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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU
AVM FACULDADE INTEGRADA
GESTÃO DE DOCUMENTOS PÚBLICOS: O ARQUIVO PÚBLICO DO
ESTADO DO RIO DE JANEIRO E A SUA CONTRIBUIÇÃO TÉCNICA PARA A
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL.
Por: Amanda Barbosa Vilela
Orientador
Prof. Luiz Eduardo Chauvet
Niterói
2014
DOCUMENTO PROTEGID
O PELA
LEI D
E DIR
EITO AUTORAL
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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
GESTÃO DE DOCUMENTOS PÚBLICOS: O ARQUIVO PÚBLICO DO
ESTADO DO RIO DE JANEIRO E A SUA CONTRIBUIÇÃO TÉCNICA PARA A
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL.
Apresentação de monografia à AVM Faculdade
Integrada como requisito parcial para obtenção do
grau de especialista em Gestão Pública
Por: . Amanda Barbosa Vilela
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RESUMO
Este trabalho procura apresentar a gestão de documentos públicos no
âmbito do Estado do Rio de Janeiro, bem como a Instituição responsável por
esta atividade, o Arquivo Público do Estado do Rio de Janeiro (APERJ) assim
como seus objetivos, atividades e projetos realizados em outros órgãos. Para
tal, são apresentadas definições de arquivo, visões históricas, legislações
arquivísticas pertinentes e informações gerais sobre o APERJ. Conclui-se que
para que os documentos públicos sejam acessados plenamente pela
comunidade há muito que se fazer, tanto do ponto de vista técnico quanto do
ponto de vista político-administrativo.
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METODOLOGIA
A metodologia utilizada para apresentação do tema proposto baseou-se
na leitura de livros específicos da área de Arquivologia, a fim de se obter
conceitos que seriam fundamentais no desenvolvimento do trabalho, artigos
científicos que apresentassem situações semelhantes para a discussão,
legislações específicas da área de arquivo e pesquisas em sítios da Internet
especializados, principalmente o do Arquivo Público do Estado do Rio de
Janeiro (APERJ), o qual foi substancial em disponibilizar informações que
evidenciaram na prática o que estava sendo pesquisado.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 07
CAPÍTULO I - CONCEITUANDO ARQUIVOS 08
1.1- Definições 09
1.2- Visão histórica e princípios 13
1.3- Características e qualidades dos arquivos 16
1.4- Gestão de documentos arquivísticos 19
1.4.1- O ciclo vital dos documentos 21
1.4.2- Antecedentes e modelos internacionais 22
1.4.3- O caso brasileiro 23
CAPÍTULO II - LEGISLAÇÃO ARQUIVÍSTICA 26
2.1- A formação da documentação pública brasileira 26
2.1.1- Acesso à informação: uma mudança nos objetivos
arquivísticos 29
2.2- Lei nº 8.159 de 08 de janeiro de 1991 30
2.3- Lei nº 12.527 de 18 de novembro de 2011 32
2.4- Lei nº 5.562 de 20 de outubro de 2009 34
CAPÍTULO III – O ARQUIVO PÚBLICO DO ESTADO
DO RIO DE JANEIRO- APERJ 37
3.1- Objetivos e características 38
3.2- Gestão de Documentos no APERJ 39
3.2.1- Avaliação, eliminação e recolhimento dos
documentos 39
3.2.2- Atividades de gestão realizadas em 2013 40
CONCLUSÃO 44
ANEXOS 46
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 48
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ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1 – Esquema de definição de arquivo 12 Figura 2 – Fases da Gestão de Documentos 20
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INTRODUÇÃO
Afinal, por que se acumulam documentos? Diz Smit (2003), que “a
informação é estocada por arquivos e bibliotecas em função de uma utilidade
que lhe foi conferida”, fazendo da mesma não apenas um conjunto documental
e sem definição, mas prova ou testemunho de uma ação ou acontecimento.
Pode-se dizer também que, essas mesmas informações são consideradas
produtos de decisões administrativas e que ao longo do tempo são passíveis
de mudanças, assim como as instituições que as geraram.
Os documentos existem e, portanto são necessários de diversas
maneiras para diversos tipos de pessoas, sejam elas físicas ou jurídicas. Logo,
a informação contida nesses documentos precisa ser tratada e organizada,
assim como afirma Silva (1999) “documento recolhido, guardado e não
organizado significa inexistência de informação.”
Além do tratamento, o acesso é um ponto que merece atenção, pois o
objetivo maior e o desafio atual são “disponibilizar a informação certa, no prazo
certo, numa forma considerada adequada para o uso e a um custo justificado
pelo uso.” (MASON, 1990 apud SMIT, 2003).
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CAPÍTULO I
CONCEITUANDO ARQUIVOS
“Nosso tesouro está onde se assentam as colmeias
do nosso conhecimento”. Nietzsche
Para que se possa conceituar arquivo, é preciso compreender
que, para que ele existisse tal qual se conhece, foi preciso haver uma
acumulação de documentos. Esse acúmulo surgiu, a partir da necessidade do
registro de atividades e até mesmo da existência do ser humano, assim como
afirma Le Goff (1984) “O documento não é qualquer coisa que fica por conta
do passado, é um produto da sociedade que o fabricou segundo as relações
de forças que ai detinham o poder.”
Rodrigues (2006) reforça a ideia mostrando que o documento
corporifica as ações que ocorrem em um fluxo de tempo e que, somente a
ordem dos documentos combinada com essas ações são indispensáveis para
a compreensão de seu significado.
De acordo com Vieira (2005), pode-se dizer que o advento da ciência
também colaborou para o surgimento de vários outros tipos de documentos,
pois precisava-se provar o que tinha sido descoberto.
[...] antes do surgimento do papel, as palavras tinham peso, serviam como documentos, mas foram surgindo os meios de registro de informação mais difundidos de forma que a confissão, que era a “rainha das provas” foi cedendo lugar a tijolos, tábuas, pergaminhos, folhas, papiros, marfim, cortiça e papel. (VIEIRA, 2005, p. 2).
O que se pode afirmar a respeito dos documentos, é que, o progresso
das relações humanas trouxe as normas, as legislações, as instituições e
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apesar disso, com uma maior difusão das informações em seus diversos
suportes, o principal aspecto do documento ainda permanece, que é o
comprobatório.
Esse movimento de progresso e desenvolvimento da humanidade, o
qual gerou o acúmulo de documentos, mais adiante, provocou no Estado a
preocupação de documentar a sua história, tão logo também, a necessidade
de organizar todas essas informações, assim como afirma Vieira (2005, p. 4)
“Os homens sentiram a necessidade de organizar seus papéis, de se
assegurar de seus direitos, e também de se precaver com provas.”
Neste contexto, surgem os arquivos, que ao longo de sua história, foram
os lugares escolhidos para se guardarem todos esses papéis, e que apesar de
ainda serem desprezados ou desconhecidos, “sempre serão os guardiões do
elemento mais importante que sempre moveu, move e moverá o mundo: a
informação”. (VIEIRA, 2005).
1.1- Definições
Miranda (2011) pontua que, ao longo dos anos, os arquivos passaram
de “setores protegidos e conservados [...] propriedades do monarca e
estratégicos à segurança do Estado e ao exercício do poder” para “patrimônio
nacional, depositários de fontes do conhecimento científico sobre o passado e
como guardiões da memória institucional e coletiva.”
Este fato se deu ao longo do século XX, quando a valorização da
memória e os novos estudos historiográficos, incentivou o aparecimento de
novas instituições de guarda documental.
A partir da década de 80 [...] o reconhecimento da UNESCO de que os arquivos são elemento do patrimônio cultural das nações estimulam a reflexão sobre o papel do historiador e do arquivista nas instituições de custódia e sobre os arquivos como espaço para o exercício da interdisciplinaridade. (MIRANDA, 2011, p. 1).
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De acordo com a Associação dos Arquivistas Holandeses (1975 apud
Fonseca, 2005), o arquivo possui caráter indivisível, logo pode ser considerado
como um todo orgânico
É o conjunto de documentos, escritos, desenhos e material impresso recebidos ou produzidos oficialmente por determinado órgão administrativo [...] e que se destinavam a permanecer sob a custódia deste órgão [...] o sistema de arranjo deve ser baseado na organização original do arquivo, a qual, [...] corresponde à organização do órgão administrativo que o produziu. (ASSOCIAÇÃO DOS ARQUIVISTAS HOLANDESES, 1975 apud FONSECA, 2005, p. 43).
Vieira (2005) acompanha esta ideia, afirmando que “o arquivo nasce a
partir do momento que se inicia uma tarefa, um trabalho ou registro”, e que o
material que decorre de uma atividade, pode ou não formar um arquivo sendo
o seu conteúdo, o aspecto decisivo para a sua destinação.
Ao arquivo se destinam materiais resultantes dos serviços específicos ou não de cada organização [...] com características como de infungibilidade, de unicidade, de prova, de prazo. (VIEIRA, 2005, p. 24).
A Associação de Arquivistas Brasileiros (1997 apud Martins, 1998)
amplia o conceito de arquivo, enxergando-o como um conjunto documental
que é reunido e acumulado a partir de atividades de pessoas físicas ou
jurídicas, públicas ou privadas. Para a Associação, o arquivo também pode ser
“a entidade ou órgão administrativo responsável pela custódia, pelo tratamento
documental e pela utilização dos arquivos sob sua jurisdição.”
Martins (1998) sintetiza os tipos de arquivos classificando- os em:
públicos, institucionais, comerciais e pessoais. Além dos arquivos especiais,
que se diferenciam pelo suporte no qual são registradas as informações
(discos, filmes, fitas) e o especializados, os quais precisam ser organizados
com técnicas e materiais específicos (médicos, de engenharia, literários).
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Cook (1998) mostra a diferença entre alguns tipos de arquivo. Segundo
o autor, arquivos públicos, institucionais ou oficiais são acumulações naturais,
derivadas da atividade administrativa e os pessoais podem ser definidos como
uma perpetuação do indivíduo.
Rodrigues (2006) afirma que, ao longo da história, o conceito de arquivo
tem se transformado devido às mudanças políticas e culturais da sociedade
ocidental. Para a autora, alguns fatores, como finalidade e suporte, que antes
eram primordiais para a definição de um arquivo, atualmente já não têm sido
mais tão significantes.
Menne-Haritz (1994 apud Rodrigues, 2006 p. 104) exemplifica esta ideia
a partir dos documentos eletrônicos, os quais possibilitaram aos arquivistas
entender que o que realmente importa em uma avaliação de documentos não
é o espaço que irão ocupar, mas a “redundância das informações”.
De modo a contrapor o conceito de que o arquivo é um conjunto de
documentos, Rousseau e Couture (1994 apud Rodrigues, 2006) o definem
como um conjunto de informações. Apesar da concepção desses autores
parecer clara, quando se fala em informação arquivística, não se pode deixar
de considerar o suporte e a autenticidade da informação.
Entende-se que a informação arquivística não prescinde de seu suporte, mesmo que ele não seja passível de leitura a olho nu. Dentre outras justificativas para isso, tem-se que a autenticidade da informação arquivística depende de um conjunto de referências dentre as quais estaria o suporte que contém a informação. (RODRIGUES, 2006, p. 104).
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Figura 1- Esquema de definição de arquivo (Fonte: Rodrigues, 2006).
A figura de Rodrigues (2006) acima define o arquivo como “um conjunto
de documentos produzidos e recebidos no decurso das ações necessárias
para o cumprimento da missão predefinida de uma determinada entidade
coletiva, pessoa ou família”. Para a autora, o arquivo pode ser definido como o
resultado de dois processos: a produção e recepção de documentos e a
realização da missão.
Para complementar esta ideia tem-se outra definição de documentos de
arquivo que, de certo modo resume bem todas as definições anteriores.
[...] são produzidos por uma entidade pública ou privada ou por uma família ou pessoa no transcurso das funções que justificam sua existência como tal, guardando esses documentos relações orgânicas entre si. Surgem, pois, por motivos funcionais administrativos e legais. Tratam sobretudo de provar, de testemunhar alguma coisa. Sua apresentação pode ser manuscrita, impressa ou audiovisual; são em geral exemplares únicos e sua gama é variadíssima, assim como sua forma e suporte. (BELLOTTO, 2005, p.37).
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1.2 - Visão histórica e princípios
De acordo com Fonseca (2005), as instituições arquivísticas atuais
foram construídas a partir da criação do Arquivo Nacional da França em 1789.
Esse arquivo era o estabelecimento que serviria para recolher documentos da
administração pública daquele país.
Assim como afirma Franco e Bastos (1986) citado por Fonseca (2005),
a formação dos arquivos acompanha a formação dos estados nacionais e
quando se compreende isso é possível perceber que a legislação arquivística
nada mais é do que um “ensaio microadministrativo da realidade político-
constitucional de cada nação.”
Ainda de acordo com Fonseca (2005) esse modelo de arquivo
apresentava alguns aspectos:
- uma administração orgânica que representava uma rede de
repartições públicas geradoras de documentos, formando então, uma rede de
arquivos do estado;
- um reconhecimento do Estado, perante ao cuidado com o patrimônio
documental do passado e aos documentos produzidos por ele;
- torna-se direito público, a partir da lei Messidor, o acesso aos
documentos de arquivo pelos cidadãos.
O princípio do acesso, porém não representou o controle da
administração pública por parte dos cidadãos. De acordo com Duchein (1983
apud Fonseca, 2005), a intenção não era fazer com que o cidadão comum
tivesse conhecimento sobre os procedimentos governamentais e
administrativos da época, pois esse direito de acesso aos arquivos não estava
explicitamente associado aos direitos democráticos.
A Revolução Francesa, apesar de estabelecer a patrimonialização e a nacionalização dos acervos documentais públicos e privados, não reconheceu os arquivos como patrimônio cultural. Por outro lado, ainda que o acesso aos documentos sob a guarda do poder público tivesse sido legalmente franqueado aos cidadãos, os arquivos franceses continuavam a ser frequentados prioritariamente por historiadores e por aqueles vinculados à administração. (KETELLAR, 2007; TOGNOLI, 2010 apud MIRANDA, 2011, p. 2).
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O objetivo portanto, era facilitar apenas a “investigação de índole
histórica e erudita que se baseia nos documentos do passado”. Criou-se um
pensamento positivista da história e os arquivos eram locais de “base de
pesquisa” e por este motivo, o Estado precisava mantê-los acessíveis.
(FONSECA, 2005).
Ou seja, o caso francês, demostra que a monumentalização dos arquivos e o reconhecimento da necessidade da sua preservação enquanto elemento para desenvolvimento da cultura e identidade nacionais foram resultados de um longo processo, no qual interagiram não apenas o Estado e a sociedade civil, mas também os profissionais de História e dos arquivos. (MIRANDA, 2011, p. 2).
A partir desta perspectiva, de que o arquivo era o “laboratório científico”
dos historiadores, os documentos passaram a ser organizados por critérios
temáticos e/ou cronológicos, de modo a atender a pesquisa histórica.
(JIMMERSON, 2008 apud MIRANDA, 2011).
[...] o Arquivo Nacional da França considerava como um conjunto único a grande massa documental ali reunida. Os documentos eram divididos em cinco seções metódico-cronológicas: legislativa [...], administrativa [...], dominial [...], judiciária [...], e histórica, constituída de documentos arbitrariamente selecionados como de particular interesse histórico. (FONSECA, 2005, p. 41).
Quando o Arquivo Nacional da França mesclava documentos de órgãos
diferentes em um mesmo conjunto, chamando-os de seção, a noção de
respect des fonds (respeito aos fundos), não estava sendo efetuada, pois este
fundamento só foi publicado na literatura arquivística pela primeira vez em
1841, quase meio século após a criação deste mesmo arquivo.
O documento que continha esse fundamento e outras instruções,
auxiliava os profissionais que trabalhavam na ordenação e classificação de
arquivos municipais e tinha como objetivo recuperar a informação vinda de um
mesmo produtor, de modo a contextualizá-la no universo de sua criação.
(RODRIGUES, 2006).
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Duchein (1982 apud Fonseca, 2005), explicita o conceito dos respeito
aos fundos de uma forma mais didática, utilizando o exemplo dos sítios
arqueológicos. Em outros tempos, quando encontrava-se um sítio, todas as
suas peças eram retiradas e levadas para os museus. Atualmente, essa
prática não faz mais sentido, e o sítio é mantido da mesma forma que foi
encontrado, para que assim seja possível compreender como aqueles objetos
foram parar ali.
A visualização da noção de sítio arqueológico ajuda a perceber que, ao de retirar as peças documentais do seu lugar original, pode-se destruir a informação do significado das peças no seu contexto e, portanto, destruir a possibilidade de plena compreensão dos documentos. (RODRIGUES, 2006, p. 106).
Este princípio é o que define o conjunto de documentos como arquivo.
Diferentemente de outros tipos de acervos e coleções, os documentos que
formam um arquivo, nascem de um “processo natural de acumulação, a partir
do fluxo da sua produção/recepção por um único sujeito, seja uma entidade
coletiva ou uma pessoa.” (Rodrigues, 2006, p. 106).
Para a construção das bases teóricas do trabalho de arquivo, além dos
respeito aos fundos, pode-se citar outros dois princípios: o da proveniência e o
da manutenção da ordem original. Ambos surgiram na Alemanha, e de, alguma
forma, exprimem o sentido do anterior.
A proveniência, de acordo com Rodrigues (2006), busca a recuperação
da informação originadas de um mesmo produtor, ou seja, “se propunha
contextualizar as informações no universo de sua criação”.
[...] os documentos foram gerados para que essas atividades fossem realizadas e são organizados em função dessas atividades, dos responsáveis pelas mesmas e de quem acumulou: é o conceito da proveniência. (SMIT, 2003).
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Já a manutenção da ordem original, os documentos que surgiram de um
mesmo produtor, seriam reunidos de acordo com as ações que os geraram ou
receberam.
Alguns autores trabalham a relação entre o respeito aos fundos, a
manutenção da ordem original e a proveniência. O que se pode concluir é que
todos são essenciais para a divisão, classificação e tratamento de documentos
de arquivo e que também contribuem para a não dispersão dos mesmos, de
forma a dar inteligibilidade e identidade ao conjunto. (SOUSA, 2003 apud
RODRIGUES, 2006).
Portanto, consideraremos o respeito da ordem natural dos documentos como uma extensão do respeito aos fundos, e, ambos, os postulados fundamentais do princípio arquivístico da proveniência (MARTIN-PONZUELO, 1998 apud FONSECA, 2005, p. 43).
1.3 – Características e qualidades dos arquivos
Arquivos em geral, possuem algumas características as quais derivam
dos princípios que foram citados no item anterior. São elas: singularidade do
produtor, a filiação e a dependência dos documentos.
A singularidade está ligada ao princípio da proveniência. Ela é definida a
partir da ideia de que um arquivo só pode ser considerado como tal, se o
conjunto de seus documentos forem produzidos ou recebidos de um mesmo
sujeito. Segundo Rodrigues (2006) “a relação entre o produtor-entidade,
pessoas ou família e o arquivo fornece a identidade do conjunto de
documentos e sua singularidade é indispensável”. Ainda sobre singularidade é
importante destacar que cada arquivo é único, portanto é relevante que, antes
de qualquer planejamento, ordenação e tratamento haja uma familiarização
com o mesmo. (ASSOCIAÇÃO DOS ARQUIVISTAS HOLANDESES, 1960;
ISAD(G), 2000 apud RODRIGUES, 2006).
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A filiação está associada à manutenção da ordem original, ou seja o
documento é filiado à ação que o gerou e é isso que define a sua identidade. O
documento então precisa estar vinculado à funções, atividades e tarefas do
sujeito que o produziu, caso contrário, não se define como um documento de
arquivo.
A característica da dependência é correlata ao princípio da integridade
ou indivisibilidade. A partir dela, pode-se compreender que não apenas a
multiplicidade de documentos que são originados de uma entidade, família ou
pessoa, definem um arquivo e sim o fato de se manterem todos os
documentos produzidos, pois se foram gerados de um mesmo produtor,
possuem relações entre si. Excluir algum documento poderia descaracterizar o
arquivo e o que ficou isolado seria apenas uma parte dele e não um todo.
Assim, o que permite que um documento isolado seja considerado um arquivo é o fato de não terem sido eliminadas informações relacionadas a ele contidas em outros documentos, é o fato do arquivo não ter sido mutilado, é o fato de o documento não ter sido separado dos demais originados da realização e uma mesma missão. (RODRIGUES, 2006, p. 108).
Além das características, as qualidades de um arquivo servem para
orientar o trabalho de tratamento dos mesmos e definir um conjunto de
documentos como arquivo São elas: unicidade, cumulatividade, organicidade,
imparcialidade e autenticidade.
Pode-se definir a unicidade como a singularidade. “Cada documento é
único, em função do contexto em que foram produzidos.” (BELLOTTO, 2002,
apud RODRIGUES, 2006). De acordo com a autora, esta qualidade aplica-se
para documentos duplicados que pertencem a diferentes arquivos, pois foram
concebidos por ações distintas. Para esta qualidade o que é relevante é o
contexto da criação do documento.
A cumulatividade é outra qualidade que deriva da acumulação natural,
ou seja, se acumulam conforme vão sendo produzidos. Para se obter uma
perfeita organicidade em um arquivo o ideal é que o fluxo dessa acumulação
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acompanhe o da ação que criou o documento. Em arquivologia, o que orienta
a ação é chamado de Plano de Classificação.
Pode-se perceber que uma qualidade tem a capacidade de interferir e
complementar a outra e a organicidade emana da acumulação. Como foi dito
anteriormente, o arquivo é um todo orgânico e o conjunto que o forma origina-
se de ações que têm por objetivo cumprir uma missão de uma entidade
(RODRIGUES, 2006).
A organicidade do arquivo realiza-se através da acumulação dos documentos. Um arquivo sempre tem alguma organicidade, as próprias atividades acabam por impor alguma ordem aos documentos gerados. (RODRIGUES, 2006, p.109).
A perspectiva que define a imparcialidade foi formulada por Hilary
Jenkinson. Para o autor o documento não nasce a partir de uma escolha e sim
a partir das atividades de uma instituição, seja ela privada ou pública. Em
outras palavras, tem-se a finalidade e logo depois o documento. Quando se diz
eu um documento é imparcial, sugere-se que o mesmo reflete fielmente a ação
de seu produtor. Rodrigues (2006) comenta que “o motivo da criação de um
documento, independentemente do seu conteúdo ser ou não, suponhamos,
uma fraude, seria legítimo no que se refere à sua relação com as atividades
que o criou.” A última característica, a autenticidade, também formulada por
Jenkinson, poderia ser relacionada com a veracidade do conteúdo de um
documento. Porém o conceito vai mais além. Trata-se de “uma questão
arquivística e da manutenção da integridade do fundo de arquivo” (Rodrigues,
2006).
Desde que se entenda que a imparcialidade diz respeito à verdade administrativa dos documentos, ou seja, aos fato de os documentos constituírem-se num reflexo fiel das atividades desenvolvidas, vê-se que a autenticidade depende da manutenção dessa imparcialidade. [...] Importa entender que os arquivos estão sujeitos a perder sua organicidade, imparcialidade e autenticidade se tratados e preservados de maneira pouco rigorosa [...] cada documento encontrará seu
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significado dentro do conjunto o qual pertence desde que mantida a organicidade do arquivo. (RODRIGUES, 2006, p. 110).
1.4. Gestão de Documentos Arquivísticos
A gestão de documentos pode ser definida por diferentes aspectos. Do
ponto de vista arquivístico, tem-se a definição do historiador norte americano
Lawrence Burnet citado por Jardim em 1987, que a considera como um:
[...] processo de reduzir seletivamente a proporções manipuláveis a massa de documentos, que é característica da civilização moderna, de forma a conservar permanentemente os que têm valor cultural futuro sem menosprezar a integridade substantiva da massa documental para efeitos de pesquisa. (BURNET apud JARDIM, 1987, p. 35).
Pela administração científica, concebe-se a ideia de que gestão de
documentos estaria relacionada com eficiência e economia. A definição norte-
americana mescla as duas visões, a arquivística e a administrativa, da seguinte
forma:
O planejamento, o controle, a direção, a organização, a capacitação, a promoção e outras atividades gerenciais relacionadas com a criação de documentos, sua manutenção, uso e eliminação, incluindo o manejo de correspondência, formulários, diretrizes, informes, documentos informáticos, microformas, recuperação de informação, fichários, correios, documentos vitais, equipamentos e materiais, máquinas reprográficas, técnicas de automação e elaboração de dados, preservação e centros de arquivamento intermediários ou outras instalações para armazenagem. (LEGISLAÇÃO NORTE-AMERICANA apud JARDIM, 1987, p.35).
Rodrigues (2006) comenta a definição do Dicionário de Terminologia
Arquivística (1996), que define a gestão de documentos como “um conjunto de
medidas e rotinas visando à racionalização e eficiência na criação, tramitação,
classificação, uso primário e avaliação dos arquivos”.
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Analisando essas definições, pode-se compreender que a gestão
envolve todo o ciclo documental, o qual começa na produção até o seu
recolhimento permanente.
Essas informações podem ser resumidas na figura abaixo, a partir da
perspectiva de James Rhoads (1983 apud Jardim, 1987). Para alcançar a
economia e a eficácia pretendida pelos arquivos, os programas de gestão
precisam das fases a seguir:
Figura 2 – Fases da Gestão de Documentos
Todas essas fases apresentam diferentes atividades e seus respectivos
objetos. Na produção tem-se a concepção, preparação, fomento e aplicação.
Os objetos que surgem são: formulários, informes, diretrizes, sistemas de
informação e tecnologias modernas. Para a utilização e conservação as
atividades envolvem a criação, gestão, seleção, análise, produção,
manutenção, automação e reprografia, as quais englobam sistemas de arquivo
e recuperação de dados, correios, telecomunicações e programas de
documentos vitais. Finalmente na destinação, há a identificação, descrição,
avaliação, arquivamento, eliminação, recolhimento que abrangem séries
documentais de valor intermediário e permanente.
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1.4.1- O ciclo vital dos documentos
A passagem do documento administrativo para o histórico é uma das
características mais dinâmicas dos arquivos públicos. Este fato se dá a partir
do momento que o documento administrativo cumpre todas as suas funções
como tal e então passa a ter, ou não, valor histórico. O arquivo torna-se o
responsável que irá definir essa passagem, que na linguagem arquivística é
chamada de teoria das três idades. (BELLOTTO, 2005).
[...] os arquivos administrativos guardam os documentos produzidos ou recebidos por cada uma das unidades governamentais durante o exercício de suas funções, [...] Esses documentos são, na realidade, os mesmos de que se valerão os historiadores, posteriormente, para colherem dados referentes ao passado, já no recinto dos arquivos permanentes. (BELLOTTO, 2005, p. 23).
A primeira idade do ciclo vital é aquela que diz respeito aos arquivos
correntes. Estes são os documentos que ainda cumprem prazo jurídico,
administrativo e funcional. Portanto, ainda estão sendo utilizados. Seu prazo
de permanência em arquivo é em torno de 5 a 10 anos, até que seja
considerado de outra idade.
Na segunda idade, o documento já não mais possui prazo de validade
jurídico-administrativa, não impedindo que o produtor o solicite quando desejar.
O tempo de permanência no arquivo pode chegar até 20 anos. A partir deste
momento o documento deve passar por comissão de avaliação de modo a ser
eliminado ou tornar-se permanente, de valor histórico.
Por fim, na terceira idade, quando o documento possui 25 anos ou mais,
é executado o recolhimento dos papéis de modo a preservá-los definitivamente
nos arquivos permanentes. Assim, esse tipo de arquivo passa a ter outra
funcionalidade, finda-se o uso primário e principia-se o uso científico, social e
cultural e histórico.
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1.4.2- Antecedentes e Modelos Internacionais
Desde o final do século 19 que a gestão de documentos já podia ser
enxergada em países como EUA e Canadá. Porém, somente após a Segunda
Guerra Mundial, que o estudo teórico foi desenvolvido.
Na primeira metade deste século, criaram-se comissões governamentais [...] visando encontrar soluções para a melhoria dos padrões de eficácia no uso dos documentos, por parte da administração pública. [...] durante esse período, as instituições arquivísticas públicas caracterizavam-se pela sua função de órgão estritamente de apoio à pesquisa, comprometidos com a conservação e acesso aos documentos considerados de valor histórico. A tal concepção opunha-se, de forma dicotômica, a de documento administrativo, cujos problemas eram considerados da alçada exclusiva dos órgãos da administração pública que o produziam e utilizavam. (JARDIM, 1987, p. 35).
Com a administração científica de Taylor e Gilbreth, a racionalização do
processo administrativo foi intensificada, tornando a eficiência, palavra de
ordem daqueles países. Os princípios desse modelo de administração
colaboraram para a criação de princípios de gestão de documentos. Alguns
exemplos dessa contribuição são citados por Jardim (1987):
- garantia de políticas e atividades do governo documentadas de forma
adequada;
- menor número de documentos sem utilidade agregados àqueles de valor
permanente;
- melhor organização de documentos de valor permanente;
- inibir a eliminação de documentos permanentes;
- definir qual seria a parcela de documentos que não poderiam ser eliminados.
Dessa forma, a gestão de documentos contribuiu também para a
consciência do governo americano em relação ao significado dos documentos.
De acordo com Jardim (1987), nesse momento, as instituições arquivísticas
americanas assumiram um papel de apoio administrativo e tornaram-se
responsáveis por orientar a gestão de documentos nos órgãos
governamentais.
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Além disso, hoje elas dispõem de considerável prestígio e de maiores orçamentos, pois foi reconhecido que, como, instituições, economizam mais dinheiro do que gastam, em resultado de suas atividades de gestão de documentos [...] É possível imaginar como o custo público da informação governamental tende a alcançar níveis reduzidos, aplicando-se o princípio básico de gestão de documentos, segundo o qual a informação deve estar disponível no lugar certo, na hora certa, para as pessoas certas e com o menor custo possível. (JARDIM, 1987, p. 36).
O mesmo não aconteceu no modelo europeu, onde a gestão de
documentos administrativos não é gerida pelo arquivo, cabendo a ele apenas a
função de fonte de pesquisa retrospectiva. Roper (1985 apud Jardim, 1987)
comenta que muitos países europeus aplicam a gestão de documentos
somente nas áreas de avaliação e recolhimento e não se conscientizaram da
competência dos arquivos nacionais para gerir documentos de cunho público.
1.4.3- O caso brasileiro
As instituições brasileiras sejam elas municipais estaduais ou federais,
possuem de um modo geral, maneiras de gerenciamento de documentos bem
similares. Segundo Jardim (1987) a tradição arquivística do país se assemelha
à europeia, pois há uma valorização de documentos considerados históricos,
mas que muitas vezes não respeitam a certos critérios.
Outra característica dos arquivos públicos brasileiros é que não há
relação dos mesmos com a administração pública. A função de apoio à
pesquisas científicas retrospectivas anula o que seria a sua função principal,
que é o apoio administrativo ao governo. Por estarem a parte da
administração pública e por outros fatores essenciais tais como pessoal,
legislação e estrutura física, representam um papel passivo em relação à
questões de recepção de documentos derivados da produção e acumulação
da administração, “ou seja, o modelo de instituição arquivística pública em
vigor no Brasil está mais próximo do século XIX do que do século XXI.”
(JARDIM, 1987, p. 38).
24
No final da década de 80, Jardim mencionou problemas de gravidade
dos arquivos públicos brasileiros o que já havia também, sido diagnosticados
por profissionais. Para o autor, a problemática envolve a própria administração
pública, a qual guarda o que não deve e elimina o que não pode.
[...] as características da administração pública brasileira propiciam, por motivos histórico-culturais, que a informação governamental - espinha dorsal do seu desempenho - seja mal produzida, mal utilizada, mal disseminada e, em geral, eliminada ou conservada sem critério pela própria administração pública. (JARDIM, 1987, p. 38).
Algumas informações colhidas pelo Arquivo Nacional naquela época e
citadas por Jardim (1987) apresentavam o seguinte quadro:
- documentos que tratavam de quatrocentos anos de história do país em
estado precário;
- acesso físico e intelectual aos documentos muito restrito;
- 70% dos arquivos federais guardavam apenas documentos administrativos;
- não havia diretrizes de avaliação de documentos os quais já não mais
interessavam à administração pública, gerando acúmulo desnecessário de
documentos;
- muitos estados não tinham a prática da eliminação de documentos e, quando
possuíam a tabela de temporalidade, esta era mal elaborada e não executada
por profissionais capacitados.
Ohira (2004) resume o cenário dos diagnósticos que tem sido feitos nas
duas últimas décadas. Para a autora os principais problemas encontrados nos
arquivos públicos brasileiros dizem respeito à: impossibilidade do exercício de
direito à informação pelo cidadão, documentos sem identificação e descrição,
recursos humanos, materiais e financeiros precários e, portanto uma gestão
documental ineficiente.
[...] trata-se de instituições deficitárias para os cofres públicos, pois sua condição não permite atender de forma razoável às demandas de pesquisa científica ou outros usos sociais [...] nem atuar como órgão de apoio à administração pública,
25
mediante atividades mínimas de gestão de documentos [...] (JARDIM, 1987, p.38).
Tendo em vista esse quadro caótico brasileiro e comparando o custo
público da informação com países dos EUA e Canadá, observa-se que no
Brasil, ele é bem mais caro. A implementação de gestão de documentos em
instituições públicas possibilitaria tanto a modernização das mesmas e a
atuação em novas atribuições, tornando- as menos onerosas à administração
e ao cidadão.
26
CAPÍTULO II
LEGISLAÇÃO ARQUIVÍSTICA
“Um país sem arquivistas é um país sem arquivos, e um país sem arquivos é
um país sem memória, sem cultura, sem direitos”. Jardim
O Estado do Rio de Janeiro possui um vasto conjunto de leis, decretos,
resoluções, portarias e deliberações referentes aos arquivos e seus assuntos
correlatos como planos de classificação e tabelas de temporalidade. No sítio
eletrônico do Arquivo Público do Estado de Rio de Janeiro é possível visualizar
e consultar facilmente todo esse material.
Este capítulo irá se constituir de breves comentários de três leis, sendo
duas federais e uma estadual, as quais colaboram para um maior
entendimento sobre arquivos públicos, acesso e o papel dos arquivos na
esfera da administração pública. Porém, antes disso, é importante entender
como se deu a formação do patrimônio documental público brasileiro, o que
engloba também a documentação dos estados e municípios.
2.1- A formação da documentação pública brasileira
Desde o seu descobrimento, o Brasil sofreu diversas influências
administrativas e formas de controle político, econômico e social. A partir do
momento que o território começou a tornar-se lucrativo, as intervenções foram
cada vez maiores. De acordo com a Fundação Histórica Tavera (1999), a
primeira delas foi o Tratado de Tordesilhas em 1494, que dividia os limites de
colônias portuguesas e espanholas. Após este evento, estão as Capitanias
Hereditárias, que inicialmente eram sete, mas que progressivamente foram
sendo reduzidas para que pudessem ser controladas de forma mais eficiente.
27
O grande volume documental sobre o Brasil em arquivos espanhóis se explica
devido ao período de 1580 e 1640, no qual a Espanha passou a controlar
colônias portuguesas.
Outra forma de administração citada pela Fundação foram os Governos
Gerais, que tinham como objetivo instaurar na colônia uma política
centralizadora. Mais tarde, em meados do século 18, as Reformas Pombalinas
estabeleceram uma nova divisão administrativa do país. A mudança da capital
Bahia para o Rio de Janeiro, as jazidas minerais das Minas Gerais e a
exploração agrícola e de gado nas regiões próximas a São Paulo, trouxeram o
centro comercial do país do norte para o sul. Outras transformações são
citadas pela Fundação e foram essenciais para a divisão administrativa
brasileira atual
En 1772, con la supresión del Estado de Maranhão, se consiguió la unificación política y administrativa,estableciéndose 9 Capitanías Generales y 9 Subalternas. Las Capitanías Generales eran: Gran Para (de la que dependía Amazonas); Maranhão (Piaui); Pernambuco (Ceará, Rio Grande do Norte y Paraiba); Bahia (Sergipe y Espirito Santo); Rio de Janeiro (Santa Catarina y Rio Grande do Sul); São Paulo, Minas Gerais, Goias y Mato Grosso, que, com la excepción de los estados de Alagoas y Paraná, creados a mediados del siglo XIX, se mantendrá hasta principios del siglo XX. Con la creación de los Estados de Acre,Amapa, Mato Grosso do Sul, Rondonia, Roraima, Tocatins y el Distrito Federal de Brasilia, adonde se trasladará la capital en 1960, quedó configurado el actual mapa administrativo de la República Federativa do Brasil. (FUNDACIÓN HISTÓRICA TAVERA, 1999, p. 4).
Outros períodos históricos também são lembrados como a
Independência em 1822, a transformação da monarquia em República no ano
de 1889 e o século XX, que foi marcado pela grande imigração europeia, a
qual buscava melhores condições econômicas. A presença da Igreja na
formação documental também não pode ser desprezada. As ordens religiosas
eram muito presentes e dentre elas as de mais destaque eram: as carmelitas,
os franciscanos, os beneditinos, e os jesuítas. Estes últimos, que em 1760
foram expulsos pelo Marques de Pombal, levaram embora um grande volume
de documentos, o que gerou uma perda enorme de informação histórica do
período para o Brasil. Por esses momentos históricos e devido a grande
28
movimentação de povos e culturas, o Brasil é visto com destaque pelo volume
e riqueza de seu patrimônio documental.
Logo, esse grande volume documental gerado pelos exercícios de
funções executivas, legislativas e judiciárias de níveis federais, estaduais e
municipais, foram resultado do processo de colonização do território até os
dias atuais. Para Silva (1999) a perspectiva histórica da formação dos estados
brasileiros é fundamental para que se compreenda a formação dos arquivos
brasileiros em diferentes esferas administrativas, sempre levando em
consideração “os desafios dos modelos centralizadores e descentralizadores
do federalismo em um país de dimensões continentais”.
Já que se pode dizer que a formação dos arquivos acompanhou a
formação dos estados brasileiros, é importante entender que a centralização
política e o esquecimento por parte do governo de que os arquivos são
instrumento de apoio administrativo, fizeram com que os acervos fossem
“misturados”:
A esmagadora maioria das instituições arquivísticas do país possui sob sua guarda, além de documentos produzidos e acumulados por órgãos e entidades do seu âmbito de atuação, acervos provenientes de outras esferas do poder público. Dessa forma, arquivos públicos estaduais mantêm, também, entre seus fundos específicos, documentos produzidos e acumulados por órgãos e entidades de âmbitos federal e/ou municipal. Em arquivos públicos municipais esta mesma situação também se apresenta. O Arquivo Nacional guarda, igualmente, documentos provenientes das esferas estadual e municipal de várias regiões da federação. (SILVA, 1999, p.2).
Esta atitude gerou uma consequência equivocada mas realista para os
arquivos públicos brasileiros que, de acordo com Silva (1999) são o fruto de
momentos históricos, da busca pela afirmação de uma identidade
regional/nacional e do estabelecimento dos arquivos como instituições de
guarda da memória documental brasileira.
29
2.1.1- Acesso à informação: uma mudança nos objetivos arquivísticos
Desde a formação dos arquivos brasileiros, o foco inicial sempre foi a
guarda dos documentos. As novas tecnologias trouxeram possibilidades de
recuperação e controle das informações e com isso o objetivo das instituições
arquivísticas se modificou, passando da guarda para o acesso às informações.
Dentro desta visão, é mais valorizado o intercâmbio de informações entre instituições, recuperando-se os documentos de interesse do usuário a partir de referências fornecidas pela instituição membro do sistema, que partilha com as demais o controle da informação existente. (SILVA, 1999, p.2).
Silva (1999) cita alguns exemplos que demonstram que benefícios as
tecnologias trouxeram aos usuários: acesso on-line, escaneamento e
digitalização de imagens, troca de instrumentos de pesquisa por listagens,
acesso à referência do documento facilitando o desenvolvimento de pesquisas.
Todos eles evidenciam o dever do poder público de garantir o acesso e o
direito ao cidadão de obter as informações que necessitam. Mas para isso, é
preciso que se construam condições de disponibilização dessas informações.
Além da importância do acesso, o autor busca salientar que é preciso
também “preservar o documento enquanto fonte de informação que precisa ser
disponibilizada”. Não basta apenas recolher e guardar um documento, é
preciso trata-lo, pois sem estas etapas a informação estará perdida, sem
função social, cultural e de prova.
No Brasil, o direito e acesso à informação e a proteção aos documentos
é confirmado em diversas partes da Constituição mas ainda existem muitos
desafios relativos à organização, preservação e acesso aos documentos que
representam valor permanente e corrente.
Há, entretanto, uma distância muito grande entre o preceito da lei e a prática dos arquivos, tanto os de gestão quanto os históricos. Uma grande percentagem de fundos documentais não organizados ou sem um adequado tratamento técnico dentro dos arquivos públicos e arquivos correntes sem códigos
30
de classificação e tabelas de temporalidade são constantes na realidade da administração pública. Tal deficiência representa o principal fator de dificuldade para o pleno exercício do direito do cidadão de acesso à informação. (SILVA, 1999, p. 8).
Ainda assim de acordo com o autor, há instituições arquivísticas que
vêm facilitando o acesso às informações de fundos e séries documentais
através da Internet, o que possibilita aos usuários saberem em qual Instituição
se encontra o material necessário. Esta atitude põe em prática o princípio da
transparência administrativa, a comunicabilidade entre os arquivos e além de
proteger a Administração, aumenta a eficiência e o controle.
2.2- Lei nº 8.159 de 08 de janeiro de 1991
A partir dessa Lei, foi instituída a política nacional de arquivos públicos e
privados. Por este motivo também é conhecida como a Lei de Arquivos. Ela
define o poder público como responsável pela gestão documental e pela
proteção aos documentos, pois como foi citado por muitos autores ao longo
desta monografia, os documentos de arquivo são “[...] como instrumento de
apoio à administração, à cultura, ao desenvolvimento científico e como
elementos de prova e informação.” (BRASIL, 1991).
Em seu segundo capítulo, é apresentada a definição de arquivos
públicos: “conjuntos de documentos produzidos e recebidos [...] de âmbito
federal, estadual, Distrito Federal e municipal”, além daqueles conjuntos
produzidos e recebidos por “[...] instituições de caráter público, por entidades
privadas encarregadas da gestão de serviços públicos [...]” e também a
classificação desses tipos de documentos, que podem ser: correntes,
intermediários ou permanentes.
Um ponto a ser destacado é a eliminação, que segundo o Art.9º é
realizado pela Instituição Arquivística competente. Este artigo representa um
ponto positivo, visto que, segundo Silva (1999) antes da Lei de Arquivos e da
Constituição de 1988, grandes parcelas do patrimônio documental brasileiro se
31
perderam, pois não haviam critérios adequados de eliminação como as tabelas
de temporalidade, por exemplo:
[...] os documentos públicos eram avaliados sob critérios os mais díspares, levando-se em conta a cessação dos prazos de prescrição previstos em lei, que atinge apenas um segmento da produção documental e a necessidade apontada pelo administrador, decorrente da grande produção documental, de abertura de espaço. Hoje isso não mais acontece. [...] Não mais se descartam documentos sem que o Arquivo Nacional aprove a competente tabela de temporalidade ou plano de destinação. (SILVA, 1999, p. 8).
O capítulo IV trata da organização e da administração das instituições
arquivísticas públicas. Segundo o texto, elas são responsáveis pela
administração da documentação pública do país, estados e municípios, sendo
organizados de acordo com a estrutura política-jurídica dos territórios que
ocupam. São identificados também os tipos de arquivos:
• Federais: Arquivo Nacional, Poderes Legislativos e Judiciário;
• Poder Executivo: arquivos dos Ministérios da Marinha, Relações
Exteriores, Exército e Aeronáutica;
• Estaduais: arquivos do Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário;
• Municipais: arquivos do Poderes Executivo e Legislativo.
Outro ponto considerável é a competência dada ao Arquivo Nacional. No
Art. 18, fica clara a responsabilidade desse órgão.
[...] a gestão e o recolhimento dos documentos produzidos e recebidos pelo Poder Executivo Federal, bem como preservar e facultar o acesso aos documentos sob sua guarda, e acompanhar e implementar a política nacional de arquivos. (BRASIL, 1999).
É importante lembrar que, os arquivos dos outros poderes também
possuem as mesmas competências do Arquivo Nacional, porém relacionadas
com os arquivos aos quais são responsáveis no exercício de suas funções.
32
O capítulo V, o qual possui três artigos e trata do acesso e do sigilo dos
documentos públicos foi totalmente revogado pela Lei 12.527/2011, a qual será
comentada a seguir.
Por fim, essa lei cria o CONARQ (Conselho Nacional de Arquivos), que
é responsável por definir a política nacional de arquivos e que tem como órgão
central o Sistema Nacional de Arquivos (SINAR).
Segundo Indolfo (2013), a Lei de Arquivos pode ser considerada uma
legislação arquivística de conteúdo amplo e com normas específicas relativas à
gestão de documentos. Ainda segundo a autora, essa lei passou a orientar a
prática da gestão de documentos na administração pública e as resoluções do
CONARQ passaram a ser norteadoras para órgãos e entidades do Poder
Executivo Federal.
2.3- Lei nº 12.527 de 18 de novembro de 2011
A fim de regular o acesso a informações previstas em incisos da
Constituição Federal, alterar a Lei 8112/1990, revogar a Lei 11.111/2005 e
alguns dispositivos da Lei de Arquivos, esta lei tem por objetivo garantir o
acesso a informações e por isso também é conhecida como Lei de Acesso à
Informações (LAI). Está dividida em seis capítulos e quarenta e sete artigos.
Neste breve comentário serão apenas citados alguns deles.
No capítulo 1, que trata das disposições gerais, o art. 3º busca assegurar
o direito fundamental à informação, em conformidade com os princípios da
administração pública e de acordo com algumas diretrizes que acompanham
essa ideia:
• publicidade como característica principal e o sigilo como exceção;
• divulgação das informações de interesse público;
• utilização da tecnologia da informação para viabilizar a comunicação da
melhor maneira;
• transparência da administração pública;
• controle da administração pública pela sociedade.
33
No art. 4º ficam evidentes nove conceitos fundamentais para o
entendimento da Lei:
• informação são dados que podem ser utilizados para produção e
transmissão de conhecimento independentemente do suporte;
• documento é a unidade onde se registram informações,
independentemente do formato;
• informação sigilosa é aquela que fica por um período restrita ao acesso
público por motivos de segurança da sociedade ou do Estado;
• informação pessoal é aquela relacionada a pessoa natural identificada;
• tratamento da Informação é o conjunto de ações que vão desde a
produção à destinação da mesma;
• disponibilidade é quando uma informação pode ser conhecida e utilizada
por pessoas e/ou sistemas, mediante autorização;
• autenticidade é a qualidade da informação que foi produzida, expedida,
pedida ou modificada por um indivíduo, equipamento ou sistema;
• integridade é a informação não modificada, uma qualidade que diz
respeito à origem, trânsito e destino;
• primariedade é a informação da fonte, detalhada, sem modificações.
No art. 5º é claro o dever do Estado como provedor de acesso à
informação, do direito do cidadão a esse acesso e que o mesmo deverá ser
feito através de “[...] procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente,
clara e em linguagem de fácil compreensão” (BRASIL, 2011).
O capítulo II, arts. 6º, 7º, 8º e 9º tratam do acesso e divulgação de
informações.
O art. 6º trata do papel dos órgãos e entidades públicas pela
responsabilidade em gerir de forma transparente a informação, bem como a
sua proteção, seja ela sigilosa ou não.
No art.7º, são especificados os direitos da obtenção de informação e entre
elas estão: orientação do local onde poderá ser encontrada, informações ou
registros produzidos por órgãos e entidades recolhidos ou não pelos arquivos
públicos, informações sobre patrimônio público, recursos públicos, licitações,
34
contratos, excluindo apenas as informações de cunho sigiloso, como por
exemplo, as pesquisas de desenvolvimento científico ou tecnológico as quais
são vitais para a segurança da sociedade e do Estado.
Já o art. 8º, aborda sobre o dever dos órgãos e entidades públicas de
divulgar informações por eles produzidas que possam ser de interesse coletivo
ou geral. Nesse artigo, fica definido que, para tal, deverão ser utilizados todos
os meios e instrumentos, sendo obrigatória a divulgação em sítios da Internet,
os quais deverão apresentar alguns requisitos como: ferramenta de pesquisa,
linguagem de fácil compreensão, possibilidade de gravação de relatórios nos
mais variados formatos, divulgação de detalhes, garantia de atualização,
integridade e autenticidade das informações disponibilizadas, acessibilidade de
conteúdo para pessoas com deficiência e etc.
Indolfo (2013) comenta que após a LAI ter entrado em vigor, em 2012,
muito já se foi discutido sobre os desafios de se implementá-la, inclusive sobre
os serviços arquivísticos públicos. Segundo a autora, somente com uma devida
estrutura, com equipamentos e recursos humanos capacitados seria possível
enfrentar os desafios existentes e assim tornar a informação pública acessível.
2.4- Lei nº 5.562 de 20 de outubro de 2009
Esta lei aborda aspectos da política de arquivos públicos e privados no
âmbito do Estado do Rio de Janeiro e é composta de vinte e quatro artigos
divididos em cinco capítulos.
No primeiro capítulo, das disposições gerais, os órgãos e entidades da
Administração Pública são identificados como responsáveis pela gestão e
proteção dos documentos de arquivo, pois de acordo com o art.1º eles são
considerados “[..] como instrumento de apoio à administração, à cultura, ao
desenvolvimento social, educacional e científico e como elementos de prova e
informação do Estado e do cidadão [...]” (RIO DE JANEIRO, 2009).
No segundo artigo desse mesmo capítulo, encontra-se a definição de
arquivos, do ponto de vista estadual, e no terceiro capítulo a definição de
gestão de documentos:
35
Art. 2º Consideram-se arquivos [...] os conjuntos de
documentos produzidos e recebidos por órgãos públicos,
instituições de carácter público e entidades privadas, em
decorrência do exercício de atividades específicas, bem como
por pessoa física, qualquer que seja o suporte da informação
ou a natureza dos documentos. Art.3º Considera-se gestão de
documentos o conjunto de procedimentos e operações
técnicas referentes à sua produção, classificação, avaliação,
tramitação, uso e arquivamento em fase corrente e
intermediária, visando a sua eliminação ou recolhimento para
guarda permanente. (RIO DE JANEIRO, 2009).
Ainda no artigo terceiro e em seus três incisos são mencionados
algumas informações relevantes sobre o plano de classificação e a tabela de
temporalidade, considerados instrumentos de gestão e aos documentos de
valor histórico-cultural, que serão recolhidos pelo Arquivo Público Estadual e
são considerados inalienáveis e imprescritíveis.
O capítulo dois, sobre arquivos públicos, o artigo 9º enumera os
documentos públicos em diferentes tipos de conjuntos de documentos,
incluindo os pertencentes aos acervos de empresas públicas parcialmente ou
totalmente desestatizadas. Esses, se assim forem classificados, também serão
recolhidos pelo APERJ, por se tratarem de documentos públicos.
Na esfera estadual, os documentos públicos também são classificados
como correntes, intermediários e permanentes, explicitado no artigo 10º e seus
três incisos. Os correntes devem permanecer nas unidades produtores, a fim
de melhor consulta, os intermediários nas Secretarias de Estado ou no Arquivo
Público, para que possa ser decidida posteriormente a sua guarda permanente
ou eliminação.
O capítulo três trata de arquivos privados, sua definição e que se
julgados pelo Conselho Estadual de Arquivos como sendo de interesse público
ou social, podem ser considerados conjuntos de relevância para a história e o
36
desenvolvimento científico do Estado. Se assim forem classificados, não
podem ser, portanto alienados e nem transferidos para fora do país.
O capítulo quatro organiza a administração das instituições arquivísticas
públicas de duas formas:
• Arquivos Estaduais: Arquivo Público do Estado do Rio de Janeiro,
arquivos do poder Executivo, Legislativo e Judiciário;
• Arquivos Municipais: arquivos do Poder Executivo e Legislativo.
O artigo 17º especifica as competências do APERJ, e dentre elas
encontram-se: implementar a política estadual de arquivos, as atividades
inerentes à gestão de documentos do Poder Executivo Estadual além de
garantir o acesso à informação de modo a apoiar as decisões governamentais,
proporcionar ao cidadão a defesa de seus direitos e incentivar a produção do
conhecimento científico e cultural. Um último ponto a destacar nesta lei é o
artigo 20º sobre a eliminação de documentos, função que compete as
instituições públicas e é decorrente do trabalho de Comissões de Avaliação de
Documentos de Arquivos. Para ser cumprida da forma correta deverá ser
executada de acordo com as tabelas de temporalidade de documentos de
atividades-fim e atividades-meio dos órgãos da Administração Pública do
Estado.
37
CAPÍTULO III
O ARQUIVO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO- APERJ
“Os arquivos são práticas de identidade, memória viva,
processo cultural indispensável ao
funcionamento do presente e do futuro”. Mathieu e Cardin
O APERJ atualmente é uma instituição vinculada à Secretaria da Casa
Civil e ao Governo do Estado do Rio de Janeiro. Sua criação data de 25 de
agosto de 1931, através do Decreto nº 2.638.
Primeiramente foi denominado Arquivo Geral do Estado e era
subordinado a Diretoria do Interior e Justiça do Governo, tendo como sede a
cidade de Niterói. Alguns anos depois, seu nome foi modificado e passou a
chamar-se Arquivo Público e Biblioteca Universitária, porém logo ocorreu o
desmembramento da Biblioteca, passando a pertencer a Secretaria de
Administração em 1958. Três anos depois, a documentação da Presidência da
Província e a do Estado do Rio de Janeiro foi transferida para o Arquivo e logo
depois para a Biblioteca Pública do Estado.
Após a fusão dos Estados (Guanabara e Rio de Janeiro) na década de
70, o Arquivo retornou a ser subordinado a Secretaria de Justiça e no final
desta mesma década, os documentos do fundo da Presidência voltaram a ser
parte integrante da instituição.
Em 1985, o Arquivo passou a incorporar as funções e o patrimônio do
Departamento Geral de Documentos, o qual era vinculado à Secretaria de
Justiça. No final dos anos 80, as instalações do APERJ passaram para o
Edifício que pertence ao Tribunal de Contas na cidade de Niterói. Neste local,
permaneceu por seis anos e a partir daí passou a intensificar o recolhimento
dos documentos da administração pública estadual. Alguns exemplos de
acervo pertencentes ao APERJ são: os da polícia política do Rio de Janeiro,
38
Instituto Penal Cândido Mendes- Ilha Grande e do Programa Estadual de
Orientação ao Consumidor do Estado do Rio de Janeiro- PROCON/RJ.
A entidade já teve sede no edifício da CEDAE no centro do Rio de
Janeiro, mas desde 1998, está localizada na Praia de Botafogo 480, nesta
mesma cidade. Futuramente, como apresentou o site da Instituição, terá novo
endereço, que será próximo ao Centro da cidade e a Rodoviária Novo Rio.
3.1. Objetivos e características
O Arquivo Público do Estado têm como objetivo principal pôr em prática
a política estadual de arquivos. As atividades desenvolvidas por esta instituição
são: gestão, recolhimento, tratamento técnico, preservação e a divulgação do
patrimônio documental do Estado. O resultado dessas ações geram benefícios
no que tange ao acesso pleno à informação, ao apoio às decisões
governamentais e político-administrativas, proporcionando também ao cidadão
a defesa de seus direitos.
Além disso, o arquivo incentiva a produção de conhecimento científico e
cultural, pois possui em seu acervo documentos do século XVIII até os dias
atuais, o que representa, aproximadamente, 4 mil metros lineares de
documentos em forma de texto, mapas, plantas, fotografias, filmes, fitas de
áudio e vídeo e microfilmes.
Apesar de ser um arquivo, existe no local uma biblioteca com material
especializado nas áreas de legislação, história e arquivologia. O mais
interessante é que todo esse acervo encontra-se a disposição de toda a
comunidade: cidadãos, órgãos governamentais, pesquisadores. Portanto, além
de registros de valor legal, o arquivo também conta com documentos de
valores históricos ou científicos.
39
3.2- Gestão de Documentos no APERJ
Apesar do Arquivo Público desenvolver diversas atividades, o foco deste
trabalho dar-se-á aquelas relacionadas à gestão de documentos. Na estrutura
do Arquivo, esta atividade está subordinada a Divisão de Gestão de
Documentos, que elabora ações que apoiam a administração estadual nas
áreas de organização, controle e acesso aos arquivos correntes e
intermediários. (Ver Anexo 1).
A atividade de gestão de documentos nesta Instituição constituiu-se de
procedimentos de cunho técnico: produção, tramitação, usos, avaliação e
arquivamento das fases corrente e intermediária e a eliminação ou
recolhimento na fase permanente. Esta atividade também tem a função de
otimizar a recuperação da informação, solucionar problemas de falta de
espaço e a preservação do patrimônio documental do Estado. Todos esses
procedimentos têm fundamentação na produção diária de milhares de
documentos e na falta de metodologias e técnicas que prejudicam o acervo
nas questões de perda de documentos e informações e na dispersão do
mesmo.
3.2.1- Avaliação, eliminação e recolhimento dos documentos
Todas as atividades são realizadas pela Comissão de Avaliação e
Seleção de Documentos da Instituição que averigua o valor primário ou
secundário dos documentos. A avaliação julga o conteúdo e decide se os
mesmos serão eliminados, arquivados de modo intermediário ou recolhidos ao
APERJ. Documentos que são classificados como de atividades-meio do
Estado como: pessoal, finanças e orçamento, material e patrimônio, têm a
Tabela de Temporalidade elaborada pela Secretaria de Estado de
Administração e Reestruturação- SARE, instituído pelo Decreto nº 29.010 de
14 de agosto de 2001. Para as atividades-fim, a comissão deve ser solicitada
40
para que elabore uma tabela de temporalidade a qual possa definir prazos de
guarda, eliminação e recolhimento ao Arquivo.
A eliminação deverá respeitar a Tabela de Temporalidade e a análise da
Comissão. Somente depois disso é que os documentos poderão ser
eliminados pelo órgão responsável pela sua custódia.
O recolhimento representa, atualmente, a grande dificuldade para o
Arquivo Público em relação ao acesso, avaliação e controle, pois existem ainda
muitos acervos dispersos em diversas unidades administrativas. Esta
atividade é muito importante, pois o recolhimento de documentos públicos e de
valor permanente é a certeza da preservação e da disponibilização da
informação.
3.2.2- Atividades de Gestão realizadas em 2013
O APERJ possui em seu sítio eletrônico, informações sobre as
atividades realizadas pela Instituição. Os chamados Relatórios Anuais de
Atividades estão sendo publicados desde o ano de 2002 e trazem informações
gerais sobre: assessorias técnicas, projetos realizados, gráficos e estatísticas
sobre diversos tipos de assuntos e serviços relacionados ao arquivo, ao
atendimento de pesquisas e sem deixar de evidenciar também os problemas,
desafios e conquistas.
No ano de 2013, este relatório dividiu-se em: realizações do arquivo,
projetos desenvolvidos e em desenvolvimento, projetos aprovados,
participações do APERJ em eventos, convênios estabelecidos, relatórios
setoriais e planejamento de atividades.
No relatório setorial da Divisão de Gestão de Documentos, foram feitas
diversas atividades, nas quais é possível observar claramente a contribuição
técnica à administração pública estadual. Afirma-se, portanto que a gestão de
documentos é uma importante atividade da Instituição e que de modo
contemporâneo e atualizado vem cumprindo com as expectativas relacionadas
com a missão dos arquivos públicos. A seguir, apresentam-se os dados que
41
foram retirados do Relatório da Divisão de Gestão de Documentos, o qual faz
parte do Relatório Anual de Atividade no ano de 2013.1
• Assessoria Técnica: estabelecimento de normas de organização e
controle do funcionamento dos arquivos correntes e intermediários e
orientação sobre técnicas de gestão aos servidores estaduais além de
considerar o interesse legal, histórico e social dos acervos. Órgãos que
solicitaram assessoria: Proteção e Defesa do Consumidor do Estado do Rio de
Janeiro -PROCON/RJ, Instituto de Terras e Cartografia do Estado do Rio de
Janeiro- ITERJ, Centro Universitário Estadual da Zona Oeste- UEZO, Hospital
Estadual Carlos Chagas- HECC e a Polícia Civil do Estado do Rio de Janeiro-
Acervo do DOPS.
• Recolhimento e Doações: realização de identificação, listas de
descritivas e apoio para a elaboração de procedimentos desta atividade e o
registro da entrada dos documentos recolhidos. Coleções recebidas:
documentos sobre a vida de Leôncio Basbaum; conjunto documental composto
de cartões postais de Alice Guimarães Chermont Miranda; mapas do Rio de
Janeiro doados pelo Instituto Histórico e Geográfico da cidade – IHGB-RJ;
registros e publicações de 1994 a 1998 da Associação de Empregados da
Embratel; conjunto composto de documentos iconográficos, sonoros,
filmográficos e textuais produzidos pela Instituição DAVIDA, nos anos de 1987
a 2013; acervo documental sobre a organização da Conferência das Nações
Unidas sobre o Desenvolvimentos Sustentável Rio+20; conjuntos documental
do Jornal da Baixada e acervo documental produzido pelo Museu do Cárcere,
complementando o fundo já existente sobre a Ilha Grande.
• Apoio à pesquisa administrativa: a fim de atender a demanda de
pesquisas da assessoria jurídica e à administração pública estadual foram
realizadas no ano de 2013, 394 pesquisas de objetivos comprobatórios com a
disponibilização de cerca de 190 documentos que estão sob a guarda deste
arquivo. Dentre os diversos órgãos, os que mais solicitaram esse tipo de
atendimento foram: Secretaria de Estado de Casa Civil (CASA CIVIL),
1 ARQUIVO Público do Estado do Rio de Janeiro. Relatório Anual de Atividades 2013. Disponível em: http://www.aperj.rj.gov.br/relatorios/relatorio_anual_atividades_2013.pdf. Acesso em: 16 maio 2014.
42
Secretaria de Estado de Administração Penitenciária (SEAP), Rio Previdência
(RIO PREVI) e a Fundação Carlos Chagas Filho de Amparo à Pesquisa do
Estado do Rio de Janeiro (FAPERJ).
• Gestão de Protocolo: No ano de 2013, o APERJ passou a gerenciar o
protocolo estadual, o que ficou estabelecido pela criação do SIARQ-RJ
(Decreto nº 43.871 de 08 de outubro de 2012). Com isso a Divisão de Gestão
de Documentos torna-se responsável por: gerenciar o uso do Sistema de
Protocolo Eletrônico Integrado (UPO), controlar o Cadastro Único de Unidades
Protocoladoras (CADUP), capacitar usuários e sanar dúvidas a respeito da
utilização do UPO, e elaborar e revisar os instrumentos de apoio. A atividade
de gerenciamento de usuários (criação e manutenção de contas) é realizada
junto ao Processamento de Dados do Estado do Rio de Janeiro (PRODERJ).
De agosto até o final de 2013, foram criadas quase 7 mil contas de acesso, 65
oficinas de capacitação dos servidores de protocolo de diversos órgãos, além
da elaboração e publicação do Manual de Gestão de Protocolo e do Guia de
Utilização do Sistema de Protocolo Integrado Eletrônico. Estes últimos são
considerados instrumentos de normatização e orientação técnica para o
gerenciamento do Sistema de Protocolo. O manual foi revisado pela Equipe da
Divisão e pela Casa Civil tendo por objetivo atualizar os procedimentos
relativos à produção, trâmite e uso de documentos e processos
administrativos, já o guia foi elaborado pela Divisão para poder ajudar aos
usuários do sistema e solucionar dúvidas mais comuns. Foram atendidos
aproximadamente 10 mil telefonemas e cerca de 8.800 e-mails.
• Programa de Gestão de Documentos do Estado do Rio de Janeiro
(PDG/RJ)- É uma parceria entre a Divisão de Gestão de Documentos do
APERJ, a Secretaria de Estado da Casa Civil e a Universidade Federal
Fluminense. O objetivo deste programa é a racionalização e o tratamento
correto da massa documental acumulada e produzida pelas instituições de
maior interesse estratégico para a administração pública. Esse controle
possibilita não somente o planejamento e a apoio a tomada de decisões como
também uma maior visibilidade das atividades do governo para a sociedade.
Outros benefícios que podem ser citados são: melhor organização, utilização,
43
manutenção, destinação, administração dos documentos proporcionando
acesso à informação contida nos mesmos, além da eliminação dos
documentos que não são mais necessários e a preservação de documentos de
valor permanente. A Divisão orientou tecnicamente em 2013, diversas
comissões de Gestão de Documentos para a elaboração de Planos de
Classificação e Tabelas de Temporalidade, as quais ainda estão em processo
de levantamento de dados relativos à identificação de tipologias documentais,
funções e atividades desenvolvidas pelos respectivos órgãos. Além disso, a
Divisão também especificou junto ao PRODERJ, melhorias para o Sistema de
Identificação de Tipologias Documentais. Órgãos que finalizaram suas tabelas
de atividades-fim foram os seguintes: Loteria do Estado do Rio de Janeiro
(LOTERJ), Secretaria de Estado de Proteção e Defesa do Consumidor
(PROCON), Fundação Carlos Chagas Filho de Amparo à Pesquisa do Estado
do Rio de Janeiro (FAPERJ), Companhia de Desenvolvimento Rodoviário de
Terminais do Estado do Rio de Janeiro (CODERTE), Fundação para a Infância
e Adolescência (FIA), Fundo Único de Previdência Social do Estado do Rio de
Janeiro (RIOPREVIDENCIA) e Secretaria de Estado de Educação (SEEDUC).
44
CONCLUSÃO
Belloto (2005) menciona que arquivos e as demais instituições
responsáveis pela guarda de informações e documentos como as bibliotecas,
centros de documentação e museus, têm compromissos semelhantes, tais
como a recuperação de informações, atividades relacionadas com o meio
científico, cultural e social, além do valor de prova dessas informações, valor
esse já mencionado por muitos autores no decorrer deste trabalho. Hoje em
dia, a relação do arquivo com a sociedade ampliou-se no sentido de tornar o
arquivo funcional tanto para a administração, quando se fala em documentos
correntes, como para o cidadão, no aspecto cultural, histórico e científico, que
é o que esse espaço também pode oferecer. No fim das contas, um benefício
para a comunidade.
Comunidade lembra cidadania, e Miranda (2011) também vê no
estreitamento da relação arquivo e cidadão, a mudança na função dos
arquivos, a qual passou somente da guarda para a preservação e o acesso.
Através dessa mudança, podem-se ter outras perspectivas advindas do acesso
às informações arquivísticas: exercício da cidadania, preservação da
democracia e o mais importante do ponto de vista da administração pública,
que é a transparência administrativa.
Teoricamente, tudo se encaminha à perfeição, mas Jardim (1987) há
quase três décadas atrás, lembra que existem diferenças entre a teoria e a
prática na gestão dos documentos. Para ele, o desafio está na administração
pública, a qual precisa perceber que o caminho é trabalhar em prol da
comunidade, com comprometimento e atitudes reais, através do respeito aos
padrões.
Indolfo (2013), também observa que, para que uma teoria e prática
sejam eficazes, são necessárias diversas atividades como o processamento
técnico adequado, identificação, classificação e avaliação dos documentos.
Somente com essas etapas bem definidas e feitas será possível tornar
acessíveis as informações arquivísticas relevantes. Ainda para a autora é
45
preciso superar diversos problemas de cunho técnico e político-administrativos
para que o acesso seja realizado de modo adequado. Silva (1999) citou alguns
desses problemas que dificultam o acesso às informações: fundos
documentais não organizados e sem tratamento técnico, arquivos públicos sem
tabelas de temporalidade e códigos de classificação.
Como uma luz no fim do túnel, do ponto de vista estadual, o Arquivo
Público do Estado do Rio de Janeiro- APERJ, vem procurando por em prática
a teoria, auxiliando os arquivos públicos dos órgãos do Estado a organizar,
tratar, classificar, elaborar as tabelas de temporalidade e as demais atividades
inerentes aos arquivos, através de projetos e assessorias. Sabe-se que é um
trabalho longo e com muitas dificuldades, porém não impossível de se
executar. Dessa forma, o objetivo se cumpre e todo o potencial do arquivo
pode ser usado, não somente como instrumento de apoio à administração,
mas também à pesquisa histórica e ao desenvolvimento cultural e científico da
comunidade.
46
ANEXOS
Índice de Anexos
Anexo 1- Estrutura do APERJ
47
ANEXO 1
Estrutura do APERJ
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ARQUIVO Público do Estado do Rio de Janeiro. Disponível em : http://
http://www.aperj.rj.gov.br/. Acesso em: 16 maio 2014.
ARQUIVO Público do Estado do Rio de Janeiro. Relatório Anual de
Atividades 2013. Disponível em:
http://www.aperj.rj.gov.br/relatorios/relatorio_anual_atividades_2013.pdf.
Acesso em: 16 maio 2014.
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BRASIL. Lei no 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a
informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e
no § 2o do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de
dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e
dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-
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