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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS- GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
O PLANO PLURIANUAL 2012- 2015 E O PLANEJAMENTO
GOVERNAMENTAL BRASILEIRO
Por: Mariana Carneiro da Silva
Orientador
Prof. Luiz Eduardo Chauvet
Rio de Janeiro
2012
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS- GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
O PLANO PLURIANUAL 2012- 2015 E O PLANEJAMENTO
GOVERNAMENTAL BRASILEIRO
Apresentação de monografia à AVM Faculdade
Integrada como requisito parcial para obtenção do
grau de especialista em Gestão Pública.
Por: Mariana Carneiro da Silva
3
RESUMO
O presente trabalho visa descrever o modelo de gestão do Plano
Plurianual 2012- 2015 e apresentar as características do planejamento
governamental brasileiro. O primeiro capítulo aborda histórico do planejamento
governamental brasileiro, da década de 30 até a década de 90, expondo os
principais marcos no período. O segundo capítulo trata sobre a normatização
do planejamento governamental pela constituição de 1988 e sobre as
competências do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal. No mesmo
capítulo são conceituados o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias e a Lei de Orçamento Anual, bem como são expostas as
relações entre esses três instrumentos de planejamento e orçamento do
governo. O terceiro capítulo apresenta a evolução da estrutura e da gestão dos
Planos Plurianuais de 1991 até 2011. Por fim, o último capítulo descreve o
modelo de gestão Plano Plurianual e seus aspectos mais relevantes.
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METODOLOGIA
A metodologia empregada no trabalho foi a pesquisa bibliográfica,
realizada a partir da leitura de livros sobre o tema, leis federais, publicações do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e artigos pesquisados na
Internet.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 06
CAPÍTULO I - Breve Histórico do Planejamento Governamental Brasileiro 08
CAPÍTULO II - A Constituição Federal de 1988 e o planejamento 18
CAPÍTULO III - Evolução do Plano Plurianual 21
CAPÍTULO IV - O Plano Plurianual 2012- 2015 33
CONCLUSÃO 38
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 42
ÍNDICE 48
6
INTRODUÇÃO
O PPA - Plano Plurianual é o instrumento de planejamento de médio
prazo do governo federal que estabelece, por meio de programas, os objetivos
e as iniciativas da Administração Pública Federal, a partir dos compromissos
que foram realizados durante a campanha eleitoral do presidente. O PPA
define as políticas públicas a serem desenvolvidas no próximo período de
quatro anos, com início no segundo ano de mandato presidencial.
Além do Plano Plurianual, a Constituição de 1988 estabeleceu como
peças de planejamento e orçamento federal a Lei de Diretrizes Orçamentárias
- LDO e a Lei de Orçamento Anual - LOA. A LDO define as prioridades do
Plano Anual para cada ano, que se materializam em forma de ações, na LOA.
O Plano Plurianual prioriza a responsabilização pelos resultados, a busca pela
transparência, o desenvolvimento regional e o estabelecimento de parcerias
com os Estados, Municípios e iniciativa privada, além da participação da
sociedade.
O Brasil possui uma tradição de planejamento governamental que
começou a ganhar força a partir do final da década de 30, com a criação do
DASP - Departamento Administrativo do Serviço Público, órgão que elaborou o
primeiro plano quinquenal do país. Ao longo do tempo, o governo concebeu
uma série de planos setoriais e de desenvolvimento, até ocorrer uma
estagnação do planejamento governamental na década de 80. Após a
promulgação da Constituição Federal de 1988, o planejamento governamental
passou a ser priorizado novamente. O PPA 2000- 2003 significou um marco de
grandes mudanças, introduzindo o planejamento e orçamento por resultados.
Na mesma época a LC 101 de 4 de maio de 2000 foi editada, estabelecendo
normas de finanças públicas e com o objetivo de garantir a responsabilidade
fiscal e o equilíbrio das contas do governo.
7
O modelo dos planos plurianuais foi se aperfeiçoando ao longo do
tempo, entretanto algumas limitações permaneceram. O PPA 2012 - 2015
surgiu com o objetivo de superar tais limitações, buscando dar um caráter mais
estratégico ao plano. Um dos objetivos é que plano e orçamento sejam
complementares, o primeiro definindo políticas públicas e o segundo
organizando os gastos para implementá- las.
Ao longo deste trabalho será investigada a evolução do planejamento
governamental brasileiro da década de 1930 até os dias de hoje. Será
caracterizado o modelo de gestão dos planos plurianuais, normatizados pela
Constituição Federal de 1988. Por fim, o modelo de gestão do PPA 2012-
2015 será apresentado.
8
CAPÍTULO I
BREVE HISTÓRICO DO PLANEJAMENTO
GOVERNAMENTAL BRASILEIRO
A partir da década de 30, o Brasil empreendeu diversas iniciativas de
planejamento governamental e desenvolvimento econômico, cujos principais
marcos são caracterizados ao longo desse capítulo.
1.1 Primeiras iniciativas de planejamento - 1930 a 1964
1.1.1 - DASP - Departamento Administrativo do Serviço Público - 1938
A constituição de 1937 estabelecia em seu artigo 67 a previsão de
criação de um departamento administrativo, subordinado à Presidência da
República, com o objetivo de organizar institucionalmente os órgãos públicos,
além de elaborar a proposta orçamentária e fiscalizar sua execução. Assim o
DASP - Departamento Administrativo do Serviço Público foi criado pelo
Decreto - Lei nº 579 de 30 de julho de 1939. Dentre as suas atribuições podem
ser mencionadas a realização de estudos dos órgãos do Estado, com o intuito
de realizar melhorias nos serviços públicos, sob o ponto de vista da economia
e da eficiência. A criação do DASP, como órgão central de organização e
normatização da administração pública, representou um marco para as
primeiras iniciativas de planejamento estatal, cabendo- lhe a elaboração do
primeiro plano quinquenal do país, ilustrado a seguir.
1.1.2 - Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa
Nacional – 1939 - 1943
Regulamentado pelo Decreto - Lei 1.058, de 19 de janeiro 1939, o plano
foi elaborado com o intuito de promover a criação de indústrias básicas, como
9
a de siderurgia, a execução de obras públicas e também prover a defesa
nacional. Tal Decreto- Lei também previa as fontes de financiamento do plano
e um percentual máximo de gasto com pessoal na administração pública.
1.1.3 - Missão Cooke - 1942
A Missão Cooke consistiu em um acordo de cooperação entre técnicos
brasileiros e americanos, tendo como objetivo principal o levantamento das
disponibilidades de recursos existentes no país. Tal missão identificou o setor
elétrico e o de infraestrutura de transportes como os causadores de maiores
restrições ao desenvolvimento para a indústria brasileira. A missão sugeriu
investimentos de expansão e interligação dos sistemas energéticos, bem como
a criação de um banco de investimentos, para gerir os recursos provenientes
da arrecadação de novos impostos e realizar financiamentos de longo prazo
para a fomentação da indústria. O diagnóstico resultante da missão foi um dos
pontos de partida para a futura criação do Banco Nacional de Desenvolvimento
- BNDE (atual BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social).
1.1.4 - Comissão Mista Brasil - Estados Unidos - 1951
A Comissão Mista Brasil - Estados Unidos teve a finalidade de
identificar os pontos de estrangulamento para o desenvolvimento econômico
brasileiro. Foi formada por técnicos brasileiros e americanos, no ano de 1951,
durante o governo de Getúlio Vargas. O relatório Abbink, de 1949, também
teve como finalidade apontar os gargalos para o desenvolvimento da economia
brasileira e serviu como ponto de partida para o trabalho da comissão. Este
relatório demonstrou os setores de transporte, energia elétrica, modernização
dos portos e agricultura como os de maior potencial de alavancagem para o
desenvolvimento. Os trabalhos da comissão resultaram em iniciativas de
investimento setoriais. O trecho a seguir resume algumas de suas
características:
10
“Os trabalhos da Comissão Mista versaram basicamente sobre
as exigências técnicas e legais para que o Brasil formulasse e
implementasse projetos prioritários relativos basicamente a
energia e transportes. No final, a Comissão acabou aprovando
41 projetos do Plano de Reaparelhamento Econômico
elaborado pelo governo.”
(http://cpdoc.fgv.br/producao/dossies/AEraVargas2/artigos/Ele
Voltou/ComissaoMista), acessado em 06 de junho de 2012
1.1.5 - Plano de Obras e Equipamentos - POE - 1944 - 1948
O POE foi criado pelo Decreto- Lei nº 6144/1943, com vigência a partir
de 1944. Seu desenvolvimento ocorreu a partir das conclusões da Missão
Cooke. Dentre as medidas do POE podem ser citados o investimento no setor
dos transportes e em obras públicas de caráter civil, além de incentivos à
indústria básica.
1.1.6 - Plano SALTE - 1950 - 1954
Elaborado pelo DASP, o plano tinha por objetivo prover o Brasil com
meios para desenvolver a produção de mercadorias, através de investimentos
em quatro setores: Saúde, Alimentação, Transporte e Energia. Possuía
abrangência setorial e não global de planejamento. Constituía um programa de
alocação de gastos sem previsão de investimentos no setor privado. Foi
institucionalizado pela Lei 1102/1950, com vigência de cinco anos. A
passagem a seguir discorre sobre a natureza setorial do plano.
“Antes disso, entretanto, foi formulado, durante o governo
Eurico Gaspar Dutra (1946 - 1950), o Plano Salte, mais
orientado, com base em trabalhos técnicos do DASP, a
resolver essas questões setorial, mediante adequado
ordenamento orçamentário, do que voltado para uma
concepção abrangente de planejamento estratégico do
governo” (ALMEIDA, 2006, p. 197)
11
1.1.7 - Programa de Reaparelhamento e Fomento da Economia
Nacional - 1951 - 1954
O Programa ocorreu paralelamente ao Plano SALTE e foi o responsável
pela criação do BNDE - Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, que
geriu e executou o programa e da Petrobras.
1.1.8 - Plano de Metas - 1956 - 1960
Criado durante o governo de Juscelino Kubitscheck, em 1956, focava
quatro setores: energia, transporte, agricultura, alimentação e indústria de
base. Foi considerado por muitos o primeiro plano de programação global, mas
apenas correspondeu a uma seleção de projetos prioritários. O Plano buscou
uma cooperação mais estreita entre os setores público e privado. Enfatizou o
desenvolvimento da infraestrutura e da indústria de base. Por não ter tido um
esquema adequado de financiamento acabou provocando um grande peso no
aumento da inflação do país.
1.1.9 - Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico - 1961 - 1963
O Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social foi elaborado
em 1962 por Celso Furtado, o então Ministro do Planejamento do Governo
João Goulart. Buscou a retomada o crescimento do PIB brasileiro e a redução
da inflação. O Plano aconteceu em um momento conturbado da história
política brasileira e foi interrompido com o início da ditadura militar em 1964.
12
1.2 Consolidação do planejamento - 1964 a 1988
1.2.1 - PAEG - Programa de Ação Econômica do governo - 1964 -
1966
Como o primeiro plano de governo do regime militar, o PAEG atuou
principalmente na economia do país, tendo como objetivo prioritário o combate
à inflação e a restauração da ordem econômica. Durante sua vigência houve
uma reforma bancária, com a criação do Banco Central e a instituição da
correção monetária. Foram criados também o Sistema Financeiro Nacional e o
Sistema Financeiro de Habitação. O plano incentivou as exportações através
de políticas cambiais e buscou atrair investimentos estrangeiros, visando à
retomada o ritmo de crescimento econômico.
Houve também grandes avanços e reestruturações no planejamento. O
Escritório de Pesquisa Econômica Aplicada (o futuro IPEA - Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada) foi criado para acompanhar as medidas
econômicas do governo.
O Ministério do Planejamento e Coordenação Econômica passou a
exercer o papel de órgão central dos sistemas de planejamento, de
contabilidade e de auditoria interna, bem como posteriormente, atuar como
órgão de controle da administração indireta.
A partir de então e ao longo do regime militar essas instituições de
planejamento passaram a atuar com mais responsabilidade e autonomia pela
condução das atividades econômicas visando o incentivo à industrialização e
desenvolvimento do país.
13
1.2.2 - Plano Decenal - 1967 - 1976
Elaborado pelo IPEA, o Plano foi a primeira tentativa de implantação de
um planejamento econômico de longo - prazo. O trecho abaixo descreve
algumas particularidades do Plano Decenal:
“Uma característica importante desse plano foi a utilização de
modelos macroeconômicos, apoiados em técnicas
econométricas, para identificar os principais fatores
determinantes do crescimento e avaliar a consistência das
medidas nele contempladas à luz dos limites impostos pela
capacidade de investimento, a tecnologia disponível, as
possibilidades de endividamento e a qualificação da força de
trabalho.” (REZENDE, 2009, p. 6)
Segundo Roberto Campos (1967), buscou - se com o plano formular
uma estratégia de desenvolvimento de longo- prazo, elaborar uma
programação de investimentos de para racionalizar e melhor coordenar a ação
dos diversos órgãos governamentais. Foi composto por duas partes: um
documento de análise global um modelo macroeconômico para o
desenvolvimento do Brasil no espaço de dez anos (redigido por Mario Henrique
Simonsen) e um conjunto de diagnósticos setoriais que servia de base para as
ações programáticas em um período de cinco anos. Com a posse do
Presidente Arthur da Costa e Silva o plano acabou não sendo executado
devido a divergências com o governo anterior do então presidente Marechal
Castelo Branco.
1.2.3 - Decreto - Lei 200 - 1967
O Decreto Lei 200 de 25 de fevereiro de 1967 dispõe sobre a
organização da Administração Federal, estabelecendo diretrizes para a
Reforma Administrativa.
14
Trouxe alguns princípios para a administração pública: planejamento,
coordenação, descentralização, delegação de competência e controle.
Houve uma tentativa de criar uma maior flexibilidade para o Estado,
estabelecendo as distinções entre a administração direta e indireta, visando à
descentralização de algumas atividades estatais, e permitindo o crescimento
da intervenção do governo na economia, por meio das empresas públicas e
sociedades de economia mista (instituições pertencentes à administração
indireta).
O Decreto foi pioneiro ao introduzir o planejamento como princípio
fundamental da administração pública, estabelecendo como propósitos desse
princípio a promoção do desenvolvimento econômico e social do país e a
segurança nacional. O plano geral de governo, os programas gerais, setoriais e
regionais, o orçamento programa anual e a programação financeira de
desembolso constituem os instrumentos básicos do planejamento, segundo
decreto.
1.2.4 - Plano Estratégico de Desenvolvimento - PED - 1968 - 1970
Foi um programa de médio prazo que priorizou as metas setoriais
definidas no Plano Decenal. Houve o início da grande participação estatal na
economia em setores considerados estratégicos, principalmente os de
infraestrutura. Buscou também estimular o setor privado. O plano aspirou um
projeto de desenvolvimento baseado no planejamento e alcance de metas pré-
estabelecidas. O PED previa a elaboração do primeiro orçamento plurianual de
investimentos. Tal orçamento continha a programação dos gastos do Governo
Federal e tinha como objetivo gerir as despesas com investimentos, inversões
financeiras e transferências de capital. Também indicava a previsão dos
recursos necessários á realização dos programas
15
1.2.5 - Programa de Metas e Bases para a Ação do Governo - 1970-
1973
O objetivo principal do programa era promover o ingresso do Brasil no
mundo desenvolvido até o final da década. Foi dividido em quatro áreas
prioritárias: educação, saúde e saneamento, agricultura e abastecimento,
desenvolvimento científico e tecnológico e fortalecimento do poder de
competição da indústria nacional. O programa deveria ser complementar ao
novo orçamento plurianual para o período de 1971- 1973 e ao previsto
Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento - PND I.
1.2.6 - Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento - I PND - 1972-
1974
O I PND representou o início do ciclo dos planos nacionais de
desenvolvimento, que deveriam ser elaborados de cinco em cinco anos por
exigência legal. Aprovado pela Lei 5.727 de 4 de novembro de 1971, o plano
tinha como objetivo transformar o Brasil em um país desenvolvido até 1980.
Suas metas consistiam em duplicar a renda per capita no Brasil nos próximos
de anos, Prover o crescimento do PIB, aumentar o emprego e reduzir a
inflação.
Consistiu em um dos principais instrumentos do chamado “Milagre
Brasileiro” e envolveu grandes projetos na área de infraestrutura como a
construção da Ponte Rio- Niterói, da rodovia Transamazônica, da barragem de
Itaipu, entre outros, englobando os setores de siderurgia, petroquímica,
hidrelétrica, mineração, comunicação e educação. Também priorizou projetos
de integração nacional.
Uma consequência negativa do plano foi o grande aumento da
concentração de renda. Representou um ponto alto do planejamento
governamental e intervenção estatal na economia por meio financiamento de
16
investimentos por agências do Governo (Banco do Brasil, BNDE, Caixa
Econômica Federal), abrangendo um maior controle do governo sobre políticas
setoriais e nos planos financeiro e creditício (bancos de desenvolvimento e
habitação).
1.2.7 - Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento - II PND - 1975-
1979
O Plano ocorreu no contexto da primeira crise do Petróleo, portanto
houve grande ênfase no setor enérgico, visando reduzir a dependência externa
do Brasil. A indústria de base, sobretudo a de bens de capital foi bastante
estimulada, bem como a produção interna de matérias- primas. Foram
realizados investimentos em mineração, petroquímica, ampliação da
prospecção e produção de petróleo, energia elétrica e nuclear e no Proálcool.
1.2.8 Terceiro Plano Nacional de Desenvolvimento - III PND - 1980-
1985
Iniciado logo após o segundo choque do petróleo (1979) o plano marcou
o fim do planejamento como efetivo instrumento da política econômico-
financeira do país. No ano de 1980, o Brasil enfrentava grandes dificuldades
para administrar a dívida externa e conter a inflação. O III PND aspirou manter
o ritmo de crescimento acelerado, porém não chegou a ser executado. Em um
contexto de crise mundial o país também entrou em recessão.
O trecho a seguir caracteriza a situação dos planos de governo a partir
de então até o final da década de 90:
“A economia brasileira atravessou um longo período de
estagnação com inflação alta durante a fase final do regime
militar e durante o processo de redemocratização: a renda per
capita encontrava- se, em 1994, no mesmo patamar conhecido
em 1980. O planejamento governamental, tal como conhecido
na fase anterior, encontra- se desarticulado e tanto o III PND
como o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova
17
República permanecem no papel. Nesse ínterim, o Brasil
conheceu, apenas e tão somente, planos de estabilização, seis
no total, com uma duração média de 18 meses cada um e uma
nítida aceleração inflacionária após cada um deles.”
(ALMEIDA, 2006, p 218)
18
CAPÍTULO II
RETOMADA DO PLANEJAMENTO
2.1 O Planejamento na Constituição de 1988
A Constituição Federal de 1988 buscou resgatar o planejamento
governamental, prevendo duas modalidades de planos: planos e programas
nacionais, regionais e setoriais e planos plurianuais. Ao Plano Plurianual - PPA
foi atribuído um papel central no planejamento. A partir de então ficou
estabelecido que todos os demais instrumentos de planejamento do governo
deveriam estar em conformidade com as disposições do Plano Plurianual
Segundo a Constituição, o PPA estabelece, de forma regionalizada, as
diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal
constituindo- se, portanto, no principal instrumento de planejamento de médio
prazo para a promoção do desenvolvimento. A vigência do PPA inicia no
segundo ano de mandato presidencial e termina no final do primeiro exercício
do mandato subsequente. O Plano Plurianual passou a substituir o Orçamento
Plurianual de Investimentos previsto na Constituição de 1967.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO que compreende as metas e
prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital
para o exercício financeiro subsequente, orienta a elaboração da lei
orçamentária anual, dispõe sobre as alterações na legislação tributária e
estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
A LDO promove a integração entre o PPA e a LOA, apontando as prioridades
do Plano que constarão no Orçamento de cada exercício.
E, finalmente A Lei Orçamentária Anual - LOA abrange o orçamento
fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo
19
poder público; o orçamento de investimento das empresas em que a União,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e
orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a
ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e
fundações instituídos e mantidos pelo poder público.
Compete privativamente ao Presidente da República enviar as
propostas do PPA, da LDO e da LOA ao Congresso para aprovação. O prazo
de envio do PPA ao Congresso é de até quatro meses antes do encerramento
do exercício, em 31 de agosto. Deverá ser devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa em 22 de dezembro. A vigência do Plano
Plurianual inicia no segundo ano de mandato presidencial e termina no final do
primeiro exercício do ano subsequente.
A LDO possui vigência de um ano, devendo ser encaminhada ao
Congresso Nacional até oito meses e meio antes do término do exercício, em
15 de Abril e devolvida para sanção até o encerramento do primeiro período da
sessão legislativa, em 17 de julho. A LOA também tem vigência de um ano e
seus prazos de envio e devolução para sanção pelo Congresso são iguais ao
do PPA.
2.2 O Sistema de Planejamento e Orçamento Federal
A Lei 10.180 de 6 de fevereiro de 2011 organiza sob a forma de
sistemas as atividades de planejamento e orçamento federal. Segundo essa lei
o Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal tem por finalidade:
• Formular o planejamento estratégico nacional;
• Formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento
econômico e social;
• Formular o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os
orçamentos anuais;
20
• Gerenciar o processo de planejamento e orçamento federal;
• Promover a articulação com os Estados, o Distrito Federal e Municípios,
visando à compatibilização de normas e tarefas afins aos diversos Sistemas,
nos planos federal, estadual, distrital e municipal.
Sua estrutura abrange um órgão central, o Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, órgãos setoriais e órgão específicos. Como definido na
Lei 10.180/2001, os órgãos específicos são aqueles vinculados ou
subordinados ao órgão central do sistema, cuja missão está voltada para as
atividades de planejamento e orçamento. Já os órgãos setoriais são as
unidades de planejamento e orçamento dos Ministérios da Advocacia Geral da
União, da Vice- Presidência e da Casa Civil da Presidência da República.
Como exemplo de órgãos específicos podem ser citados a SPI - Secretaria de
Planejamento e Investimentos e SOF - Secretaria de Orçamento Federal.
A Secretaria de Planejamento e Investimentos tem como atribuições
coordenar o planejamento das ações de governo, em articulação com os
órgãos setoriais integrantes do Sistema de Planejamento e de Orçamento
Federal, estabelecer diretrizes e normas, coordenar, orientar e supervisionar a
elaboração, implementação, monitoramento e avaliação do plano plurianual, e
a gestão de risco dos respectivos programas e do planejamento territorial;
disponibilizar informações sobre a execução dos programas e ações do
Governo federal integrantes do plano plurianual, inclusive relativas aos seus
impactos socioeconômicos; entre outros.
À Secretaria de Orçamento Federal compete coordenar, consolidar e
supervisionar a elaboração da lei de diretrizes orçamentárias e da proposta
orçamentária da União, compreendendo os orçamentos fiscal e da seguridade
social, entre outras atribuições.
21
CAPÍTULO III
EVOLUÇÃO DO PLANO PLURIANUAL
O resgate da função planejamento no Brasil se deu no final dos anos 90,
dentro de uma nova abordagem e alinhada a tendências internacionais. Dessa
forma o planejamento passa a adquirir importância como ferramenta de gestão
para melhorar a aplicação dos recursos públicos disponíveis e para estimular a
participação da iniciativa privada em investimentos de interesse público.
Ainda que esse resgate tenha começado a se materializar apenas no
final da década de 90, do ponto de vista do marco legal esse movimento tem
início com a promulgação da Constituição de 1988. A seguir será exposto o
histórico dos Planos Plurianuais, de 1991 a 2011.
3.1 Plano Plurianual - 1991 - 1995
O Primeiro PPA elaborado para o período de 1991 a 1995 consistiu em
uma mera formalização de exigências constitucionais. Tinha como objetivo
central a reestruturação do gasto público federal. O plano sofreu com a
instabilidade do governo com o impeachment do Presidente Fernando Collor
de Melo.
3.2 Plano Plurianual - 1996 - 1999
O PPA 1996- 1999 teve como premissa a necessidade de consolidação
de estabilidade de preços. Plano foi dividido em três estratégias: a construção
de um Estado moderno e eficiente; a redução dos desequilíbrios espaciais e
sociais do País; e a modernização produtiva da economia brasileira. Cada uma
dessas estratégias foram associadas diretrizes de ação do governo. O plano
22
não se restringiu ao governo federal, fomentando parcerias entre a União,
Estados e Municípios e o setor privado.
O PPA 1996 - 1999 introduziu o conceito de Eixos Nacionais de
Integração e Desenvolvimento e Projetos Estruturantes. Os Eixos Nacionais
de Integração e Desenvolvimento significam a busca de um conjunto de
empreendimentos estratégicos para promover a integração e o
desenvolvimento do País como um todo, sem privilegiar uma ou outra região
específica. Foram priorizados a princípio 42 empreendimentos estratégicos.
Já os Projetos estruturantes são “aqueles capazes de gerar impacto no
desenvolvimento de determinada área ou região, ao criar condições
econômicas para atração de outros investimentos.” O plano possuía Ações,
desdobradas em objetos, que por sua vez, desdobravam - se em metas,
distribuídas percentualmente entre as regiões Norte, Nordeste, Centro - Oeste,
Sul e Sudeste.
Segundo Giacomoni (2005) a maior deficiência desse plano é ausência
total de representação financeira. O autor ressalta também o fato do o plano
ter desconsiderado despesas de capital, as despesas decorrentes destas e os
programas de duração, categorias estabelecidas na Constituição Federal. O
PPA 1996 - 1999 formou a base para a nova estrutura de planejamento que
viria a ser criada para PPA 2000- 2003.
3.2 Plano Plurianual - 2000 - 2003
O PPA 2000 - 2003 representou um marco para o planejamento
governamental, introduzindo os Programas como unidade de gestão,
integrando planejamento, orçamento e gestão e inaugurando a gestão por
resultados na administração pública. O plano deu mais transparência ao
orçamento, ao associar despesas previstas a um objetivo definido de
transformação na sociedade.
23
O novo modelo de planejamento, orçamento e gestão fez parte do
amplo esforço e Reforma do Estado que o Governo Federal implementou em
três esferas: a de responsabilidade fiscal, visando o equilíbrio das contas
públicas, a institucional na qual se redefinem os papéis do Estado e suas
organizações e a gerencial, cujo principal instrumento foi o novo modelo
integrado de planejamento, orçamento e gestão orientado para os resultados.
Vale ressaltar que, no mesmo período, foi editada a Lei de Responsabilidade
Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000), que estabeleceu
normas finanças públicas fundando um novo padrão de gestão fiscal no país.
Antes do PPA 2000- 2003, o critério utilizado para a organização das
Ações no Plano Plurianual e nos orçamentos anuais era as características
institucionais de seu executor. As ações eram ordenadas pela sua unidade
orçamentária (unidade responsável pela realização da ação) e por função de
governo (reflete a competência institucional do órgão executor da ação).
A partir do PPA 2000- 2003, a Lei Orçamentária Anual passou a adotar
a mesma estrutura do Plano Plurianual, com suas ações agrupadas em
programas, definindo como critério os resultados a serem alcançados pelas
mesmas ao atender demandas da sociedade.
O Decreto n° 2.829 de outubro de 1998, com a finalidade de integrar
plano e orçamento, estabeleceu normas para a elaboração e execução do
Plano Plurianual e dos Orçamentos anuais. Dentre as determinações do
decreto podem ser citadas:
• Obrigatoriedade de toda ação finalística do governo estar estruturada
em programas orientados para a consecução de objetivos estratégicos,
a partir do ano 2000. Ações finalísticas são as que proporcionam um
bem ou serviço para atendimento direto a demandas da sociedade.
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• Alteração das regras para a classificação funcional- programática de
modo a viabilizar a integração entre plano e orçamento;
• Instituição do papel do gerente de programa e da responsabilização pelo
acompanhamento dos custos, prazos e resultados das ações;
• Realização de avaliação anual de desempenho do PPA para subsidiar a
Lei de Diretrizes Orçamentárias de cada exercício e aumentar a
visibilidade dos benefícios gerados para a sociedade;
• Criação das etapas do ciclo de gestão do PPA, que incluem as
atividades de planejamento, monitoramento, avaliação, e revisão dos
Programas e do Plano Plurianual.
Na integração entre planejamento e orçamento público, os programas
comuns ao Plano Plurianual e à Lei Orçamentária Anual, continham as ações
que cada órgão iria executar no exercício. As ações dos programas podem ser
atividades, projetos ou operações Especiais. A Portaria nº 42, de 14 de abril de
1999, explica tais conceitos:
• Programa: é o instrumento de organização da ação governamental
visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado
por indicadores estabelecidos no plano plurianual;
• Atividade: é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de
um Programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam
de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto
necessário à manutenção da ação de governo;
• Projeto: é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de
um Programa, envolvendo um conjunto de operações, que se realizam
num período limitado de tempo, das quais resulta um produto que
concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo;
• Operações Especiais são Ações que não contribuem para a
manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto e
não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.
25
Tantos as atividades quanto os projetos possuem como atributos
quantitativos uma meta física e uma meta financeira. A meta física consiste na
quantidade do produto a ser ofertado, de forma regionalizada, por ação, num
determinado período, sendo determinada anualmente. Já a meta financeira
são as estimativas de custos da ação, desdobradas for fontes de recursos e
distribuídas para cada um dos anos do período de vigência do PPA. A
estipulação de tais metas proporciona o acompanhamento do desempenho e
resultados das ações.
Foi detectada a necessidade de criação de um sistema de informações
gerenciais para ser o elo de ligação entre o programa, o gerente, a supervisão
e os demais agentes envolvidos no planejamento, de modo a facilitar o
monitoramento do plano. O SIGPlan - Sistema de Informações Gerenciais e
de Planejamento, um sistema on-line que organiza e integra a rede de
gerenciamento do Plano Plurianual, foi desenvolvido para tal fim.
O PPA 2000 - 2003 priorizou a construção de parcerias com o setor
privado, diante da necessidade de se ampliar a base de financiamento da ação
governamental, conforme expressa a passagem a seguir:
“O crescimento das parcerias foi estimulado pela crise
fiscal do governo, que deixou várias ações sem fonte de
recursos. Essas ações somente seriam executadas se
ocorresse a atração de recursos da iniciativa privada.”
(SOARES; NETO,2008, p.8)
O plano também buscou o fortalecimento de seu conteúdo estratégico,
por meio da continuação do estudo dos Eixos Nacionais de Integração e
Desenvolvimento.
26
3.3 Plano Plurianual - 2004 - 2007
O PPA 2004 - 2007 foi subdividido em dois grandes blocos: uma base
estratégica para quatro anos, que tinha como referência o programa de
Governo e uma programação, que organizava o nível tático- operacional da
ação governamental. A gestão do plano foi subdivida em estratégica e tático
operacional. A gestão estratégica, de responsabilidade Ministério
Planejamento, Orçamento e Gestão, em conjunto com a Casa Civil da
Presidência da República, compreendia o monitoramento, a avaliação e a
revisão dos desafios e dos programas prioritários do Plano Plurianual. A gestão
tático - operacional consistia na implementação, monitoramento, avaliação e a
revisão das ações dos programas.
Integravam o bloco estratégico do plano três Megaobjetivos, Desafios e
os programas prioritários, que são aqueles com forte impacto sobre o projeto
de desenvolvimento proposto pelo plano. O três Megaobjetivos de Governo
foram:
• Inclusão social e redução das desigualdades sociais;
• Crescimento com geração de emprego e renda, ambientalmente
sustentável e redutor das desigualdades regionais;
• Promoção e expansão da cidadania e fortalecimento da democracia.
Os Desafios eram os alvos a serem atingidos para promover a
estratégia de desenvolvimento proposta no Plano Plurianual. O desafios eram
enfrentados por meio da implementação dos Programas. No plano tático
encontravam- se os objetivos setoriais, ou seja, a expressão dos desafios no
plano de ação dos órgãos.
O PPA 2004- 2007 reforçou o conceito de ciclo de gestão do PPA já
iniciado pelo PPA 2000- 2003. O ciclo de gestão compreende os eventos que,
integrados ao longo de quatro exercícios, viabilizam o alcance de objetivos de
27
governo, sendo composto pelos processos de elaboração da programação,
avaliação revisão e monitoramento, definidos a seguir:
• Programação: elaboração da proposta orçamentária para o ano
seguinte;
• Implementação: execução dos programas;
• Monitoramento: acompanhamento contínuo da execução físico-
financeira das ações e dos programas do PPA;
• Avaliação: aferição e análise dos resultados alcançados;
• Revisão: faz as recomendações para correção de falhas de
programação identificadas nos processos de monitoração e avaliação.
Permite a atualização do plano em um horizonte de quatro anos.
A avaliação do plano deveria levar em conta como critérios a eficiência,
a eficácia e a efetividade. Eficiência é a medida da relação entre os recursos
efetivamente utilizados para na execução das ações e programas, frente a
padrões estabelecidos. Eficácia é a medida do grau de atingimento das metas
fixadas para um determinado projeto, atividade ou programa, em relação ao
previsto. A efetividade pode ser entendida como a correspondência entre a
implementação de um Programa e o alcance do seu objetivo, tendo por
referência os impactos que o mesmo causa na sociedade.
O plano manteve a função do gerente de programa, responsável pela
gestão dos programas e instituiu as funções de gerente - executivo e
coordenador da ação. Ao gerente - executivo competia apoiar a atuação do
gerente de programa, responsabilizando- se também pela integração e o
acompanhamento do conjunto de ações dos programas. Os coordenadores de
ação são os responsáveis pela execução e monitoramento das ações.
O Decreto nº 5.233 de 6 de outubro de 2004, que estabeleceu as
normas de gestão do plano, criou arranjos de gestão que previam a existência
de colegiados, formados para contribuir com a melhoria da gestão dos
28
programas. Eram eles o Comitê Gestor de Programa e o Comitê de
Coordenação dos Programas. O primeiro era formado pelo gerente, pelos
coordenadores de ação e pelo gerente executivo. Sua principal atribuição
consistia em dar cumprimento ao objetivo do programa, por meio de
monitoramento e avaliação de desempenho do conjunto de suas respectivas
ações.
Já o Comitê de Coordenação dos Programas foi criado em cada órgão
do Poder Executivo, com a finalidade de coordenar os processos de gestão
dos programas para o alcance dos objetivos setoriais. Tal comitê era integrado
pelo Secretário Executivo do órgão ou cargo equivalente, os gerentes de
programa e os titulares indicados de unidades e entidades vinculadas ao
órgão. Cabia ao comitê promover a compatibilização, o monitoramento e a
avaliação dos planos gerenciais dos programas dos órgãos, pactuando metas
e resultados. Esse comitê permitiu o estabelecimento de uma relação entre a
gestão dos programas e a estrutura formal de cada órgão, permitindo o
alinhamento e a consecução dos objetivos das políticas setoriais.
Foram também previstos alguns instrumentos de gestão dos programas
detalhados a seguir:
Plano Gerencial
O Plano Gerencial deveria estar presente em todos os programas por
força da Lei nº 10.993, de 11 de agosto de 2004. Consistia no elemento
orientador da implementação, monitoramento e avaliação, além de estabelecer
os compromissos entre os diversos atores que interagem para o alcance do
objetivo de cada programa. O Plano gerencial continha a identificação da
contribuição do programa para o alcance dos objetivos da política setorial, o
detalhamento das estratégias de sustentabilidade, comunicação,
monitoramento, avaliação e revisão do programa.
29
Sistema de Informações
O SIGPlan - Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento era
um meio de integração dos agentes envolvidos, que fornecia aos responsáveis
pelo gerenciamento e monitoramento as informações necessárias para a
execução dos programas
Pacto de concertação
Com o propósito de envolver os entes federados e a sociedade civil na
implantação do PPA 2004- 2007 foi criado o pacto de concertação. Tal pacto
consistiu em um instrumento de gestão, orientado para a conciliação de
interesses dos diferentes níveis, para por em prática uma política
compartilhada de desenvolvimento local e nacional. O objetivo geral do pacto
de concertação entre a União, Estados e Municípios era a implementação de
programas, selecionados em comum acordo entre os três entes da federação.
Na seleção desses programas deveriam ser consideradas as demandas da
sociedade e o objetivo de construção de a um projeto de desenvolvimento em
nível sub- regional, articulado à estratégia de desenvolvimento nacional.
Dentre principais diretrizes do pacto podem ser citadas:
• Alinhamento da estratégia de desenvolvimento do PPA do governo
Federal, com o PPA Estadual e, quando houver, com os planos
plurianuais dos municípios agrupados;
• Número limitado de programas da União a serem selecionados a partir
dos programas prioritários, para fazer parte do pacto;
• Participação da sociedade civil no pacto, ao ser consultada previamente
à concertação assumindo responsabilidade sobre o controle social da
implementação dos programas pactuados, bem como sobre a execução
de ações específicas.
30
No PPA 2004- 2077 os programas foram classificados em quatro
conjuntos, segundo a sua finalidade:
• Programas Finalísticos: destinam- se a atender diretamente as
demandas e necessidades da sociedade;
• Programas de Gestão de Políticas Públicas: cobrem as ações de
governo relacionadas à formulação, coordenação, supervisão e
avaliação de políticas públicas;
• Programas de Serviços ao Estado: têm por finalidade a produção de
bens e serviços tendo o próprio Estado como beneficiário, por instituição
criada para esse fim;
• Programas de Apoio Administrativo: reúnem as ações de apoio
administrativo para suporte à implementação dos demais programas,
compreendendo principalmente custos de pessoal não passíveis de
alocação direta aos programas finalísticos ou de gestão de políticas
públicas.
3.4 Plano Plurianual - 2008 - 2011
O PPA 2008- 2011 consolidou as inovações introduzidas pelos planos
plurianuais anteriores. O Decreto nº 6.601, de 10 de outubro de 2008, que
dispõe sobre a sua gestão, determinou que o nível estratégico do PPA
compreendia os objetivos de governo e os objetivos setoriais e que o nível
tático - operacional do PPA compreendia os programas e as ações.
No nível estratégico estavam a Comissão de Gestão do PPA, a
Secretaria- Executiva, ou seu equivalente nos demais órgãos, a Comissão de
Monitoramento e Avaliação do PPA - CMA e as Unidades de Monitoramento e
Avaliação - UMA, em cada órgão responsável por programa.
No nível tático - operacional encontravam- se os Gerentes de Programa,
os Gerentes Executivos de Programa; os Coordenadores de Ação; e os
31
Coordenadores Executivos de Ação, tendo como coordenador da gestão do
PPA, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão , em articulação com
os demais órgãos do Poder Executivo.
Os programas do PPA 2008- 2011 foram divididos em:
• Programas Finalísticos: pela sua implementação são ofertados bens e
serviços diretamente à sociedade e são gerados resultados passíveis de
aferição por indicadores;
• Programa de Apoio às Políticas Públicas e Áreas Especiais: aqueles
voltados para a oferta de serviços ao Estado, para a gestão de políticas
e para o apoio administrativo.
O Plano foi estruturado com base em três agendas com ações e metas
prioritárias selecionadas pela Presidência da República: Programa de
Aceleração do Crescimento - PAC, Plano de Desenvolvimento da Educação -
PDE e Agenda Social.
O PAC consiste em um conjunto de investimentos públicos em
infraestrutura econômica e social nos setores de transportes, energia, recursos
hídricos, saneamento e habitação, além de diversas medidas de incentivo ao
desenvolvimento econômico, estímulos ao crédito e ao financiamento, melhoria
do ambiente de investimento, desoneração tributária e medidas fiscais de
longo prazo.
O PDE reúne um conjunto de iniciativas articuladas sob uma abordagem
do sistema educativo nacional, cuja prioridade é a melhoria da qualidade da
educação básica. O Plano de Desenvolvimento da Educação se organizou em
quatro eixos de ação: educação básica; alfabetização e educação continuada;
ensino profissional e tecnológico e ensino superior.
32
Paralelamente, para subsidiar o planejamento de longo - prazo, o
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão elaborou um estudo da
Dimensão Territorial do PPA, com proposta de uma trajetória de evolução da
organização territorial do país que promova o desenvolvimento sustentável de
suas diversas regiões e a redução das desigualdades sociais e regionais no
horizonte de 10 anos.
33
CAPÍTULO IV
O Plano Plurianual 2012- 2015
Em avaliações mais recentes do planejamento governamental foi
constatado que o Plano Plurianual não esclarecia os desafios para a
implementação das políticas públicas, de forma articulada com os resultados.
O processo de monitoramento e avaliação do plano baseava- se na execução
orçamentária e não na análise dos resultados obtidos e nos impactos das
políticas públicas para a sociedade.
Na estrutura antiga do PPA, o orçamento induzia o planejamento, sendo
desconsiderados aspectos econômicos, políticos, tecnológicos e sociais no
planejamento das políticas públicas. O foco estava na eficiência (melhor
utilização dos recursos), quando deveria estar na eficácia (grau de atingimento
das metas) e na efetividade (impactos gerados pelas políticas públicas na
sociedade).
O PPA 2012 - 2015 sofreu grandes mudanças estruturais. Buscou- se
um caráter mais estratégico para o plano, com o intuito de se criar condições
efetivas para a formulação, a gestão e a implementação das políticas públicas.
Assim, a reformulação do Plano para o período 2012 - 2015 teve o propósito
de resgatar a função de planejamento, delimitando as fronteiras entre o plano
e o orçamento. Enquanto o plano formaliza os objetivos e as iniciativas, o
Orçamento organiza as ações. Surgiu também conceito de busca de
oportunidades no planejamento governamental e não só de resolução de
problemas existentes.
A elaboração do PPA 2012 - 2015 foi orientada pelos seguintes
princípios:
34
• Participação social como importante instrumento de interação entre o
Estado e o cidadão com vistas à efetividade das políticas públicas;
• Incorporação da dimensão territorial na orientação da alocação dos
investimentos;
• Valorização do conhecimento sobre as políticas públicas na elaboração
dos Programas Temáticos;
• Foco na execução das políticas públicas, reforçando a necessidade de
realizar as Iniciativas definidas no Plano;
• Estabelecimento de parcerias com os estados, os municípios, a iniciativa
privada e a sociedade civil, visando à união de esforços para o alcance
de objetivos comuns;
• Foco na efetividade, entendida como desempenho quanto à
transformação de uma realidade, que aponta mudanças
socioeconômicas, ambientais ou institucionais necessárias e que
deverão decorrer das políticas públicas;
• Foco na eficácia, relacionada com a dimensão tática do Plano,
entendida como a incorporação de novos valores às políticas públicas e
a entrega de bens e serviços ao público correto, de forma adequada, no
tempo e no lugar apropriado;
• Aperfeiçoamento das diretrizes para uma alocação orçamentária mais
eficiente e na priorização dos investimentos.
Na reformulação do Plano Plurianual, o binômio “programa - ação” que
estruturava tanto os PPAs quanto os orçamentos anuais foi substituído por
programas temáticos, objetivos e iniciativas, de modo a expressar os pontos da
agenda de governo, organizada pelos temas das políticas públicas
desenvolvidas dentro dos quatro eixos estruturantes definidos no Programa de
Governo, quais sejam: desenvolvimento econômico, desenvolvimento social e
erradicação da miséria; direitos e cidadania e infraestrutura e gestão do PAC.
As ações ficaram restritas aos orçamentos, respondendo pela
organização no nível operacional e permitindo uma distinção mais clara entre
35
planejamento e orçamento. Além dos Programas Temáticos, a nova estrutura
possui também Programas de Gestão, Manutenção e Serviços de Estado.
O Plano foi estruturado em três dimensões: Estratégica, Tática e
Operacional. A dimensão estratégica consiste na orientação estratégica do
governo e tem como base os macrodesafios e a Visão de Futuro. Essa
dimensão relaciona- se com a efetividade. Os macrodesafios são diretrizes
elaboradas com base no programa de Governo e na visão estratégica, que
orientarão a formulação dos programas do PPA 2012 - 2015. Juntos, a visão
de futuro e os macrodesafios dão origem a diretrizes baseadas no Plano de
Governo, que orientam a formulação dos programas temáticos.
A dimensão tática define caminhos exequíveis para o alcance dos
objetivos e das transformações definidas na dimensão estratégica,
considerando as variáveis inerentes à política pública tratada. Vincula os
programas temáticos para consecução dos Objetivos assumidos, estes
materializados pelas Iniciativas expressas no Plano. Essa dimensão está
relacionada com a eficácia.
Os programas temáticos expressam a agenda de governo por meio de
politicas públicas, orientando a ação do Governo para a entrega de bens e
serviços à sociedade. Os programas temáticos desdobram- se em objetivos e
Iniciativas. Os objetivos expressam o que deve ser feito, refletindo as
situações a serem alteradas pela a implementação de uma série de iniciativas,
com desdobramento no território. Já as iniciativas declaram as entregas à
sociedade de bens e serviços, resultantes da coordenação de ações
orçamentárias e outras ações institucionais e normativas, bem como da
pactuação entre entes federados, entre Estado e sociedade e da integração de
políticas públicas.
Os programas de gestão, manutenção e serviços ao Estado são
instrumentos do Plano que classificam um conjunto de ações destinadas ao
36
apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental, bem como as
ações não tratadas nos programas temáticos. Essa categoria de programa não
possui objetivos ou iniciativas. Cada órgão federal terá um programa dessa
natureza.
A dimensão operacional relaciona- se com o desempenho da ação
governamental no nível da eficiência e é especialmente tratada no orçamento.
Busca a otimização na aplicação dos recursos disponíveis e a qualidade dos
produtos entregues. As ações orçamentárias estão localizadas nessa
dimensão, como categoria exclusiva do orçamento. A figura 1 mostra a nova
estrutura do Plano Plurianual.
Figura 1 - Dimensões do PPA 2012-2015
Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão/2012.
O PPA 2012- 2015 introduziu várias inovações. Além dos novos
conceitos de Objetivo, Iniciativa e dimensões do planejamento, outras
mudanças ocorreram. Os programas finalísticos e programas de apoio ás
políticas públicas e áreas especiais deram lugar aos programas temáticos e os
programas de manutenção e serviços ao estado. Além disso, antes o PPA era
composto por programas e ações. Agora a ação virou uma categoria exclusiva
37
dos orçamentos. O elo entre planejamento e orçamento é realizado por meio
de Iniciativas. O sistema utilizado para elaboração e acompanhamento do PPA
passou a ser o SIOP - Sistema integrado de Planejamento e Orçamento, e não
mais o SIGplan.
No momento da elaboração desta monografia, o PPA 2012- 2015
encontra- se em seu primeiro ano de vigência. A avaliação dos resultados do
plano e do novo modelo de gestão permitirá uma melhor análise das
vantagens e desvantagens da nova estrutura do plano, bem como fornecerá
subsídios para ajustes e melhorias ao longo da gestão desse PPA e dos
próximos.
38
CONCLUSÃO
O planejamento governamental orienta a seleção das políticas públicas
a partir de diagnósticos e estudos prospectivos. Segundo o Manual
Orientações para Elaboração do Plano Plurianual 2012 - 2015, o PPA declara
as escolhas pactuadas com a sociedade e contribui para viabilizar os objetivos
fundamentais da República, além de organizar a ação de governo na busca de
um melhor desempenho
A partir do ano de 1930, a conjuntura política e econômica brasileira
sofreu uma série de mudanças, decorrentes de acontecimentos no cenário
mundial, e também internos. Antes da crise de 1929, causada pelo crash da
bolsa de Nova Iorque, a economia do país baseava- se na exportação de café.
O país também sofria uma crise política interna, decorrente de divergências de
interesses entre as oligarquias dos Estados. Com a restrição do mercado
consumidor externo e também da disponibilidade de produtos importados,
surgiu a necessidade de busca de alternativas para economia do país. Deu- se
início ao processo de industrialização e à política de substituição de
importações. Nesse contexto, surgiram as primeiras iniciativas de
planejamento governamental, com início no primeiro governo de Getúlio
Vargas. A partir daí, o país teve diversos planos setoriais e de
desenvolvimento, como o Plano SALTE, o Plano de Metas e os Planos
Nacionais de Desenvolvimento.
Do final do regime militar até a década de 90, o planejamento sofreu
uma estagnação. A economia mundial estava em crise devido aos choques do
petróleo. O país encontrava- se em grandes dificuldades para administrar a
sua dívida externa e conter o processo inflacionário. Nesse período foram
elaborados planos de estabilização da economia do país que não obtiveram
sucesso.
39
Com a redemocratização do país e a promulgação da Constituição
Federal de 1988, foi criado o novo modelo de planejamento e orçamento,
tendo o Plano Plurianual como seu instrumento central. A partir daí
desencadeou- se o processo de revitalização do planejamento governamental
brasileiro.
O primeiro PPA, com vigência entre os anos de 1991 e 1995
representou uma mera formalização das novas determinações constitucionais.
Já o PPA 1996- 1999 trouxe alguns avanços para o planejamento, introduzindo
os conceitos de Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento e Projetos
Estruturantes e servindo como base para as inovações do PPA seguinte.
Foi a partir do PPA 2000- 2003 que o planejamento por resultados
ganhou forma definitiva, configurando a maior mudança do processo
orçamentário brasileiro. A reforma gerencial do planejamento, que vinha sendo
debatida desde 1996, teve como base legal, O Decreto n° 2.829 de outubro de
1998 que, com o objetivo de promover a integração entre plano e orçamento,
estabeleceu normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos
Orçamentos anuais. As ações passaram a ser estruturadas em programas, foi
criado a papel do Gerente de Programa e definidas suas principais
responsabilidades. Instituiu- se também a obrigatoriedade da avaliação anual
de desempenho do PPA. Introduziu- se na administração pública brasileira o
ciclo de gestão que inclui as atividades de planejamento, monitoramento,
avaliação, e revisão dos Programas e do Plano Plurianual.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101 de 4 de maio
de 2000) estabeleceu normas para gestão dos recursos públicos de forma
transparente, visando o equilíbrio das contas públicas e estabelecendo regras
e limites para certas categorias de gastos, como de pessoal. A promulgação
dessa lei influenciou diretamente na forma de elaboração do planejamento,
determinando regras para a três peças orçamentárias, principalmente a Lei de
40
Diretrizes Orçamentárias e objetivando integrar ainda mais ainda mais
atividades de planejamento e execução do gasto público.
No PPA 2004 - 2007 foram criados comitês específicos para
acompanhar a execução dos programas e foi dada uma maior ênfase no ciclo
de gestão. Foram também implementados alguns instrumentos de gestão dos
programas: o Plano Gerencial, um sistema para acompanhamento dos Planos
Plurianuais e os pactos de concertação que tinham por finalidade envolver os
outros entes da federação e sociedade civil na implantação do plano.
O PPA- 2008- 2011 consolidou o modelo dos planos plurianuais
anteriores. O Decreto nº 6.601, de 10 de outubro de 2008 que dispõe sobre
sua gestão e de seus programas determinou que o nível estratégico do PPA
compreende os objetivos de governo e os objetivos setoriais e que o nível
tático - operacional do PPA compreende os programas e as ações. O Plano
também deu prioridade a três agendas com ações e metas prioritárias
selecionadas pela Presidência da República: Programa de Aceleração do
Crescimento - PAC, Plano de Desenvolvimento da Educação - PDE e Agenda
Social.
O PPA 2012- 2015 trouxe mudanças na estrutura do planejamento
governamental. Por meio de avaliações foi constatado que nos planos
plurianuais anteriores prevaleceu o foco no controle em detrimento de um foco
no planejamento. Até então, tantos os planos quantos os orçamentos anuais
possuíam a mesma estrutura por ações. O PPA 2012- 2012 foi organizado em
três dimensões: estratégica, tática e operacional. Na dimensão estratégica
encontram- se os macrodesafios e a visão estratégica, que direcionam a
elaboração dos programas. Na dimensão tática estão os programas temáticos,
os programas de gestão, manutenção e serviços do Estado, os objetivos e
iniciativas. As ações ficaram restritas ao orçamento, na dimensão operacional.
Deste modo o plano plurianual passa a formalizar objetivos e iniciativas,
41
enquanto as leis orçamentárias organizam as ações, buscando- se uma
relação de complementariedade entre planejamento e orçamento.
No momento da elaboração do presente trabalho, o PPA 2012 - 2015 encontra
- se em seu primeiro ano de vigência. Mudanças ainda estão sendo
implementadas e o modelo de gestão do PPA sendo constantemente revisto.
42
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45
ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO 2
RESUMO 3
METODOLOGIA 4
SUMÁRIO 5
INTRODUÇÃO 6
CAPÍTULO I
BREVE HISTÓRICO DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL BRASILEIRO 8
1.1 Primeiras iniciativas de planejamento - 1930 a 1964 8
1.1.1 - DASP - Departamento Administrativo do Serviço Público - 1938 8
1.1.2 - Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional -
1939 - 1943 8
1.1.3 - Missão Cooke - 1942 9
1.1.4 - Comissão Mista Brasil - Estados Unidos - 1951 9
1.1.5 - Plano de Obras e Equipamentos - POE - 1944 - 1948 10
1.1.6 - Plano SALTE - 1950 – 1954 10
1.1.7 - Programa de Reaparelhamento e Fomento da Economia Nacional - 1951-
1954 11
1.1.8 - Plano de Metas - 1956 – 1960 11
1.1.9 - Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico - 1961 - 1963
1.2 Consolidação do planejamento - 1964 a 1988 12
1.2.1 - PAEG - Programa de Ação Econômica do governo - 1964 - 1966 12
1.2.2 - Plano Decenal - 1967 – 1976 13
1.2.3 - Decreto - Lei 200 – 1967 13
1.2.4 - Plano Estratégico de Desenvolvimento - PED - 1968 – 1970 14
1.2.5 - Programa de Metas e Bases para a Ação do Governo - 1970- 1973 15
1.2.6 - Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento - I PND - 1972- 1974 15
1.2.7 - Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento - II PND - 1975- 1979 16
1.2.8 - Terceiro Plano Nacional de Desenvolvimento - III PND - 1980- 1985 16
CAPÍTULO II
RETOMADA DO PLANEJAMENTO 18
2.1 O Planejamento na Constituição de 1988 18
2.2 O Sistema de Planejamento e Orçamento Federal 19
46
CAPÍTULO III
EVOLUÇÃO DO PLANO PLURIANUAL 21
3.1 Plano Plurianual - 1991 – 1995 21
3.2 Plano Plurianual - 1996 - 1999 21
3.3 Plano Plurianual - 2000 – 2003 22
3.4 Plano Plurianual - 2004 - 2007 26
3.5 Plano Plurianual - 2008 – 2011 30
CAPÍTULO IV
O PLANO PLURIANUAL 2012- 2015 33
CONCLUSÃO 38
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 42
ÍNDICE 55