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FACULDADE DE ENSINO SUPERIOR DA PARAÍBA- FESP

CURSO DE BACHARELADO EM DIREITO

FRANCISCO ONEIZETE ARAÚJO

REFÚGIO DE VIDA SILVESTRE E DIREITO DE PROPRIEDADE: ASPECTOS

JURÍDICOS E AMBIENTAIS PERTINENTES EM DISCUSSÃO

CABEDELO-PB

2017

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FRANCISCO ONEIZETE ARAÚJO

REFÚGIO DE VIDA SILVESTRE E DIREITO DE PROPRIEDADE: ASPECTOS

JURÍDICOS E AMBIENTAIS PERTINENTES EM DISCUSSÃO

Trabalho de Conclusão de Curso em forma de

Artigo Científico apresentado à Coordenação do Curso de Bacharelado em Direito, pela Faculdade

de Ensino Superior da Paraíba - FESP, como

requisito parcial para a obtenção do título de

Bacharel em Direito.

Área: Direito Ambiental

Orientadora: Profª Ms. Maria do Socorro da Silva

Menezes

CABEDELO-PB

2017

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FRANCISCO ONEIZETE ARAÚJO

REFÚGIO DE VIDA SILVESTRE E DIREITO DE PROPRIEDADE: ASPECTOS

JURÍDICOS E AMBIENTAIS PERTINENTES EM DISCUSSÃO

Artigo Científico apresentado à Banca

Examinadora de Artigos Científicos da Faculdade de Ensino Superior da Paraíba - FESP, como

exigência para a obtenção do grau de Bacharel em

Direito.

APROVADO EM _____/_______2017

BANCA EXAMINADORA

___________________________________________ Profª Ms. Maria do Socorro da Silva Menezes

ORIENTADOR- FESP

___________________________________________

Profª Ms. Luciana Vilar de Assis

MEMBRO- FESP

___________________________________________

Prof. Esp. Ricardo Sérvulo Fonseca da Costa

MEMBRO- FESP

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SUMÁRIO

1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS.................................................................................... 05

2 APROXIMANDO O CONTEXTO JURÍDICO DO OBJETO DE PESQUISA:

REFÚGIO DA VIDA SILVESTRE COM O DIREITO DE PROPRIEDADE ......... 07

2.1 DA CONSCIÊNCIA CONSERVACIONISTA À CRIAÇÃO DO SNUC E DO

REFÚGIO DE VIDA SILVESTRE ................................................................................ 07

2.2 SOBRE O CONFLITO ENTRE OS INSTITUTOS JURÍDICOS DIREITO

DE PROPRIEDADE E O DIREITO AO MEIO AMBIENTE

ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO ........................................................................ 11

3 PARTICULARIDADES DO REFÚGIO DE VIDA SILVESTRE:

FRUIÇÃO E LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS ................................................ 12

4 O PROBLEMA DA SOBREPOSIÇÃO DE ÁREAS PROTEGIDAS:

REFLEXOS DA SOBREPOSIÇÃO DO RVS COM OUTRAS

ÁREAS PROTEGIDAS ............................................................................................... 16

5 SOBRE A DESAPROPRIAÇÃO DE TERRAS PARTICULARES EM

REFÚGIOS DE VIDA SILVESTRE ........................................................................... 20

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ....................................................................................... 22

REFERÊNCIAS ........................................................................................................... 24

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REFÚGIO DE VIDA SILVESTRE E DIREITO DE PROPRIEDADE: ASPECTOS

JURÍDICOS E AMBIENTAIS PERTINENTES EM DISCUSSÃO

FRANCISCO ONEIZETE ARAÚJO

MARIA DO SOCORRO DA SILVA MENEZES

RESUMO

Refúgio de Vida Silvestre (RVS), objeto de estudo dessa pesquisa bibliográfica, de natureza

descritiva e com abordagem qualitativa, é uma unidade de conservação prevista no Sistema

Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) brasileiro, inspirada na categoria IV (área de

manejo de “habitats” ou espécies) da IUCN. Esta categoria de área protegida permite a

sobreposição com terras públicas e particulares. Por ser uma unidade de proteção integral cujo

uso direto é a exceção, criada pelo governo e cuja desapropriação não é necessariamente

obrigatória, proprietários de terras privadas sentem-se lesados seja por entender que as

limitações administrativas são excessivas, seja por não quererem ser desapropriados mediante

a morosidade do pagamento pelo governo. Ademais, o fato de ser uma categoria a princípio

de proteção rigorosa criada sobre propriedade privada gera dúvidas sobre quais as atividades

permitidas dentro desta unidade tanto para o proprietário como para os gestores. Com base

nessa perspectiva, a pesquisa ora apresentada, aborda aspectos do refúgio de vida silvestre

com o objetivo de demonstrar como este se relaciona com o direito de propriedade, buscando

esclarecimentos sobre como dirimir conflitos e dar maior clareza à vocação desta categoria. O

estudo conclui que, a desapropriação de terras particulares, a princípio não é necessária,

porém quando for por incompatibilidade ou não aquiescência do proprietário, ela deve ocorrer

em até cinco anos a ser contado da data de criação da unidade de conservação ou decreto de

declaração de utilidade pública.

PALAVRAS-CHAVE: Refúgio de Vida Silvestre. Direito de Propriedade. Limitações

Administrativas.

1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS

Na condição de pesquisador, pude constatar que os problemas entre a criação de

Refúgios de Vida Silvestre (RVS ou REVIS) e as limitações administrativas impostas aos

proprietários ficaram evidentes, ao longo do tempo em que tive oportunidade de trabalhar

como analista ambiental no refúgio de vida silvestre rio dos Frades em Porto Seguro, Bahia.

Graduado em Ciências Biológicas – Licenciatura Plena (Universidade Estadual do Ceará). Especialista em Direito Ambiental (Universidade Estácio de Sá). Analista ambiental e agente de fiscalização do Instituto Chico

Mendes de Conservação da Biodiversidade. Graduada em Ciências Econômicas (UFPB) e em Pedagogia (UNIPÊ). Especialista em Direito Ambiental (FIPE), Mestre em Economia (UFPB), aluna especial do Curso de Doutorado em Direito Ambiental do CCJ da

UFPB. Fiscal ambiental da Secretaria de Meio Ambiente da Prefeitura Municipal de João Pessoa. Professora do

Curso de Graduação e Pós-Graduação em Direito da FESP Faculdades. Coautora da obra Direito Ambiental –

Sinopses Jurídicas. São Paulo: EDIJUR, 1ª ed. 2011; 2ª ed. 2014 e da obra Crise ambiental. Curitiba: Appris,

2016. É autora de vários artigos publicados em revistas e periódicos científicos. Pesquisadora do CNPQ Grupo

de Pesquisa Estudos e Saberes Ambientais Homenagem a Enrique Leff – Sustentabilidade, Impactos,

Racionalidades e Direitos, do CCJ/UFPB, e-mail: socorromenezes@gmail.com

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Tratava-se de uma unidade de conservação recentemente criada quando fui designado para

exercer minhas atividades laborais nesse local, o que me instigou a querer pesquisar e

aprofundar sobre essa temática ligada ao direito ambiental durante a minha vida acadêmica.

Constatei que se tratava de uma área bastante valorizada por estar situada na região

de Trancoso, um paraíso ecológico pela beleza de sua paisagem e pela biodiversidade que

abrigava, sendo destino escolhido para férias de milionários. Questão importante a considerar

e que chamou atenção para ser pesquisado foi o fato de que, o RVS Rio dos Frades foi criado

pelo governo federal, em áreas particulares sem o consentimento dos seus proprietários, e sem

um entendimento sobre o que seria ou não permitido fazer no Refúgio, seja devido à categoria

da Unidade de Conservação ser de Proteção Integral, mas permitir a presença de propriedades

privadas, seja por não haver um plano de manejo que regulamentasse as atividades.

Tal constatação serviu de inspiração para esse estudo que buscou responder ao

seguinte problema: Admitindo-se que conflitos jurídicos e ambientais surgem em decorrência

da oposição de vontades do governo ao criar unidades de conservação e dos particulares em

gerir suas terras, admitindo que o direito ambiental impõe limitações ao direito de

propriedade, qual deve ser o entendimento considerado mais adequado em relação às

particularidades do Refúgio de Vida Silvestre, considerando questões pertinentes à

propriedade e o tratamento jurídico dado a esta categoria?

No intento de apontar resposta a este questionamento buscou-se construir uma base

de dados a partir de publicações em forma de artigos científicos, livros físicos e “e-book”,

legislação e documentos oficiais tratando do tema refúgio de vida silvestre e do direito de

propriedade e, em seguida fez-se a leitura e seleção do material de interesse da pesquisa, para

então proceder a análise qualitativa das informações pertinentes colhidas.

Importante registrar como uma das limitações da abordagem ao tema, que esta busca

não foi fácil por não haver muita coisa publicada sobre RVS e direito de propriedade juntos.

Sendo mais comum encontrar material com estes temas tratados em separado. Entretanto, foi

possível identificar uma boa quantidade de material que ajudasse a esclarecer o problema, de

modo que isso resultou em um trabalho original de pesquisa, cuja análise e interpretação dos

resultados são de nossa inteira responsabilidade.

Como resultado da pesquisa criou-se um entendimento mais claro, que se entende

também como mais justo e adequado, para a sociedade, governo e proprietários de terras no

interior e entorno de RVS que poderá ajudar na resolução de conflitos gerenciais, eliminação

da insegurança jurídica, redução de prejuízos ecosocioeconômicos, tornando, por vezes, os

ajuizamentos de ações desnecessários.

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2 APROXIMANDO O CONTEXTO JURÍDICO DO OBJETO DE PESQUISA:

REFÚGIO DA VIDA SILVESTRE COM O DIREITO DE PROPRIEDADE

Ao promover a aproximação entre o contexto jurídico do objeto de pesquisa Refúgio

da Vida Silvestre (RVS) com o direito de propriedade, deve-se ter claro que em relação ao

bem ambiental, o direito de propriedade sofre restrições impostas pela Constituição de 1988,

que, no seu art. 225, confere proteção genérica à sociedade ao tratar o meio ambiente como

“bem de uso comum do povo” (BRASIL, 1988).

Fiorillo (2014), ao mesmo tempo em que garante a inviolabilidade à propriedade, a

condiciona a atender a sua função social, nos termos do seu art. 170 e o uso da propriedade

em face do seu art. 225, passam a ter tutela ampla, impondo restrições quanto ao seu uso em

face da natureza jurídica do bem ambiental, implicando, portanto, em proteção direta e

indireta das questões que dizem respeito ao meio ambiente.

Adentrando na questão específica da aproximação dos temas, incialmente se apresenta

um recorte histórico que se estende do momento em que se percebe a ocorrência de

conscientização em torno da necessidade de conservação dos bens ambientais, até o contexto

que propiciou a criação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) e o RVS.

2.1 DA CONSCIÊNCIA CONSERVACIONISTA À CRIAÇÃO DO SNUC E DO REFÚGIO

DE VIDA SILVESTRE

O homem, em um entendimento evolutivo emergiu como espécie “Homo sapiens” na

África formando sociedade de caçadores-coletores que tinham nas savanas da África seu

“habitat” ideal. O ser humano não tinha, inicialmente, um poder destrutivo muito diferente

dos demais animais até que desenvolvesse ferramentas e evoluísse tecnologicamente. Esse

aspecto pode ser entendido, a partir do seguinte relato:

O crescimento da espécie humana provocou alterações em todos os ambientes

naturais do mundo, mesmo os mais isolados. Estas alterações começaram a ocorrer

desde o período em que o homem se tornou sedentário e passou a se fixar em

localidades que apresentassem recursos naturais e condições climáticas favoráveis

ao seu estabelecimento. O resultado destas alterações no ambiente vão desde mudanças no curso de rios à retirada completa da cobertura vegetal e a extinção de

espécies animais (NUNES, 2015, p. 14).

Graças a esse poder das sociedades humanas em causar degradação ambiental com

exaurimento dos recursos foram criadas áreas pelos governos e, posteriormente, por

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particulares, para manutenção da flora e fauna com finalidades religiosas, culturais,

paisagísticas, recreativas, educativas, econômicas, sociais ou preservacionistas, ou seja:

No decorrer da história, observa-se que os primeiros registros de áreas protegidas

datam de 252 A.C., na Índia, em que o Imperador Ashoka ordenou a proteção de

áreas florestadas e a proteção de algumas espécies terrestres e aquáticas. Os registros

posteriores referem-se a Parques de Caça para a realeza, unicamente com fins de

recreação. O primeiro data de 648 A.C, na Ilha da Sumatra. Na África, as primeiras

áreas protegidas estavam relacionadas às divindades ou aos curandeiros. A Reserva

Florestal mais antiga, criada por lei, e com fins específicos de conservação foi a Reserva de Tobago, nas Ilhas de Trindade e Tabago, no Caribe, em 1776. [...]. Sua

finalidade era atrair chuvas frequentes para contribuir na fertilidade das terras

(PUREZA, 2014, p. 19).

Aproximando esse contexto da realidade brasileira e da americana percebe-se traços

e registros históricos bem mais recentes, conforme segue:

No Brasil, as primeiras iniciativas para a proteção de áreas ou de recursos naturais

datam do período colonial. Em 1605, fora editado o Regimento do Pau Brasil [...]

criaram-se, em 1861, as Florestas da Tijuca e das Paineiras, iniciativa importante no

contexto da preservação, no que diz respeito ao entendimento da população sobre a

relação de dependência dos recursos naturais para a sua própria sobrevivência.

Nessa mesma época, os Estados Unidos anunciavam a criação dos primeiros Parques

Nacionais. Em 1864, o Congresso Norte-americano doou uma área à Califórnia para

a criação de uma Reserva Pública, supervisionada pelo Estado, as terras

localizavam-se Vale do Yosemite e no Bosque do Mariposa Grove of Giant Sequoias. Após a criação do primeiro Parque Nacional americano, em 1872, o

Yellowstone, John Muir, um naturalista que lutava pela preservação do patrimônio

natural americano, recomendou que a Reserva doada pelo governo da Califórnia

também fosse estabelecida como Parque Nacional. E, em 1890, a Reserva Pública é

instituída Parque Nacional de Yosemite (PUREZA, 2014, p. 27).

Assim, seguindo uma tendência do que ocorria em outros países, o Brasil continuou a

criar espaços especialmente protegidos, sem ter, entretanto, a tutela jurídica nos moldes em

que ocorre atualmente. Em 1896 foi criado o Horto Botânico de São Paulo, mais tarde

chamado de Parque Estadual Alberto Löfgren, sendo reconhecido como o primeiro parque do

Brasil. O primeiro parque nacional brasileiro, por sua vez, foi o Parque Nacional de Itatiaia,

criado no Estado do Rio de Janeiro e Minas Gerais por Getúlio Vargas por meio do Decreto n.

1.713 em 14 de junho de 1937 (PUREZA, 2014).

Importante registrar que, em 1921 foi criado:

O Serviço Florestal do Brasil como uma seção especial dentro do Ministério da

Agricultura, com objetivo voltado à conservação, à reconstituição, à formação e ao

aproveitamento das florestas. Entretanto, o órgão fora desativado em 1959, quando

se instituiu o Departamento de Recursos Naturais Renováveis (DRNR) (PUREZA,

2014, p. 29).

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Na cronologia do recorte histórico sobre esses espaços, foi identificado que, os RVS

surgiram na nossa legislação na década de 1930 com o Decreto n. 23.672 de 02 de janeiro de

1934, aspecto que se corrobora com o seguinte registro:

Assim como os PARNAs e as REBIOS, os Refúgios de Vida Silvestre surgem na

década de 1930. O Capítulo III do Código de Caça e Pesca, de 1934, trata dos

Parques de Refúgio e Reservas, e considerava Parques Nacionais de Refúgio e

Reservas todos os imóveis que fossem de domínio público e que pudessem:

conservar as espécies de animais silvestres, evitar a sua extinção e repovoar as mata

e os campos brasileiros. De acordo com o Código de Caça e Pesca de 1934, o

Governo poderia criar Estações Biológicas nos Parques Nacionais de Refúgio e

Reserva com o objetivo de se estudar a ecologia e etiologia dos animais silvestres

(PUREZA, 2014, p. 60).

Entretanto, sendo uma extinta e outra atual, cuja principal semelhança entre ambas é

servir de refúgio da fauna, as duas tem diferenças significativas. Teleologicamente, os

Parques de Refúgio e Reservas tinham um objetivo de manutenção da fauna como estoque da

caça e da pesca, enquanto os RVS objetivam “a existência ou reprodução de espécies ou

comunidades da flora local e da fauna residente ou migratória” (BRASIL, 2000), ou seja, tem

uma finalidade conservacionista.

Porém, podemos considerar que os Parques de Refúgio e Reservas evoluíram para os

Refúgios de Vida Silvestre na legislação brasileira, a partir da constatação de que:

Em 1948 é criada a União Internacional para Conservação da Natureza – IUCN,

para influenciar, encorajar e auxiliar sociedades ao redor do mundo na conservação

da integridade e diversidade da natureza. Esta difusão da criação de áreas protegidas,

que começavam também a surgir em outros formatos diferentes dos já popularizados

parques nacionais, levou a IUCN a se debruçar sobre o tema (NUNES, 2015, p. 19).

Por fim, em 1992, durante o 4º Congresso Mundial de Áreas Protegidas e Parques

Nacionais em Caracas, foram propostas as diretrizes que hoje se apresentam como a mais

atual classificação internacional, compreendendo seis categorias de manejo: I – reserva

natural estrita ou área primitiva; II – parque nacional; III – monumento natural, IV – área de

manejo de habitats ou espécies; V – paisagem terrestre ou marinha protegida e VI – área

protegida com recursos manejados (DE OLIVEIRA; CUNHA, apud NUNES, 2015).

Coerente com essa perspectiva, Ntela (2013) classifica os RVS no Brasil como

integrantes da categoria IV da IUCN, cujo objetivo segundo a IUCN é manter, conservar e

restaurar espécies e habitats. Ainda, sobre a perspectiva histórica da proteção desses espaços,

foi observado que, em 1967 ocorreu a criação do IBDF (Instituto Brasileiro de

Desenvolvimento Florestal) que se tornou o responsável pelas áreas protegidas nacionais até o

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surgimento da SEMA (Secretaria do Meio Ambiente), no âmbito do Ministério do Interior em

1973.

Em 1989 surge o IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos

Naturais Renováveis), unificando em uma única autarquia o quadro de pessoal, patrimônio e

atribuições do IBDF, SEMA, SUDHEVEA (Superintendência da Borracha), e SUDEPE

(Superintendência de Desenvolvimento da Pesca). O IBAMA passa a ter a gestão de todas as

Unidades de Conservação federais brasileiras, dentre outras atribuições, tornando-se uma

autarquia reconhecida em todo o Brasil como o são os Correios ou o Banco do Brasil

(PUREZA, 2014).

Recorte teórico importante a considerar diz respeito à Política Nacional do Meio

Ambiente, instituída em 1981, sendo um marco da questão ambiental por trazer inovações na

defesa e controle ambiental como seus instrumentos: padrões de qualidade ambiental,

zoneamento ambiental, avaliação de impactos ambientais, licenciamento ambiental, incentivo

a tecnologias voltadas à qualidade ambiental, o SISNIMA (Sistema Nacional de Informação

sobre Meio Ambiente), dentre outros (FIGUEIREDO FILHO; MENEZES, 2014).

Em 18 de julho de 2000, o Poder Executivo Federal brasileiro institui o Sistema

Nacional de Unidades de Conservação: “A Lei n. 9985/200, ao regulamentar o artigo 225, §

1o, incisos I, II, III e VII da Constituição estabeleceu conceito legal ao disciplinar as unidades

de conservação como sendo os espaços territoriais e seus recursos ambientais” (FIORILLO,

2014, p. 263). A Lei do SNUC, posteriormente, foi regulamentada pelo Decreto 4.340 de 22

de agosto de 2002.

O refúgio de vida silvestre surge pela primeira vez como tal na legislação pátria na

Lei do SNUC pertencente à categoria de Proteção Integral, “sendo admitido apenas o uso

indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos nesta Lei” (Lei SNUC,

Art. 7º, I, § 1º) com o objetivo de “proteger ambientes naturais onde se asseguram condições

para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades da flora local e da fauna

residente ou migratória” e podendo, conforme art. 13, § 1º “ser constituído por áreas

particulares, desde que seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização

da terra e dos recursos naturais do local pelos proprietários” (BRASIL, 2000).

O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade é criado em 22 de

agosto de 2007 pela Lei Federal n. 11.516 recebendo, dentre outras funções, a de gerir as

Unidades de Conservação Federais. Sua importância, nesse contexto é creditada aos seguintes

aspectos:

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O Instituto Chico Mendes não é um órgão licenciador na acepção tradicional do

termo. No entanto, é o órgão que emite a anuência para o licenciamento de qualquer

empreendimento que afeta unidade de conservação federal, por ser o órgão gestor

dessas áreas especialmente protegidas (TRENNEPOHL; TRENNEPOHL, 2013, p.

282).

Há indícios de que os primeiros RVS criados no Brasil, segundo o critério adotado

no SNUC, provavelmente, são os RVS Estaduais Corixão da Mata Azul e Quelônios do

Araguaia criados em 2001, um ano depois da criação da Lei do SNUC, dedução a que se

chega com base nos registros encontrados, pois não foi catalogado na base de dados dessa

pesquisa, registro de trabalho científico sobre esses espaços especialmente protegidos.

2.2 SOBRE O CONFLITO ENTRE OS INSTITUTOS JURÍDICOS DIREITO DE

PROPRIEDADE E O DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE

EQUILIBRADO

Sabe-se que os direitos de propriedade e do meio ambiente ecologicamente

equilibrado são direitos fundamentais consagrados em nossa Constituição como segue:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,

garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade

do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos

seguintes:

[...]

XXII - é garantido o direito de propriedade;

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de

uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder

Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e

futuras gerações (BRASIL, 1988).

O direito de propriedade e do meio ambiente ecologicamente equilibrado geralmente

entram em choque porque, às vezes, para garantir um desses direitos é necessário interferir no

outro, relativizando-os, ou impondo restrições. Para corroborar essa afirmação, deve-se

observar as normas de proteção indireta do meio ambiente, estabelecidas no art. 5º, XVII,

rezando que “a propriedade privada atenderá a sua função social”. E, no art. 186, II

estabelecendo que “a função social é cumprida quando a propriedade rural, atende

simultaneamente, [...] aos seguintes requisitos: [...] utilização adequada dos recursos naturais

disponíveis e preservação do meio ambiente” (BRASIL, 1988).

A Constituição estabeleceu diferenças quanto ao cumprimento da função social entre

a propriedade urbana e a rural. Enquanto a propriedade urbana para cumprir seu papel social

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deve seguir o ordenamento do plano diretor municipal (CRFB 88, Art. 182, § 2º), a

propriedade rural deve, dentre outros deveres, utilizar adequadamente os recursos naturais

disponíveis e preservar o meio ambiente (CRFB 88, Art. 186, II).

O Código Civil acompanhando a Carta Constitucional externou esta preocupação

com a função social da propriedade afirmando que a propriedade tem finalidade econômica e

social mediante a preservação ambiental e do patrimônio histórico e artístico (CRFB 88, Art.

1.228). Proprietários, por vezes, reclamam de limitação excessiva com esvaziamento da

propriedade, enquanto o poder público alega que as limitações são inerentes da legislação

ambiental obrigando o proprietário a aceitá-la.

Acerca deste conflito entre normas e princípios, entre a propriedade privada e o bem

comum do povo, Santos (2000, “apud” NUNES, 2015, p. 36) pondera:

Desta forma, ao conflito inerente às Unidades de Conservação, quando considerados

o direito de propriedade e o direito ao meio ambiente equilibrado, haja vista a

inexistência de hierarquia entre direitos fundamentais e sendo ambos os direitos

legítimos e amparados na Constituição, devemos sempre encontrar um ponto de

equilíbrio, que permita que sejam impostas ao direito de propriedade limitações, da

forma como afirma Saint‟Clair Honorato Santos „de tal ordem que não inviabilize a

propriedade sob pena de acarretar apossamento administrativo com o consequente

dever de indenizar o proprietário, por parte do poder público‟.

Essa relativização do direito privado pelas limitações impostas pela legislação

ambiental incomoda aos proprietários de terra por ser um freio ao seu ímpeto de uso na

propriedade. Nem tudo que este proprietário pode fazer na propriedade é lícito, portanto. E

este conflito é bastante presente na criação de áreas protegidas, em especial das unidades de

conservação, motivo que impõe que se faça uma abordagem sobre as limitações

administrativas das RVS.

3 PARTICULARIDADES DO REFÚGIO DE VIDA SILVESTRE: FRUIÇÃO E

LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS

Na minha trajetória profissional, quando comecei a trabalhar no RVS Rio dos Frades,

deparei-me com uma inquietação jurídica que me levou ao seguinte questionamento: O que é

permitido fazer em um refúgio de vida silvestre? Havia dúvida, de quais atividades poderiam

ser realizadas pelos proprietários por ser uma unidade de conservação de proteção integral,

criada pelo governo onde era permitido haver propriedades particulares. Esta dúvida não era

somente da gestão local, mas também de procuradores locais que não tinham se debruçado

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sobre o tema. Esta dúvida me levou a fazer uma primeira abordagem ao tema em trabalho

monográfico de conclusão do curso de especialização em direito ambiental em 2000 (coloque

o ano, não a instituição), temática que volto a abordar nesse TCC, por entender que na gestão

ambiental deve ser praticada sem dubiedade.

O RVS é uma categoria de proteção integral prevista no SNUC com o objetivo de

“proteger ambientes naturais onde se asseguram condições para a existência ou reprodução de

espécies ou comunidades da flora local e da fauna residente ou migratória” (Lei 9.985/00, art.

13, caput). É uma categoria de proteção integral (Lei 9.985/00, art. 8, V), mas que “pode ser

constituído por áreas particulares, desde que seja possível compatibilizar os objetivos da

unidade com a utilização da terra e dos recursos naturais do local pelos proprietários” (Lei

9.985/00, Art. 13, § 1º).

Enquanto as unidades de conservação de uso sustentável têm como objetivo básico a

“conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais” as

unidades de proteção integral têm o objetivo de “preservar a natureza, sendo admitido apenas

o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos nesta Lei” (Lei

9.985/00, Art. 7º, I, II, § 1º e 2º).

Percebe-se, numa categoria de proteção integral o uso permitido é o indireto, mas

tem exceções que são aquelas previstas para cada categoria de unidade de conservação.

Entende-se aqui como indireto aquele uso que não modifica as funções ecológicas do

ambiente natural. Assim, tem-se como exemplo de uso indireto o turismo ordenado, o lazer

responsável, a pesquisa científica, práticas conservacionistas dentre outras. Entretanto, mesmo

para as categorias de proteção integral existem exceções que permitem o uso direto quando

previstas.

Como exemplo do uso direto tem-se a pecuária, a agricultura, a pesca, a caça, a

construção para moradia, o comércio, o extrativismo etc. Assim, “devemos entender que

quando a lei trata de proteção integral, trata-se de mínima interferência humana e não de uma

proteção integral absoluta, visto que a Lei do SNUC normatiza as formas de uso direto de

forma excepcional [...]” (ARAÚJO, 2014, p. 10).

Como exceção do uso indireto, é permitida nas áreas particulares localizadas em

RVS a criação de animais domésticos e o cultivo de plantas consideradas compatíveis com as

finalidades da unidade, de acordo com o que dispuser o seu Plano de Manejo (Lei 9.985/00,

Art. 31, § 2º). Como cita o caput do artigo 31 da lei do SNUC, é permitida a introdução de

espécies não autóctones somente nas áreas particulares de REVIS, inclusive gado e

agricultura para a indústria e comércio ou uso pessoal.

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A única exigência é que seja compatível com a finalidade da unidade de conservação

criada e este objetivo deve estar expresso no decreto de criação da unidade de conservação.

Deve-se evitar que o objetivo da unidade de conservação seja descrito somente a posteriori no

plano de manejo por diminuir a segurança jurídica criando questionamento sobre o órgão

gestor sobre os critérios para se definir a finalidade da unidade de conservação. O plano de

manejo deve conter as orientações para se atingir os objetivos da unidade de conservação,

nunca defini-los.

O propósito na criação de um RVS nunca foi a criação de uma categoria de proteção

integral restritiva como é um parque nacional ou uma estação ecológica. Se assim o fosse a

desapropriação não seria uma faculdade, mas uma obrigação. A criação de uma unidade de

conservação pelo Estado em propriedade privada com restrições graves ao direito de

propriedade resultaria em esvaziamento da propriedade e num ilegal apossamento ou

desapropriação indireta.

Neste sentido foi vetado o artigo 37 da Lei 9.985/00 pelo presidente da República em

mensagem ao Senado Federal, expondo as razões do veto. In verbis:

Art. 37. As parcelas de propriedades privadas incluídas e mantidas em Refúgios de

Vida Silvestre e em Monumentos Naturais, bem como a área das Reservas

Particulares do Patrimônio Natural, são consideradas áreas de interesse ecológico

para proteção dos ecossistemas, para fins de isenção do Imposto Territorial Rural,

exercendo sua função social.

Razões do veto

„A Lei do ITR, ou seja, a Lei nº 9.393, de 19 de dezembro de 1996, em seu art. 10, §

1º, inciso II, alíneas "a", "b" e "c", exclui da tributação as áreas previstas nas

hipóteses constantes do dispositivo ora examinado.

É evidente que a vedação da tributação não alcança toda a área do imóvel, mas,

sim, unicamente aquelas de interesse ambiental efetivamente situadas no

imóvel.

[...]

Logo, impõe-se o veto ao art. 37, sob pena de se criar sérios problemas na sua

aplicação em detrimento direto dos proprietários rurais e do interesse público‟

(BRASIL, 2000, grifos originais).

Assim, o plano de manejo deve definir por zoneamento as áreas de uso direto e as de

uso indireto, definindo, ainda, quais as atividades permitidas. O plano de manejo não poderá

privilegiar as atividades de uso direto em relação às de uso indireto porque isso

descaracterizaria a unidade de conservação como de proteção integral deixando-a mais

parecida como uma unidade de conservação de uso sustentável. Ainda, a administração

pública deve permitir o melhor uso dos proprietários nas zonas de uso direto e indireto de

forma a não caracterizar um apossamento indireto da propriedade sem indenização.

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Entende-se como intervenções possíveis, a depender da finalidade do RVS, para o

aproveitamento das áreas de uso indireto em propriedades privadas, implantação de

infraestrutura para lazer, turismo, pesquisa científica e educação ambiental além da

infraestrutura para prestação de serviços gerais, tais como: água, luz, coleta de lixo e

transporte, dentre outros. Pousadas e alojamentos de baixo impacto também poderiam ser

permitidos de acordo com o plano de manejo embora seja preferível que estas construções que

demandam uma maior intervenção sejam permitidas apenas nas áreas de uso direto.

O plano de manejo deve ser criado com urgência nesta categoria de unidade de

conservação porque sem o plano de manejo as possibilidades de uso das áreas particulares

ficam indefinidas, proibindo o proprietário de fruir e usufruir de sua propriedade plenamente

nos limites da lei. O proprietário ficará na dúvida até se deve aquiescer às limitações impostas

à sua propriedade, pois não sabe em sua totalidade quais são elas, e se este deseja permanecer

nela ou vir a ser desapropriado, como expresso no artigo 13, § 2º da lei nº 9.985/2000.

Argumentando a esse respeito, Araújo (2014) cita como controverso o uso de áreas

internas às unidades de proteção integral por populações tradicionais não residentes por não

serem afeitas a receber indenização pelo Estado, embora façam uso da área por dezenas ou

centenas de anos. Contudo, o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade

(ICMBio) tem firmado Termos de Compromisso com populações tradicionais não-residentes

permitindo-os fazer uso direto em unidade de conservação de proteção integral como na

Estação Ecológica Terra do Meio e REBIO do Lago Piratuba.

O posicionamento do procurador do ICMBio Henrique Varejão de Andrade, é pelo

uso casuístico de termos de compromisso ou instrumentos congêneres “admitindo a

exploração de recursos naturais em UC de proteção integral por não-residentes” (apud

ARAÚJO, 2014, p. 19). Quanto ao uso das áreas de proteção permanentes (APPs), estas

obedecem às mesmas regras daquelas fora de um Refúgio, com exceção das passíveis de

serem consolidadas de acordo com o Código Florestal (Lei 12.651/12, artigo 61-A, § 16).

Segundo Amado (2013, p. 274), “apenas o Plano de Manejo da unidade de proteção

integral poderá considerar como consolidada intervenção humana em APP perpetrada até o

dia 22 de julho de 2008”. Cabe, entretanto, ressaltar que, sendo considerada como área

consolidada, atividade de uso direto poderão ser mantidas na área ou realizadas outras, de

acordo com o plano de manejo.

Por fim, nas zonas de amortecimento (Z.A.) dos RVS, como de outras unidades de

conservação, as limitações administrativas impostas não deverão ser mais restritivas que

aquelas do interior da unidade de conservação por uma questão de razoabilidade e deverão ser

16

definidas no plano de manejo. Entretanto, por motivo de segurança jurídica as zonas de

amortecimento devem estar definidas por lei ou decreto.

4 O PROBLEMA DA SOBREPOSIÇÃO DE ÁREAS PROTEGIDAS – REFLEXOS DA

SOBREPOSIÇÃO DO RVS COM OUTRAS ÁREAS PROTEGIDAS

A sobreposição de áreas protegidas é um problema que não deveria existir.

Geralmente a sobreposição entre áreas protegidas ocorre por uma disputa política pela terra

sobre a qual foram instituídas as áreas protegidas. Nomina-se aqui de área protegida as

unidades de conservação (UC), terras indígenas (TI) e territórios quilombolas (TQ). Excluem-

se desta definição, áreas de reserva legal ou de preservação permanente, sítios ramsar, etc

apenas devido esta sobreposição ser comum e não conflitante. Assim, toda vez que trato de

sobreposição será entre UCs TIs e TQs.

No cotidiano do trabalho realizado na RVS, era comum ouvir que quando havia

sobreposição entre duas unidades de conservação deveriam prevalecer as regras mais

restritivas por considerar o direito ao meio ambiente equilibrado mais abrangente e

preponderante sobre o direito privado. Entretanto, é comum que a sobreposição não conflite

tão somente com o direito privado à propriedade, mas ao direito coletivo e étnico. E essa

prevalência da regra ambiental mais restritiva poderia inviabilizar o modo de vida de

comunidades e etnias o que feria gravemente o princípio da dignidade humana.

A sobreposição entre áreas protegidas tem causado conflitos por incompatibilidade

de finalidade gerando problemas de gestão e sociais. A criação do Parque Municipal Marinho

da Praia do Espelho em Porto Seguro na Bahia é um exemplo disso. Sobreposto parcialmente

a uma reserva extrativista e um refúgio de vida silvestre federal com o intuito de elitizar ainda

mais a Praia do Espelho restringindo o acesso por meio de pedágio, a Justiça Federal de

Eunápolis/BA entendeu pela incompatibilidade da criação da UC municipal:

Ocorre que, conforme exposto, os objetivos do Parque Municipal Marinho da

Praia do Espelho são distintos e incompatíveis com os visados pelo Refúgio da

Vida Silvestre do Rio dos Frades e da Resex de Corumbau.

Desta forma, em razão das incompatibilidades existentes, seria vedado ao

Município criar Parque Nacional sobreposto a Unidade Extrativista e a Refúgio

da Vida Silvestre Federal (ACP – Processo No 561-71.2010.4.01.3310) (Justiça

Federal, 2013)

17

Ademais, vale salientar que a razão da prevalência da RESEX e do REVIS sobre

o Parque Municipal não se deu por motivo de anterioridade, dominialidade da terra ou

mesmo grau de proteção da UC, mas por prevalência de interesse seguindo entendimento

do ministro Relator Celso de Melo em julgamento de Ação Cautelar movida pelo Estado

de Roraima em face da União Federal e o IBAMA visando suspender realização de

consulta pública destinada a compor fase de procedimento de criação de Reserva

Extrativista por se dar em terras do Estado de Roraima (ARAÚJO, 2014).

Em arremate a essa argumentação, entende-se ser oportuno a seguinte

consideração:

Desse modo, deve-se buscar, como regra, privilegiar a norma que atenda de forma

mais efetiva ao interesse comum."(grifei) Isso significa que, concorrendo projetos da

União Federal e do Estado-membro visando à instituição, em determinada área, de

reserva extrativista, o conflito de atribuições será suscetível de resolução, caso inviável a colaboração entre tais pessoas políticas, pela aplicação do critério da

preponderância do interesse, valendo referir - como já assinalado - que,

ordinariamente, os interesses da União revestem-se de maior abrangência.

[...]

Tratando-se de áreas públicas pertencentes aos Estados-membros, e devendo estas

ser incluídas nos limites da reserva extrativista projetada pela União Federal, a esta

impor-se-á, para efeito de formalização da declaração expropriatória, a prévia

obtenção de autorização legislativa a ser concedida pelo Congresso Nacional, em

face do que dispõe a Lei Geral das Desapropriações (Decreto-lei nº 3.365/41, art. 2º,

§ 2º) (STF – AC 1255 RR, voto do relator) (STF, 2006).

Assim, a conciliação dos interesses políticos deve ser considerada inicialmente

adotando o princípio da cooperação federativa, tratado aqui como critério da cooperação entre

as entidades federativas. No caso de incompatibilidade, prevalecem os interesses nacionais

sobre os interesses regionais e locais, e os regionais sobre os locais. Entretanto, a criação de

uma unidade de conservação que demande desapropriação sobre terra de outro ente federativo

de menor abrangência, importa em autorização da Casa legislativa do ente criador: “Os bens

do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser

desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato

deverá preceder autorização legislativa” (Decreto-lei nº 3.365/41, art. 2º, § 2º).

O ente federativo “de interesse restrito não poderá criar unidades de conservação

que ensejam desapropriação das terras do ente que possui interesse mais amplo, a não ser

que este ente assim o permitir” (ARAÚJO, 2014 p. 24). Assim, se o bem é da União, será

necessária autorização do presidente da república, constatação que se extraí do seguinte

julgado:

18

ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA.

EXPROPRIANTE. MUNICÍPIO. IMÓVEL PERTENCENTE À UNIÃO.

IMPOSSIBILIDADE. 1. O Município não está autorizado a desapropriar bem

pertencente à fundação pública federal, salvo mediante prévia autorização, por

Decreto do Presidente da República. Precedentes do TRF - 1ª Região e do STJ. 2.

Apelação não provida. (Tribunal Regional Federal da 1ª Região, 2008)

A sobreposição entre terras indígenas e Unidades de Conservação também é uma

fonte de conflitos especialmente por interferir na autonomia dos povos indígenas. A criação

de uma Unidade de Conservação sobre uma terra indígena (a princípio a terra indígena é

preexistente, tanto que não se indeniza terras privadas em TIs demarcadas e homologadas) é

desaconselhável, sendo preferível a criação de áreas dentro das TIs de maior grau de

preservação com participação comunitária.

Entretanto, essas sobreposições existem e o caso mais emblemático é da TI Raposa

Serra do Sol e o Parque Nacional (PARNA) do Monte Roraima. O STF adotou o

entendimento de dupla afetação permitindo a coexistência entre o parque nacional e a terra

indígena e dando ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade a

responsabilidade pela “administração da área da unidade de conservação também afetada pela

terra indígena com a participação das comunidades indígenas, que deverão ser ouvidas,

levando-se em conta os usos, tradições e costumes dos indígenas, podendo para tanto contar

com a consultoria da FUNAI” (STF, 2009)

Por fim, têm-se as sobreposições entre unidades de conservação e territórios

quilombolas. O artigo 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias dispõe que:

“Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é

reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos”

(ADCT, 1988, Art. 68). O Decreto 4.887/2003 que regula o artigo 68 da ADCT define os

remanescentes das comunidades dos quilombos como “os grupos étnico-raciais, segundo

critérios de auto-atribuição, com trajetória histórica própria, dotados de relações territoriais

específicas, com presunção de ancestralidade negra relacionada com a resistência à opressão

histórica sofrida” (Decreto 4.887/2003, art. 2º).

Muitos Estados também trataram do reconhecimento dos territórios de remanescentes

de quilombos seja nas constituições ou ADCTs estaduais ou por meio de Lei. O

reconhecimento destes territórios segue, cada qual em sua particularidade, adotando critérios

de auto identificação (autorreconhecimento) somados a critérios técnico-científicos (histórico-

sociais) (ROCHA et al, 2015). Os territórios reconhecidos são desapropriados pelo governo

19

federal, sendo o INCRA o órgão responsável pela determinação de sua demarcação e titulação

(INCRA, 2017).

Rocha et al (2015, p. 150) apontam pela incompatibilidade da sobreposição entre as

áreas quilombolas e unidades de conservação de domínio público, argumentando o seguinte:

Assim, aquelas unidades de conservação que não admitem a propriedade privada,

embora compatível com a presença humana, não podem ser impostas ou criadas em áreas quilombolas. Somente podem ser criadas unidades de conservação que

admitem a propriedade privada.

Logo, se conclui que somente são compatíveis com as Terras Quilombolas as

criações de unidades de conservação de proteção integral: Monumento Natural e

Refúgio de Vida Silvestre, pois elas permitem a propriedade privada, não sendo de

exclusivo domínio público, desde que o uso pelo proprietário seja compatível com a

sua finalidade, e evidente que a tradição destas comunidades aponta esta

compatibilidade.

Tem-se assim, atestado que a sobreposição de áreas protegidas, em sua maioria, é

irrazoável por gerar confusão, conflitos e insegurança jurídica. Entretanto, a categoria do RVS

é sui generis por permitir terras particulares e/ou públicas. Assim, tomando como base a

discussão anterior discuto essas particularidades, resumidamente, abaixo.

No que tange à sobreposição de unidades de conservação com RVS, deve-se evitar

que o mesmo ente federativo crie uma unidade de conservação sobre outra, pois cria para uma

mesma área duas normativas que podem conflitar (ex: conflitos entre o plano de manejo das

duas unidades). Mais ainda, deve-se evitar a sobreposição entre um RVS e outra unidade de

conservação de outro ente federativo pelas disputas políticas e conflitos potenciais. Quando

isto acontecer, deverá prevalecer o interesse sobre o ente político de interesse mais abrangente

ou hierarquicamente superior.

Apesar do STF ter aventado a possibilidade de dupla afetação entre TI e UC,

considero desaconselhável a sobreposição entre um RVS (ou qualquer UC) sobre uma terra

indígena a não ser que a proposta de criação de RVS parta da própria comunidade indígena.

Ademais, um RVS em terra indígena não poderá ter áreas particulares graças ao direito

originário dos povos indígenas. Considero ainda incompatível com uma terra indígena a

criação de um RVS estadual ou municipal devido às terras pertencer à União e o usufruto ser

exclusivo dos povos indígenas (CRFB, 88, Art. 231, § 2º).

Por fim, acompanha-se o entendimento de Rocha “et al” (2015) pela possibilidade da

criação de um RVS sobre territórios quilombolas, mas com ressalva. Como a aquiescência do

proprietário é necessária para permanência do proprietário em uma RVS uma aceitação geral

dos quilombolas para a criação do RVS. Já que os quilombolas possuem a posse e não a

20

propriedade e por se tratar de um direito coletivo e constitucional, nenhum quilombola poderá

ser desapropriado por descumprir as normas do RVS ou não dar sua aquiescência, sendo aqui

mais uma fonte provável de conflito jurídico. Assim, o ideal é que tivéssemos uma legislação

que abordasse a problemática da sobreposição dizendo quais são as permitidas e quais os

procedimentos a serem adotadas em cada uma delas.

5 SOBRE A DESAPROPRIAÇÃO DE TERRAS PARTICULARES EM REFÚGIOS

DE VIDA SILVESTRE

Deve-se observar de pronto que, no art. 5º, XXIV da Constituição de 1988, está

determinado que “a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou

utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro,

ressalvados os casos previstos nesta Constituição” (BRASIL, 1988).

Importa ainda observar que, o Código Civil, Lei n. 10.406/02, em seu artigo 1.228,

afirma que o proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de

reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha, em consonância com

as suas finalidades econômicas, sociais, ambientais e histórico-culturais. Entretanto, o

proprietário pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriação, por necessidade ou

utilidade pública ou interesse social, bem como no de requisição, em caso de perigo público

iminente (CC/02, art. 1.228, § 1º e 3º).

Sobre essa temática, Mazza (2014, p. 684), esclarece:

[...] desapropriação ou expropriação é o procedimento administrativo pelo qual o

Estado transforma compulsoriamente bem de terceiro em propriedade pública, com

fundamento na necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, pagando indenização prévia, justa e, como regra, em dinheiro.

E conclui, explicando tratar-se da “modalidade mais agressiva de intervenção do

Estado na propriedade privada na medida em que suprime o domínio do bem expropriado,

razão pelo qual é o único instrumento de intervenção que garante prévia indenização”

(MAZZA, 2014, p. 717).

Ponto importante a considerar no trato dessa questão versa sobre a competência para

criação de leis sobre desapropriação é privativa da União. Contudo a competência para

desapropriar foi conferida somente a “entidades federativas (União, Estados, Distrito Federal,

municípios e territórios), a ANEEL e o DNIT” (MAZZA, 2014, p. 714).

21

Segundo Meirelles (2016), a desapropriação ocorre em duas fases: uma declaratória e

uma de caráter executório. A desapropriação pode ser motivada por interesse social,

necessidade pública ou utilidade pública, sendo que a utilidade pública apresenta-se quando a

transferência de bens de terceiros para a Administração é conveniente, embora não seja

imprescindível. A indenização, no caso de desapropriação por utilidade pública, deve ser

prévia e em dinheiro (Decreto-Lei 3.365/41, art. 32).

É comum, especialmente nas unidades de conservação mais recentes, já virem com a

declaração de utilidade pública no decreto de criação da unidade de conservação. Como o

processo de levantamento fundiário é difícil e demorado, além da União, Estado e municípios

não terem recursos suficientes para fazer a indenização de todas as propriedades privadas de

imediato, muitos proprietários que não querem ser desapropriados (ou que acreditam que

nunca serão desapropriados devido à demora dos governos), entram com ações na justiça

alegando a caducidade do decreto de criação das UC‟s sobrepostas a suas propriedades

alegando que o decreto de utilidade pública caduca em cinco anos conforme o Decreto-Lei

3.365/41, art. 10: “A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se

judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e

findos os quais este caducará” (BRASIL, 1941).

Algumas ações tiveram logro inicial como no procedimento comum nº 5000362-

07.2011.4.04.7202 que reconheceu a caducidade do decreto de criação da ESEC Mata Preta

tanto na primeira como na segunda instância. Entretanto, esta tese sucumbiu no STJ por

nulidade do julgamento conforme decisão monocrática confirmada com a negativa de

provimento ao agravo regimental no recurso especial nº 1.515.965 - SC (2015/0036365-5):

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. CRIAÇÃO.

ESTAÇÃO ECOLÓGICA. NECESSIDADE. DESAPROPRIAÇÃO. INÉRCIA.

ENTE EXPROPRIANTE. CADUCIDADE. DECRETO EXPROPRIATÓRIO.

NULIDADE DO JULGAMENTO. AUSÊNCIA. AUDIÊNCIA DO REVISOR.

DÚVIDA. LEGITIMIDADE "AD CAUSAM". AUTOR. PROPRIEDADE DO

IMÓVEL. PRESTAÇÃO JURISDICIONAL INCOMPLETA. CONFIGURAÇÃO. VIOLAÇÃO. ART. 535 DO CPC. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. AGRAVO

EM RECURSO ESPECIAL PREJUDICADO (STJ, 2015).

O proprietário entrou com um mandado de segurança no STF, porém foi denegado

pela ministra Cármen Lúcia (STF MS 25840). Já na ACP n. 2009.70.00.025365-5 (PR) foi

reconhecida a caducidade do Decreto de criação do PARNA da Ilha Grande em primeira

instância. Contudo, no TRF4, a 3ª. turma decidiu que a caducidade do parque nacional só

pode ser declarado por meio de lei:

22

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. COLÔNICA DE PESCADORES. UNIDADE DE

CONSERVAÇÃO. PARQUE NACIONAL DA ILHA GRANDE. CADUCIDADE DO DECRETO DE CRIAÇÃO. ART. 225 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

A caducidade do decreto de criação do Parque Nacional da Ilha Grande somente

pode ser declarada por meio de lei, na exegese do art. 225 da Constituição Federal.

Não é possível extinguir, revogar ou declarar inválida criação do Parque Nacional da

Ilha Grande mediante a mera declaração de caducidade do Decreto que o criou,

mormente sendo vários os dispositivos normativos previstos no citado decreto, e a

caducidade somente se opera em relação aos atos que dizem respeito à

desapropriação (TRF4, APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO Nº 5006083-

61.2011.404.7000/PR, 2012).

Vencida a tese da caducidade do decreto de criação de uma unidade de conservação,

resta ao proprietário entrar com ação de indenização por desapropriação indireta interposta no

foro do local do imóvel, caso sinta-se esbulhado ilicitamente, cujo prazo de prescrição é de

quinze anos (fundado no instituto da usucapião de bens imóveis conforme entendimento pelo

STF (ADIn nº 2.260-DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES, em 14.02.2001) conforme lembra

Carvalho Filho (2015).

De igual maneira, os decretos de criação de RVS não caducam, podendo ser extinto

somente por força de lei. Ademais, em um Refúgio a desapropriação só deve ocorrer se

houver “incompatibilidade entre os objetivos da área e as atividades privadas ou, não havendo

aquiescência do proprietário, às condições propostas pelo órgão responsável pela

administração da unidade para a coexistência do refúgio de vida silvestre com o uso da

propriedade” (Lei 9.985/00, art. 13 § 2º).

No caso de haver a necessidade de desapropriação de imóveis em um REVIS

(federal) serão indenizadas todas as benfeitorias anteriores à criação da UC, e após a criação

somente as necessárias e, se houver anuência do órgão gestor, as benfeitorias úteis, segundo

preconiza a Instrução Normativa N. 02/09 do ICMBio, art. 22, §1º. Segundo Amado (2013),

as áreas de APP podem ser indenizadas (conforme inúmeros julgados do STF) ou não (RESP

935.888/2008 STJ), a depender de o entendimento adotado ser do STJ ou do STF. Já as Áreas

de Reserva Legal (ARL), podem ser indenizadas, embora em valor inferior ao da área

irrestrita, desde que exista plano de manejo devidamente confirmado (RESP 867.085/2017).

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A categoria prevista no SNUC como refúgio de vida silvestre é uma unidade de

conservação de proteção integral, mas que não deve ser entendida como de uso indireto

somente. Sendo que a categoria permite propriedades privadas e que a desapropriação

23

somente é necessária se a propriedade for incompatível com os objetivos da unidade de

conservação ou, se o proprietário não aquiescer à sobreposição com sua propriedade, devem

ser permitidas atividades privadas que não levem ao esvaziamento da propriedade ou à

desapropriação indireta.

Dito de outra forma, o RVS é uma das categorias de UC que não necessariamente

requer desapropriação, isto é, a área transformada em RVS, pode continuar sendo do

proprietário, bastando compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da terra e dos

recursos naturais do local pelo mesmo, observação expressa no artigo 31, parágrafo 2º, da Lei

9.985/2000, lei do SNUC, aspecto abordado na argumentação desenvolvida nesse estudo.

Importante ressaltar que, com a criação do RVS, conforme prevê o SNUC, § 2º do

artigo 31, além de preservar a natureza, nas áreas particulares localizadas no RVS podem ser

permitidas formas de uso consideradas compatíveis com as finalidades da unidade, conforme

dispuser o seu plano de manejo. Isso ocorre em consequência de sua tipologia como proteção

integral, de modo que as áreas com essa tipologia apresentam como características marcantes:

a proteção de ambientes naturais para existência e reprodução da flora e fauna local ou em

rota migratória, estando a pesquisa sujeita à autorização prévia e às restrições impostas no

plano de manejo e nas regras da administração, o mesmo ocorre com relação à visitação

pública.

Na prática, foi observado que, para uma gestão adequada de um RVS no contexto

das atividades de uso direto e indireto, faz-se necessário o plano de manejo e um zoneamento

com urgência que, sem os quais, a gestão fica prejudicada gerando insegurança jurídica

dificultando inclusive o processo de desapropriação por não haver clareza quais atividades

serão consideradas incompatíveis, a não ser que isto já esteja definido no decreto de criação,

embora normalmente não esteja, conforme foi evidenciado no corpo desse estudo.

A sobreposição com terras indígenas, territórios quilombolas e unidades de

conservação, seja com refúgio de vida silvestre ou entre elas devem ser evitadas porque gera

confusão procedimental ou mesmo incompatibilidade de normas o que, não raro, leva a

conflitos sociais e jurídicos, que precisam ser estudados com mais profundidade no meio

acadêmico e na seara jurídica para que os procuradores, promotores e magistrados saibam

conduzir os conflitos surgidos no dia dessas unidades, com segurança e em benefício do meio

ambiente.

A conclusão geral desse estudo é de que, a desapropriação de terras particulares, a

princípio não é necessária, porém quando for por incompatibilidade ou não aquiescência do

proprietário, ela deve ocorrer em até cinco anos a ser contado da data de criação da unidade

24

de conservação ou decreto de declaração de utilidade pública. Importa acrescentar que, o

proprietário poderá solicitar, caso a administração já não o tenha aberto, a abertura de

processo administrativo para a indenização que se não ocorrer no prazo legal, poderá entrar

com uma ação por desapropriação indireta.

WILDLIFE REFUGE AND PROPRIETARY LAW: LEGAL AND

ENVIRONMENTAL ASPECTS RELEVANT IN DISCUSSION

ABSTRACT

Wildlife Refuge (RVS), object of study of this bibliographical research, of descriptive nature

and with qualitative approach, is a conservation unit foreseen in the Brazilian System of

Conservation Units (SNUC), inspired by category IV (area of habitats or species

management) of the IUCN. This category of protected area allows overlapping with public

and private lands. Because it is a unit of integral protection whose direct use is the exception,

created by the government and whose expropriation is not necessarily mandatory, private

landowners feel injured either because they understand that administrative limitations are

excessive or because they do not want to be expropriated through the payment delays by the

government. In addition, the fact that it is a category of strict protection created on private

property raises doubts about what activities are allowed within this unit for both owner and

managers. Based on this perspective, the research presented here addresses aspects of the

wildlife refuge with the purpose of demonstrating how this relates to property rights, seeking

clarification on how to resolve conflicts and give greater clarity to the vocation of this

category. The study concludes that expropriation of private land is not necessary at first, but

when it is due to incompatibility or non-acquiescence of the owner, it must occur within five

years from the date of creation of the conservation unit or decree of declaration of public

utility.

KEYWORDS: Wildlife Refuge. Property Rights. Administrative Limitations.

REFERÊNCIAS

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de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2013.

ARAÚJO, Francisco Oneizete. Refúgio de vida silvestre e direito de propriedade.

Monografia. Especialização (Pós-graduação Lato sensu em direito ambiental). Estácio. Bahia,

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BRASIL. ACP n. 2009.70.00.025365-5 (PR) – Juiz: Nicolau Konkel Júnior. Julgamento:

17/08/2010. Publicação: 19/08/2010. Disponível em:

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25

_____. Agravo regimental: AgRg no Recurso Especial nº 1.515.965 - SC (2015/0036365-5).

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2017.

_____. APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO nº 5006083-61.2011.404.7000/PR.

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______. Decreto nº 1.713, de 14 de junho de 1937. Cria o Parque Nacional de Itatiaia.

Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1930-1939/decreto-1713-14-

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______. Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002. Regulamenta artigos da Lei no 9.985, de

18 de julho de 2000, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da

Natureza - SNUC, e dá outras providências. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/d4340.htm>. Acesso em: 16 out. 2017.

______. Decreto nº 4.887, de 20 de novembro de 2003.

Regulamenta o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e

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