O CONTROLE EXTERNO DAS PPP

Fórum sobre Parcerias Público-Privadas e Organizações Sociais: O Debate Necessário

Adalberto Santos de Vasconcelos 1ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação

Goiânia, 16 de maio de 2012

O controle externo a cargo do TCU e sua atuação junto aos entes reguladores

Destaques sobre PPPs e concessões tradicionais

O controle das PPPs por parte do TCU – IN TCU 52/2007

Considerações finais.

Sumário

O controle externo a cargo do TCU e sua atuação junto aos entes reguladores

Controle Externo “Amplo” das Agências Reguladoras

A existência de um controle externo efetivo promove accountability e garante maior a segurança jurídica para os atos regulatórios.

Agências

Ministério Público

Controle Social

Poder Judiciário

CN e AL (TCU e TCE)

O controle externo concomitante

aos atos de regulação não

significa ir de encontro à

independência e à

discricionariedade das Agências

Reguladoras

• Rodovias

• Ferrovias

• Transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros

• Transporte Ferroviário de passageiros

• Hidrovias

• Portos e arrendamentos de terminais portuários

• Transporte hidroviário de passageiros

• Portos secos (aduanas)

• Transporte aéreo

• Infraestrutura aeroportuária

• Saúde Suplementar

PPP destes setores e Administrativas

Sefid-1

1ª Diretoria ANTT

2ª Diretoria Antaq

3ª Diretoria Anac e ANS

• Geração térmica, hidrelétrica, biomassa e eólica

• Transmissão e distribuição de energia

• Exploração, produção, refino, transporte e distribuição de petróleo

• Infraestrutura, transporte e distibuição de gás e biocombustíveis

• Telefonia fixa, telefonia móvel, sistemas móveis, TV por assinatura, exploração de satélites e banda larga

• Correios

• Radiodifusão

Sefid-2

1ª Diretoria Aneel

2ª Diretoria ANP

3ª Diretoria Anatel

PPP destes setores

Acompanhamento da Regulação – Estrutura do TCU

Controle externo a cargo do TCU e sua atuação junto aos entes reguladores Papel do TCU na Fiscalização da Regulação

O TCU atua em

diferentes

momentos da

regulação...

• Outorgas

• Execução contratual

• Desempenho do regulador

... com foco em

diversos

atributos...

• Regularidade

• Transparência

• Melhoria

Dentro desse contexto, compete ao Tribunal exercer o controle externo nas atividades desenvolvidas pelas agências reguladoras.

A fiscalização dos contratos de

concessão é de responsabilidade

das agências reguladoras.

Cabe ao TCU fiscalizar a atuação

do ente regulador. Não regular o

mercado ou fixar parâmetros

regulatórios ou, ainda, não fazer

escolhas regulatórias. ... buscando um controle externo

que agregue valor aos resultados da

agência.

• Contínuo e sistêmico

• Técnico e especializado

• Independente

• Efetivo

Destaques sobre PPP e concessões tradicionais

Definição: Concessão de serviço público é a delegação de sua prestação,

feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de

concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que

demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e

por prazo determinado (art. 2º, inciso II, da Lei n.º 8.987/1995).

Contexto: Estado Regulador;

Característica: projeto auto-sustentável;

Visualizar no FC.

Concessão tradicional de serviço público

Definição: Parceria Público-Privada é o contrato administrativo de

concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa (Lei

11.079/2004);

Aproveita o modelo jurídico existente e consolidado sobre as

concessões públicas;

Característica: projeto NÃO auto-sustentável;

Visualizar no FC.

Parceria Público Privada - PPP

Concessão Patrocinada:

Concessão de serviços públicos de que trata a Lei 8.987/95 (precedida ou não de obras públicas), quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado (tarifa + subsídio parcial).

Concessão Administrativa:

Contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens, subsidiado integralmente pelo parceiro público (subsídio integral).

Parceria Público Privada - PPP

Viabilizar projetos de alto retorno econômico e social, no entanto, sem auto-

sustentabilidade financeira; (modelagem variável);

Viabilizar a amortização de investimentos para prestação de serviços diretamente ao poder

público em prazos maiores do que o da Lei 8.666/1993 (5 anos); (Estação de tratamento de

água – locação; Serviço de coleta de lixo – concessão);

Viabilizar o investimento em infraestrutura sem comprometer o endividamento público nem

as metas fiscais (compatibilidade com a LRF);

Implantação da melhoria de infraestrutura necessária à obtenção de crescimento

econômico sustentável;

Racionalidade econômica nos investimentos públicos (Fiscalização, monitoramento dos

resultados; transparência dos gastos públicos, especificação de metas).

Parceria Público Privada – PPP Objetivos do marco regulatório

Estrutura contratual complexa;

Elaboração detalhada de critérios de performance (pagamento variável em face do desempenho);

Modelagem técnica e econômico-financeira antes da contração;

Necessidade de uma nova cultura na Administração Pública (contrata-se a prestação de um serviço e não a obra).

Elementos críticos das PPP

Prazos contratuais longos, necessários a amortização dos investimentos

(máximo de 35 anos, incluída a prorrogação);

Transferência ao parceiro privado da responsabilidade de projetar,

financiar construir, operar, manter a infraestrutura e, após, transferi-la

ao poder público (BOT ou DFBOT);

Fiscalização do poder público focada no resultado e nos níveis de

serviço, deixando ao parceiro privado as escolhas dos meios, técnicas e

tecnologias necessárias (modificação da lógica de fiscalização do poder

público, de fiscalização de meios para resultado), ou seja, de Estado

prestador de serviços públicos para o Estado Regulador.

Elementos conceituais das PPP

O pagamento da contraprestação pública é condicionado à disponibilização do serviço

pelo parceiro privado;

O valor do pagamento público é condicionado aos níveis de serviço oferecidos pelo

parceiro privado (desempenho), devendo-se fixar (edital e contrato) os critérios objetivos

de avaliação desse desempenho (previsão de deduções na contraprestação pública, na

hipótese de desempenho insatisfatório, abaixo do previamente definido);

Permite o compartilhamento com a Administração Pública de ganhos econômicos

decorrentes da redução do risco de crédito dos financiamentos utilizados pelo parceiro

privado (o risco de crédito tende a cair após a fase de construção da infraestrutura);

O contrato incorpora todos os investimentos necessários para a construção e manutenção

do ativo e enfatiza os condicionantes de longo prazo para a prestação do serviço.

Elementos conceituais das PPP

Riscos específicos são transferidos ao setor privado;

A PPP não se confunde com privatização, que é a venda de ativos públicos ao setor privado;

...Nem com concessão tradicional, onde a remuneração do particular se dá exclusivamente por meio do mecanismo tarifário;

...Tampouco, com um contrato típico de construção de obra pública;

O modelo “value for money”, conforme aplicado em outros países, não tem sido o critério de escolha dos projetos por PPP (eficiência versus disponibilidade de orçamento público).

Elementos conceituais das PPP

Contratos de

Parcerias

Público -

Privadas

Concessões

Contratações de

Obras Públicas

Projetos financeiramente

auto-sustentáveis

Projetos públicos

tradicionais

Projetos que requerem

aportes de recursos

fiscais

(NÃO auto-sustentáveis)

Sustentabilidade financeira dos Investimentos

A capacidade financeira de cada tipo de investimento público determina a modalidade preferencial de realização do projeto

Modelo de receita no caso de concessão tradicional

Receitas

complementares e

acessórias

Valorização

econômica de

Ativos

públicos

Cobrança sobre

os usuários dos

serviços Sociedade de

Propósito

ecifico S.A.

Projeto

Autoridade Concedente

Tarifas

Sociedade de

Propósito

Especifico S.A.

Projeto

Nas concessões, o parceiro privado é remunerado mediante a cobrança de tarifa e eventuais receitas complementares

Modelo de receita no caso de obra pública

Na Contratação de obras públicas, o Estado remunera o particular pela realização física da obra e assume o custo operacional e de manutenção

da infraestrutura D

ese

mb

ols

os

Custo de construção

da obra

Anos 3 10 15

Incremento no custo de construção

Custo de atraso na entrega da obra

Incrementos dos custos

operacionais

Custos operacionais

Período de Construção

Período de Operação

Legenda: eventos que podem ocorrer

De

se

mb

ols

os

Não há desembolsos

Anos

3 10 15

Desembolsos na medida em que o

serviço é disponibilizado e alcança

as metas pré-fixadas

Período de Construção

Período de Operação

Anos

Modelo de receita no caso de contrato de PPP

Nos contratos de PPP, o Estado remunera o particular em função da prestação do serviço e de acordo com as metas pré-fixadas

Pode contratar:

Administração direta, autarquias, fundações, fundos especiais e empresas estatais de todos os níveis governamentais (União, Estados, DF e Municípios);

Vedações a contratações:

Quando o valor do contrato for inferior a R$ 20.000.000,00;

Quando o período de prestação do serviço for inferior a 5 (cinco) anos; ou

Quando apresentar como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública. (A prestação de serviços é, portanto, obrigatória nas PPP s).

Parceria Público Privada – PPP Contratação de PPP

As duas vias do PPP

Lei Geral de Contratos (Lei

8.666/93) )

Lei Federal PPP, Art. 3º:

II - o desempenho de atividade de competência da

administração pública, precedido ou não da

execução de obra pública

Potenciais Projetos

CONTRATO

DE PPP

Meio

Ambiente Transportes

Lei Geral de Concessões

(Lei 8.987/95)

Lei Federal PPP, Art. 3º:

I - a delegação, total ou parcial,

da prestação ou exploração de serviço público,

precedida ou não da execução de obra pública;

Presídios

Saneamento

Prédios

Públicos

Educação Irrigação

Estruturação das PPP patrocinadas e administrativas

O Controle das PPP (concessão patrocinada e administrativa) por parte

do TCU - IN 52/2007

IN n.º 52/2007 (PPP)

3º estágio - habilitação e declaração do licitante de conhecimento de todas

informações s/ o objeto da PPP

2º estágio - consulta pública,

audiência pública (?)e edital;

1º estágio - viabilidade técnica/econômico-financeira e

parâmetro do EEF;

5º estágio - Ato de outorga, contrato assinado e cópia da

proposta EF em meio magnético;

4º estágio -Julgamento da

licitação e consistência do FC

Controle Concomitante:

Permite correção de falhas antes

do lançamento do edital,

antes da licitação e antes

da assinatura do contrato,

com menor custo para

o processo regulatório.

Demonstrar no FC

Pode haver inversão do 3º e 4º estágios

1ª etapa

Instrumentos de Fiscalização – Fase de Outorga IN TCU 52/2007

A análise dos estudos de viabilidade técnica e econômico-financeira do

empreendimento observará as seguintes informações, entre outras que o gestor do

processo julgue necessárias, já consolidados os resultados decorrentes de eventuais

consultas e audiências públicas realizadas sobre tais estudos:

Objeto, local e prazo da concessão;

Orçamento detalhado, com data de referência, das obras previstas pelo poder

concedente, que permita a plena caracterização do projeto a ser licitado;

Discriminação de todos os custos e despesas estimados para a prestação dos

serviços.

Acompanhamento das PPP pelo TCU IN TCU n.º 52/2007 (1)

Estudo específico e fundamentado da estimativa da demanda;

Eventuais fontes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou

decorrentes de projetos associados;

Documentos e planilhas eletrônicas desenvolvidos para avaliação econômico-

financeira do empreendimento, inclusive em meio magnético, com fórmulas

discriminadas, sem a exigência de senhas de acesso ou qualquer forma de bloqueio

aos cálculos, e, quando for o caso, descrição do inter-relacionamento das planilhas

apresentadas;

Quantificação e localização das praças de pedágio devidamente justificadas, além

de estudos técnicos estimativos dos índices de fuga e impedância adequadamente

fundamentados, quando se tratar de PPP cujo objeto seja a concessão de rodovias.

Acompanhamento das PPP pelo TCU IN TCU n.º 52/2007 (2)

Documentos analisados pelo TCU:

Pronunciamento prévio e fundamentado do MPOG sobre o mérito do projeto;

Autorização para abertura da licitação devidamente fundamentada em estudo

técnico, em que fique caracterizada a conveniência e a oportunidade da

contratação mediante identificação das razões que justifiquem a opção pela forma

de PPP;

Descrição das obras, dos investimentos e dos serviços a serem realizados pela SPE

durante a execução contratual, acompanhados dos respectivos cronogramas físico-

financeiros.

Acompanhamento das PPP pelo TCU IN TCU n.º 52/2007 (3)

Documentos analisados pelo TCU:

Cópia da licença ambiental prévia ou das diretrizes para o licenciamento ambiental

do empreendimento, na forma do regulamento, sempre que o objeto do contrato

exigir;

Relação das medidas mitigadoras e/ou compensatórias dos impactos ao meio

ambiente, inclusive do passivo ambiental existente, acompanhada de cronograma

físico-financeiro e da indicação do agente responsável pela implementação das

referidas medidas;

Definição do parâmetro ou do indicador a ser utilizado para a aferição do equilíbrio

econômico-financeiro do contrato de concessão, bem como justificativa para a sua

adoção.

Acompanhamento das PPP pelo TCU IN TCU n.º 52/2007 (4)

Documentos analisados pelo TCU:

Indicadores adotados para a avaliação do desempenho do parceiro privado,

devidamente justificados;

Repartição dos riscos entre as partes associadas ao projeto, inclusive os referentes a

ocorrência de caso fortuito, força maior, fato do príncipe ou álea econômica

extraordinária;

Estudos de impacto orçamentário-fiscal (verificar o preenchimento dos requisitos da

Lei de Responsabilidade Fiscal - art. 10, incisos I a V, e art. 22 da Lei n.º 11.079/2004);

relatório com manifestação do órgão gestor acerca das questões suscitadas durante a

audiência pública, se houver.

Acompanhamento das PPP pelo TCU IN TCU n.º 52/2007 (5)

Considerações finais

No Brasil, as PPP aproveitam o modelo jurídico e econômico-financeiro (patrocinada)

existente e consolidado sobre as concessões públicas;

O modelo “value for money”, conforme aplicado em outros países, não tem sido o

critério de escolha dos projetos por PPP (eficiência versus disponibilidade de

orçamento público);

O fortalecimento dos entes reguladores/delegantes e das instâncias de formulação de

políticas setoriais é requisito básico para o aperfeiçoamento do funcionamento dos

setores de infra-estrutura;

A atuação do TCU e dos TCE deve contribuir para o aprimoramento do ambiente

regulatório, aumento da transparência, estabilidade regulatória, melhoria da atividade

de regulação e, consequentemente, da prestação de serviços públicos;

Considerações Finais

Carteira de projetos versus carteira de obras;

O controle concomitante exercido pelo TCU permite a correção de falhas

anteriormente ao lançamento do edital, da realização do procedimento licitatório e

da assinatura do contrato, com menor custo para o processo e para a sociedade;

Para um controle efetivo das concessões e das PPP, os TC devem ter foco na

regulação econômica-financeira, sobretudo no EEF da concessão;

O controle externo deve se preparar (especialização técnica e de estrutura) para

acompanhar os processos de desestatização (concessões tradicionais, patrocinadas e

administrativas), seja na fase de outorga ou na execução contratual.

Considerações Finais

FIM