stf e controle de politicas publicas

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ESCOLA DE FORMAO

O CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DE POLTICAS PBLICAS E AINTERPRETAO DO

STF

Trabalho apresentado Sociedade Brasileira de Direito Pblico como requisito concluso da Escola de Formao.

Autora: Andrea Coimbra de Oliveira Orientador: Diogo Rosenthal Coutinho Banca Examinadora: Diogo Rosenthal Coutinho Dimitri Dimoulis

SO PAULO, 2008

INTRODUO

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1 HERMENUTICA CONSTITUCIONAL E POLTICAS PBLICAS 1.1. 1.2. O DIREITO EDUCAO E O CONTROLE CONCENTRADOANLISE CONCRETA E A TIPOLOGIA ADOTADA

6 11 13 16 16 19 19 26 30 37 43 45 50 52 56 61

2 METODOLOGIA 2.1 SELEO DE DECISES

3 ESTUDO DE CASOS 3.1 ADI 319 3.1.1 Anlise da deciso 3.2 ADI-MC 1042 3.2.1 Anlise da deciso 3.3 ADI MC 1081 3.3.1 Anlise da deciso 3.4 ADI-MC1117 3.4.1 Anlise da deciso 3.5 ADI-MC 1370 3.5.1 Anlise da deciso 3.6 ADI-MC 1992 3.6.1 Anlise da deciso 3.7 ADI-MC 2545 3.7.1 Anlise da deciso 3.8 ADI 1266 3.8.1 Anlise da deciso 3.9 ADI 1007 3.9.1 Anlise da deciso 3.10 ADI 1950 3.10.1 Anlise da deciso 4 DADOS QUALITATIVOS E CONCLUSES 4.1 4.2 DADOS QUALITATIVOS CONCLUSO

67 68 73 76

5 BIBLIOGRAFIA

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INTRODUO

A judicializao de polticas pblicas tornou-se um tema recorrente nas discusses jurdicas e polticas atuais. So vrias as questes envolvidas nesse debate, entre elas a separao de Poderes e a configurao do Judicirio como uma instncia poltica, alm da competncia e aptido tcnica dos juzes para enfrentar assuntos complexos e dilemas distributivos que as polticas pblicas ensejam. A despeito da importncia da discusso terica acerca da

possibilidade (ou convenincia) dessa interveno, o fato que o Judicirio realiza o controle dessas polticas. As questes que se colocam, ento, so: como ele tem realizado esse controle? Quais os critrios adotados? Enfim, como se d a interpretao no controle de polticas pblica? Os limites da interveno do Judicirio no so bem definidos, entre outras razes, porque o texto legal, como qualquer outra forma de linguagem, plurvoco e, muitas vezes, indefinido. Isso especialmente verdadeiro quando se trata do texto constitucional que, no intuito de abarcar uma pluralidade de ideologias e valores, integra conceitos e princpios muitas vezes contraditrios.1 Alm disso, os mtodos tradicionais de interpretao tm por objeto o Direito enquanto um sistema hermtico e, por isso, tendem abstrao dos conceitos, distanciando o operador do direito da realidade. Essa abstrao gera um poder para o juiz, que tem diante de si, como ferramentas, uma gama infindvel de argumentos baseados num sistema no coerente de definies e valores. No que concerne ao controle de polticas pblicas, entendidas como veculos ouPodemos citar como um exemplo dessa situao o artigo 170 CF que preceitua: A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: (...) IV - livre concorrncia; V - defesa do consumidor; (...) VII - reduo das desigualdades regionais e sociais; (...) (grifos meus) bem possvel que, a partir de uma interpretao puramente abstrata desse artigo, possam-se defender quaisquer idias ou posies imaginveis. Torna-se, necessrio, como se ver, enfrentar a realidade dos fatos para que se d uma concretude razovel a esses conceitos.1

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meios para determinados fins, isso se mostra especialmente delicado, uma vez que envolvem, na sua elaborao, conhecimentos empricos, sejam sociais, econmicos ou at mesmo tcnicos, tornando sua avaliao impossvel, se apartada da realidade, ou seja, se transposta para um nvel puramente abstrato. A problemtica se coloca, ento, em face dos critrios que devem ser adotados pelo STF ao realizar o controle de polticas pblicas. Este trabalho pretende realizar um estudo emprico do tratamento dado pelo STF, no controle concentrado de constitucionalidade, s polticas pblicas de implementao do direito educao2. Parto do pressuposto de que, para que se proceda a um controle de constitucionalidade de normas que prevem tcita ou explicitamente polticas pblicas, preciso levar em considerao aspectos fticos que circundam sua aplicao, de maneira a se aferir seu grau de eficcia3, porque tais normas so legtimas na medida em que alcanam determinada finalidade, sendo, portanto meios escolhidos entre tantos outros para tal objetivo. Os aspectos fticos so os dados concretos da realidade4 que condicionam ou que resultam do funcionamento dessas normas e englobam aspectos sociais, econmicos, tcnicos, polticos, etc. Minha hiptese que o STF no analisa aspectos fticos no controle de constitucionalidade dessas polticas, restringindo-se s abstraes e conceitos jurdico-formais. Para isso, procurar-se- observar se o STF leva em considerao no apenas o texto da Constituio e a aplicao dos mtodos tradicionais de interpretao, mas tambm fatos e prognoses, tal como adiante conceituados, que integram e condicionam a lgica funcional da norma. Esse trabalho est dividido em quatro partes: na primeira delas, procura-se estabelecer as premissas lgicas e conceituais de minha hiptese. Assim, far-

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Deve-se ressaltar que o foco do presente trabalho no estudar o tratamento dado pelo STF educao, e sim educao como poltica pblica. Poder-se-ia eleger qualquer outro tipo de direito, inclusive mais de um, mas por questes prticas, decidiu-se trabalhar com apenas um, o direito educao. 3 As expresses eficcia e eficincia sero usadas, neste trabalho, indistintamente no sentido de se alcanar determinado objetivo. Assim, uma norma ser eficaz ou eficiente quando for capaz de concretizar a tutela pretendida, que ser adiante denominada norma-fim.

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se- uma contextualizao do problema da interpretao clssica5aplicada s chamadas normas programticas, como so quase sempre as normas que prevem direitos sociais. Na segunda parte deste trabalho, proceder-se- a uma explanao da metodologia aplicada para selecionar as decises

trabalhadas. A seguir, no terceiro tpico, proceder-se- a anlise de cada uma das decises selecionadas. E por fim, com base na anlise realizada, passa-se ento a apresentao dos dados extrados e s concluses.

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Esses elementos podem ser presentes ou futuros. O que se chamar a seguir de mtodos clssicos.

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1 HERMENUTICA CONSTITUCIONAL E POLTICAS PBLICAS

A interpretao constitucional reconhecidamente uma rea especfica em relao interpretao das leis em geral. Dessa forma, encontramos facilmente nos manuais de Direito Constitucional, os mtodos que so (ou que deveriam ser), segundo cada autor, empregados no momento de interpretar a Lei Maior6. Quando se utilizam os mtodos clssicos de interpretao constitucional, possvel verificar que a anlise realizada majoritariamente num nvel abstrato, apenas normativo, ou seja, a verificao da constitucionalidade de uma norma consiste no seu contraste com a norma constitucional superior, seja isoladamente, seja em conjunto com o todo da Constituio.7 O objeto da interpretao se restringe ao prprio Direito, em princpio, e no aos fatos e elementos peculiares que circundam o caso concreto. Isso se torna ainda mais acentuado quando tratamos do controle concentrado de constitucionalidade das leis. O controle concentrado tambm chamado de controle abstrato, uma vez que consiste na anlise de uma norma em tese, e no da sua aplicao em um caso concreto, como ocorre no controle difuso, o que tende a reforar a tendncia de trabalhar com as normas apenas no seu plano abstrato, quase etreo. Dissociar os fatos do Direito, contudo, se mostra equivocado em vrios nveis, seja porque a aplicao do Direito de maneira alguma algo dissociado da realidade, de modo que processo dedutivo de subsuno mais complexo do que se pretendia, seja porque o texto constitucional, como algo esttico,Alm dos mtodos tradicionais de interpretao como o gramatical, o histrico, o teleolgico e o sistemtico, diz-se que h algumas particularidades na interpretao constitucional. Assim, por exemplo, Canotilho estabelece um rol de diretrizes, quais sejam: i. princpio da unidade da Constituio; ii. princpio do efeito integrador; iii. princpio da mxima efetividade; iv. princpio da conformidade funcional; v. princpio da concordncia prtica ou harmonizao; vi. princpio da fora normativa; 7 Isso se verifica tambm se pensarmos o controle de constitucionalidade em termos do clssico silogismo formal. A premissa maior seria a norma constitucional e a premissa menor seria a norma impugnada, no restando, em princpio, espao para uma anlise factual.6

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precisa ser constantemente confrontado e adaptado realidade, que dinmica (mutao constitucional) 8. Ademais, h uma razo em especial para que o operador do Direito leve em considerao a realidade ftica na hora de interpretar a lei. Com o advento da chamada Constituio Dirigente9, introduziram-se, no texto constitucional, normas que no prescrevem um comando no sentido clssico de proibir, permitir ou obrigar um comportamento, mas estabelecem um objetivo, um fim a ser alcanado. Essas normas, conhecidas como normas programticas, ao lado dos princpios constitucionais e das regras em seu sentido clssico10 conformam um modelo de Constituio destinada a guiar as aes estatais, estabelecendo valores, objetivos e direitos. Se por um lado, o constituinte determinou os fins a serem atingidos, por outro, no estabeleceu os meios para tanto11, tarefa que ficou, a princpio, a cargo do Poder Legislativo e, sobretudo, do Poder Executivo, que, por isso, exercem atividades que demandam escolhas polticas e que envolvem um juzo de convenincia e oportunidade, bem como uma anlise de eficincia e equidade. Essas escolhas so concretizadas atravs de aes que, para efeitos desse trabalho, sero chamadas de polticas pblicas. No se pretende aqui chegar a um conceito do que sejam polticas pblicas, partiremos ento da idia de que so aes estatais que