional Anticorrupción (CNA)

Escuela de Auditoría Social de Occidente

Espacio de Concertación Regional de Intibucá

Federación de Organizaciones Privadas de Desarrollo de Honduras (FOPRIDEH)

Foro Social de Deuda Externa y Desarrollo de Honduras (FOSDEH)

Fundación Popol Nah Tun

Grupo de Sociedad Civil del Consejo Consultivo de la Estrategia para la Reducciónde la Pobreza (GSC-CCERP)

INTERFOROS Centro

Pastoral Social Caritas de Honduras

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Proyecto Norte de Copán

Secretaría de Gobernación y Justicia (SGJ)

Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo (SNV)Servicio Alemán de Cooperación Social-Técnica (DED)

Tribunal Superior de Cuentas (TSC)

Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH), Carrera de Desarrollo Local


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ÍNDICE

INTRODUCCIÓN 5

Capítulo IMarco Conceptual de la Auditoría Social

1. ¿Qué entendemos por auditoría social? ....................................................................................................................... 7

1.1 La auditoría social como modalidad de participación ciudadana ............................................. 11

1.2 La auditoría social como ejercicio propio y autónomo de la ciudadanía ........................... 14

1.3 La auditoría social como derecho y como deber ...................................................................................... 18

1.4 La auditoría social como proceso de vigilancia, monitoreo y evaluación: El ámbito de la auditoría social .................................................................................................................................. 18

1.5 La auditoría social como ejercicio que busca efectos sobre lo público:

Los objetivos de la auditoría social ........................................................................................................................ 21 1.6 La importancia de la auditoría social .................................................................................................................... 25

1.7 La auditoría social como práctica consecuente con los principios que defende ................ 26

2. Conceptos relacionados con la auditoría social ................................................................................................... 27

2.1 Rendición de cuentas ......................................................................................................................................................... 27

• Objetivos de la rendición de cuentas ............................................................................................................. 28

• Tipos de rendición de cuentas .............................................................................................................................. 28

• ¿Ante quién se rinde cuentas? ............................................................................................................................. 30

• Alcance de la rendición de cuentas ................................................................................................................. 31

• Relación entre rendición de cuentas y auditoría social ................................................................ 31

2.2 Transparencia organizativa ............................................................................................................................................. 33

Capítulo II

Recursos Disponibles y Retos para la Auditoría Social en Honduras

1. Los recursos disponibles ............................................................................................................................................................ 35

1.1 Los auditores sociales ........................................................................................................................................................ 35

1.2 Las instancias de coordinación ................................................................................................................................. 37

1.3 Las instancias nacionales de apoyo .................................................................................................................... 38 • Organismos de Sociedad Civil ............................................................................................................................. 38

• Organismos del Estado ............................................................................................................................................... 39

1.4 Órganos contralores o Monitoreo ........................................................................................................................... 40

1.5 Las instancias internacionales de apoyo ......................................................................................................... 43

1.6 Los recursos en el marco legal ................................................................................................................................. 44

• Poder delegado .................................................................................................................................................................... 44


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• Derechos reconocidos .................................................................................................................................................. 44

• Los deberes de los funcionarios públicos para el cumplimiento de los derechos ................................................................................................................................................................... 47

• La adecuación de la estructura del Estado y la creación de condicionesculturales para el cumplimiento de los derechos ............................................................................... 48

2. Los retos de la auditoría social ............................................................................................................................................. 49

Capítulo III

Propuesta de Metodología de Auditoría Social de la ERP

1. Objetivos de la Metodología ................................................................................................................................................... 53

2. Ámbitos de aplicación ................................................................................................................................................................... 54

• Niveles de la ERP en los que se puede aplicar la metodología .............................................. 54

• Ámbito geográfco y temporal en el marco de la metodología ................................................... 56

• Dimensiones de la metodología ................................................................................................................................ 58

3. Los destinatarios.................................................................................................................................................................................

594. El papel de los actores ................................................................................................................................................................. 60

5. Momentos .................................................................................................................................................................................................. 64

6. Supuestos o condiciones mínimas que se requieren para implementar la metodología ....................................................................................................................................................................................... 68

7. Medios de los que dispone la metodología .............................................................................................................. 70

8. Evaluación del proceso de implementación de la estrategia ................................................................. 72

9. ¿Qué sigue?: Las tareas pendientes ............................................................................................................................. 72

Capítulo IV

Caja de Herramientas: Guía del Usuario

1. Guía de uso de las herramientas para cada momento de la auditoría social ....................... 75

2. Tabla de contenidos del CD: Herramientas de Auditoría Social ......................................................... 91

Páginas Amarillas 97

Biblioteca 105

Glosario 107

Bibliografía Básica 111

Anexos


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Introducción

Es indudable que existe una preocupación generalizada sobre el destino de los recursos para

reducir la pobreza en Honduras, que se ejecutan en el marco de las políticas nacionales einternacionales vinculadas con la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP).

Un grupo de instituciones nacionales y organismos internacionales, al observar que uno de

los vacíos más notorios es la falta de concretización y unicación de conceptos y parámetrossobre qué es y cómo desarrollar la auditoría social, tomó la iniciativa de buscar soluciones al

problema.

De ahí que se diera a la tarea de elaborar una propuesta de metodología de auditoría social,

con el objetivo de poner a disposición de la sociedad hondureña una propuesta metodológica

de auditoría social a la gestión de lo público, especialmente a la ERP, y así contribuir a la

generación de consensos conceptuales y metodológicos, y a un mayor impacto de las políticas,programas y proyectos monitoreados por la ciudadanía.

Este documento ha sido preparado a partir de una serie de consultas realizadas con diversos

actores de sociedad civil, cooperación internacional y gobierno. El proceso de consulta se

orientó hacia el concepto de auditoría social y temas relacionados; características que debía

ofrecer la metodología de auditoría social a la ERP; puntos de partida y de llegada; y, condiciones

mínimas necesarias para su implantación exitosa, con la identicación de obstáculos y desafíosa superar en el corto y mediano plazo.

Luego se integraron dos equipos de trabajo. Uno para elaborar el marco conceptual y la

metodología, y otro para recopilar y ordenar los medios, recursos y herramientas que debenaplicarse en el trabajo de campo de la auditoría social.

La estructura de este documento se corresponde con los temas de la consulta. Es así como, en

el primer capítulo, se desarrolla el marco conceptual de la auditoría social; y, en el segundo,

se presentan los recursos legales, institucionales y sociales con los que se cuenta en Honduras

para llevarla a cabo. Dentro de estos recursos, destacan los auditores y las auditoras sociales

que impulsan esta práctica en el espacio local, regional y nacional.

El tercer capítulo incluye la propuesta de auditoría social, que ya fue aprobada por el Consejo

Consultivo de la ERP y, el cuarto, ofrece una guía para el uso de la Caja de Herramientas.

En la parte nal se incluye información adicional de mucha utilidad para las instancias de controlsocial y, como complemento obligado, se adjunta un CD que contiene la Caja de Herramientas

que se puede aplicar a los distintos ámbitos de la auditoría social y otra documentación de

utilidad.

Finalmente, es preciso decir que esta es una metodología exible y abierta que, sin duda, podrámodicarse y enriquecerse con la práctica de los auditores sociales y el diálogo constante.


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En este capítulo se plantea una reexión sobre lo que se entiende por auditoría social en

Honduras, los conceptos relacionados y algunos problemas relevantes para su aplicaciónpráctica.

1. ¿Qué entendemos porauditoría social?

En Honduras, auditoría social es el término utilizado para referirse a una serie de prácticasciudadanas de monitoreo de lo público. Veamos qué términos se usan en otros paísespara prácticas similares, y cómo las conceptualizan.

• Control social: Constituye una forma de participaciónciudadana que se expresa como crítica y vigilanciasobre lo público, cuyo primer atributo es la autonomía.Este atributo condiciona la autenticidad del controlsocial. Un segundo atributo es el ejercicio de poderespara que, efectivamente, pueda traducirse enconsecuencias sobre los actores públicos. Este atributocondiciona su ecacia… Los contenidos del controlsocial hacen referencia a actividades ciudadanasde vigilancia, scalización, seguimiento, evaluación,

crítica y sanción (Nuria Cunill, Colombia, 2002, 2007). • Contraloría Social: Conjunto de acciones de control,

vigilancia y evaluación que realizan las personas, demanera organizada o independiente, en un modelo

de derechos y compromisos ciudadanos, con elpropósito de contribuir a la gestión gubernamentalpara que el manejo de los recursos públicos se realiceen términos de transparencia, ecacia y honradez

(México).

CAPÍTULO IMarco conceptual de la Auditoría Social

Es un ejercicio

autónomo de laciudadanía, que busca

consecuencias en los

actores públicos.

Se realiza en un

modelo de derechosy compromisos

ciudadanos.


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• Control social: Proceso a través del cual losciudadanos (organizados o individualmente) realizanacciones de monitoreo, vericación y evaluación

cualitativa y cuantitativa de la gestión pública, con elobjeto de realizar recomendaciones y propuestas quegaranticen la provisión de servicios públicos ecientes

y satisfactorios de acuerdo a sus demandas sociales yplanes de desarrollo (González de Asís y Acuña, 2003).

• Auditoría social: Participación de la sociedad civil

organizada para vericar, monitorear y controlar la

implementación de los proyectos nanciados con

recursos públicos, vigilando que éstos sean ejecutadoscon transparencia y eciencia, con el objetivo de que

los destinatarios reciban los benecios en tiempo y

forma (Manual Auditoría Social, Nicaragua, 2005).

• Auditoría social: Es el control que ejercen losciudadanos sobre la administración estatal, susgobernantes y sobre cualquier otra institución quemaneja recursos públicos, es decir, que provienen delEstado. El control se hace de varias maneras: pidiendoinformación, estudiándola, detectando problemas ygenerando propuestas para solucionarlos; vericando

que se cumplen leyes y normas en la realidad;vericando que las “políticas públicas” (traducidas

en programas, proyectos, planes, obras públicas)realmente se concretan y benecian a la gente;garantizando el acceso a servicios públicos de calidady protegiendo sus derechos. La auditoría social es unaforma de participar de lo público, es decir, de lo quees de todos (Argentina, 2005).

En Honduras, los actores vinculados a esta práctica han retomado aspectos de la experienciainternacional para desarrollar sus propias visiones y conceptos de auditoría social. Se trata deuna serie de iniciativas ciudadanas, locales y nacionales, con mucha vida propia, bastante

extendidas geográca y temáticamente, y con una buena dosis de compromiso social que,según sus actores, se fundamenta en dos motivaciones principales: 1) el cansancio ante elpoco impacto de la gestión pública y los altos niveles de corrupción que muestra el país; 2)una apuesta por cambiar esta situación. Vista así —como cansancio ante la situación actualy como apuesta ciudadana para intentar un cambio—, es que se ha venido realizando lapráctica denominada auditoría social que, poco a poco ha desarrollado, sus contenidosconceptuales y metodológicos. Veamos cómo se ha conceptualizado en Honduras.

Tiene como objeto

garantizar servicios

públicos efcientes y

satisfactorios.

Vigila que los fondos sean ejecutados

con transparencia yefciencia, y que los

destinatarios recibanlos benefcios entiempo y forma.

Es una forma departicipar de lo

público; es decir, delo que es de todos.


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• Auditoría social: Proceso mediante el cual la poblaciónse involucra de manera directa en los asuntos públicosy toma de decisiones, ejerciendo el derecho de pedircuentas a las autoridades de lo que están haciendoen su nombre, entendiendo que éstas tienen laobligación de darle pronta respuesta, perfeccionandode esta manera la administración pública, mejorandosu eciencia en el manejo de los recursos y la ecacia

en los resultados obtenidos (CONADEH, Proyecto PAS,20021).

• Contraloría social: Consiste en la participaciónsistemática, objetiva y voluntaria de la poblaciónorganizada para velar que los procesos deplanicación y ejecución de proyectos benecien

a sus comunidades y se realicen en condiciones decalidad, tiempo y costos convenidos; caso contrario,propiciar la aplicación de acciones correctivas porparte las autoridades (Contraloría General de laRepública, 1995). 1

• Auditoría social: Nivel de participación ciudadana,entendida como derecho y como deber que suponeun proceso cuyo objetivo es evaluar, monitorear odar seguimiento a un proyecto, programa, política,proceso o institución pública o privada que recibefondos públicos, para ofrecer recomendaciones desde

la ciudadanía, organizada o no, que tiendan a lamejora en términos de eciencia, ecacia, calidady transparencia, en un marco de gobernabilidaddemocrática e interés por el bien común (EvelynHernández, en Foro Auditoría Social, ACI- ERP, RDS).

1 Después del huracán Mitch, dos instancias del Estado y una de sociedad civil generaron conceptos y propuestas de

trabajo sobre auditoría social. El CONADEH creó el Programa de Auditoría Social (PAS), y estimuló esta práctica a nivel

local mediante la gura de las Instancias de Autogestión en Derechos Humanos; facilitó iniciativas de auditoría social a

fondos de reconstrucción que ejecutaba el gobierno central, y contribuyó a la popularización del término. La Contraloría

General de la República creó un Programa de Contraloría Social que promovió la creación de los Contralores Sociales, que

llegaron a funcionar como tales en relación con varias iniciativas de la gestión pública local y nacional. Por parte de sociedad

civil, Interforos presentó un mecanismo de auditoría social al Plan Maestro de Reconstrucción y Transformación Nacional,

a partir del cual se hicieron algunos ejercicios puntuales.

La auditoría socialmejora la efcacia

en los resultadosobtenidos.

Propicia accionescorrectivas por parte de

las autoridades.

Incluye a institucionesprivadas que reciben

fondos públicos.


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• Auditoría social: Proceso de participación ciudadana,realizado por personas de la población que realizanacciones de seguimiento a políticas públicas,programas o proyectos, instituciones públicas uorganizaciones de la población; proceso de sumointerés para la ciudadanía, con la nalidad explícita

de mejorar y democratizar los procesos a los cualesda seguimiento y/o contribuir a la lucha contra lacorrupción (Situación Actual y Perspectivas de laAuditoría Social en Honduras, SNV, FOSDEH, AMHON, 2004, p. 13).

• Auditoría social: Procesos a través de los cuales

los ciudadanos y ciudadanas, organizados oindividualmente, establecen mecanismos por mediode los cuales exigen a la administración públicaprovisión de servicios de manera eciente, de calidad,

humanizada y satisfactoria a sus demandas y acordecon los compromisos asumidos en políticas o planes dedesarrollo (CIPRODEH, 2003).

• Auditoría social: Es la concreción de un proceso

evaluativo ejercido por la ciudadanía, organizada ono, a la acción y el ejercicio administrativo de un enteprivado o público, destinado a producir un servicio deinterés social o colectivo, con recursos del Estado y/ode la comunidad internacional (Oscar Ávila, 2003).

• Auditoría social: Proceso de control y vigilancia porparte de la población organizada del uso de losrecursos de las municipalidades para garantizar quelos mismos sean administrados con transparencia yque produzcan los resultados que se esperan de ellos(Comisión de Transparencia de Sabanagrande).

A partir de las deniciones anteriores, de la experiencia del país en el tema, y de ejercicios

similares en el ámbito internacional, proponemos el siguiente concepto de auditoríaSocial:

Auditoría social: Modalidad de participación ciudadana basada en el ejerciciode derechos humanos, que consiste en la vigilancia, el monitoreo y la evaluaciónde la gestión de lo público, sea esta estatal o privada, con la nalidad de lograr

cambios en términos de eciencia, ecacia y transparencia, y de contribuir a la

prevención, identicación y sanción de la corrupción. Todo lo anterior, desde una

perspectiva ciudadana autónoma e independiente.

Tiene la fnalidad explícitade mejorar lo que audita

y contribuir a la luchacontra la corrupción.

Mecanismos para exigir servicios efcientes, decalidad, humanizados

y acordes con lasdemandas de la

población.

Puede aplicarse a enteprivado que preste un

servicio de interés social ocolectivo.

Busca garantizarque los recursos sean

administrados contransparencia y que

produzcan los resultadosesperados.


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De este concepto, destacamos los siguientes aspectos:

1.1 La auditoría social como modalidad de participación ciudadana

La participación ciudadana se dene, comúnmente, como la intervención de actores

sociales en el proceso de información, consulta, adopción y control de decisiones de losorganismos públicos o de la actividad gubernamental (Groisman, 2001).

La participación ciudadana está, además, concebida como un proceso mediante elcual el ciudadano/a ejerce su derecho a participar, en forma individual o colectiva, en elmanejo de la información, la toma de decisiones, la scalización, control y coejecución

de las acciones en los asuntos públicos que lo afectan directa o indirectamente,para permitirle su pleno desarrollo como ser humano y el de la comunidad en que se

desenvuelve (González Ballar, 2000).

Vista así, la participación ciudadana pone al ciudadano frente al Estado, y suponerelaciones de diferente tipo entre ambos en todo el proceso de la gestión pública. En elmarco de este proceso, podemos identicar cinco modalidades de participación, que sepresentan en el gráco siguiente:

A continuación se desarrollan estas cinco modalidades de participación.

Información

Consulta

Decisión

Co-gestión

Controlo vigilancia

Gobernabilidad democrática,transparencia, rendición de

cuentas.

Fuente: Hernández, E. 2005.


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a. Información

Es la acción de exigir de los gobernantes la información que generan o poseen sobre sus

decisiones y actuaciones en el manejo de lo público. Esta modalidad de participación se

materializa a través de muchas formas: desde la simple solicitud verbal de información que

está en poder de una instancia pública, hasta procesos más complejos y permanentes,

como el diálogo e incidencia hacia los entes públicos sobre la cantidad y calidad de

información que debería estar accesible a la ciudadanía, aún sin ser solicitada2; el

monitoreo de la respuesta a demandas de información; la presión para que se sancione

a los funcionarios que no cumplen sus deberes relacionados con la transparencia y

facilitación de información pública; y el reconocimiento a los entes y funcionarios públicos

que sí la facilitan y practican una relación más democrática con los y las ciudadanas.

La información es la condición para cualquier otra forma de participación ciudadana, a

n de que los agentes públicos instrumentalicen lo menos posible dicha participación, ycontribuya a procesos de construcción y crecimiento del ciudadano como actor en la vida

pública (participación informada). Su fundamento es el derecho ciudadano de acceso a

la información pública.

Desde las instituciones públicas, esta forma de participación ciudadana se facilita através de mecanismos como cabildos abiertos, audiencias públicas, ocinas de acceso a

información en cada dependencia, gacetas informativas y tecnologías de la informacióny comunicación.

b. Consulta

Consiste en la presentación de inquietudes, opiniones y propuestas de los ciudadanos enlos espacios de consulta abiertos por el gobierno para tal n. El ente público que hace la

consulta recopila las inquietudes ciudadanas y decide al respecto. Para que la consultatenga sentido, debe incorporarse una parte importante de las opiniones de los ciudadanosy las ciudadanas en la decisión nal; se debe informar a la población sobre cuál fue la

decisión nal, y explicar por qué no se tomaron en cuenta algunas opiniones, si es el caso.

También se debería informar a la población, lo mejor posible, sobre los alcances de lo quese está consultando y sobre los derechos ciudadanos que afecta la decisión nal. Así se

puede reducir la brecha informativa entre la institución pública y los consultados, y lograrque la participación tenga un mínimo de calidad.

En la práctica, esta forma de participación sólo inuye en la decisión nal si hay voluntad

política de la institución que hace la consulta para incluir la opinión de la ciudadanía, y si

esta última tiene algún poder para lograr que sus opiniones sean tomadas en cuenta.

2 Como se plantea en el capítulo I, sección 2.1 (Alcance de la Rendición de Cuentas) y capítulo II, sección 1.6, cada vez

existe más consenso y normativa nacional e internacional sobre buenas prácticas con relación al mínimo y la calidad de

información que debe estar disponible para la ciudadanía, en términos de pertinencia, claridad y actualidad. Esto supone

la obligatoriedad de los funcionarios y administradores de información pública de ofrecerla, y sanciones ante la falta de

cumplimiento de la normativa.


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c. Decisión

En esta modalidad, los entes públicos y la ciudadanía deciden conjuntamente sobre uno o

varios aspectos de la gestión pública; por ejemplo, la priorización de proyectos, la distribución

de la inversión presupuestaria o la prestación de servicios públicos, responsabilizándose

ambos por las debilidades y virtudes de tales decisiones. Supone un proceso muy activo de

las ciudadanas y ciudadanos para hacer peticiones, proponer iniciativas, dialogar con los

miembros de las organizaciones involucradas y generar debate público.

d. Cogestión autoridad-comunidad

Es la participación de la comunidad en la gestión y ejecución de proyectos de obras yservicios, y en la supervisión del uso de bienes y servicios públicos. Implica un alto gradode corresponsabilidad entre las autoridades y la ciudadanía, ya que no sólo se compartela decisión, sino que también la ejecución.

e. Control

Consiste en el ejercicio del derecho y el deber que asiste a la ciudadanía de monitorear,scalizar, vigilar y evaluar a sus servidores públicos a través del seguimiento y vericación

de la ejecución de proyectos, programas, políticas, procesos, presupuestos y, en general,de la acción gubernamental.

La auditoría social se ubica en esta modalidad, y supone que los ciudadanos y lasciudadanas que participan en los procesos de control y vigilancia no deberían participaren los demás niveles —excepto el de información y consulta—, pues no se podría actuarcon objetividad si se es parte de la toma de decisiones o de la coejecución.

Existe un consenso generalizado sobre la pertinencia de que las personas que participan

en la toma de decisiones, o en la ejecución de un servicio público, se abstengan de

participar en la auditoría social que se le aplica a ese servicio o a la institución responsable

del mismo; esto, para evitar conicto de intereses. Por ejemplo, si una asociación depobladores administra la prestación de un servicio de agua potable, lo recomendable es

que la auditoría social la haga un grupo distinto al de los coejecutores (M. Oscar Ávila). “Lacogestión es irreconciliable con el control”3.

Esto sugiere que las organizaciones ciudadanas que participan en la cogestión debieranpermitir y facilitar —al igual que las instituciones del Estado—, que otras organizaciones(o personas individuales) puedan hacer auditoría social de sus actuaciones, y asumirlacomo una contribución a su desempeño.

En resumen, la auditoría social es una modalidad de participación ciudadana, referidaal monitoreo o vigilancia de la gestión de lo público, que excluye la toma de decisionesy la cogestión. Es decir, que los actores sociales involucrados en estas dos formas departicipación no deberían participar en el control social y viceversa.

3 Nuria Cunnill, Responsabilización por el Control Social, 2003, p. 21.


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1.2 La auditoría social como ejercicio propio y autónomo de la ciudadanía

La auditoría social es un ejercicio exclusivo de la ciudadanía y susorganizaciones

Lo distintivo de la auditoría social, en relación con otras formas de monitoreo y control, esque la realizan ciudadanos y ciudadanas, en tanto que sujetos portadores de derechos.

Ante la pregunta, ¿quién realiza la auditoría social?, la respuesta es única y denitiva: Lapoblación, la ciudadanía. Esta respuesta excluye al Estado y a cualquiera de sus agentescomo autores de procesos de auditoría social. El Estado cuenta con una institucionalidadpara hacer el control, auditoría y monitoreo de sí mismo, pero esto es diferente a loque estamos entendiendo por auditoría social. Ampliamos este punto, retomando la

experiencia internacional, en el capítulo I, sección 2.1.

Ahora que ya tenemos claro que, por denición, el ciudadano es el único que puede

hacer la auditoría social, es necesario hacer algunas precisiones.

A. Los ciudadanos y organizaciones que hacen auditoría social

La primera es que la auditoría social la puede hacer un ciudadano común en formapersonal, o la puede realizar a través de un grupo u organización social. Una personaque, sin más metodología ni herramientas que una pregunta a una institución públicasobre cómo ha actuado en una determinada situación, con la intención de reaccionar

frente a esa información; o un grupo de ciudadanos organizados en una Comisión deTransparencia, aplicando una herramienta como la libreta de calicaciones a un servicio

público, son igualmente casos de auditoría social. En ambas situaciones estamos frente auna modalidad de participación ciudadana que busca controlar lo público.

En cuanto a las organizaciones, cualquier tipo de agrupación social puede hacercontrol social: una organización de vecinos agrupada espontáneamente y sin personería

jurídica, un grupo de jóvenes en una comunidad, una organización permanente comoun patronato, una cooperativa, una comisión de transparencia o una ONG, cualquieraque sea su área de trabajo. El principio es doble: mediante la auditoría social se ejercenderechos humanos que no se pueden restringir a nadie; y la administración pública es

de interés general; en consecuencia, todos pueden revisarla, monitorearla, auditarlasocialmente.

Sea que la auditoría se haga en forma personal o colectiva, que se haga a través de unau otra organización, el doble principio debe mantenerse: no se debe poner ningún límiteo impedimento para que cualquier ciudadano o cualquier organización pueda practicarla auditoría social.


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Esto quiere decir que ninguna organización puede otorgarse el derecho de ser la únicacon legitimidad para realizar la auditoría social4. Hay organizaciones que sólo se dedicana esto, como las comisiones de transparencia o las ONG especializadas en temas demonitoreo de lo público o anticorrupción. Estas tienen la ventaja de contar con muchaexperiencia por lo que, además de hacer auditoría social, les corresponde ayudar al restode organizaciones y personas a realizar este trabajo.

No existe el ciudadano ni la organización con capacidad para monitorear o darseguimiento a toda la gestión pública. Por tal motivo, el monitoreo de lo público deberíade distribuirse entre la mayor cantidad posible de ciudadanos y organizaciones quedeseen sumarse a esta vigilancia cívica. Por las mismas razones prácticas, es más fácilque las organizaciones monitoreen las políticas, proyectos o manejo de recursos quehace el Estado en las áreas que ya conocen o les afectan directamente. Por ejemplo,es más fácil que la sociedad de padres de familia y un comité de estudiantes haganauditoría social del cumplimiento de las Metas del Milenio relacionadas con educaciónen su comunidad. O, como ha sucedido en Honduras, que los campesinos organizadosmonitoreen los proyectos productivos de la ERP. Lo mismo cabe para cada tipo deorganización: de microempresarios, cooperativas, empresas sociales, de mujeres, deniños y niñas, de la tercera edad, de discapacitados, etc. Con esto se puede lograr quesus recomendaciones sean más atinadas y oportunas para el ámbito de la gestión de lopúblico que auditan.

En otras palabras, lo que se está proponiendo es que todas las organizaciones socialesincorporen a su trabajo cotidiano, de manera permanente, la auditoría social a losaspectos relacionados con su quehacer; y, por otro lado, que las organizaciones que sededican a temas de transparencia —sin abandonar su trabajo especíco de auditoría

social—, puedan compartir su experiencia y acompañar a las demás. Esto permitiría

dar mayor cobertura a la gestión estatal desde la perspectiva ciudadana, alcanzarmayores impactos en términos de contribuir a la eciencia estatal y a la prevención de lacorrupción, y aportaría a la democratización del mismo trabajo de control social.

Vale precisar que es sólo para nes prácticos que se plantea que las organizaciones podrían

hacer auditoría social sobre los temas que conocen o que las afectan directamente,pues se mantiene la amplitud de la respuesta inicial: cualquier ciudadano y cualquierorganización social tiene el derecho de hacer auditoría social de cualquier aspecto oámbito de la gestión de lo público incluidos, por supuesto, los destinatarios de los proyectoso los directamente involucrados: “El control social, pareciera que no puede circunscribirse

a los públicos directamente concernidos… incumbiría a las organizaciones sociales, a los

ciudadanos, como actores directamente interesados o no”5

.

4 La experiencia internacional sugiere que la institucionalización de procesos de auditoría social no debe llevar a la

nominación de determinadas organizaciones como las responsables de esta tarea, en detrimento del derecho de toda la

ciudadanía, y cualquiera de sus organizaciones, para hacer directamente procesos de auditoría social. Este tema se aborda

en el capítulo I, sección 1.55 Nuria Cunill, op. cit., 2003, pp. 18 y 20. Esta autora también incluye a los medios de comunicación como actores directos que

deberían sumarse al trabajo de la auditoría o control social en el mismo nivel que los ciudadanos y las organizaciones sociales.


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B. Los usuarios de los servicios

Las usuarias y usuarios de un servicio público están, por supuesto, en una posiciónprivilegiada para hacer auditoría social, pues su experiencia cotidiana les permitepronunciarse con más propiedad sobre el mismo. Sin embargo, no hay que olvidar que

la categoría más importante que legitima el ejercicio de la auditoría social es la deciudadana o ciudadano portador de derechos.

Los usuarios son ciudadanos que tienen una condición que les facilita el trabajo deauditoría social, pero no son los únicos que pueden participar, ni su condición de usuarioses la más importante para realizarla. “Concebir a los ciudadanos como usuarios debilita

el potencial simbólico y político de la auditoría social. En efecto, la auditoría social sólopuede ser entendida en el marco de derechos, como parte integral de la formación dela ciudadanía en su sentido más amplio”6.

C. La autonomía de la auditoría social frente el Estado y los partidos políticos

La auditoría social, además de ser una tarea exclusiva de la ciudadanía —que excluyepor denición al Estado—, debe ser independiente de éste. Por autonomía de la auditoríasocial frente al Estado se entiende que ésta no forma parte de ninguna estructura estatal,que todo el proceso es liderado por los ciudadanos que se asumen como los autoresde la misma, sin depender de ninguna instancia del Estado, y que en todo momentomantienen la voz sobre los resultados obtenidos. Una de las características de la auditoríasocial es que conere voz a los ciudadanos comunes sobre la gestión pública.

Por tanto, el liderazgo ciudadano implica que ellos y ellas son los que toman las decisionesen todos los momentos del proceso: la modalidad organizativa que lo impulsará, el aspecto

de la gestión pública que se someterá a la auditoría, las herramientas que utilizarán, eltipo de diálogo que establecerán con el Estado y el resto de la población, el análisis de losdatos recabados, el uso nal de los resultados, los mecanismos para hacer el seguimiento

de las recomendaciones, etc.

La autonomía es otro de los rasgos distintivos de la auditoría social, que se debe asegurary fortalecer en el proceso mismo. En la literatura sobre el tema se reconoce que, un gradomayor de autonomía, implica una mayor autenticidad y legitimidad de las instancias deauditoría social7. “La dependencia política de los organismos civiles anularía la legitimidadde los esfuerzos de auditoría social”8.

6 Alberto Olvera, Lecciones Preliminares Derivadas de los Estudios de Caso, en: Voz, Ojos y Oídos Auditoría Social en

América Latina, 2003, p. 15.7 “La eciencia del control social es directamente dependiente de la independencia y autonomía que mantengan los

sujetos sociales con respecto a los actores estatales. Por ende, el control social requiere ser externo a la Administración

Pública… La autonomía es un atributo que condiciona la autenticidad del control social” (Nuria Cunill, op. cit., 2003, p. 21 y,

La Rendición de Cuentas y el Control Social. Una aproximación conceptual, 2007, p. 6).8 Alberto Olvera, op. cit., p. 13.


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Por otro lado, se destaca que esta autonomía también debe darse con respecto a lospartidos políticos, como un factor esencial para el éxito: “Un prerrequisito para la existencia

misma de las formas civiles de la auditoría social es la autonomía de los grupos que lapromueven”9.

La independencia se reere al Estado en su conjunto; tanto de los organismos a los que

se practica la auditoría social, como de los encargados del control y otras institucionespúblicas. Sabemos que, en la práctica, ambos tipos de organismos, y sobre todo losúltimos, han generado programas para apoyar o trabajar con las instancias de auditoríasocial. La experiencia internacional al respecto señala la necesidad de una agenda detrabajo conjunto y de la coordinación respetuosa entre las instancias de auditoría socialy los organismos del Estado encargadas del control y la sanción de los responsables decasos de corrupción.

La línea divisoria entre la necesaria independencia de los organismos de auditoría socialcon respecto a los órganos ociales de control y la también necesaria coordinación

entre ambos, es difícil de establecer en la práctica, dado que éstos últimos disponende más recursos, personal técnico e información y, en algunas ocasiones, nancian las

actividades de control social realizadas por la ciudadanía. Por eso se ha planteado que eltema de la independencia no se resolverá completamente, sino que es una tensión quelos actores deberán enfrentar de manera permanente. “Hay que esperar que la tensión

entre dependencia e independencia no se resuelva jamás, ya que en última instancia,hace parte de las tensiones de la relación entre el Estado y la Sociedad”10.

No obstante, debe mantenerse el principio de la autonomía como rasgo distintivo de laauditoría social y como condición básica de su autenticidad y legitimidad. Lo anteriorllama a la necesidad de un esfuerzo constante de las instancias de control social para

conservar y fortalecer cada vez más su independencia frente al Estado; asimismo, esnecesaria la autovigilancia de los órganos del Estado para establecer relaciones derespeto y horizontalidad con las instancias de auditoría social, estimulando explícitamentesu autonomía; el diseño cuidadoso de recursos institucionales de tipo legal que fortalezcanlos procesos y que, al mismo tiempo, promuevan su independencia y la evaluaciónobjetiva de avances o retrocesos y la discusión amplia de los resultados.

9 Alberto Olvera, op. cit., p. 13.10 Nuria Cunnil, op. cit., 2003, p. 21.


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1.3 La auditoría social como derecho y como deber

La auditoría social supone, necesariamente, el ejercicio de derechos humanos jurídicamente reconocidos. Este es el fundamento legal de la auditoría social. Losprincipales derechos que se ejercen en los procesos de control social, son:

• Derecho de petición

• Derecho a la libertad de expresión y pensamiento

• Derecho de acceso a la información pública.

En el capítulo II, sección 1.6 se explica cómo están consignados estos derechos enla legislación nacional. Estos derechos, además de tener importancia en sí mismos,contribuyen a garantizar el ejercicio de otros derechos humanos, dependiendo de lasprácticas de auditoría social. El control social de un proyecto de educación, por ejemplo,contribuirá a garantizar el derecho a la educación de las personas vinculadas con elproyecto. Así, los tres derechos anotados son una especie de “derechos puerta” al

cumplimiento de otros derechos.

La auditoría social, como deber, se reere a la responsabilidad ciudadana de ejercerla,

dado que ésta contribuye al fortalecimiento de la democracia y al desarrollo social (verimportancia de la auditoría social en capítulo I, sección 1.6).

Si garantizar el bienestar social es un deber fundamental del servidor público, exigir sucumplimiento es, igualmente, un deber primordial de la ciudadanía. Hacer funcionar lademocracia con equidad y justicia, sin impunidad, es una responsabilidad política del

votante como del contribuyente, del trabajador como del empresario, del poblador comodel estudiante, del profesional y del religioso. Igual es la responsabilidad de combatir lacorrupción y vigilar el buen funcionamiento del Estado (M. Oscar Ávila).

1.4 La auditoría social como procesode vigilancia, monitoreo y evaluación:

El ámbito de la auditoría social

Ámbito temático, geográco y temporal de la auditoría social

La auditoría social implica un proceso de vigilancia, monitoreo y evaluación cualitativoy cuantitativo que realiza la ciudadanía sobre la gestión pública y sobre las accioneshacia la colectividad de entes privados que utilizan recursos públicos. Esta gestiónpública adopta distintas formas: políticas, programas, proyectos, planes, legislaciones,instituciones o procesos.


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Por otro lado, cada uno de estos segmentos se orienta a determinados temas: educación,salud, producción, medio ambiente, infraestructura, emigración, comercio y otros. Aestos segmentos, asociados a los temas que abordan, es lo que denominamos ámbitotemático de la auditoría social.

Existen procesos generales de planicación pública que abarcan una serie de políticas,

programas, proyectos e instituciones. Por ejemplo, las estrategias para la reducción dela pobreza, los planes nacionales o regionales de desarrollo y los planes sectoriales. Laauditoría social de estos grandes segmentos es más compleja, por lo que requiere de lacontribución y acuerdos entre amplios sectores de la ciudadanía y del Estado mismo.

Desde el punto de vista geográco, la auditoría social puede referirse al ámbito local,

municipal, regional, nacional o internacional, como cuando se auditan tratados de librecomercio o proyectos que se ejecutan en varios países.

Desde una perspectiva temporal, la auditoría social puede aplicarse a procesos que seencuentran en la etapa de planicación, que están en marcha o ejecución, o que ya

terminaron. Así, la auditoría social es exible en tiempo, en cobertura y en el número de

personas que la aplican. Cada factor varía, dependiendo del objeto a evaluar y de loscriterios que denan los auditores sociales.

La auditoría de cualquiera de estos ámbitos necesita de herramientas particulares,en función de sus características. Por eso, este documento incluye una Caja deHerramientas ordenadas por segmentos: políticas, programas, proyectos, planes,legislaciones, instituciones y procesos. El capítulo IV contiene una guía para el uso deestas herramientas.

Por otro lado, la auditoría social de ciertos aspectos requiere de capacidades técnicasparticulares. Para ello, el grupo auditor puede contratar los servicios privados de una rmaconsultora o de una persona. El resultado de ese estudio técnico se une a la información delos demás aspectos que ha recabado el grupo auditor, con lo que se logra un diagnósticointegral del objeto auditado.

En Honduras, algunas Comisiones Ciudadanas de Transparencia contratan a un asistentetécnico o a un consultor por un determinado tiempo para hacer una tarea precisa.Muchas veces, esto no sólo obedece a la necesidad de apoyo técnico, sino que ala poca disponibilidad de tiempo de los integrantes del grupo auditor. No obstante,es recomendable hacer este tipo de contrataciones sólo para casos especiales. Si se

mantiene personal técnico de manera permanente, se corre el riesgo de que, en eltrabajo de auditoría social, predomine lo técnico sobre lo político y social... (M. OscarÁvila).

La auditoría social aplicada a entes privados

Fuera de la gestión pública, la auditoría social también puede aplicarse a programas,proyectos y procesos que ejecutan entes privados con fondos públicos, nacionales o


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extranjeros. Esto incluye el trabajo social y de desarrollo que realizan ONG, iglesias yfundaciones11, y la prestación de servicios públicos en educación, salud, agua, etc.,que antes ofrecía el Estado, pero que ahora se han trasladado a la empresa privada, aempresas mixtas (de capital público y privado) y a agentes comunitarios.

El fundamento para aplicar la auditoría social a este tipo de organismos es que administranfondos o bienes públicos para brindar servicios destinados a satisfacer derechos de losque el Estado no puede desentenderse, y la ciudadanía no puede dejar de exigir. Portal razón, el Estado ha creado instancias para regular y monitorear la prestación de estosservicios. De ahí la pertinencia de la auditoría social tanto para los organismos del Estadoque regulan los servicios, como a los servicios mismos. “Surge la demanda de control

social asociada a las nuevas agencias reguladoras de los servicios privatizados… El controlsocial requiere también ser desplegado sobre los servicios públicos privatizados“12.

En resumen, el ámbito de la auditoría social se reere, en principio, a toda la gestiónpública, la cual se expresa en políticas, programas, proyectos, planes, legislaciones,instituciones y procesos. Estos segmentos, más los temas que abordan, constituyen elámbito temático de la auditoría social.

Desde el punto de vista geográco, el ámbito de la auditoría social puede ser local,

regional, nacional o internacional. Desde el punto de vista temporal, puede aplicarse aprocesos que están por iniciar, que están en marcha, o que han concluido. La auditoríasocial también puede aplicarse a las intervenciones sociales de entes privados queejecutan recursos públicos, sin importar su origen, o que prestan servicios públicos.

La decisión sobre la cobertura de una auditoría social especíca dependerá de los actores

involucrados, de sus intereses y capacidades. ¿Qué interesa vigilar y modicar? ¿Qué

ámbito de lo público tendrá más impacto sobre el grupo auditor y sobre la ciudadanía engeneral? ¿Con qué capacidades técnicas, políticas y logísticas cuenta o puede contar elgrupo que realizará la auditoría social? Estas son algunas de las preguntas que se hace un

grupo auditor en la etapa de planicación, para decidir el ámbito temático, geográco

y temporal de su proceso de auditoría social.

11 En Honduras, varias comisiones de transparencia han realizado acciones de auditoría social a ONG, iglesias y

organizaciones comunitarias que manejan fondos de la población, como los patronatos.12 Nuria Cunill, op. cit., 2003, pp. 23-24.


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1.5 La auditoría social como ejercicio que busca efectos sobre lo público:

Los objetivos de la auditoría social

Como ya se dijo, la auditoría social coloca a los ciudadanos y ciudadanas frente al Estadopara ejercer control sobre la gestión pública, con la nalidad de modicarla, incidir sobre

ella y mejorarla, desde una perspectiva ciudadana.

¿Qué aspectos de la gestión pública busca mejorar la auditoría social?

Veamos a continuación al menos ocho dimensiones sobre las cuales busca inuir la

auditoría social:

1) El logro de los objetivos propuestos por cualquiera de las formas que adopta lagestión de lo público: políticas, programas, proyectos, instituciones, procesos,

presupuestos. Es decir, la ecacia.2) La correspondencia adecuada entre los costos de la gestión pública y losresultados que genera, especialmente en la amplitud del benecio social. Es decir,

la eciencia.3) La calidad, oportunidad y mínimo costo posible con que se prestan los servicios

públicos; o sea, la austeridad con calidad en el servicio: la economía.4) La participación de la población en todo el proceso de gestión de lo público, y

las respuestas a las demandas planteadas por la población. En otras palabras, laparticipación ciudadana.

5) La aplicación del principio de máxima publicidad de todos los actos de lasinstituciones públicas. O sea, la transparencia.

6) El cumplimiento del marco legal establecido para la gestión pública evaluada. Esdecir, la legalidad.

7) La identicación de recursos públicos utilizados con propósitos proselitistas.

8) El uso adecuado, no ilícito, de recursos públicos O sea, la prevención, identicacióny sanción de la corrupción.

Con respecto a la última dimensión, vale aclarar que la auditoría social no es una prácticaque busca identicar prácticas corruptas a toda costa y en todas las situaciones. Las

dimensiones sobre las cuales busca inuir incluyen, pero no se agotan con el combate

a la corrupción. Identicar y sancionar la corrupción, es uno de sus objetivos y, en caso

de detectar prácticas corruptas, la auditoría social asume posiciones rmes para que se

tomen medidas dirigidas a sanear la gestión y para que se establezcan las sanciones delcaso.

Una de las características de la auditoría social —además de observar y pronunciarsesobre la gestión de lo público—, es que también busca modicarla. Y en esto radica uno

de sus principales retos, ya que, en buena medida, deja de tener sentido si no logra estecometido. La denición que hemos planteado propone, precisamente, el cambio de la

gestión pública como el objetivo nal de la auditoría social.


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La superación de este reto tiene que ver con los poderes de que dispone la auditoríasocial para hacer obligatorias sus recomendaciones, y para conseguir que se sancionenlas conductas fraudulentas e inecientes. Los estudiosos de este tema han identicado los

siguientes poderes:

• El poder del número: Es decir, la cantidad de personas que se van sumando alproceso de la auditoría social, en especial durante la etapa del diálogo para quelas instituciones auditadas y otros actores vinculados a las mismas, pongan enpráctica las recomendaciones .

• El poder del símbolo: Los actores de la auditoría social son ciudadanos que,por el trabajo que realizan, ocupan un lugar central en la vida social y política;frecuentemente, manejan temas claves para la sociedad, con un alto podersimbólico: medioambiente, equidad económica y social, género, derechoshumanos y justicia, entre otros. Incluso los nombres que adopta la tarea asumidatienen, en sí mismos, un alto poder simbólico: auditoría social, control social,veeduría ciudadana, vigilancia social.

• El poder comunicativo: Consiste en la capacidad de movilizar la opinión pública,a n de persuadir a los poderes públicos para que tomen en cuenta las opiniones

de quienes realizan la auditoría social. Este poder depende, en gran parte, dela medida en que las instancias auditoras, usando los poderes del número y elsímbolo, logren atraer a los medios de comunicación para poner en la mesa dediscusión los temas levantados por los procesos de control social.

• Poderes contemplados en la legislación: Son los recursos establecidos en lalegislación que la ciudadanía puede redescubrir y utilizar; a diferencia de los

otros poderes, tienen un carácter mandatario. Es decir, que son de cumplimientoobligatorio. Por ejemplo, el derecho de petición, de acceso a la informaciónpública, y las mismas instituciones contraloras y judiciales que están obligada porley a atender las denuncias de los auditores sociales. El capítulo II, secciones 1.3 y1.6 presenta estos recursos legales e institucionales para el caso de Honduras.

• Nuevos poderes de sanción a disposición del control social: Se trata de nuevosrecursos institucionales que se están ensayando en América Latina y otros países;están formalmente reconocidos en el marco jurídico y pueden ser utilizadosdirectamente por los ciudadanos, sin depender de la burocracia estatal. Porejemplo, el poder formalmente atribuido a la ciudadanía para revocar o remover

autoridades, para dotar o suspender recursos nancieros o materiales a lasautoridades, o para dar el visto bueno a un proyecto o presupuesto antes desu aprobación. Estos poderes convierten en mandato, para la gestión pública,las disposiciones que adoptan las y los ciudadanos, lo que representa un recursomuy importante para el control social. Aunque los poderes tradicionalmentedisponibles en la legislación están siendo mejorados, “cobra especial importancia

la necesidad de complementarlos con recursos de poder directo... La ecacia

del control social no sólo puede depender de las sanciones que se impongan


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desde el Estado, sino de la medida en que la sociedad disponga de recursosdirectos para imponer sanciones a la administración pública o para inuenciar sus

decisiones, además, que está dada la posibilidad real del escrutinio público”14.

Utilizando los tres primeros poderes (número, símbolo y comunicación), los ciudadanostienen capacidad de imponer sanciones simbólicas a los funcionarios corruptos, inecientes,

opacos o cerrados a la participación ciudadana. Estas pueden inuir en la gestión de lo

público y en la cultura política en general, por lo que no son nada despreciables.

Recurriendo a los últimos dos (legales y constitucionales, y los nuevos poderes directos)se pueden lograr sanciones administrativas o jurídicas, de carácter obligatorio, sobrefuncionarios públicos corruptos, inecientes o poco transparentes.

En vista de la debilidad institucional de nuestros países, estos poderes, para ser efectivos,tienen que complementarse. La institucionalidad no se mueve por sí sola para actuarcon la independencia y prontitud que le manda su propio marco jurídico, y requiere depresión social para actuar en ese sentido.

Para que realmente se hagan efectivos los recursos legales e institucionales, como losnuevos recursos que se vienen otorgando a los ciudadanos, es necesario que éstosutilicen sus poderes comunicativos, simbólicos y de número. De lo anterior se deriva queel funcionamiento mínimo de la democracia y la posibilidad de cambios reales continúareposando, en buena medida, en la ciudadanía.

Existe una valoración positiva hacia estos nuevos poderes, pero también hay prevencionesy lecciones importantes a tomar en cuenta: Es necesario que sean cuidadosamentediseñados para minimizar sus efectos. Por ejemplo, el poder para suspender recursos

públicos mal administrados ha llevado a congelar, en ocasiones por largos periodos,servicios que son importantes para la población, y esto ha tenido más efectos adversossobre la población que sobre los responsables de las infracciones15.

Otro problema es que estos poderes tienen que establecerse formalmente, provienen dela institucionalidad y se corre el riesgo de la pérdida de autonomía. Así, se puede ganaren reconocimiento formal, institucionalización y otorgamiento de poderes, pero perderautonomía. Estos son problemas nuevos, abiertos a la discusión y que exigen respuestascreativas para adecuadas a cada contexto.

14 Es muy importante considerar cómo aumentar este poder durante todo el proceso de planicación y ejecución de la

auditoría social. Esto tiene que ver con la forma en que la instancia auditora se relaciona con el resto de la población a lo

largo del proceso para sumarla al mismo, comenzando por la decisión de los aspectos a auditar o monitorear, la comunicación

sobre el trabajo de auditoría social, la amplia difusión de los resultados y el logro de compromisos tanto de los funcionarios

como de los ciudadanos en relación con las recomendaciones. Es decir, remite a un trabajo público, abierto a la ciudadanía

y con una amplia capacidad de diálogo y convocatoria por parte de las instancias de auditoría social.15 Nuria Cunill, op. cit., 2003, p. 46.


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A partir del estudio de casos a nivel internacional, es recomendable que el reconocimientolegal e institucionalización de los procesos de auditoría social se reeran lo menos posible

a las guras organizativas desde las cuales se hace el control social y pongan su atención

en ampliar o rearmar los derechos ciudadanos para realizar dicho control. La idea es

dejar lo más abiertas posible estas áreas, y que el enfoque se oriente hacia la dotación derecursos institucionales, legales y logísticos para que la ciudadanía emprenda su trabajode control social16.

Contribuir a mejorar la gestión de lo público también implica identicar buenas prácticas

en cada una de las dimensiones anotadas; lograr el reconocimiento de las instituciones yfuncionarios públicos vinculados a las mismas; la formulación de recomendaciones paraprofundizar estas prácticas, y su seguimiento.

En resumen, para que la auditoría social logre su cometido de impactar la gestión de lopúblico, se requiere fortalecer la institucionalidad de control y sanción del Estado paraque sea independiente y eciente, así como los procesos de auditoría social, dotándolos

de los poderes necesarios.

Si en su momento, el control social surgió en parte como reacción a las deciencias del

control estatal, éstas deciencias no deben profundizarse en el tiempo. El control social

no se fortalece a partir de las debilidades del sistema ocial; por el contrario, también

se debilita, debido a que una parte de la información que produce la auditoría socialtermina en la institucionalidad contralora y el sistema de justicia, de los que se necesitanrespuestas ágiles.

Los recursos legales e institucionales a disposición de la auditoría social son recursos a sufavor, sólo si funcionan bien, con la independencia y la agilidad requerida. El fortalecimiento

de la democracia, en los términos planteados, requiere procesos de fortalecimiento delcontrol que realizan las instituciones del Estado, como del que realizan los ciudadanos através de la auditoría social. Ambos deben fortalecerse y funcionar bien.

Al respecto, las tareas abiertas para la ciudadanía son: ejercer presión social para elfuncionamiento independiente y eciente de las instituciones de control y sanción, incluido

el Poder Judicial; utilizar los recursos legales disponibles para aplicar la auditoría social(derecho de acceso a información pública, Ley de Transparencia, cabildos abiertos,etc.); exigir nuevos poderes que no dependan de la burocracia estatal, cuidadosamentediseñados y adecuados a cada contexto.

16 Ibíd., p. 41.


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1.6 La importancia de la auditoría social

La importancia de la auditoría social radica en su potencial para contribuir al fortalecimientode la democracia y el desarrollo social y económico:

1. La auditoría social tiene la particularidad de dar voz a los ciudadanos y ciudada-nas sobre la gestión de lo público; esto la convierte en un instrumento importante

para la construcción de ciudadanía y el fortalecimiento de la democracia . En

opinión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, “…es esencial que elEstado garantice el acceso a la información de interés público, ya que al permitir

el ejercicio de ese control democrático, se fomenta una mayor participación de

las personas en los intereses de la sociedad”17.

2. Contribuye a mejorar la gestión de lo público. Al permitir que los ciudadanos haganrecomendaciones sobre la gestión de lo público, existe la posibilidad de mejorar

su calidad. El supuesto aquí es que la ciudadanía, al indagar sobre la gestión,monitorearla y pronunciarse sobre ésta, no la estropea, sino que contribuye amejorarla.

3. Ayuda a garantizar derechos económicos y sociales y al desarrollo económico ysocial. Al ser la gestión pública un vehículo para garantizar los derechos económicos,sociales y culturales de la población, y la auditoría social una forma de mejorarla,ésta contribuye a la vigencia de derechos humanos básicos, ayudando así aldesarrollo económico y social.

4. Activa el marco legal, ayuda a ponerlo en práctica. Al ser la auditoría social una

práctica que implica el ejercicio de los derechos humanos de petición, libertadde expresión y acceso a información pública, y al plantearse como objetivomodicar prácticas inecientes, opacas o corruptas, contribuye a activar el

cumplimiento del marco legal y el funcionamiento de la institucionalidad públicade manera independiente, eciente y a favor del bien común. Por tanto, signica

una contribución importante al funcionamiento del Estado de Derecho.

5. Contribuye a modicar la cultura política. La auditoría social coloca a la poblaciónfrente a la gestión pública en calidad de ciudadanos y ciudadanas con derechos ydeberes, y a los agentes del Estado en calidad de servidores públicos. Esto cambiala relación tradicional de autoridad a subordinado, y promueve la cultura de

participación, el ejercicio de derechos, la transparencia y rendición de cuentas.

Todo lo anterior hace del control social una práctica con enormes potencialidades parala democracia, el desarrollo social y el fomento de una nueva cultura política.

17 El CNA ha estudiado este tema para el caso de Honduras, y someterá a discusión una propuesta sobre la institucionalización

de las prácticas de auditoría social que enfrente los riesgos señalados.


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No obstante, todos los aportes mencionados están en calidad de contribuciones yposibilidades, lo que indica que no se debe exagerar su capacidad para logar, por sísola, los avances anotados.

La auditoría social contribuye, pero no logra por sí sola el desarrollo político. Esta tiene queacompañarse de políticas y actuaciones que, explícitamente, se propongan esos avances;y, en reconocimiento de su potencial, se le debería fortalecer, estimular su ampliación atodo el tejido social, reforzar su independencia, y dotarla de los recursos y poderes paraque logre su objetivo: mejorar la gestión de lo público desde la ciudadanía.

1.7 La auditoría social es una práctica consecuente con los principios que deende

Cerramos este apartado conceptual con algunas características que la auditoría socialdebe estimular en sí misma. Aquí, como en buena parte de los temas ya planteados, losaportes vienen de los mismos actores, que los han manifestado en varias discusiones alrespecto.

Según éstos, la auditoría social debe tener por lo menos cinco características, y desarrollarmecanismos para autoevaluar el fortalecimiento de las mismas en el trabajo cotidiano:

• Debe ser objetiva. No debe basarse en rumores, sino en información lo más objetiva

posible sobre la gestión de lo público.

• En la búsqueda de la objetividad, no debe tener compromisos con la actividad

política partidaria ni con grupos de interés económico.

• Debe ser consecuente con el discurso que predica: transparencia, probidad,

rendición de cuentas. Debe buscar formas explicitas para practicar estosprincipios.

• Debe ser democrática. Si busca contribuir con la democracia a nivel general, ella

misma debe ser democrática en la forma que se toman las decisiones, y en ceder

y promover la voz de la mayor cantidad de actores de la ciudadanía.

• Debe ser respetuosa de todos los actores con los que se relaciona: ciudadanos y

ciudadanas, instituciones públicas, funcionarios, medios de comunicación.


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2. Conceptos relacionados con la auditoría social

La auditoría social forma parte de una familia de conceptos a los que siempre se aludecuando se habla del tema, y que es importante tener claros. Nos referimos a la rendición decuentas y la transparencia.

2.1 Rendición de cuentas

¿Qué implica el proceso de rendición de cuentas?

La rendición de cuentas se dene como la obligación del funcionario público, o

cualquier persona con poder, que actúa por delegación de terceros, de responder por laresponsabilidad que le fue conferida.

Incluye varios elementos:a) La obligación de tomar la iniciativa para informar sobre sus decisiones y actuaciones

por iniciativa propia, sin que nadie se lo solicite;b) La obligación de responder al derecho de pregunta que tiene el propietario de la

responsabilidad conferida (ciudadanía);c) La obligación de explicar y fundamentar las decisiones tomadas;

d) Responder personalmente por lo actuado, incluso con su patrimonio personal por lasacciones realizadas o las decisiones tomadas. Esto supone la posibilidad real de sersancionado en caso de infracciones o incumplimientos. “Ejercicios de rendición decuentas que nada más exponen una conducta inapropiada sin imponer los castigoscorrespondientes… se quedan a mitad del camino”18.

Los tres elementos constitutivos del concepto de rendición de cuentas son: información, justicación y sanción, aunque no en todos los casos se presentan los tres con la misma

fuerza. En cada caso concreto, tienen intensidades y énfasis diferentes.

Por ejemplo, la pura presentación de información, con el suciente nivel de detalle y

claridad, constituye un caso legítimo de rendición de cuentas. En este caso, tienen menosperl, los otros dos elementos, pero deben estar presentes: La justicación a través de

la apertura real y explícita, con mecanismos mínimos para que los ciudadanos puedan

18 Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Claude Reyes versus el Estado de Chile. Párrafo 86, 87.


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seguir indagando sobre la información presentada; y la sanción debe estar presente comoposibilidad: si se detectan irregularidades en los hechos investigados, habrá sancionesestablecidas y mecanismos para imponerlas.

Cuando la rendición de cuentas sigue un procedimiento adecuado, crea certidumbretanto para el que la brinda como para el que la recibe. Además, permite ir construyendouna percepción de credibilidad y conanza hacia la gestión pública y las acciones de las

autoridades, lo que a su vez posibilita un mayor grado de colaboración entre servidorespúblicos y ciudadanía.

Objetivos de la rendición de cuentas

En este sentido, la rendición de cuentas tiene por objetivos:

En resumen, la rendición de cuentas, además de referirse al manejo correcto de los fondospúblicos, implica que los funcionarios también deben responder por el cumplimiento de

las metas de políticas previamente denidas, así como dar respuestas, por medio de laspolíticas públicas, a las necesidades especícas de la población, especialmente las de

aquellos que, con más urgencia, requieren de los servicios públicos.

Tipos de rendición de cuentas

La rendición de cuentas puede dividirse en tres categorías:

1. Rendición de cuentas sobre las nanzas: centrada en la contabilidad nanciera;es decir, la forma en que se llevan los libros y se gasta el dinero, o se hace laejecución presupuestaria.

2. Rendición de cuentas sobre el cumplimiento de las normas éticas, políticas yadministrativas que garantizan el Estado de Derecho y un trato justo y equitativo atodos los ciudadanos; y,

3. Rendición de cuentas sobre los resultados: centrada en la consecución de losresultados planicados con base en políticas, programas, presupuestos y proyectos

del gobierno (R. Behn, 2001).

1. Transparentar

la administración(gestión)

de la cosa

pública.

2. Generar

confanza haciael gobierno

y sus

autoridades.

3. Permitir un análisis más

objetivo desde la sociedad

civil para hacer propuestasde políticas públicas

más apegadas al interés

colectivo, bajo principios de

equidad y subsidiariedad.


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Existe la rendición de cuentas hacia adentro del sistema administrativo gubernamental,o endógena, y la rendición de cuentas hacia fuera del sistema institucional del Estado,o exógena, que está dirigida a la ciudadanía. La tendencia internacional es generarmás mecanismos legales para otorgar carácter obligatorio a ambos tipos de rendiciónde cuentas, reconociendo las particularidades y contribuciones de cada una para elmejoramiento de la gestión pública.

La rendición de cuentas de organismos internacionales, bilaterales y multilaterales, debefuncionar igualmente. Una rendición de cuentas interna hacia las instancias que losintegran, y otra hacia afuera, dirigida a la población.

Otra clasicación que desarrolla la anterior, separa la rendición de cuentas horizontal,que es la que realiza una institución estatal a otra instancia del Estado, de la rendiciónde cuentas vertical, que es la que hacen las instituciones del Estado hacia la ciudadanía(O’Donnell, 1999; Ackerman, 2003). Estas dos categorías pueden subdividirse como acontinuación se explica:

1. Rendición de cuentas vertical electoral: se reere especícamente a las eleccionesdirectas, formales y periódicas de funcionarios públicos; es decir, al ejercicio delsufragio con todas sus cualidades legales.

El sufragio es un ejercicio de rendición de cuentas en el sentido que la administraciónsaliente informa sobre lo actuado; debe hacer sus mejores esfuerzos para justicar

sus actuaciones y resultados, y recibir una sanción o premiación de la ciudadaníaa través del voto. Se ha hablado mucho sobre la imperfección de este mecanismode rendición de cuentas y la necesidad de complementarlo con otros mecanismosde rendición de cuentas hacia la ciudadanía, durante todo el ejercicio de la

gestión pública.

2. Rendición de cuentas vertical directa: es la que realizan las instituciones del Estadoante la ciudadanía y sus organizaciones. Con el avance de la legislación nacionale internacional sobre el acceso a la información pública, se regula mejor estetipo de rendición de cuentas. Cada institución del Estado y cada organizaciónde desarrollo o empresa privada que maneja recursos públicos, está obligada arendir cuentas a la ciudadanía.

3. Rendición de cuentas horizontal, impulsada por el Estado: Es la que realizan lasinstituciones públicas hacia otras instituciones estatales debidamente autorizadas y

facultadas para ejercer este control y aplicar sanciones. Entre ellas se encuentran losorganismos anticorrupción; las comisiones de investigación del órgano legislativo;los tribunales de cuentas o contralorías; los tribunales administrativos, y otros quelos poderes del Estado consideren convenientes. Por ejemplo, las municipalidadesrinden cuentas a las secretarías de Gobernación y Justicia, de Finanzas y ante elTribunal Superior de Cuentas.


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4. Rendición de cuentas horizontal, impulsada por la sociedad civil: También larealizan las instituciones públicas hacia otras instituciones del Estado que tienenel mandato de actuar a favor o representación de los ciudadanos; para el caso,el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos. Mediante estas instancias,el mismo Estado crea canales para que los ciudadanos ejerzan presión sobre lasinstituciones públicas para que informen sobre su gestión, dependiendo del interésgeneral o especíco que manieste la ciudadanía en su solicitud.

¿Ante quién se rinde cuentas?

Las últimas dos clasicaciones responden la pregunta sobre a quién deben rendir cuentaslos funcionarios públicos o terceros que ejecutan proyectos con recursos públicos:

1) A las instituciones del Estado que tienen competencia para este n y,

2) A los ciudadanos y ciudadanas19.

Ambas, la rendición de cuentas a las instituciones del Estado (horizontal) y la rendición decuentas a los ciudadanos (vertical), son obligatorias; son parte de las responsabilidadesde los funcionarios públicos y terceros que reciben fondos públicos o ejecutan proyectosde bienestar colectivo.

Existe más apertura y tradición en las instituciones y funcionarios públicos para el primertipo de rendición de cuentas (la horizontal) y menos apertura y hasta resistencia antela que deben hacer a la ciudadanía (vertical). Esto tiene que ver con lo novedoso delos procesos de rendición de cuentas y auditoría social, tanto como demandas socialesde la población para controlar lo público, como desarrollo reciente del marco jurídico

para garantizar derechos humanos, y los deberes de los funcionarios públicos asociadosa esos derechos. También tiene que ver con el pasado de relaciones autoritarias entrefuncionarios públicos y ciudadanos.

Lo anterior plantea el doble reto de hacer efectivos los recursos legales que tornanobligatoria la rendición de cuentas hacia los ciudadanos, como lo hace la Ley deTransparencia y Acceso a la Información Pública (LTAIP) aprobada recientemente, y hacercambios en la cultura política, tanto de los funcionarios públicos como de la ciudadanía,ambos acostumbrados a estas formas no democráticas del ejercicio del poder.

Finalmente, para cada proceso de rendición de cuentas de una institución estatal o un

servidor público, hay otro actor que la recibe y ejerce el control, monitoreo o auditoríacorrespondiente. Aquí entra en juego la doble cara de la moneda de estos procesos, queampliaremos más adelante: por un lado, la rendición de cuentas de la institución que

19 El capítulo II, sección 1.4, presenta los organismos del Estado de Honduras con competencia para recibir la rendición

de cuentas y hacer el control respectivo.


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informa, justica su accionar y está sujeta a sanciones; y, por otro, el control, monitoreo oauditoría por parte del actor que recibe esta información y que tiene la responsabilidadde procesarla y pronunciarse sobre ella.

La rendición de cuentas horizontal ya tiene identicadas, en el marco legal de cada

país, las instituciones que cumplen esta función contralora y de monitoreo de la gestiónpública. La rendición de cuentas hacia la ciudadanía es más amplia; no existe uno ovarios organismos que, en principio, deban ser los únicos con legitimidad para recibir larendición de cuentas y hacer el control, monitoreo o auditoría social. Se han presentadoproblemas de exclusión cuando se ha querido “normar” o legitimar a algunos ciudadanos

u organizaciones para esta tarea. Por esta razón, la rendición de cuentas hacia laciudadanía debe ser lo más amplia y abierta posible, en sus destinatarios y contenido,garantizando el derecho de acceso a la información para toda la población. La amplitudcon la que debe hacerse la rendición de cuentas a la ciudadanía es lo que aborda elsiguiente apartado.

Alcance de la rendición de cuentas¿Hasta qué grado debe rendir cuentas un funcionario o una institución sobre sus decisionesy actuaciones?

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su primera sentencia sobre el derechode acceso a información, ha respondido a esta pregunta de la siguiente manera:Tratándose de información pública, debe informarse hasta el grado máximo. La máximadivulgación es la regla y la reserva de información es la excepción: “La Corte observaque en una sociedad democrática es indispensable que las autoridades estatales serijan por el principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción que toda

información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones”20

.

Una rendición de cuentas planteada con este amplio alcance de máxima divulgación,es la que se requiere para desarrollar los procesos de auditoría social que, como ya seseñaló, tienen un ámbito igualmente amplio: toda la gestión pública, incluyendo laspolíticas, planes sectoriales, programas, proyectos, instituciones públicas de todo elaparato estatal, incluidos los tres poderes e instituciones independientes, o procesos degran interés para la ciudadanía, como las elecciones.

Relación entre rendición de cuentas y auditoría social

El objetivo 3 de la rendición de cuentas presentado arriba, plantea la relación entrerendición de cuentas y auditoría social. Es una relación de doble vía; por un lado, laauditoría social requiere, como condición, la rendición de cuentas de los responsables de

20 Sentencia CIDH. Caso Claude Reyes contra el Estado de Chile, 2009, párrafo 92.


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2.2 Transparencia organizativa

Contrario a las características de ocultamiento, omisión, discreción y secreto, latransparencia implica visibilidad, apertura y acceso a la información.

En principio, la palabra transparencia se reere a la cualidad física de un objeto a través

del cual se puede ver lo que existe al otro lado del mismo. En ciencia de la política públicase reere a la ética pública. Se le asocia, o está íntimamente relacionada con el derecho

a la información, el cual es un requisito para la participación. Se reere a la apertura de

las instituciones públicas hacia la ciudadanía para que ésta conozca y vea la gestión quelos funcionarios deciden y realizan para el bienestar común.

No obstante, delimitada desde el ámbito público, conceptualizamos la transparenciacomo el ambiente de conanza y garantías de sinceridad entre los distintos agentes que

administran los bienes y la comunidad para la cual laboran o que los eligió y que esde incumbencia de todos sus habitantes, donde las responsabilidades, procedimientosy normas están establecidas de antemano. Estas se cumplen, se informa de manerasencilla, directa y clara, y los ciudadanos son parte del proceso mediante mecanismosque les permiten el acompañamiento, la auditoría social y el derecho a demandar de susautoridades el cumplimiento de sus obligaciones, buscando entre todos elevar la calidadde vida, fortalecer las instituciones democráticas y mejorar la gobernabilidad.

De igual forma, cuando el concepto transparencia se reere a una organización

pública, se intenta calicar un diseño administrativo que, siguiendo diversas estructuras y

procedimientos, se encuentra abierto, espontánea y permanentemente, a la sociedad a

la cual se debe (Morón Urbina, 2000).

La transparencia administrativa signica, pues, que las responsabilidades, procedimientos

y reglas que regulan el desempeño de las diferentes entidades que administran lo públicose establecen, realizan e informan de manera clara y abierta a la participación y alescrutinio ciudadano.

Una administración transparente supone, entonces, un conjunto de políticas, programas,actitudes y acciones de autoridades y funcionarios destinado a orientar una gestiónpública con ciertas características como:

1. Gobernar sin tener nada que ocultar.

2. Responsabilizarse públicamente por acciones y omisiones en el ejercicio delcargo.

3. Informar a las autoridades, a la sociedad civil organizada y a los ciudadanos sobresus gestiones.


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4. Esforzarse por buscar la calidad en los servicios para responder positivamente a lasdemandas ciudadanas.

5. Estar dispuesto a someterse a control en cualquier momento.

6. Rendir cuentas, incluso sin que nadie lo solicite.

7. Capacitar al ciudadano en el uso de la información pública.

8. Respetar las decisiones tomadas con la ciudadanía (Manual GAP, 2004).

La transparencia de la gestión pública es, al igual que la rendición de cuentas, unacondición indispensable para la auditoría social.


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En este capítulo anotamos los principales recursos sociales, institucionales y culturales quetiene el país para hacer la auditoría social, así como los retos que enfrenta esta prácticaen Honduras. Ambos elementos: recursos y retos, son el punto de partida para presentar lapropuesta de metodología que se incluye en los capítulos III y IV.

1. Los recursos disponibles

1.1 Los auditores sociales

El principal recurso que tiene el país para plantearse acciones de auditoría social es lasociedad misma, que ha mostrado una gran vitalidad para realizar esta tarea en el ámbitolocal, regional y nacional. Hoy podemos hablar de auditoría social en Honduras y de la

posibilidad de avanzar en este tema, gracias a un signicativo y variado conglomeradode ciudadanos y organizaciones que se han comprometido con el tema y lo han llevadoadelante.

Se trata de 230 comisiones de transparencia organizados en igual número de municipios,de diversas organizaciones comunit

metodologia auditoria social a politicas publicas

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