cap7 politicas publicas emprego

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  • 1. Polticas Pblicas de Emprego, 7 Trabalho e Renda no Brasil 1. INTRODUOPara entender a posio e a situao das polticas pblicas de emprego, trabalho e renda no Brasil atual necessrio fazer um breve histrico de suas origens e desenvolvimento, de modo a identificar os problemas que so considerados in- dispensveis para antever os desdobramentos futuros de um sistema pblico de emprego, trabalho e renda (SPETR) no pas. Por isso priorizou-se neste captulo uma abordagem temtica, com destaque para aqueles problemas que suscitam maior debate e polmica. Assim, com essa estrutura, os diversos programas do Ministrio do Trabalho e do Emprego (MTE) puderam ser abordados de maneira mais organizada, em funo dos temas de relevncia adotados. A seo seguinte traz uma recuperao histrica da montagem das principais polticas brasileiras de emprego, trabalho e renda em nvel federal. A Seo 3 descortina alguns aspectos relevantes da criao e do estabelecimento do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) como principal e quase exclusiva fonte de financiamento daquelas polticas. E a ltima seo faz uma breve avaliao de desempenho (fsico e financeiro) dos principais programas federais de emprego, trabalho e renda, com o intuito de destacar trs aspectos de interesse, a saber: a) incipiente integrao entre os principais programas do nosso SPETR; b) seu baixo impacto agregado diante dos principais problemas de um mercado caracte- rizado por grande heterogeneidade e, em alguns casos, tambm por precariedade de condies; e c) necessidade de maior sintonia entre os programas do SPETR e as polticas nacionais de desenvolvimento.As especificidades brasileiras na rea revelam a necessidade de solues inovadoras no mbito das polticas pblicas de emprego, trabalho e renda. guisa de concluso, pode-se dizer que a principal lio proveniente deste captulo reside na nfase que deveria ser dada s polticas ativas direcionadas ao lado da

2. demanda por trabalho, pois nesse campo que se concentram as chances de se incrementar a oferta de vagas de boa qualidade no mercado de trabalho. 2. BREVE HISTRICO DA EXPERINCIA BRASILEIRAApesar do longo caminho trilhado pelas economias desenvolvidas desde o final da II Guerra Mundial na estruturao de seus sistemas pblicos de emprego, a experincia brasileira nesse campo ocorreu muito mais recentemente. Pode-se dizer que as primeiras polticas de proteo ao trabalhador s comearam a ser implantadas no Brasil na dcada de 1960.1Nessa poca, o crescimento populacional, a migrao rural e o crescimento dos grandes centros urbanos provocaram uma expanso significativa da mo- de-obra disponvel nas cidades. As altas taxas de crescimento econmico do perodo possibilitaram a incorporao de parcelas expressivas da Populao Economicamente Ativa (PEA) ao mercado formal de trabalho, sobretudo no setor industrial e nos aparelhos de Estado.Em um perodo em que a economia mundial vivia um surto de crescimento econmico sem precedentes, acreditava-se no Brasil que a melhoria das condies de vida da populao seria conseqncia direta do crescimento econmico. O de- semprego existente era entendido como uma imperfeio decorrente do baixo n- vel de desenvolvimento econmico que marcava o pas. O predomnio dessa concepo parece explicar a quase ausncia no Brasil de programas pblicos de emprego e renda ainda no decorrer dos anos 1960 e 1970. 2.1 Primrdios: Dcadas de 1960, 1970 e 1980 no BrasilApesar de a Constituio de 1946 j colocar a assistncia ao desempregado como um direito do trabalhador, a primeira tentativa de criao de um seguro para o trabalhador desempregado foi feita apenas em 1965, com a Lei 4.923/65, que criou o Cadastro Permanente de Admisses e Dispensas de Empregados e instituiu um plano de assistncia ao desempregado. Esse benefcio deveria ser custeado pelo Fundo de Assistncia ao Desempregado (FAD), com recursos pro- venientes da arrecadao de 1% da folha salarial da empresa e de uma parcela das contribuies sindicais.2 Para usufruir o benefcio, o trabalhador deveria ter sido demitido sem justa causa ou ento a empresa onde estava trabalhando ter fechado total ou parcialmente. 398 Brasil: o estado de uma nao2006 3. O benefcio no durou muito. No ano seguinte, criou-se o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), e os recursos do FAD referentes a 1% da folha salarial foram drenados para esse novo fundo. A diminuio dos recursos obrigou o governo a restringir a cobertura do programa, que passou a conceder benefcios apenas a trabalhadores desligados em dispensas coletivas, isto : trabalhadores desligados em empresas que tivessem demitido pelo menos 50 trabalhadores em um perodo de 60 dias. O FGTS tinha por objetivo flexibilizar o processo de demisso dos traba- lhadores, j que a legislao da poca impunha pesadas indenizaes para os empregadores que demitissem sem justa causa [Ferrante (1978)]. Quanto maior o tempo de servio do empregado, maiores eram as indenizaes pagas pelas empresas, e aquele trabalhador que ficasse mais de dez anos trabalhando na mesma empresa teria assegurada a sua estabilidade no emprego.Com o FGTS, o empregador passou a depositar, mensalmente, 8% do salrio do trabalhador numa conta vinculada ao contrato de trabalho, a cujos fundos o trabalhador poderia ter acesso no momento da sua demisso. As restries im- postas nas regras de concesso do auxlio-desemprego fizeram com que o FGTS passasse a representar praticamente a nica fonte de proteo financeira efetiva ao trabalhador desempregado.A criao do FGTS representou um enorme estmulo rotatividade, j que os empregadores no precisavam mais pagar grandes indenizaes no momento da dispensa do trabalhador. Como conseqncia, reduziu-se a proteo finan- ceira ao trabalhador desempregado. Isso porque os critrios do fundo foram feitos para garantir ao trabalhador algo como um salrio por ano trabalhado. No entanto, dada a instabilidade do mercado de trabalho brasileiro, grande parte dos trabalhadores permanecia menos de um ano em um mesmo emprego, obrigando-os a sacar constantemente os recursos do FGTS. O resultado que a proteo fi- nanceira no momento do desemprego, oferecida como substituto da estabili- dade, deixou de existir. Em 1970 foram criados o Programa de Integrao Social (PIS) e o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep). Esses fundos foram ins- titudos com o objetivo de formao de patrimnio para o trabalhador e estmulo poupana interna, sendo o PIS dirigido aos trabalhadores da iniciativa privada e o Pasep aos servidores pblicos nos trs nveis de governo. Os recursos desses fundos seriam aplicados de forma unificada por intermdio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) em projetos de desenvolvimento, cabendo Caixa Econmica Federal (Caixa) e ao Banco do Brasil (BB) a administrao das contas individuais, respectivamente, do PIS e do Pasep. Os trabalhadores teriamPolticas pblicas de emprego, trabalho e renda no Brasil 399 4. acesso aos recursos desses fundos por ocasio do casamento, aposentadoria, invalidez permanente ou morte do participante. Junto com a criao deles, ins- tituiu-se o pagamento adicional de 1 salrio mnimo (SM) por ano para os traba- lhadores com carteira assinada que recebiam at 5 SMs, naquilo que ficou conhecido como abono salarial. Em 1975 procedeu-se unificao dos fundos PIS/Pasep.Para o trabalhador, no entanto, esses fundos trouxeram poucos benefcios. Seus recursos no propiciaram a formao de qualquer patrimnio significativo. De fato, o nico benefcio importante por eles criado ficou sendo o abono salarial, o qual, no entanto, permaneceu completamente isolado de qualquer outro pro- grama ou servio pblico.Em 1975, atendendo a determinaes da Conveno 88 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT),3 criou-se o Sistema Nacional de Emprego (Sine), por intermdio do Decreto 76.403/75. O sistema tinha por objetivo prover ser- vios de intermediao de mo-de-obra, orientao profissional, qualificao profissional e gerao de informaes sobre o mercado de trabalho. Seu finan- ciamento se daria com recursos do FAD e sua estrutura seria erguida por meio de postos de atendimento mediante parceria entre o Ministrio do Trabalho e governos estaduais.Por conta da fragilidade da fonte de financiamento do Sine e do carter descentralizado de sua implementao, os resultados inicialmente alcanados foram bastante incipientes e heterogneos entre os estados. Dos servios pre- vistos, apenas a intermediao de mo-de-obra se consolidou. Aps um perodo inicial de expanso do sistema (1975 a 1982), seguiu-se uma fase marcada por incertezas e descontinuidades polticas (1983 a 1993), o que provocou a desar- ticulao das aes do Sine, a queda brusca do nmero de trabalhadores colo- cados no mercado de trabalho, a desestruturao das equipes tcnicas e a perda de boa parte do conhecimento e experincia adquiridos, tanto na esfera federal como na estadual.Assim, pode-se dizer que as polticas pblicas de emprego desenhadas nos anos 1960 e 1970 se orientaram muito mais no sentido de indenizar o trabalhador demitido do que no de fornecer alguma proteo efetiva ao trabalhador desem- pregado. Por isso, as primeiras tentativas de implantao de um programa de seguro-desemprego e de um sistema de emprego abrangente no vingaram. O entrave fundamental ao desenvolvimento dessas tentativas foi o fato de no terem contado com uma base de financiamento estvel e segura. Quando encontraram algum espao, essas tentativas foram financiadas com recursos do Oramento Geral da Unio, aplicados de acordo com critrios polticos e discricionrios. 400 Brasil: o estado de uma nao 2006 5. A situao perdurou enquanto as elevadas taxas de crescimento da economia possibilitaram a expanso do setor formal e a manuteno de baixas taxas de desemprego aberto. Com a crise do incio dos anos 1980, no entanto, a realidade do mercado de trabalho mudou completamente. Observa-se um crescimento da taxa de desemprego, ao mesmo tempo em que ocorre uma estagnao do em- prego formal e o alargamento das ocupaes informais como fonte de absoro