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Aula 01

Controle Externo p/ CGM/SP - Auditor de Controle Interno

Professor: Erick Alves

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Controle Externo p/ CGM-SP 2015

Teoria e exerccios comentados

Prof. Erick Alves Aula 01

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OBSERVAO IMPORTANTE

Este curso protegido por direitos autorais (copyright), nos termos da Lei 9.610/98, que altera, atualiza e consolida a legislao sobre direitos autorais e d outras providncias.

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Ol pessoal!

Aqui o professor Erick Alves, do Estratgia Concursos. Na aula de hoje iniciaremos nosso curso de Controle Externo para o cargo Auditor Municipal de Controle Interno, da Controladoria Geral do Municpio de So Paulo.

Lembrando que as provas objetivas ocorrero no dia 15/11/2015 e a banca examinadora a VUNESP.

Na nossa matria, o edital est exigindo o seguinte contedo de controle externo:

1. Constituio Federal: Art. 74.

2. Lei Federal n. 4.320/1964: Ttulo VIII Do Controle da Execuo Oramentria. Captulo I Disposies Gerais. Captulo II Do Controle Interno.

3. Resoluo CFC n. 1.135/08: NBC-T 16.8 Controle Interno. 4. Controle da Administrao pblica: conceito, abrangncia e espcies.

5. Controle administrativo, judicial e legislativo.

6. Controle Externo a cargo dos Tribunais de Contas.

7. Tribunais de Contas. 7.1. Natureza jurdica, funes e eficcia das decises. 7.2. Reviso das decises do Tribunal de Contas pelo Poder Judicirio. 7.3. Competncia do Tribunal de Contas: apreciao da constitucionalidade de leis, reviso dos prprios atos, autogoverno e normativa.

8. Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo: organizao, competncia, jurisdio e funcionamento (Lei Municipal n. 9.167, de 03 de dezembro de 1980 e alteraes).

9. Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 e alteraes).

Neste curso, abordaremos todos esses itens, exceto os itens 2, 3 e 9, que sero estudados no curso de AFO (itens 2 e 9) e de Controle Interno (item 3).

Minha proposta cobrir os temas propostos no edital adotando o seguinte cronograma de aulas:

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Aula 01 Disponvel Controle da Administrao pblica: conceito, abrangncia e

espcies.

Aula 02 12/10/2015 Controle administrativo, judicial e legislativo. Controle Externo

a cargo dos Tribunais de Contas. Constituio Federal: Art. 74.

Aula 03 19/10/2015

Tribunais de Contas. Natureza jurdica, funes e eficcia das

decises. Reviso das decises do Tribunal de Contas pelo

Poder Judicirio. Competncia do Tribunal de Contas:

apreciao da constitucionalidade de leis, reviso dos prprios

atos, autogoverno e normativa.

Aula 04 2/11/2015

Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo: organizao,

competncia, jurisdio e funcionamento (Lei Municipal n.

9.167, de 03 de dezembro de 1980 e alteraes).

Este ser um curso de teoria e exerccios comentados, construdo com base no edital que est na praa, da banca VUNESP.

A metodologia das aulas contempla, em cada tpico, a exposio da teoria seguida da resoluo e comentrio de questes de prova sobre o assunto. Nos comentrios, pode haver explicaes novas. Assim, teoria e questes se complementam.

Obviamente, a preferncia ser por questes da VUNESP. Porm, em determinados assuntos, no h muitas questes dessa banca, de modo que complementarei as aulas com exerccios de outras organizadoras, principalmente ESAF e Cespe, responsveis por outros grandes concursos no pas.

Para facilitar a reviso da matria, todas as aulas do curso sero finalizadas com um Resumo do contedo, na forma de tpicos e esquemas, alm de uma lista das questes que foram comentadas, seguidas do gabarito.

Caso reste alguma dvida em relao ao contedo que no tenha sido esclarecida na aula, no hesite em post-la no frum de dvidas. A possibilidade de interao com o professor um dos diferenciais dos cursos em PDF; portanto, no deixe de utilizar essa importante ferramenta!

Enfim, chega de papo. Vamos comear o curso.

Aos estudos!

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AULA 01

Nesta aula, nosso objetivo ser estudar o tema &RQWUROH GDAdministrao pblica: conceito, abrangncia e eVSpFLHV. Para tanto, iremos percorrer os conceitos que fornecem a base para o estudo do Controle Externo, cobrindo os seguintes assuntos:

SUMRIO

Controle da Administrao Pblica ...................................................................................................................... 5

Conceito ............................................................................................................................................................................ 5

Classificaes ..................................................................................................................................................................... 8

Quanto ao alcance ......................................................................................................................................................... 8

Quanto ao rgo ......................................................................................................................................................... 10

Quanto ao momento ................................................................................................................................................. 10

Quanto natureza ...................................................................................................................................................... 12

RESUMO DA AULA ..................................................................................................................................................... 22

Questes comentadas na Aula .............................................................................................................................. 23

Gabarito ............................................................................................................................................................................. 25

Vamos ento?

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CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA

CONCEITO

Controle a fiscalizao exercida sobre as atividades de pessoas, rgos, departamentos, sistemas etc., para que tais atividades no se desviem dos padres e das normas preestabelecidas, e para que alcancem os resultados desejados.

O controle uma das funes administrativas clssicas: planejar, coordenar, supervisionar, executar e controlar. De acordo com a teoria da Administrao, um sistema de controle eficaz garante que as atividades sejam realizadas de maneira satisfatria, na direo dos objetivos da empresa. Alm do mais, nas grandes corporaes modernas de capital pulverizado, ou seja, que possuem muitos acionistas, os verdadeiros donos geralmente esto afastados da gesto do negcio. Diretores executivos so contratados para administrar a empresa com o compromisso de dirigi-la para satisfazer os interesses dos proprietrios do capital. Nesse contexto, uma estrutura de controle possui a finalidade de assegurar que o corpo executivo da companhia esteja seguindo as diretrizes estabelecidas pelos proprietrios, alm de coibir atitudes oportunistas dos executivos que satisfaam seus prprios interesses em detrimento da organizao.

De forma semelhante, os recursos financeiros e patrimoniais utilizados pelo Estado no pertencem ao Presidente da Repblica nem aos Governadores, Prefeitos, Deputados e demais agentes pblicos, mas sim ao povo, que recolhe tributos. com esses recursos que o Estado disponibiliza servios sociedade, adquirindo materiais para o funcionamento das reparties, firmando contratos, realizando obras, remunerando seus servidores, etc.

Mas virtualmente impossvel que o povo, por si mesmo, consiga administrar os recursos que disponibiliza ao Estado. Por isso, delega essa tarefa a intermedirios legalmente habilitados, os gestores pblicos, que tm o dever de administrar os recursos em nome e em favor do povo, obedecendo s normas aplicveis. Paralelamente, de forma semelhante ao que ocorre nas empresas privadas, existe toda uma estrutura de controle atuando para assegurar que os governantes e demais responsveis por bens e valores pblicos desempenhem suas tarefas com correo, em consonncia com o ordenamento jurdico e com princpios como os da

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moralidade, publicidade, impessoalidade e supremacia do interesse pblico.

No por menos que o artigo 70 da Constituio Federal impe o dever de prestar contas a todos que tenham sob sua guarda qualquer espcie de valor pblico. Vejamos:

Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.

Hely Lopes Meirelles, em uma definio abrangente, porm concisa, leciona que FRQWUROHHPWHPDGH$GPLQLVWUDomR3~EOLFDpDIDFXOGDGHGHvigilncia, orientao e correo que um poder, rgo ou

autoridade H[HUFHVREUHDFRQGXWDIXQFLRQDOGRRXWUR. Os termos chaves dessa definio representam os principais atributos

do controle da gesto pblica, que podem ser compreendidos da seguinte forma:

Vigilncia: fiscalizao e acompanhamento da gesto, com base nas normas aplicveis.

Orientao: atuao pedaggica, preventiva, com vistas ao aperfeioamento das prticas de gesto e inibio de condutas lesivas aos cofres pblicos.

Correo: assegura o cumprimento da lei e a recomposio do patrimnio lesado.

Poder: como corolrio do Estado Democrtico de Direito, a CF instituiu um sistema de freios e contrapesos no qual os Poderes se vigiam mutuamente, cada um fiscalizando e inibindo eventuais excessos do outro (controle externo).

rgo: cada instituio pblica possui em sua estrutura um rgo com atribuio de fiscalizar a prpria instituio (controle interno).

Autoridade: autotutela da administrao, que pode anular ou revogar seus prprios atos.

Em nosso dia-a-dia, muito comum nos depararmos com notcias sobre obras superfaturadas, fraudes em licitaes, e outras tantas falcatruas que tm em comum o fato de envolverem a malversao de recursos pblicos. Tais notcias somente vm tona porque alguma ao

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de controle foi realizada sobre a conduta do mau gestor, possibilitando a identificao da irregularidade.

Ao toparmos com manchetes dessa natureza, podemos perceber que o controle da Administrao Pblica pode ser feito de diversas formas e por diferentes agentes. Com efeito, a Administrao se sujeita, por exemplo, ao controle judicial, realizado pelo Poder Judicirio e ao controle social, realizado pelos cidados, alm de exercer, ela mesma, o controle sobre os prprios atos. Ademais, o Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos Tribunais de Contas, assim como o Ministrio Pblico, exercem importante papel no controle da Administrao Pblica.

Quando falamos em controle da gesto pblica, estamos nos referindo fiscalizao de qualquer ato administrativo, como a compra de bens, admisso de pessoal, arrecadao de impostos, edio de normativos, outorga de autorizaes de uso de bens pblicos etc. Assim, essa modalidade de controle mais perceptvel sobre as atividades realizadas pelo Poder Executivo, cujas funes tpicas so as funes administrativas, tanto na administrao direta como na indireta. Mas o controle da gesto pblica tambm alcana o Poder Legislativo e o Poder Judicirio, bem como o Ministrio Pblico e o prprio Tribunal de Contas.

Contudo, o controle de que estamos falando no alcana as funes tpicas dos demais Poderes (Legislativo = legislar; Judicirio = julgar) e rgos autnomos (MP = fiscal da lei; TC = controle externo), mas apenas suas funes administrativas. Por exemplo: o Tribunal de Contas da Unio (TCU), a quem cabe realizar o controle externo sobre a gesto dos recursos da Unio, no tem competncia para fiscalizar se o processo legislativo que resultou na edio de determinada lei foi corretamente seguido pelo Congresso Nacional; tambm no pode dizer se o Supremo Tribunal Federal decidiu ou no de forma adequada em determinada ao direta de inconstitucionalidade. Mas, por outro lado, poder sim fiscalizar as licitaes, as admisses de pessoal e todos os demais atos que resultem receita ou despesa realizados tanto pelo Congresso Nacional como pelo Supremo Tribunal Federal.

oportuno registrar que as atividades da Administrao Federal obedecero aos seguintes princpios fundamentais: planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle, conforme prescreve o Decreto Lei 200/1967 (art. 6), que dispe sobre a organizao da Administrao Federal. Tal normativo, apesar de adstrito

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Unio, serve para fixar as diretrizes gerais para os demais entes polticos (Estados, Distrito Federal e Municpios).

Enfim, a atividade de controle permeia toda a Administrao Pblica, em todos os Poderes. O que varia to s a espcie de controle, isto , como a atividade pode ser classificada. Vamos, ento, a partir dessas consideraes iniciais, apresentar algumas classificaes doutrinrias e legais que se aplicam ao controle da gesto pblica.

CLASSIFICAES

A atividade de controle da Administrao Pblica pode receber muitas classificaes. Vamos tratar aqui das mais usuais:

QUANTO AO ALCANCE

A classificao quanto ao alcance diz respeito ao posicionamento do rgo controlador em relao ao controlado.

Quando o controle exercido por um ente que no integra a mesma estrutura organizacional do rgo fiscalizado dito controle externo.

Por exemplo: quando o Congresso Nacional julga as contas prestadas pelo Presidente da Repblica, ou quando um juiz anula um ato do Poder

Espcies de controle

Quanto ao alcance

Controle interno

Controle externo

Quanto ao rgo

Controle administrativo

Controle Legislativo

Controle Judicial

Quanto ao momento

Controle prvio

Controle concomitante

Controle posterior

Quanto natureza

Controle de legalidade

Controle de mrito

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Executivo, temos exemplos de controle externo, pois, nestes casos, um Poder exerce controle sobre os atos de outro Poder. No primeiro caso, o Legislativo e, no segundo caso, o Judicirio exercem controle sobre o Executivo.

Por outro lado, quando o controle exercido por rgo pertencente mesma estrutura organizacional da unidade controlada, dito controle interno1RUPDOPHQWHDGRXWULQDFRQVLGHUDPHVPDHVWUXWXUDRUJDQL]DFLRQDOFRPRo PHVPR 3RGHU, fazendo com que a expresso FRQWUROH LQWHUQRabarque todas as atividades de controle empreendidas dentro de um mesmo Poder.

Assim, o controle que um Ministrio exerce sobre os vrios departamentos administrativos que o compem se caracteriza como controle interno, simplesmente porque todos integram o Poder Executivo. Outro exemplo seria o controle que as chefias exercem sobre os atos de seus subordinados dentro de um rgo pblico, no exerccio do poder hierrquico.

Ressalte-se que o controle interno pode ser exercido por rgos especializados que, embora pertenam ao mesmo Poder, no possuem vinculao hierrquica com os rgos controlados. A Controladoria-Geral da Unio (CGU), por exemplo, rgo especializado que exerce controle interno no mbito de todos os rgos e entidades administrativas pertencentes ao Poder Executivo Federal1. No caso, a classificao da CGU como rgo de controle interno no porque ela possui ascendncia hierrquica sobre os demais rgos do Executivo e sim porque ela prpria, assim como os rgos que controla, tambm um rgo do Poder Executivo, s que com atribuies especficas de controle, ou seja, sob a tica do Executivo, trata-VHGHXPFRQWUROHH[HUFLGRSRUGHQWUR2.

1 A CGU s no atua sobre a Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica, o Ministrio das Relaes Exteriores, o Ministrio da Defesa, incluindo os comandos militares, e a Advocacia-Geral da Unio, os quais possuem Secretarias de Controle Interno (Ciset) prprias (rgos setoriais do sistema de controle interno). 2 A CGU um rgo ligado diretamente Presidncia da Repblica. O seu titular um Ministro de Estado.

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Existe divergncia na doutrina quanto classificao do

controle exercido pela administrao direta sobre as

entidades da administrao indireta de um mesmo Poder

(controle finalstico, superviso ministerial ou tutela administrativa).

Para Celso Antnio Bandeira de Mello trata-se de controle interno, mas exterior

?? ??? interno porque realizado dentro de um mesmo Poder; e exterior por dizer respeito a um rgo fiscalizando uma entidade

(pessoas jurdicas distintas).

J Maria Sylvia Di Pietro e Carvalho Filho classificam a tutela administrativa como

uma forma de controle externo, porque controlador e controlado no pertencem

mesma estrutura hierrquica.

QUANTO AO RGO

Administrativo ou Interno: o controle que a Administrao exerce sobre seus prprios atos (tutela ou autotutela). Em outras palavras, o controle exercido por instituies administrativas, como, por exemplo, a Controladoria-Geral da Unio, as unidades de auditoria interna das empresas governamentais e os rgos de controle interno dos Poderes Legislativo e Judicirio.

Legislativo ou Parlamentar: o controle exercido diretamente pelo rgo legislativo (Cmaras Municipais, Assembleias Legislativas ou Congresso Nacional) ou pelos Tribunais de Contas que lhes prestam auxlio.

Judicial: realizado pelos juzes e tribunais do Poder Judicirio, por intermdio de aes prprias da funo jurisdicional, a exemplo do mandado de segurana e da ao popular.

QUANTO AO MOMENTO

Controle prvio (a priori): o controle exercido antes da conduta administrativa se efetivar. Possui carter preventivo, orientador, e visa evitar a ocorrncia de irregularidades.

Exemplos clssicos deste tipo de controle so as autorizaes e as aprovaes, como a aprovao pelo Senado Federal da escolha feita pelo Presidente da Repblica para determinados cargos (ex: Ministros de tribunais superiores, Procurador Geral da Repblica e dirigentes de

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agncias reguladoras). Outro exemplo quando o Senado Federal aprova emprstimos externos por parte dos entes federativos (CF, art. 52, V3).

O ordenamento jurdico atual no mais prev a

necessidade de homologao prvia pelo

Tribunal de Contas como condicionante para a

eficcia de atos administrativos. Isso estava previsto no perodo entre as

constituies federais de 1946 e 1967, mas no existe mais.

Naquele perodo, todos os atos da Administrao, inclusive licitaes e respectivos

contratos para compras, obras e servios, deveriam passar pelo crivo prvio do

Tribunal de Contas para que pudessem produzir efeitos, num verdadeiro excesso

de burocracia.

J hoje em dia, a regra no mais essa, ou seja, gestores pblicos firmam contratos

e executam despesas sem precisar de qualquer anuncia prvia do Tribunal de

Contas.

Nesse sentido, o STF j declarou inconstitucional lei estadual que determinava que

todos os contratos celebrados entre o governo do Estado e empresas particulares

dependeriam de registro prvio perante o Tribunal de Contas Estadual4.

Porm, em algumas situaes especficas, por expressa disposio legal, ainda se

????, como o caso das licitaes para concesso de servios pblicos na esfera federal, cujo Edital

deve ser enviado ao TCU para aprovao antes de ser publicado.

Controle concomitante (pari passu): efetuado no momento em que a conduta administrativa est sendo praticada. Tambm possui carter preventivo, pois permite coibir irregularidades tempestivamente.

Exemplo de controle concomitante a realizao de auditorias sobre atos ou contratos administrativos que ainda esto sendo consumados, como uma obra ainda em andamento que sofre uma auditoria do TCU.

3 Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

(...)

V - autorizar operaes externas de natureza financeira, de interesse da Unio, dos Estados, do Distrito

Federal, dos Territrios e dos Municpios; 4 ADI 916/MT

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Controle posterior (a posteriori): efetuado aps o ato administrativo ter sido praticado. Possui carter corretivo e, eventualmente, sancionador. a forma mais utilizada de controle.

Exemplos de controle posterior so a homologao de um procedimento licitatrio, o julgamento das contas dos administradores pblicos pelo TCU e a realizao de auditorias para fiscalizar a regularidade de atos administrativos j consumados ou os resultados alcanados por programas de governo.

QUANTO NATUREZA

O controle da gesto pblica, quanto natureza, ou seja, considerando o seu foco, o aspecto a ser controlado, classifica-se em:

Controle de legalidade: verifica se a conduta do gestor guarda consonncia com as normas aplicveis, de qualquer espcie - leis, regimentos, resolues, portarias etc.

Ex: no controle da legalidade de uma construo de rodovia, pode ser

verificado se a contratao da empreiteira responsvel pela obra foi realizada em

conformidade com a Lei de Licitaes.

O controle da legalidade pode ser interno ou externo, no primeiro caso se exercido pelos rgos da prpria Administrao que praticou o ato (poder de autotutela) e no segundo se feito pelo Poder Judicirio, no exerccio da funo jurisdicional, ou pelo Poder Legislativo, nas situaes previstas na Constituio Federal.

O resultado do controle de legalidade pode ser, de um lado, a confirmao da validade (ratificao, homologao) de atos praticados em conformidade com o ordenamento jurdico ou, de outro, a anulao de atos administrativos ilegais. No mbito desse controle possvel, ainda, a convalidao, pela Administrao, de atos praticados com defeitos sanveis.

A homologao (ou no) de uma licitao pela autoridade competente do rgo ou entidade que realizou o procedimento constitui exemplo de controle de legalidade interno. De outra parte, so exemplos de controle de legalidade externo o exame pelo Judicirio, em mandado de segurana, da legalidade de um ato do Executivo e a apreciao pelo Poder Legislativo, com base em auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas, da legalidade dos atos de gesto do Executivo.

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Controle de mrito: o controle que se consuma pela verificao da convenincia e oportunidade da conduta administrativa. Trata-se de um controle discricionrio, exercido igualmente sobre atos discricionrios. Nesse controle, no se questiona a legalidade do ato; afere-se apenas se uma conduta anterior merece prosseguir ou deve ser revista, com base em razes de convenincia e oportunidade da prpria Administrao.

Ex: no controle de mrito, a Administrao pode rever a sua deciso

anterior de construir uma rodovia de pista simples para construir uma de pista

dupla.

O resultado do controle de mrito pode ser a confirmao da conduta, quando esta no precisa ser revista ou a revogao dos atos discricionrios que, embora vlidos, tenham se tornado inoportunos e inconvenientes para a Administrao.

O ponto mais importante a respeito do controle de mrito reside na competncia para exerc-lo. Com efeito, o controle de mrito privativo da Administrao Pblica, no se submetendo sindicabilidade do Poder Judicirio. O controle judicial restringe-se aferio da legalidade e da legitimidade das condutas administrativas, mas no adentra o mrito do ato. Em outras palavras, o Judicirio, no exerccio da funo jurisdicional, pode anular atos ilegais, mas no pode revogar atos administrativos por razes de convenincia e oportunidade.

Os elementos que perfazem o mrito do ato administrativo (motivo e objeto) somente podero ser objeto de anlise pelo Poder Judicirio nos

Verifica a conformidade do ato com o ordenamento

jurdico

Controle de legalidade

Controle de legalidade interno

Exercido pela prpria Administrao

Controle de legalidade externo

Exercido pelo Judicirio ou pelo Legislativo sobre os atos da Administrao

Resultados possveis

- Confirmao da validade (atos legais);

- Anulao (atos ilegais);

- Convalidao (atos com defeitos sanveis)

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casos em que contrariarem princpios administrativos (como moralidade, imparcialidade e eficincia) ou que forem desproporcionais ou no pautados em critrios previstos em lei. Porm, mesmo que o Judicirio se utilize dos princpios administrativos para exame de um ato discricionrio, isso no significar invaso do mrito, e sim controle de legalidade e legitimidade.

Quanto ao controle exercido pelo Poder Legislativo sobre os atos da Administrao, a doutrina reconhece que, em algumas situaes, pode ser um controle de mrito. Como exemplo, podemos citar as diversas situaes em que necessria uma autorizao prvia ou uma aprovao do Legislativo para a prtica de algum ato pelo Executivo, como ocorre na apreciao prvia pelo Senado do nome escolhido pelo Presidente da Repblica para ocupar o cargo de Presidente do Banco Central. A apreciao do Senado, nesse caso, essencialmente discricionria, ou seja, atinge o mrito do ato de nomeao. Na verdade, esse tipo de controle exercido pelo Legislativo um controle poltico, mas a doutrina chama de controle de mrito para ressaltar que no se trata de controle de legalidade, e sim de controle em que o Legislativo atua com discricionariedade. Ressalte-se, contudo, que o controle de mrito exercido pelo Legislativo nessas situaes um controle prvio e jamais chega ao ponto de revogar um ato administrativo j praticado pela Administrao. A revogao s pode ser efetivada pela prpria Administrao que praticou o ato.

Verifica a convenincia e

oportunidade de atos

discricionrios

Controle de mrito

Privativo da prpria Administrao

Tem como resultado a confirmao da conduta ou a revogao do ato

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Antes de terminar, cabe apresentar algumas classificaes tambm relacionadas natureza do controle da gesto pblica, considerando o seu foco. Nesse sentido, o controle tambm classifica-se em:

Controle de legalidade: verifica se a conduta do gestor guarda consonncia com as normas aplicveis, de qualquer espcie - leis, regimentos, resolues, portarias etc.

Ex: no controle da legalidade de uma construo de rodovia, pode ser

verificado se a contratao da empreiteira responsvel pela obra foi realizada em

conformidade com a Lei de Licitaes.

Controle de legitimidade: verifica se o ato atende ao interesse pblico, impessoalidade e moralidade.

Ex: no controle de legitimidade, pode ser verificado se a construo da

rodovia atende s necessidades da populao. Caso, por exemplo, j existirem

outras vias de acesso que atendam satisfatoriamente a demanda do local, ao

contrrio de outras localidades mais necessitadas, o investimento poderia no

ser considerado legtimo, mesmo se realizado de acordo com a Lei de Licitaes.

Controle de economicidade: analisa a relao custo/benefcio da despesa pblica, isto , se o gasto foi realizado com minimizao dos custos e sem comprometimento dos padres de qualidade.

Ex: no controle de economicidade, pode ser verificado se os materiais e

servios necessrios construo da rodovia foram adquiridos e contratados a

preos de mercado e se atenderam s necessidades da obra com qualidade.

Alm desses aspectos, com a utilizao de tcnicas mais modernas de fiscalizao, o controle passou a ter tambm como foco:

Controle de eficincia: analisa os meios utilizados em relao aos resultados obtidos pela Administrao, com critrios de custo, prazo e qualidade. De certa forma, se confunde com o conceito de economicidade.

Ex: no controle de eficincia, pode ser verificado se os recursos dispendidos

na obra foram otimizados, ou seja, se a rodovia foi construda com qualidade,

em tempo razovel e a custo de mercado.

Controle de eficcia: verifica se as metas estabelecidas foram alcanadas, ou seja, se os bens e servios foram providos.

Ex: no controle de eficcia, pode ser verificado se o cronograma

estabelecido para a obra foi cumprido, se todas as intervenes previstas foram

realizadas, ou mesmo, se a rodovia foi realmente construda.

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Efetividade: analisa se os objetivos da ao administrativa foram atingidos, em termos de impactos sobre a populao-alvo.

Ex: no controle de efetividade, pode ser verificado se a rodovia, aps

construda, realmente melhorou a vida da populao, suprindo as carncias que

motivaram a realizao da obra.

Segundo as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da Unio (TCU), legalidade e legitimidade so avaliadas nas auditorias de regularidade, enquanto que economicidade, eficincia, eficcia e efetividade so avaliadas nas auditorias operacionais.

Fonte: Manual de Auditoria Operacional do TCU.

Em suma, o controle avalia a legalidade, economicidade e a eficincia da aquisio e aplicao dos recursos, assim como a legitimidade, eficcia e a efetividade dos resultados alcanados.

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Vencida essa parte terica, vamos agora resolver algumas questes de prova!

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1. (Vunesp Emplasa 2014) No que se refere ao controle da Administrao, correto afirmar que;

a) o controle interno todo aquele realizado pela entidade ou rgo responsvel pela atividade controlada, no mbito da prpria Administrao. b) o controle hierrquico o que se realiza por um Poder ou rgo constitucional independente funcionalmente sobre a atividade administrativa de outro Poder estranho Administrao. c) o controle externo o teleolgico. d) o controle externo popular aquele em que as contas do Executivo ficam durante 90 dias, a cada binio, disposio de qualquer contribuinte. e) o controle hierrquico aquele que a norma legal estabelece para as entidades autnomas, indicando a autoridade controladora.

Comentrios: vamos analisar cada alternativa: a) CERTA. &RQWUROHLQWHUQRpDTXHOHH[HUFLGRSRUGHQWURSHODSUySULD

entidade ou rgo que pratica o ato a ser controlado. Assim, qualquer controle efetivado pelo Poder Executivo sobre seus prprios servios ou agentes considerado interno, como interno ser tambm o controle do Legislativo ou do Judicirio, por seus rgos de administrao, sobre seu pessoal e os atos administrativos que pratique.

b) ERRADA. Trata-se da definio de controle externo. O controle hierrquico, por sua vez, aquele que ocorre nas organizaes escalonadas verticalmente, em graus de hierarquia, em que os rgos ou departamentos inferiores so subordinados aos superiores. Segundo Hely Lopes Meirelles, os rgos de cpula tm sempre o controle pleno dos subalternos, independentemente de norma que o estabelea. Vale dizer, uma vez criada a estrutura de subordinao entre as instncias por lei ou ato normativo, seja o que for o controle hierrquico nasce automaticamente. Ainda conforme o autor, o controle hierrquico pressupe as faculdades de superviso, coordenao, orientao, fiscalizao, aprovao, reviso e avocao das atividades controladas, bem como os meios corretivos dos agentes responsveis. Cuidado para no confundir as faculdades de controle hierrquico com os poderes de direo hierrquica. Pelo controle hierrquico, a autoridade controladora acompanha, orienta, rev e determina as correes necessrias; pela direo hierrquica, as chefias planejam e comandam os servios e atividades de sua competncia, do ordens, corrigem os atos inferiores e punem os subalternos. V-se, pois, que as faculdades de controle

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hierrquico se detm na faixa de policiamento dos rgos subordinados e os poderes de chefia e direo se movem no campo mais amplo do planejamento e do comando administrativos, com o inerente poder corretivo.

c) ERRADA. Segundo Hely Lopes Meirelles, o controle finalstico que possui carter teleolgico, vale dizer, de verificao do enquadramento da instituio no programa geral do Governo e de seu acompanhamento dos atos de seus dirigentes no desempenho de suas funes estatutrias, para o atingimento das finalidades da entidade controlada. O controle finalstico o que ocorre, por exemplo, sobre as entidades da administrao indireta (ex: Petrobras, Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal); no caso, ele exercido pela administrao direta, por intermdio do Ministrio vinculador (ex: o Ministrio da Fazenda exerce controle finalstico sobre o Banco do Brasil). O controle finalstico, conforme Hely Lopes Meirelles, sempre um controle limitado e externo. Limitado porque deve observar os limites da lei, de modo a no configurar ingerncia indevida sobre a entidade autnoma; externo porque exercido por rgo no pertencente mesma estrutura hierrquica da entidade controlada. Alis, por este ltimo aspecto, pode-se afirmar que o controle finalstico no possui fundamento hierrquico, porque no h subordinao entre a entidade controlada e a autoridade ou o rgo controlador.

d) ERRADA. Controle externo popular o previsto no art. 31, 3 da CF, determinando que as contas do Municpio (Executivo e Cmara) fiquem, durante 60 dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, podendo questionar-lhes a legitimidade nos termos da lei. De acordo com Hely Lopes Meirelles, a inexistncia de lei especfica sobre o assunto no impede o controle, que poder ser feito atravs dos meios processuais comuns, como o mandado de segurana e a ao popular.

e) ERRADA. Como visto, trata-se da definio de controle finalstico, e no de controle hierrquico.

Gabarito: alternativa a 2. (Vunesp TJ/SP 2013) O controle externo da Administrao Pblica. a) poder adentrar a anlise de convenincia e oportunidade do ato. b) vedado ao Ministrio Pblico. c) somente poder ser efetuado pelo Poder Judicirio. d) poder implicar em supresso da separao de Poderes. e) no uma decorrncia da titularidade da competncia administrativa.

Comentrios: vamos analisar cada alternativa:

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a) ERRADA. A anlise da convenincia e oportunidade do ato prpria da Administrao, ou seja, de quem pratica o ato, no podendo ser exercida pelo controle externo. Contudo, em casos excepcionais, previstos diretamente na Constituio, o Poder Legislativo pode efetuar anlise de convenincia e oportunidade no controle externo da Administrao, quando, por exemplo, aprova ou reprova as indicaes do Executivo para determinados cargos pblicos.

b) ERRADA. O Ministrio Pblico tambm exerce controle externo sobre a Administrao Pblica. Basta ver, por exemplo, as aes do MP na Operao Lava Jato, amplamente divulgadas na imprensa.

c) ERRADA. Alm do Judicirio, outros rgos tambm realizam controle externo, como o Poder Legislativo, o Tribunal de Contas e o Ministrio Pblico.

d) ERRADA. A separao de Poderes uma clusula ptrea da nossa Constituio, ou seja, no pode ser violada. De qualquer forma, quando um Poder exerce controle sobre outro no h quebra da separao de poderes, muito pelo contrrio. O controle externo da Administrao Pblica, exercido por rgos como o Tribunal de Contas, o Ministrio Pblico e o Poder Judicirio, faz parte do sistema de freios e contrapesos que protege o Estado Democrtico de Direito contra eventuais atitudes arbitrrias dos governantes.

e) CERTA. O controle externo, por definio, exercido por rgo ou autoridade diversa daquela que detm a titularidade da competncia administrativa para praticar o ato controlado.

Gabarito: alternativa e 3. (Cespe TCE/ES 2012) Uma das funes precpuas do Poder Judicirio realizar o controle de mrito dos atos administrativos do Poder Executivo que contribuem para o melhor interesse da sociedade.

Comentrio: O controle judicial, ao contrrio do que diz a assertiva, caracteriza-se por no realizar controle de mrito dos atos administrativos, restringindo-se ao controle de legalidade.

Gabarito: Errado

4. (Cespe TCE/TO 2008) Um sistema de controle externo se diferencia de um sistema de controle interno na administrao pblica, pois a) o primeiro se situa em uma instncia fora do mbito do respectivo Poder. b) correspondem, respectivamente, auditoria externa e interna. c) o primeiro tem funo coercitiva e o segundo, orientadora.

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d) o primeiro tem carter punitivo, e o segundo consultivo. e) o funcionamento do primeiro deriva de um processo autorizativo, e o segundo institucional.

Comentrio: Quanto ao posicionamento do rgo controlador em relao ao controlado, o controle pode ser externo ou interno. O controle externo exercido por um ente no que integra a mesma estrutura organizacional do rgo fiscalizado enquanto que o controle interno exercido por ente que tambm integra essa estrutura. Portanto, FRUUHWDDDOWHUQDWLYDD

Gabarito: DOWHUQDWLYDD 5. (Cespe TJ/RO 2012) O abuso de poder conduta comissiva, que afronta, dentre outros, o princpio da legalidade e o da moralidade, e se sujeita, portanto, ao controle judicial, que se sobrepe ao controle administrativo.

Comentrio: No h predominncia entre as formas de controle. Tanto o controle judicial como o administrativo, o parlamentar ou o exercido pelos Tribunais de Contas derivam do sistema de freios e contrapesos que rege a Administrao Pblica, o qual assegura a harmonia entre os Poderes.

Gabarito: Errado

6. (TCU ACE 2004 Cespe) Tendo em conta o momento no qual a atividade de controle se realiza, o controle externo, analogamente ao que ocorre com o controle de constitucionalidade, pode ser classificado em prvio (a priori) ou posterior (a posteriori). Comentrio: As classificaes do controle quanto ao momento da sua realizao em relao ao ato controlado so: controle prvio (a priori), controle posterior (a posteriori), e ainda controle concomitante (pari passu). Portanto, o quesito est perfeito. Gabarito: Certo

7. (TCDF Auditor 2014 Cespe) O controle pode ser classificado, quanto ao momento do seu exerccio, em prvio, simultneo ou a posteriori. A exigncia de laudos de impacto ambiental, por exemplo, constitui uma forma de controle simultneo.

Comentrio: O quesito est errado. De fato, o controle pode ser classificado, quanto ao momento do seu exerccio, em prvio, simultneo ou a posteriori. Contudo, a exigncia de laudos de impacto ambiental constitui exemplo de controle prvio, e no simultneo. Geralmente, esse tipo de laudo exigido pelo Poder Pblico como condio para o licenciamento de obras, servindo para demonstrar as consequncias para o ambiente de determinado projeto. o que prescreve o art. 225, IV da CF:

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Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv- lo para as presentes e futuras geraes.

1 - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade;

Gabarito: Errado

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Bem, por hoje s.

No prximo encontro, seguiremos no estudo das diversas formas de controle, abordando as caractersticas do controle administrativo, judicial e legislativo, compreendendo o controle a cargo dos Tribunais de Contas.

Vejo voc l! Bons estudos!

ERICK ALVES

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RESUMO DA AULA

CLASSIFICAES DO CONTROLE:

Quanto ao alcance

Externo: exercido por um ente que no integra a mesma estrutura organizacional do rgo fiscalizado (na CF, somente o exercido pelo Legislativo).

Interno: exercido por rgo especializado, porm pertencente mesma estrutura do fiscalizado (Ex: CGU).

Quanto natureza

Legalidade: conformidade s normas;

Mrito: convenincia e oportunidade; no pode ser feito pelo Judicirio.

Quanto ao momento

Prvio (a priori): preventivo, orientador.

Concomitante (pari passu): tempestivo, preventivo.

Posterior (a posteriori): corretivo e sancionador.

Quanto ao rgo

Administrativo: exercido pela prpria Administrao (autotutela e tutela);

Legislativo: exercido diretamente pelo rgo legislativo ou pelos TCs, abrangendo: (i) controle poltico: feito sobre atos administrativos, por critrios polticos e discricionrios; (ii) controle financeiro: feito sobre atos de que resultem receitas e despesas.

Judicial: exercido pelos juzes e tribunais do Poder Judicirio.

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QUESTES COMENTADAS NA AULA

1. (Vunesp Emplasa 2014) No que se refere ao controle da Administrao, correto afirmar que;

a) o controle interno todo aquele realizado pela entidade ou rgo responsvel pela atividade controlada, no mbito da prpria Administrao.

b) o controle hierrquico o que se realiza por um Poder ou rgo constitucional independente funcionalmente sobre a atividade administrativa de outro Poder estranho Administrao.

c) o controle externo o teleolgico. d) o controle externo popular aquele em que as contas do Executivo ficam durante 90 dias, a cada binio, disposio de qualquer contribuinte.

e) o controle hierrquico aquele que a norma legal estabelece para as entidades autnomas, indicando a autoridade controladora.

2. (Vunesp TJ/SP 2013) O controle externo da Administrao Pblica. a) poder adentrar a anlise de convenincia e oportunidade do ato. b) vedado ao Ministrio Pblico. c) somente poder ser efetuado pelo Poder Judicirio. d) poder implicar em supresso da separao de Poderes. e) no uma decorrncia da titularidade da competncia administrativa.

3. (Cespe TCE/ES 2012) Uma das funes precpuas do Poder Judicirio realizar o controle de mrito dos atos administrativos do Poder Executivo que contribuem para o melhor interesse da sociedade.

4. (Cespe TCE/TO 2008) Um sistema de controle externo se diferencia de um sistema de controle interno na administrao pblica, pois

a) o primeiro se situa em uma instncia fora do mbito do respectivo Poder. b) correspondem, respectivamente, auditoria externa e interna. c) o primeiro tem funo coercitiva e o segundo, orientadora. d) o primeiro tem carter punitivo, e o segundo consultivo. e) o funcionamento do primeiro deriva de um processo autorizativo, e o segundo institucional.

5. (Cespe TJ/RO 2012) O abuso de poder conduta comissiva, que afronta, dentre outros, o princpio da legalidade e o da moralidade, e se sujeita, portanto, ao controle judicial, que se sobrepe ao controle administrativo.

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6. (TCU ACE 2004 Cespe) Tendo em conta o momento no qual a atividade de controle se realiza, o controle externo, analogamente ao que ocorre com o controle de constitucionalidade, pode ser classificado em prvio (a priori) ou posterior (a posteriori).

7. (TCDF Auditor 2014 Cespe) O controle pode ser classificado, quanto ao momento do seu exerccio, em prvio, simultneo ou a posteriori. A exigncia de laudos de impacto ambiental, por exemplo, constitui uma forma de controle simultneo.

8. (TCDF Procurador 2012 Cespe) O controle administrativo um controle de legalidade e de mrito, exercido exclusivamente pelo Poder Executivo sobre suas prprias condutas.

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GABARITO

1) a 2) e 3) E

4) a 5) E 6) C

7) E

Referncias:

Alexandrino, M. Paulo, V. Direito Administrativo. 13 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2007.

Bandeira de Mello, C. A. Curso de Direito Administrativo. 32 ed. So Paulo: Malheiros,

2015.

Chaves, F.E.C. Controle externo da gesto pblica: a fiscalizao pelo Legislativo e

pelos Tribunais de Contas. 2 ed. Niteri: Impetus, 2009.

Di Pietro, M. S. Z. Direito Administrativo. 28 ed. So Paulo: Editora Atlas, 2014.

Lima, L.H. Controle externo: teoria, jurisprudncia e mais de 500 questes. 4 ed. Rio

de Janeiro: Elsevier, 2011.

Meirelles, H. L. Direito administrativo brasileiro. 41 ed. So Paulo: Malheiros, 2015.

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