curso online - controle externo

CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Caros alunos, A matria Controle Externo de fundamental importncia para todos aqueles que pretendem ingressar no Tribunal de Contas da Unio. Por ser a atividade fim do analista de controle externo, essa disciplina representa a espinha dorsal das provas para o ingresso na carreira. Especificamente para o prximo concurso, a banca examinadora concedeu matria o maior peso entre todas as disciplinas, uma vez que sero 14 questes objetivas, alm de at duas subjetivas. O objetivo desse curso familiarizar os alunos com a disciplina. Percebo que, a cada ano, o nvel das questes vem aumentando, fazendo com que a simples leitura dos normativos relacionados ao tema no sejam mais suficientes para responder todas as questes. Ademais, a matria interage demasiadamente com outras disciplinas, a exemplo do Direito Administrativo, Direito Constitucional, Direito Processual Civil e outras. Assim, faz-se necessrio que, de vez em quando, tenhamos que recorrer a outras reas para uma melhor compreenso do assunto. Acredito que, aps as 10 aulas de nosso curso, o aluno consiga adquirir conhecimentos suficientes que o possibilitem a enfrentar as questes da prova. Tenho a conscincia de que o tempo demasiadamente exguo e de que a matria por demais longa. Por isso, tentarei trazer para as nossas aulas o que de mais importante considero para o concurso. Farei uma abordagem de todos os pontos de nosso edital, chamando a ateno para as questes que mais freqentemente vm sendo cobradas nas provas, apresentando, na medida em que a matria for apresentada, questes relativas ao tema. A seguir, apresento como demonstrao parte de nossa primeira aula. Considerando, por conseguinte, que esta apenas uma aula de demonstrao, para que os alunos possam saber qual a matria ser tratada nesta aula 1, apresentarei no decorrer desta apresentao quais os tpicos sero abordados na aula 1. Boa sorte a todos e espero que, brevemente, possamos estar nos esbarrando nos corredores do Tribunal de Contas da Unio.

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AULA 0: CONTROLE1 O que o CONTROLE?

Segundo o Dicionrio Aurlio Eletrnico, controle a fiscalizao exercida sobre a atividade de pessoas, rgos, departamento ou sobre produtos etc, para que tais atividades, ou produtos, no se desviem das normas preestabelecidas. Em uma abordagem bem simples, percebemos que o controle pode ser entendido como uma fiscalizao. Mas de que forma podemos realizar essa fiscalizao, quais os parmetros utilizados para o controle? Devemos partir do princpio que, para haver controle, precisamos possuir um padro de comportamento para que possamos comparar o que foi feito com o que deveria ter sido feito. Assim sendo, antes de controlar devemos verificar qual a regra aplicvel quele caso, para depois podermos aferir se o que foi realizado est ou no de acordo com o regramento. No podemos querer realizar o controle sobre algo que no sabemos se est certo ou no. Somente aps estabelecer o padro a ser seguido, poderemos avaliar o desempenho daquilo que foi realizado. A partir da comparao entre o que a regra determina e o que foi realizado, poderemos averiguar possveis desvios e corrigi-los. A todo momento nos deparamos com algum tipo de controle. Os pais, ao reprimirem os filhos por terem tirado nota baixa em uma prova, esto exercendo um tipo de controle sobre seus pupilos. claro que no esse tipo de controle que nos interessa nesse momento. Estamos preocupados com o controle na Administrao Pblica. Devemos ter em mente que o objetivo maior do Estado fornecer o bem comum para os seus cidados. Para isso, faz-se necessrio que o Estado providencie os meios para a consecuo deste objetivo. Assim sendo, equipa-se de forma a arrecadar tributos e aplic-los nas atividades que entender conveniente. Teoricamente, ento, todos os indivduos devem contribuir para isso. Dessa forma, temos que todos so responsveis pelos recursos arrecadados, o que lhes d um carter pblico. No h como o Estado fornecer aos cidados os servios de que eles necessitam sem que haja algum responsvel para administrar esses recursos que a todos pertencem, surge


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE assim a figura do administrador pblico. No pode, portanto, o administrador pblico utilizar os recursos que lhes so confiados da forma que ele bem entender. Para evitar situaes dessa natureza, o Estado controla seus agentes para que estes possam seguir o mais prximo possvel das regras adotadas pela Administrao. Vrias so as formas de controle utilizadas pela Administrao Pblica. difcil imaginar qualquer ente pblico funcionando sem que haja um controle hierrquico, supervisional ou disciplinar. A despeito de considerarmos que todas as formas de controle so importantes, no momento, devemos voltar nossas atenes para o controle da atividade financeira do Estado, ou seja, na forma em que os recursos pblicos so aplicados em prol da comunidade. O controle s pode ser visto como uma atividade-fim nos rgos criados precipuamente para exercer tal atividade. Para os demais, deve funcionar sempre em paralelo com a administrao. A funo controle deve ser complementar, a fim de permitir que sejam auferidos os aspectos de legalidade e de mrito. Para uma excelncia do controle temos que observar trs elementos: a) verificao se a conduta realizada pelo agente est em conformidade com as normas atinentes; b) desta verificao, deve-se atribuir um juzo, ou seja, pode ter havido conformidade (positivo) ou desconformidade com a norma (negativo); c) o controlador deve adotar ou propor uma medida de correo. Para tanto, cada rgo ou entidade pblica deve se estruturar de forma a criar mecanismos capazes de verificar se os responsveis pelo gastos esto procedendo de acordo com o que exigido do administrador pblico. Acontece que, por vezes, dentro de uma mesma estrutura, onde as pessoas trabalham juntas e formam laos de amizade, o controle fica viciado, pois no realizado com total independncia. Em certos rgos de pequena estrutura, muitas vezes, a mesma pessoa que executa uma tarefa responsvel por controlla. A independncia e imparcialidade necessrias para uma otimizao da funo controle s alcanada quando uma instituio independente e autnoma o executa. Com esse objetivo, os Estados criaram os rgos de CONTROLE EXTERNO. A seguir, apresentamos a definio de alguns autores que distinguem os controles interno e externo.


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE O professor Jos Afonso da Silva trata a matria da seguinte forma: A constituio estabelece que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, mantero, de forma integrada, o controle interno. Trata-se de controle de natureza administrativa, exercido sobre funcionrios encarregados de executar os programas oramentrios e da aplicao do dinheiro pblico, por seus superiores hierrquicos: ministros, diretores, chefes de diviso etc. (...) O controle externo , pois, funo do Poder Legislativo, sendo de competncia do Congresso Nacional no mbito federal, das Assemblia Legislativas nos Estados, da Cmara Legislativa no Distrito Federal e das Cmaras Municipais nos Municpios como o auxlio dos respectivos Tribunais de Contas. Consiste, assim, na atuao da funo fiscalizadora do povo, atravs de seus representantes, sobre a administrao financeira e oramentria. , portanto, um controle de natureza poltica, no Brasil, mas sujeito previa apreciao tcnico-administrativa da Tribunal de Contas competente, que, assim, se apresenta como rgo tcnico, e suas decises administrativas, no jurisdicionais, como, s vezes, se sustenta, vista da expresso julgar as contasreferida sua atividade (art. 71, I). (Jos Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, 15 Ed., pp 716 a 718, Malheiros Editores, 1998). J o mestre Hely Lopes Meirelles assevera que: O controle Interno objetiva a criao de condies indispensveis eficcia do controle externo e visa a assegurar a regularidade da realizao da receita e da despesa, possibilitando o acompanhamento da execuo do oramento, dos programas de trabalho e a avaliao dos respectivos resultados. , na sua plenitude, um controle de legalidade, convenincia, oportunidade e eficincia. O controle externo visa a comprovar a probidade da Administrao e a regularidade da guarda e do emprego dos bens, valores e dinheiros pblico, assim como a fiel execuo do oramento, , por excelncia, um controle poltico de legalidade contbil e financeira , o primeiro aspecto a cargo do Legislativo; o segundo, do Tribunal de Contas. (Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 25 Ed., p 646 Malheiros Editores, 2000). No podemos perder de vista que, apesar de cada Poder praticar funes especficas, cada um deles tambm pratica algumas funes inerentes aos outros. A despeito de a principal funo exercida pelo Poder Executivo ser a de administrar, a do Poder Legislativo ser de legislar e a do Poder Judicirio ser a de dizer o direito no caso concreto, esses dois


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE ltimos tambm praticam atos administrativos. Assim, quando o Poder Legislativo concede frias a seus funcionrios ou o Poder Judicirio executa uma obra, estamos frente de tpicos atos de administrao. Para controlar estes atos administrativos, cada Poder possui em sua estrutura rgos de controle interno, os quais tm a funo exclusiva de exercer o controle dos atos inerentes ao Poder aos quais esto vinculados. O controle externo o rgo legitimado para controlar os atos administrativos de todos os Poderes. Assim, quaisquer dos Poderes esto sob a sua jurisdio. No se preocupa o controle externo com as funes que no sejam a administrativa. Dessa forma, quando o Poder Legislativo est efetuando a sua funo precpua legislar est fora do alcance do rgo de controle externo. Cumpre destacar que no por isso que a funo legislativa fica desprovida de qualquer tipo de controle. O sistema republicano caracteriza-se pela tripartio de Poderes, h muito defendida por Montesquieu, em que impera o festejado sistema de freios e contrapesos. Aprofundando o tema, podemos dizer que o controle dos gastos da Administrao Pblica pode ser exercido de trs formas distintas: controle social, controle interno e controle externo. O controle social exercido pelo cidado diretamente ou pela sociedade civil organizada e se enquadra como modalidade de controle externo. Possui forte apelo no controle das contas municipais (Art. 31, 3, da CF). Quando estudarmos o modelo de controle externo no Brasil, aprofundaremos mais o assunto. O ordenamento jurdico ptrio possibilita que o cidado possa realizar diretamente o controle dos atos e da gesto dos administradores pblicos. Como exemplo desta possibilidade, podemos citar as seguintes formas. Ao Popular meio constitucional posto disposio de qualquer cidado para obter a invalidao de atos ou contratos administrativos, que sejam ilegais e lesivos ao patrimnio pblico. CF, art. 5, inciso LXXII, e Lei n. 4.717/1965. Mandado de Segurana - meio constitucional posto disposio de toda pessoa fsica ou jurdica, rgo com capacidade processual, para a proteo de direito lquido e certo, no amparado por hbeas corpus ou hbeas data. CF, art. 5, incisos LXIX e LXX, e Lei n. 1.553/1951.


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Sufrgio universal, referendo e plebiscito previstos em nossa Carta Poltica, permitem que o cidado seja chamado para participar diretamente do processo poltico ptrio. O sufrgio universal a forma mais popular de controle, pois por meio dele o cidado pode colocar e retirar aqueles que dirigem a Administrao pblica. No mbito do Tribunal de Contas da Unio, temos as seguintes possibilidades de controle social: Denncia possibilidade prevista no art. 74, 2, da CF, bem como no art. 53 da Lei n 8.443/1992, bem como no Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, art. 234. Representao - possibilidade prevista no Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, art. 237. Queixa Ouvidoria do Tribunal instrumento recentemente criado no mbito do Tribunal de Contas da Unio que permite que o cidado por meio de ligao para telefone 0800 possa levar ao conhecimento da Corte impropriedades ocorridas no mbito da Administrao Pblica. OBS. Quando estudarmos os processos do Tribunal de Contas da Unia,o trataremos detalhadamente sobre denncias e representaes, apresentando as diferena e semelhanas entre elas. Quanto ao controle interno, apesar de j o termos definido anteriormente, acredito pertinente diferenci-lo da autotutela administrativa, que ao da autoridade administrativa sobre seus prprios atos e dos seus subordinados. A possibilidade que a administrao tem de anular seus prprios atos quando eivados de ilegalidade ou de revoglos em prol do interesse pblico consiste na autotutela da administrao. Exemplificando: quando o ordenador de despesa de um batalho de infantaria do Exrcito Brasileiro anula uma licitao por t-la considerada ilegal, ele est se utilizando da autotutela da administrao. Nesse caso, pode nem ter havido a participao do controle interno para a referida anulao. J o controle interno consiste, conforme j apresentado, na ao realizada por rgo com essa atribuio, integrante da estrutura administrativa.


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE No exemplo acima apresentado no competiria ao Controle Interno do Ministrio da Defesa realizar a anulao do ato. Quanto ao controle externo, pertinente acrescentar alguns aspectos. O controle externo aquele que praticado por outro agente ou rgo que no integra a estrutura organizacional controlada. Nas palavras do Professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, o sistema de controle externo pode ser conceituado como conjunto de aes de controle desenvolvidas por uma estrutura organizacional, com procedimentos atividades e recursos prprios, no integrados na estrutura controlada, visando fiscalizao, verificao e correo de atos. Assim sendo, no Brasil no somente o Tribunal de Contas da Unio que realiza este tipo de controle. Como ser visto em aula futura, na realidade, a funo de controle externo exercido pelo Congresso Nacional, com auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Com efeito, temos que qualquer rgo que no tenha praticado o ato e que venha a control-lo estar realizando um controle externo. No ordenamento ptrio, especial ateno devemos dar ao Poder Judicirio, pois a esse Poder facultado anular atos administrativos eivados de ilegalidade. Ora se no foi o Poder Judicirio que praticou o ato e ele que o est anulando, resta claro que est fazendo um controle externo do ato adminsitrativo. Ademais, com a promulgao da emenda constitucional n. 45 foram criados os Conselhos Nacionais de Justia e do Ministrio Pblico, os quais tm como funo precpua o controle externo do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico.

J FOI PERGUNTADO: Na prova de 2004 para o cargo de ACE, o Cespe abordou o assunto da seguinte forma: Considerando controle externo como aquele realizado por rgo no-pertencente estrutura do produtor do ato a ser controlado, correto afirmar que, no Brasil, o TCU no o nico componente do poder pblico encarregado daquela modalidade de controle.

Pelos fatos acima narrados, o item est correto.


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE TPICOS QUE AINDA SERO ABORDADOS NA PRIMEIRA AULA DO CURSO: Princpios especficos do controle Tipos de controle Momento do exerccio do controle

2 Sistemas de Controle Externo Na obra do professor Eduardo Lobo Botelho Gualazzi1 encontramos seis tipos, ou modelos espcies de controle externo ou parlamentar. Para se determinar qual o tipo, o eminente professor aponta alguns critrios preponderantes, a saber: a) grau de independncia do rgo de controle em relao ao Poder poltico (Parlamento ou Governo); b) a composio estrutural do rgo; c) a amplitude das competncias; d) a titularidade eventual de funes jurisdicionais. Os sistemas apresentados na citada obra so: 1) ANGLO-SAXNICO difundido na Gr-Bretanha, nos Estados Unidos da Amrica, na Repblica da Irlanda, em Israel e em outros Estados anglfonos da frica e da sia formado por um rgo monocrtico (controlador geral, revisor), designado pelo Parlamento e perante este responsvel, coadjuvado em suas funes por um ofcio revisonal (hierarquicamente subordinado ao controlador geral); 2) LATINO adotado na Itlia, Frana, Espanha, Blgica, Romnia e por vrios Estados da frica francfona constitui-se de um rgo colegial, a que se atribuem funes de controle (geralmente limitadas legitimidade) e funes jurisdicionais, cabendo a impulso processual a um Procurador-Geral; 3) GERMNICO tpico da Alemanha e da ustria com estrutura colegiada, articula-se em ofcios, com pessoal revestido de garantias de independncia judiciria; porm exerce somente atribuies de controle, a que se acrescentam algumas de natureza consultiva, em relao ao Parlamento e ao Governo; 4) ESCANDINAVO difundido nos pases nrdicos da Europa suas competncias so repartidas institucionalmente entre uma srie de rgos, entre os quais os1

Gualazzi, Eduardo Lobo Botelho, Ed. Revista dos Tribunais, So Paulo, !992


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE revisores parlamentares (nomeados em cada nova legislatura, em nmero aproximado de cinco, com funes de controle sobre a execuo do oramento e sobre cada problema levantado pelo Parlamento, em tal assunto) e o ofcio de reviso (especificamente competente para verificar a eficcia da atividade administrativa e para sugerir as providncias mais oportunas que se manifestem como imprescindveis); na Sucia, a atividade de controle sobre as finanas parcialmente confiada ao Ombudsman; na Dinamarca, opera um rgo colegial de coordenao e coligao entre os revisores parlamentares e o ofcio de reviso, para lograr-se rapidez e eficcia mximas no controle; 5) LATINO-AMERICANO difundido em toda a Amrica Latina as funes de controle so exercidas por dois rgos, distintos, Controladoria Geral e Tribunais de Contas; em alguns Estados, como no Chile, Colmbia e Venezuela, falta o Tribunal de Contas, ao passo que, no Brasil, inexiste a Controladoria Geral, motivo por que os Tribunais de Contas do Brasil justificadamente assumem extrema relevncia, no controle legislativo ou parlamentar; 6) SOCIALISTA - prprio dos ordenamentos jurdicos unipartidrios e centralizadores nos Estados em que adotado, observa-se a presena de um ofcio de controle, inserido na Administrao Pblica, cuja atividade limita-se a funcionar como simples apoio s competncias financeiras do rgo legislativo. A despeito da apresentao trazida pelo ilustre professor, em suma, podemos perceber que, basicamente, nos Estados modernos, existem dois sistemas de controle da Administrao Pblica: Tribunais e Controladorias. Os TRIBUNAIS DE CONTAS so rgos colegiados, ou seja, composto por diversos membros. Assim sendo, as suas decises, normalmente, so tomadas em conjunto, precisa-se de uma maioria de vontades. Os membros que compem a Corte no mais das vezes so indicados pelo Parlamento e com mandato limitado (mais adiante veremos as caractersticas do sistema brasileiro). Na maioria dos pases que adotam este sistema, a Corte de Contas rgo autnomo, de natureza administrativa e auxilia o Poder Legislativo na funo de Controle Externo. No obstante, encontramos em alguns pases (normalmente os africanos) ligados ao Poder Executivo e em outros (Portugal, Grcia e Angola) ligados ao Poder Judicirio.


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE As CONTROLADORIAS so rgos monocrticos e sofrem grande influncia anglo-saxnica. O controlador Geral exerce suas atividades em grande parceria com o Parlamento, possuindo, normalmente, mandato limitado, mas de longa durao. Em geral as Controladorias no possuem poder sancionador, funcionando mais como rgo consultivo do Parlamento. Ao apurar irregularidades em suas fiscalizaes e auditorias, recomendam ao Poder Legislativo as aes que devem ser adotadas. Para uma otimizao das aes de controle, as Entidades Fiscalizadoras Superiores (Tribunais de Contas e Controladorias) vm formando blocos com objetivo de trocar experincias e conhecimentos nas reas correlatas com suas atividades, tais como fiscalizaes e auditorias. No incio da dcada de 50, foi criada a International Organization of Supreme Audit Institutions INTOSAI, organizao internacional reconhecida pelas naes unidas, a que aderem instituies superiores de controle externo de mais de cento e quarenta pases. A finalidade precpua da INTOSAI favorecer o intercmbio de atividades ligadas rea do controle das finanas pblicas, mediante congressos internacionais, seminrios, grupos regionais de estudo entre outras atividades. A organizao tem sede junto Corte de Contas da ustria e os idiomas oficiais so ingls, francs, espanhol e alemo. Blocos regionais de Entidades Fiscalizadoras Superiores tambm foram criados com o mesmo objetivo, dos quais destacamos: AFROSAI the African Organization of Supreme Audit Instituitions ARABOSAI the Arab Organization of Supreme Audit Instituitions ASOSAI the Asian Organization of Supreme Audit Instituitions CAROSAI the Caribbean Organization of Supreme Audit Instituitions EUROSAI the European Organization of Supreme Audit Instituitions SPASAI the South Pacific Organization of Supreme Audit Instituitions OLACEFS the Latin American and Caribbean Organization of Supreme Audit Instituitions Por ser o Tribunal de Contas da Unio integrante da OLACEFS, consideramos pertinente tecer breves comentrios acerca desta organizao. A OLACEFS, organismo autnomo, independente e apoltico, rene entidades fiscalizadoras da Amrica Latina e do Caribe e busca, por intermdio do intercmbio de


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE experincias, tecnologias e idias, o aperfeioamento dos conceitos e procedimentos de controle governamental. Atualmente a organizao conta com 20 pases membros.

J FOI PERGUNTADO

Na prova para o cargo de analista de controle externo realizada no ano de 2004 apareceu a seguinte questo: Os sistemas internacionais de controle externo tm em comum a circunstncia de que o rgo de controle invariavelmente colegiado e ligado ao Poder Legislativo. Como visto, a resposta falso. No sistema de Controladorias temos rgos monocrticos. Alm disso, verificamos que existem vrios pases que incluem seus rgos de controle externo em outros Poderes.

Ainda sobre Entidades Fiscalizadoras aliengenas, acreditamos ser interessante trazer alguns comentrios sobre o Tribunal de Contas Europeu. O Tribunal de Contas Europeu controla a totalidade das receitas e despesas da Unio e verifica se o oramento da UE foi bem gerido. O Tribunal foi criado em 1977. O Tribunal composto por 15 membros, um de cada pas da UE, nomeados pelo Conselho por um perodo renovvel de seis anos. Aps o alargamento, continuar a existir um membro por pas, mas, a fim de assegurar o bom funcionamento da instituio, o Tribunal pode criar seces (compostas por um nmero restrito de membros) para a adoo de certos tipos de relatrios ou pareceres. Os membros do Tribunal devem ser pessoas que, nos seus pases de origem, tenham exercido funes em instituies de fiscalizao externa ou possuam qualificaes especficas para essa funo. A sua escolha feita em funo da sua competncia e independncia. Trabalham exclusivamente para o Tribunal de Contas. Os membros designam entre si o Presidente do Tribunal de Contas por um perodo de trs anos. A principal misso do Tribunal verificar a boa execuo do oramento da UE - ou seja, examinar a legalidade e a regularidade das despesas e receitas e garantir a boa gesto


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO PARA O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE financeira. O Tribunal de Contas garante, deste modo, que o oramento da UE gerido de forma eficaz e transparente. O trabalho de fiscalizao do Tribunal feito com base em documentos provenientes de qualquer organismo que efetue a gesto de receitas ou despesas em nome da UE. Se necessrio, os auditores procedem a controles nas instalaes desses organismos. Os resultados das auditorias so apresentados por escrito sob a forma de relatrios que chamam a ateno da Comisso e dos Estados membros para eventuais problemas. Uma das funes mais importantes do Tribunal assistir a autoridade oramental (o Parlamento Europeu e o Conselho) apresentando-lhes um relatrio anual sobre o exerccio financeiro precedente. As observaes constantes do relatrio anual desempenham um papel muito importante na deciso do Parlamento aprovar ou no a execuo do oramento por parte da Comisso. O Tribunal de Contas trabalha com independncia e decide livremente sobre a organizao e o calendrio das suas auditorias, sobre a forma e o momento em que deve apresentar as suas observaes, bem como sobre a publicidade a dar aos seus relatrios e pareceres. O Tribunal de Contas no dispe de poder jurisdicional prprio. Quando os auditores detectam fraudes ou irregularidades, enviam as informaes recolhidas o mais rapidamente possvel aos rgos da UE competentes para que lhes seja dado o seguimento adequado.


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AULA 1: CONTROLE1 O QUE O CONTROLE?

Segundo o Dicionrio Aurlio Eletrnico, controle a fiscalizao exercida sobre a atividade de pessoas, rgos, departamento ou sobre produtos etc, para que tais atividades, ou produtos, no se desviem das normas preestabelecidas. Em uma abordagem bem simples, percebemos que o controle pode ser entendido como uma fiscalizao. Mas de que forma podemos realizar essa fiscalizao, quais os parmetros utilizados para o controle? Devemos partir do princpio que, para haver controle, precisamos possuir um padro de comportamento para que possamos comparar o que foi feito com o que deveria ter sido feito. Assim sendo, antes de controlar devemos verificar qual a regra aplicvel quele caso, para depois podermos aferir se o que foi realizado est ou no de acordo com o regramento. No podemos querer realizar o controle sobre algo que no sabemos se est certo ou no. Somente aps estabelecer o padro a ser seguido, poderemos avaliar o desempenho daquilo que foi realizado. A partir da comparao entre o que a regra determina e o que foi realizado, poderemos averiguar possveis desvios e corrigi-los. A todo momento nos deparamos com algum tipo de controle. Os pais, ao reprimirem os filhos por terem tirado nota baixa em uma prova, esto exercendo um tipo de controle sobre seus pupilos. claro que no esse tipo de controle que nos interessa nesse momento. Estamos preocupados com o controle na Administrao Pblica. Devemos ter em mente que o objetivo maior do Estado fornecer o bem comum para os seus cidados. Para isso, faz-se necessrio que o Estado providencie os meios para a consecuo deste objetivo. Assim sendo, equipa-se de forma a arrecadar tributos e aplic-los nas atividades que entender conveniente. Teoricamente, ento, todos os indivduos devem contribuir para isso. Dessa forma, temos que todos so responsveis pelos recursos arrecadados, o que lhes d um carter pblico. No h como o Estado fornecer aos cidados os servios de que eles necessitam sem que haja algum responsvel para administrar esses recursos que a todos pertencem, surge


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE assim a figura do administrador pblico. No pode, portanto, o administrador pblico utilizar os recursos que lhes so confiados da forma que ele bem entender. Para evitar situaes dessa natureza, o Estado controla seus agentes para que estes possam seguir o mais prximo possvel das regras adotadas pela Administrao. Vrias so as formas de controle utilizadas pela Administrao Pblica. difcil imaginar qualquer ente pblico funcionando sem que haja um controle hierrquico, supervisional ou disciplinar. A despeito de considerarmos que todas as formas de controle so importantes, no momento, devemos voltar nossas atenes para o controle da atividade financeira do Estado, ou seja, na forma em que os recursos pblicos so aplicados em prol da comunidade. O controle s pode ser visto como uma atividade-fim nos rgos criados precipuamente para exercer tal atividade. Para os demais, deve funcionar sempre em paralelo com a administrao. A funo controle deve ser complementar, a fim de permitir que sejam auferidos os aspectos de legalidade e de mrito. Para uma excelncia do controle temos que observar trs elementos: a) verificao se a conduta realizada pelo agente est em conformidade com as normas atinentes; b) desta verificao, deve-se atribuir um juzo, ou seja, pode ter havido conformidade (positivo) ou desconformidade com a norma (negativo); c) o controlador deve adotar ou propor uma medida de correo. Para tanto, cada rgo ou entidade pblica deve se estruturar de forma a criar mecanismos capazes de verificar se os responsveis pelo gastos esto procedendo de acordo com o que exigido do administrador pblico. Acontece que, por vezes, dentro de uma mesma estrutura, onde as pessoas trabalham juntas e formam laos de amizade, o controle fica viciado, pois no realizado com total independncia. Em certos rgos de pequena estrutura, muitas vezes, a mesma pessoa que executa uma tarefa responsvel por controlla. A independncia e imparcialidade necessrias para uma otimizao da funo controle s alcanada quando uma instituio independente e autnoma o executa. Com esse objetivo, os Estados criaram os rgos de CONTROLE EXTERNO. A seguir, apresentamos a definio de alguns autores que distinguem os controles interno e externo.


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE O professor Jos Afonso da Silva trata a matria da seguinte forma: A constituio estabelece que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, mantero, de forma integrada, o controle interno. Trata-se de controle de natureza administrativa, exercido sobre funcionrios encarregados de executar os programas oramentrios e da aplicao do dinheiro pblico, por seus superiores hierrquicos: ministros, diretores, chefes de diviso etc. (...) O controle externo , pois, funo do Poder Legislativo, sendo de competncia do Congresso Nacional no mbito federal, das Assemblia Legislativas nos Estados, da Cmara Legislativa no Distrito Federal e das Cmaras Municipais nos Municpios como o auxlio dos respectivos Tribunais de Contas. Consiste, assim, na atuao da funo fiscalizadora do povo, atravs de seus representantes, sobre a administrao financeira e oramentria. , portanto, um controle de natureza poltica, no Brasil, mas sujeito previa apreciao tcnico-administrativa da Tribunal de Contas competente, que, assim, se apresenta como rgo tcnico, e suas decises administrativas, no jurisdicionais, como, s vezes, se sustenta, vista da expresso julgar as contasreferida sua atividade (art. 71, I). (Jos Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, 15 Ed., pp 716 a 718, Malheiros Editores, 1998). J o mestre Hely Lopes Meirelles assevera que: O controle Interno objetiva a criao de condies indispensveis eficcia do controle externo e visa a assegurar a regularidade da realizao da receita e da despesa, possibilitando o acompanhamento da execuo do oramento, dos programas de trabalho e a avaliao dos respectivos resultados. , na sua plenitude, um controle de legalidade, convenincia, oportunidade e eficincia. O controle externo visa a comprovar a probidade da Administrao e a regularidade da guarda e do emprego dos bens, valores e dinheiros pblico, assim como a fiel execuo do oramento, , por excelncia, um controle poltico de legalidade contbil e financeira , o primeiro aspecto a cargo do Legislativo; o segundo, do Tribunal de Contas. (Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 25 Ed., p 646 Malheiros Editores, 2000). No podemos perder de vista que, apesar de cada Poder praticar funes especficas, cada um deles tambm pratica algumas funes inerentes aos outros. A despeito de a principal funo exercida pelo Poder Executivo ser a de administrar, a do Poder Legislativo ser de legislar e a do Poder Judicirio ser a de dizer o direito no caso concreto, esses dois


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE ltimos tambm praticam atos administrativos. Assim, quando o Poder Legislativo concede frias a seus funcionrios ou o Poder Judicirio executa uma obra, estamos frente de tpicos atos de administrao. Para controlar estes atos administrativos, cada Poder possui em sua estrutura rgos de controle interno, os quais tm a funo exclusiva de exercer o controle dos atos inerentes ao Poder aos quais esto vinculados. O controle externo o rgo legitimado para controlar os atos administrativos de todos os Poderes. Assim, quaisquer dos Poderes esto sob a sua jurisdio. No se preocupa o controle externo com as funes que no sejam a administrativa. Dessa forma, quando o Poder Legislativo est efetuando a sua funo precpua legislar est fora do alcance do rgo de controle externo. Cumpre destacar que no por isso que a funo legislativa fica desprovida de qualquer tipo de controle. O sistema republicano caracteriza-se pela tripartio de Poderes, h muito defendida por Montesquieu, em que impera o festejado sistema de freios e contrapesos. Aprofundando o tema, podemos dizer que o controle dos gastos da Administrao Pblica pode ser exercido de trs formas distintas: controle social, controle interno e controle externo. O controle social exercido pelo cidado diretamente ou pela sociedade civil organizada e se enquadra como modalidade de controle externo. Possui forte apelo no controle das contas municipais (Art. 31, 3, da CF). Quando estudarmos o modelo de controle externo no Brasil, aprofundaremos mais o assunto. O ordenamento jurdico ptrio possibilita que o cidado possa realizar diretamente o controle dos atos e da gesto dos administradores pblicos. Como exemplo desta possibilidade, podemos citar as seguintes formas. Ao Popular meio constitucional posto disposio de qualquer cidado para obter a invalidao de atos ou contratos administrativos, que sejam ilegais e lesivos ao patrimnio pblico. CF, art. 5, inciso LXXII, e Lei n. 4.717/1965. Mandado de Segurana - meio constitucional posto disposio de toda pessoa fsica ou jurdica, rgo com capacidade processual, para a proteo de direito lquido e certo, no amparado por hbeas corpus ou hbeas data. CF, art. 5, incisos LXIX e LXX, e Lei n. 1.553/1951.


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Sufrgio universal, referendo e plebiscito previstos em nossa Carta Poltica, permitem que o cidado seja chamado para participar diretamente do processo poltico ptrio. O sufrgio universal a forma mais popular de controle, pois por meio dele o cidado pode colocar e retirar aqueles que dirigem a Administrao pblica. No mbito do Tribunal de Contas da Unio, temos as seguintes possibilidades de controle social: Denncia possibilidade prevista no art. 74, 2, da CF, bem como no art. 53 da Lei n 8.443/1992, bem como no Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, art. 234. Representao - possibilidade prevista no Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, art. 237. Queixa Ouvidoria do Tribunal instrumento recentemente criado no mbito do Tribunal de Contas da Unio que permite que o cidado por meio de ligao para telefone 0800 possa levar ao conhecimento da Corte impropriedades ocorridas no mbito da Administrao Pblica. OBS. Quando estudarmos os processos do Tribunal de Contas da Uni trataremos detalhadamente sobre denncias e representaes, apresentando as diferena e semelhanas entre elas. Quanto ao controle interno, apesar de j o termos definido anteriormente, acredito pertinente diferenci-lo da autotutela administrativa, que ao da autoridade administrativa sobre seus prprios atos e dos seus subordinados. A possibilidade que a administrao tem de anular seus prprios atos quando eivados de ilegalidade ou de revoglos em prol do interesse pblico consiste na autotutela da administrao. Exemplificando: quando o ordenador de despesa de um batalho de infantaria do Exrcito Brasileiro anula uma licitao por t-la considerada ilegal, ele est se utilizando da autotutela da administrao. Nesse caso, pode nem ter havido a participao do controle interno para a referida anulao. J o controle interno consiste, conforme j apresentado, na ao realizada por rgo com essa atribuio, integrante da estrutura administrativa.


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE No exemplo acima apresentado no competiria ao Controle Interno do Ministrio da Defesa realizar a anulao do ato. Quanto ao controle externo, pertinente acrescentar alguns aspectos. O controle externo aquele que praticado por outro agente ou rgo que no integra a estrutura organizacional controlada. Nas palavras do Professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, o sistema de controle externo pode ser conceituado como conjunto de aes de controle desenvolvidas por uma estrutura organizacional, com procedimentos atividades e recursos prprios, no integrados na estrutura controlada, visando fiscalizao, verificao e correo de atos. Assim sendo, no Brasil no somente o Tribunal de Contas da Unio que realiza este tipo de controle. Como ser visto em aula futura, na realidade, a funo de controle externo exercido pelo Congresso Nacional, com auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Com efeito, temos que qualquer rgo que no tenha praticado o ato e que venha a control-lo estar realizando um controle externo. No ordenamento ptrio, especial ateno devemos dar ao Poder Judicirio, pois a esse Poder facultado anular atos administrativos eivados de ilegalidade. Ora se no foi o Poder Judicirio que praticou o ato e ele que o est anulando, resta claro que est fazendo um controle externo do ato adminsitrativo.

J FOI PERGUNTADO: Na prova de 2004 para o cargo de ACE, o Cespe abordou o assunto da seguinte forma: Considerando controle externo como aquele realizado por rgo no-pertencente estrutura do produtor do ato a ser controlado, correto afirmar que, no Brasil, o TCU no o nico componente do poder pblico encarregado daquela modalidade de controle.

Pelos fatos acima narrados, o item est correto.

2 PRINCPIOS ESPECFICOS DO CONTROLE Agora que j temos alguma noo do que seja o controle, vamos verificar quais os princpios que o regem:


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE 2.1 - PRINCPIO DA SEGREGAO DAS FUNES Segundo este princpio, na estruturao dos rgos, deve a funo de controle separar-se das demais, como contabilidade, licitao, jurdica etc. Assim, aquele que exerce o controle no deve fazer nenhuma outra funo administrativa, sob pena de no realizar o controle com eficincia. Com efeito, o controle deve estar definido na estrutura orgnica com identidade prpria. Exemplificando, o responsvel por montar um edital de licitao no pode ser o mesmo que vai verificar se a dita licitao atendeu ou no os requisitos legais para a espcie. Desse princpio vem o brocardo: quem executa no controla e que controla no executa.

2.2 - PRINCPIO DA INDEPENDNCIA TCNICO-FUNCIONAL No desempenho de suas funes, os agentes de controle devem ter independncia funcional para proceder s verificaes, analisar documentos, colher provas, bem como emitir o resultado de suas anlises. Este princpio pode ser notado tanto na Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, como no seu Regimento Interno, nos seguintes artigos: Art. 3 No exerccio de sua competncia, o Tribunal ter irrestrito acesso a todas as fontes de informaes disponveis em rgos e entidades da administrao pblica federal, mesmo a sistemas eletrnicos de processamento de dados. (Regimento Interno) Ateno!!! Fiz questo de sublinhar as palavras acima, porque temos, no momento da prova, medo de marcar as alternativas que contenham as palavras mesmo, nunca, sempre, todas, entre outras. Contudo, por vezes, como no caso ora abordado, estas palavras constam no prprio normativo que disciplina a matria. Portanto, ateno com este artigo. Art. 87. Ao servidor a que se refere o artigo anterior, quando credenciado pelo Presidente do Tribunal ou, por delegao deste, pelos dirigentes das unidades tcnicas da secretaria do Tribunal, para desempenhar funes de auditoria, de inspees e diligncias


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE expressamente determinadas pelo Tribunal ou por sua Presidncia, so asseguradas as seguintes prerrogativas: I - livre ingresso em rgos e entidades sujeitos jurisdio do Tribunal de Contas da Unio; II - acesso a todos os documentos e informaes necessrios realizao de seu trabalho; III - competncia para requerer, nos termos do regimento interno, aos responsveis pelos rgos e entidades objeto de inspees, auditorias e diligncias, as informaes e documentos necessrios para instruo de processos e relatrios de cujo exame esteja expressamente encarregado por sua chefia imediata. (Lei Orgnica) 2.3 PRINCPIO DA RELAO CUSTO/BENEFCIO O custo do controle no pode exceder os benefcios que dele decorram, ou causaria o descontrole. Por esse princpio no faria sentido o Tribunal de Contas da Unio planejar uma fiscalizao que custaria aos cofres da Unio R$ 20.00,00, para uma obra que foi orada em R$ 15.000,00. Tanto a Lei Orgnica como Regimento Interno tambm trazem este princpio positivado nos seguintes artigos: Art. 93. A ttulo de racionalizao administrativa e economia processual, e com o objetivo de evitar que o custo da cobrana seja superior ao valor do ressarcimento, o Tribunal poder determinar, desde logo, o arquivamento do processo, sem cancelamento do dbito, a cujo pagamento continuar obrigado o devedor, para que lhe possa ser dada quitao. (Lei Orgnica) Art. 199. A tomada de contas especial prevista no caput e no 1 do art. 197 ser, desde logo, encaminhada ao Tribunal para julgamento, se o dano ao errio for de valor igual ou superior quantia fixada em cada ano civil, at a ltima sesso ordinria do Plenrio, para vigorar no exerccio subseqente. (Regimento Interno)


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Este artigo apresenta o famoso valor de alada praticado no mbito do Tribunal. Assim, caso haja qualquer dano cujo valor seja menor do que R$ 21.000,00 (este valor corresponde ao valor de alada praticado no ano de 2005), no precisa o rgo responsvel pela tomada de contas especial envi-las imediatamente ao Tribunal, podendo faz-lo quando do envio das contas anuais. Em aula futura, este tpico ser abordado com maior profundidade. Este tpico pode ser abordado na prova da seguinte forma: Um dos princpios do controle a busca da relao custo/benefcio. Por este princpio entende-se que os benefcios advindos do controle devem ser menor do que o seu custo. Dessa forma, no seria razovel supor que o rgo de controle mobilize uma equipe de auditoria para fiscalizar um contrato de compra de po com um custo para o Estado de quinhentos reais. A despeito de esse princpio ser seguido no mbito do Tribunal de Contas da Unio, no h dispositivo positivado a esse respeito. No exemplo acima, a questo estaria incorreta, pois, como vimos, h previso tanto no Regimento Interno como na LOTCU para o assunto.

2.4 PRINCPIO DA QUALIFICAO ADEQUADA Os agentes de controle devem ter conhecimentos necessrios e suficientes para o desempenho da funo, pois no se pode conceber que aqueles que tenham por funo controlar tenham menor qualificao que o controlado. Por esse motivo, o Tribunal de Contas da Unio constantemente promove cursos de especializao e qualificao para os seus analistas de controle externo.

2.5 PRINCPIO DA ADERNCIA A DIRETRIZES E NORMAS A ao dos agentes de controle deve ser feita por meio do fiel cumprimento das diretrizes de poltica pblica e do acatamento de leis e normas em geral. Exemplificando: O ACE no pode exigir aquilo que no est na norma. Assim, caso esteja ocorrendo uma fiscalizao em uma unidade gestora localizada na cidade de So Paulo, no pode o www.pontodosconcursos.com.br 9

CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE analista exigir que o gestor, ao fazer uma licitao na modalidade convite, chame 5 licitantes para participar do certame, sob a alegao de que a cidade de So Paulo muito grande e que, com certeza, h no mercado mais de 3 interessados em oferecer o bem para a administrao. Caso agisse dessa maneira, estaria ferindo a Lei de Licitaes e Contratos.

3 TIPOS DE CONTROLE O caput do art. 70 da Constituio Federal nos apresenta 3 tipos de controle: legalidade, legitimidade e economicidade. O controle de legalidade baseia-se apenas no que est positivado, ou seja, leis, regimentos, portarias etc. Entenda-se, portanto, como legalidade lato sensu. Quando adotamos este controle, estamos apenas verificando se o ato produzido guarda ou no consonncia com algum dispositivo legal. Consiste em uma forma pouco eficiente de controle. J no controle de legitimidade, pretende-se verificar se o ato administrativo atendeu aos princpios e fins da norma jurdica. Nesse tipo de controle, o que interessa averiguar se a despesa pblica foi direcionada ao bem comum. Comparativamente ao controle de legalidade, este controle mostra-se mais eficiente. Assim, quando se busca a legitimidade no se verifica apenas se a lei foi cumprida, pretende-se verificar se o bem comum foi atingido. Dessa forma, mesmo que todos os normativos legais para o gasto pblico sejam observados, no ser legtima uma compra de geladeira para um esquim. Assim, nesse tolo exemplo, poderamos ter um ato legal, mas ilegtimo. A economicidade consiste na relao entre o custo e o benefcio. Nem tudo que de custo reduzido atende bem coletividade. No mbito da administrao pblica, por vezes, por ter que comprar o produto mais barato, a fim de respeitar os ditames da Lei 8.666/1993, o gestor compra certos produtos de pouca ou de nenhuma utilidade. Lembro-me que h pouco tempo tive notcia de que certo rgo adquiriu canetas que no escreviam mais do que meia dzia de palavras. Considero que esta compra no tenha atingido ao princpio da economicidade. Cumpre ressaltar que a legitimidade e a economicidade esto ligadas ao MRITO do ato.


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE J FOI PERGUNTADO!!! Na prova de 2004 para o cargo de ACE, o Cespe abordou o assunto da seguinte forma: Nos termos da Constituio da Repblica, pode o TCU, em certos casos, apreciar elementos de discricionariedade envolvidos nos atos da administrao pblica e aspectos ligados gesto das respectivas entidades e ao desempenho das funes destas; no precisa sempre ater-se unicamente conformidade desses atos com as normas jurdicas aplicveis, sob o prisma da legalidade. Pelos motivos acima expostos, percebemos que a questo est correta. Contudo, quando formos estudar o Controle Externo na Constituio Federal, o tema ser um pouco mais aprofundado.

4 MOMENTO DO EXERCCIO DO CONTROLE Quanto ao momento, o controle pode ser dividido em prvio (ou preventivo), concomitante (ou pari passu) e posterior (ou posteriori). O controle prvio aquele que exercido antes de o ato adentrar ao mundo jurdico. Assim, para que o ato se aperfeioe, faz-se necessrio que o rgo controlador verifique a sua legalidade. No nosso ordenamento jurdico, no mais encontramos o controle prvio na acepo de conceder eficcia ao ato administrativo. A Constituio Federal de 1946 previa, em seu art. 77, 1, que os contratos que, por qualquer modo, interessassem receita ou despesa s se reputariam perfeitos depois de registrados pelo Tribunal de Contas. A recusa do registro suspendia a execuo do contrato at que o Congresso Nacional se pronunciasse. Esse dispositivo no encontrou guarida nem na Constituio de 1967 nem na atual Carta Poltica. Nada obstante, ainda existe a possibilidade de o Tribunal de Contas da Unio, em certos casos, realizar o controle de ato administrativo antes de o ato entrar no mundo jurdico. Entretanto, deve ficar claro que, mesmo que isso venha a ocorrer, o controle do ato no condicionante para a sua eficcia. Atualmente, a Instruo Normativa n. 27/TCU, de 02/12/1998, ao tratar da forma como o Tribunal vai atuar em processos de desestatizao, prev que a entidade responsvel pela licitao deve encaminhar o edital para verificao do Tribunal de Contas


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE da Unio. Apesar de entender que estamos frente de uma espcie de controle que est a ocorrer antes de o ato entrar para o mundo jurdico, enxergo que no se trata de controle prvio nos termos da Constituio de 1946. Chego a esta concluso por entender que a falta de apreciao do Tribunal ou uma apreciao a destempo no impedir que o ato se aperfeioe. Questes quanto ao momento do controle j freqentaram demasiadamente as provas de concurso. Atualmente, verifico que os examinadores no esto mais dispostos a cobrar este tema. Contudo, a ttulo de exemplo, apresento a seguinte questo:

(TCE - RN /ESAF /2000) O controle externo da Administrao Pblica Federal, especificamente no que concerne fiscalizao contbil, financeira e oramentria, tambm exercido pelo Tribunal de Contas da Unio, ao qual, neste contexto, compete: d) apreciar, para fim de registro prvio, os contratos administrativos; (falso) Deixando de lado o controle prvio, passaremos a estudar o controle concomitante. Essa forma de fiscalizao caracteriza-se pelo controle ser efetuado ao mesmo momento em que o ato est sendo praticado. Atualmente, o Regimento Interno do Tribunal apresenta em seu art. 241 uma forma de controle concomitante, refiro-me ao instrumento de fiscalizao chamado acompanhamento. Para maior clareza do assunto, considero pertinente transcrever o mencionado artigo. Art. 241. Acompanhamento o instrumento de fiscalizao utilizado pelo Tribunal para: I examinar, ao longo de um perodo predeterminado, a legalidade e a legitimidade dos atos de gesto dos responsveis sujeitos a sua jurisdio, quanto ao aspecto contbil, financeiro, oramentrio e patrimonial; e II avaliar, ao longo de um perodo predeterminado, o desempenho dos rgos e entidades jurisdicionadas, assim como dos sistemas, programas, projetos e atividades governamentais, quanto aos aspectos de economicidade, eficincia e eficcia dos atos praticados. Passemos, agora, para o controle posterior. Essa a forma mais utilizada no controle dos gastos pblicos. No h como o Tribunal fiscalizar todos os atos administrativos na medida em que so praticados. Para que isso fosse possvel, seria necessrio que o corpo tcnico do Tribunal de Contas da Unio fosse dotado de milhares de analistas. Assim sendo, o mais corriqueiro a apreciao do ato aps ele j ter sido plenamente executado. www.pontodosconcursos.com.br 12

CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE 5 SISTEMAS DE CONTROLE EXTERNO Na obra do professor Eduardo Lobo Botelho Gualazzi1, encontramos seis tipos, ou modelos espcies de controle externo ou parlamentar. Para se determinar qual o tipo, o eminente professor aponta alguns critrios preponderantes, a saber: a) grau de independncia do rgo de controle em relao ao Poder poltico (Parlamento ou Governo); b) a composio estrutural do rgo; c) a amplitude das competncias; d) a titularidade eventual de funes jurisdicionais. Os sistemas apresentados na citada obra so: 1) ANGLO-SAXNICO difundido na Gr-Bretanha, nos Estados Unidos da Amrica, na Repblica da Irlanda, em Israel e em outros Estados anglfonos da frica e da sia formado por um rgo monocrtico (controlador geral, revisor), designado pelo Parlamento e perante este responsvel, coadjuvado em suas funes por um ofcio revisonal (hierarquicamente subordinado ao controlador geral); 2) LATINO adotado na Itlia, Frana, Espanha, Blgica, Romnia e por vrios Estados da frica francfona constitui-se de um rgo colegial, a que se atribuem funes de controle (geralmente limitadas legitimidade) e funes jurisdicionais, cabendo a impulso processual a um Procurador-Geral; 3) GERMNICO tpico da Alemanha e da ustria com estrutura colegiada, articula-se em ofcios, com pessoal revestido de garantias de independncia judiciria; porm exerce somente atribuies de controle, a que se acrescentam algumas de natureza consultiva, em relao ao Parlamento e ao Governo; 4) ESCANDINAVO difundido nos pases nrdicos da Europa suas competncias so repartidas institucionalmente entre uma srie de rgos, entre os quais os revisores parlamentares (nomeados em cada nova legislatura, em nmero aproximado de cinco, com funes de controle sobre a execuo do oramento e sobre cada problema levantado pelo Parlamento, em tal assunto) e o ofcio de reviso (especificamente competente para verificar a eficcia da atividade administrativa e para sugerir as providncias mais oportunas que se manifestem como imprescindveis); na Sucia, a1

Gualazzi, Eduardo Lobo Botelho, Ed. Revista dos Tribunais, So Paulo, !992


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE atividade de controle sobre as finanas parcialmente confiada ao Ombudsman; na Dinamarca, opera um rgo colegial de coordenao e coligao entre os revisores parlamentares e o ofcio de reviso, para lograr-se rapidez e eficcia mximas no controle; 5) LATINO-AMERICANO difundido em toda a Amrica Latina as funes de controle so exercidas por dois rgos, distintos, Controladoria Geral e Tribunais de Contas; em alguns Estados, como no Chile, Colmbia e Venezuela, falta o Tribunal de Contas, ao passo que, no Brasil, inexiste a Controladoria Geral, motivo por que os Tribunais de Contas do Brasil justificadamente assumem extrema relevncia, no controle legislativo ou parlamentar; 6) SOCIALISTA - prprio dos ordenamentos jurdicos unipartidrios e centralizadores nos Estados em que adotado, observa-se a presena de um ofcio de controle, inserido na Administrao Pblica, cuja atividade limita-se a funcionar como simples apoio s competncias financeiras do rgo legislativo. A despeito da apresentao trazida pelo ilustre professor, em suma, podemos perceber que, basicamente, nos Estados modernos, existem dois sistemas de controle da Administrao Pblica: Tribunais e Controladorias. Os TRIBUNAIS DE CONTAS so rgos colegiados, ou seja, so compostos por diversos membros. Assim sendo, as suas decises, normalmente, so tomadas em conjunto, precisa-se de uma maioria de vontades. Os membros que compem a Corte no mais das vezes so indicados pelo Parlamento e com mandato limitado (mais adiante veremos as caractersticas do sistema brasileiro). Na maioria dos pases que adotam este sistema, a Corte de Contas rgo autnomo, de natureza administrativa e auxilia o Poder Legislativo na funo de Controle Externo. No obstante, encontramos em alguns pases (normalmente os africanos) ligados ao Poder Executivo e em outros (Portugal, Grcia e Angola) ligados ao Poder Judicirio. As CONTROLADORIAS so rgos monocrticos e sofrem grande influncia anglo-saxnica. O controlador Geral exerce suas atividades em grande parceria com o Parlamento, possuindo, normalmente, mandato limitado, mas de longa durao. Em geral as Controladorias no possuem poder sancionador, funcionando mais como rgo consultivo do Parlamento. Ao apurar irregularidades em suas fiscalizaes e auditorias, recomendam ao Poder Legislativo as aes que devem ser adotadas.


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Para uma otimizao das aes de controle, as Entidades Fiscalizadoras Superiores (Tribunais de Contas e Controladorias) vm formando blocos com objetivo de trocar experincias e conhecimentos nas reas correlatas com suas atividades, tais como fiscalizaes e auditorias. No incio da dcada de 50, foi criada a International Organization of Supreme Audit Institutions INTOSAI, organizao internacional reconhecida pelas naes unidas, a que aderem instituies superiores de controle externo de mais de cento e quarenta pases. A finalidade precpua da INTOSAI favorecer o intercmbio de atividades ligadas rea do controle das finanas pblicas, mediante congressos internacionais, seminrios, grupos regionais de estudo entre outras atividades. A organizao tem sede junto Corte de Contas da ustria e os idiomas oficiais so ingls, francs, espanhol e alemo. Blocos regionais de Entidades Fiscalizadoras Superiores tambm foram criados com o mesmo objetivo, dos quais destacamos: AFROSAI the African Organization of Supreme Audit Instituitions ARABOSAI the Arab Organization of Supreme Audit Instituitions ASOSAI the Asian Organization of Supreme Audit Instituitions CAROSAI the Caribbean Organization of Supreme Audit Instituitions EUROSAI the European Organization of Supreme Audit Instituitions SPASAI the South Pacific Organization of Supreme Audit Instituitions OLACEFS the Latin American and Caribbean Organization of Supreme Audit Instituitions Por ser o Tribunal de Contas da Unio integrante da OLACEFS, consideramos pertinente tecer breves comentrios acerca desta organizao. A OLACEFS, organismo autnomo, independente e apoltico, rene entidades fiscalizadoras da Amrica Latina e do Caribe e busca, por intermdio do intercmbio de experincias, tecnologias e idias, o aperfeioamento dos conceitos e procedimentos de controle governamental. Atualmente a organizao conta com 20 pases membros.

J FOI PERGUNTADO


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Na prova para o cargo de analista de controle externo realizada no ano de 2004 apareceu a seguinte questo: Os sistemas internacionais de controle externo tm em comum a circunstncia de que o rgo de controle invariavelmente colegiado e ligado ao Poder Legislativo. Como visto, a resposta falso. No sistema de Controladorias temos rgos monocrticos. Alm disso, verificamos que existem vrios pases que incluem seus rgos de controle externo em outros Poderes.

Ainda sobre Entidades Fiscalizadoras aliengenas, acreditamos ser interessante trazer alguns comentrios sobre o Tribunal de Contas Europeu. O Tribunal de Contas Europeu controla a totalidade das receitas e despesas da Unio e verifica se o oramento da UE foi bem gerido. O Tribunal foi criado em 1977. O Tribunal composto por 15 membros, um de cada pas da UE, nomeados pelo Conselho por um perodo renovvel de seis anos. Aps o alargamento da UE, continuar a existir um membro por pas, mas, a fim de assegurar o bom funcionamento da instituio, o Tribunal pode criar seces (compostas por um nmero restrito de membros) para a adoo de certos tipos de relatrios ou pareceres. Os membros do Tribunal devem ser pessoas que, nos seus pases de origem, tenham exercido funes em instituies de fiscalizao externa ou possuam qualificaes especficas para essa funo. A sua escolha feita em funo da sua competncia e independncia. Trabalham exclusivamente para o Tribunal de Contas. Os membros designam entre si o Presidente do Tribunal de Contas por um perodo de trs anos. A principal misso do Tribunal verificar a boa execuo do oramento da UE - ou seja, examinar a legalidade e a regularidade das despesas e receitas e garantir a boa gesto financeira. O Tribunal de Contas tenta garantir, deste modo, que o oramento da UE seja gerido de forma eficaz e transparente. O trabalho de fiscalizao do Tribunal feito com base em documentos provenientes de qualquer organismo que efetue a gesto de receitas ou despesas em nome da UE. Se necessrio, os auditores procedem a controles nas instalaes desses organismos.


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Os resultados das auditorias so apresentados por escrito sob a forma de relatrios que chamam a ateno da Comisso e dos Estados membros para eventuais problemas. Uma das funes mais importantes do Tribunal assistir a autoridade oramental (o Parlamento Europeu e o Conselho) apresentando-lhes um relatrio anual sobre o exerccio financeiro precedente. As observaes constantes do relatrio anual desempenham um papel muito importante na deciso do Parlamento aprovar ou no a execuo do oramento por parte da Comisso. O Tribunal de Contas trabalha com independncia e decide livremente sobre a organizao e o calendrio das suas auditorias, sobre a forma e o momento em que deve apresentar as suas observaes, bem como sobre a publicidade a dar aos seus relatrios e pareceres. O Tribunal de Contas no dispe de poder jurisdicional prprio. Quando os auditores detectam fraudes ou irregularidades, enviam as informaes recolhidas o mais rapidamente possvel aos rgos da UE competentes para que lhes seja dado o seguimento adequado. Caros alunos, nesse nosso primeiro encontro, verificamos o que o controle, dando especial nfase na forma como ele tratado na Administrao Pblica. Agora, j temos condio de diferenciar o controle externo do controle interno. Foi verificado que no s o Tribunal de Contas da Unio que realiza o controle externo da Administrao Pblica. Ainda tivemos a oportunidade de estudar os princpios que regem o controle: da segregao das funes, da independncia tcnico-funcional, da relao custo/benefcio, da qualificao adequada e da aderncia a diretrizes e normas. Em seguida, verificamos os tipos de controle, oportunidade em que foi demonstrado que, adotando a classificao prevista no caput do art. 70 da CF, temos os controles de legalidade, legitimidade e economicidade. Passamos ento para o momento do exerccio do controle: prvio, concomitante e posterior. Lembrando que no mais existe no ordenamento ptrio a necessidade de se registrar contrato administrativo para lhe dar eficcia. Por fim, tivemos a oportunidade de conhecermos os Sistemas de Controle Externo. Nesse momento verificamos que, tradicionalmente, podemos dividir o Sistema em Tribunais de Contas e Controladorias.


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Assim, terminamos a nossa primeira aula. Espero que os estudos continuem sendo priorizados. At breve!


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AULA 2: O MODELO DE CONTROLE EXTERNO NO BRASILProsseguindo o nosso curso, apresento a vocs a nossa segunda aula. Nesse encontro teremos a oportunidade de verificar como nasceu o Tribunal de Contas da Unio, como foi o seu desenvolvimento ao longo da histria, bem como trataremos do sistema de controle externo ptrio.

1 O MODELO DE CONTROLE EXTERNO NO BRASIL

O controle externo no Brasil nos modelos que ns temos hoje se iniciou logo aps a proclamao da Repblica. No perodo colonial, apesar de algumas tentativas para a criao de um rgo de controle da despesa pblica, o mais prximo que se conseguiu alcanar foi a criao do ERRIO RGIO, o qual tinha como principal atribuio fiscalizar a arrecadao da receita. Logo aps a proclamao da independncia, o ERRIO RGIO foi transformado no Tesouro pela Constituio monrquica de 1824, oportunidade em que foram previstos os primeiros oramentos e balanos gerais. Na poca do Imprio, tentou-se criar um Tribunal de Contas nos moldes que conhecemos hoje. Em 23 de junho de 1826, com a iniciativa de Felisberto Caldeira Brandt, Visconde de Barbacena, e de Jos Incio Borges, foi apresentado no Senado do Imprio projeto de lei nesse sentido. Entretanto, a nobre iniciativa no conseguiu, durante todo o perodo imperial, sair do papel. Somente com a Proclamao da Repblica, a idia, graas ao pensamento reformista que figurava na poca, pode se concretizar. Assim, por meio do Decreto 966-A, de iniciativa do ento Ministro da Fazenda Rui Barbosa, foi criado o Tribunal de Contas da Unio. J naquela poca, o Tribunal baseava-se nos princpios da autonomia, fiscalizao, julgamento e vigilncia. A primeira constituio republicana concedeu status constitucional ao Tribunal de Contas da Unio, apesar de t-lo colocado nas Disposies Gerais e Transitrias, art. 89 daquela Carta.


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE A instalao do Tribunal, entretanto, s ocorreu em 17 de janeiro de 1893, graas ao empenho do Ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto, Serzedello Corra. Originariamente o Tribunal teve competncia para exame, reviso e julgamento de todas as operaes relacionadas com a receita e a despesa da Unio. A fiscalizao se fazia pelo sistema de registro prvio. A Constituio de 1891, institucionalizou o Tribunal e conferiu-lhe competncias para liquidar as contas da receita e da despesa e verificar a sua legalidade antes de serem prestadas ao Congresso Nacional. Na Constituio de 1934, ao Tribunal de Contas da Unio foi reservada uma Seo, dentro do Captulo Dos rgos de Cooperao nas Atividades Governamentais. Assim, percebe-se que o Tribunal ganhou uma maior relevncia, na medida em que a Carta Poltica concedeu-lhe um captulo prprio. Foi, tambm, a primeira vez que a Constituio apresentou competncias especficas para o Tribunal de Contas da Unio. No art. 101, foi positivado o controle prvio dos contratos administrativos e, no 102, havia expressa disposio para o Tribunal emitir parecer prvio sobre as contas do Presidente da Repblica. A Constituio seguinte, a de 1937, pouco falou acerca dos Tribunais de Contas, apenas um artigo, deixando a sua regulamentao para os normativos infraconstitucionais (Art. 114, NICO). Importante anotar que a maioria dos doutrinadores considera que a Carta de 1937 colocou o TCU na esfera do Poder Judicirio. A Constituio democrtica de 1946, em seu art. 22, trouxe, pela primeira vez, a expresso com auxlio do Tribunal de Contas. Quis aquela Carta Poltica deixar claro que o responsvel pelo Controle Externo, no mbito federal, era o Congresso Nacional, que seria exercido com o auxlio do TCU. A Carta de 1946 apresentava como competncia da Corte de Contas o julgamento da legalidade das concesses iniciais de aposentadoria, reforma e penses, bem como o julgamento das contas dos responsveis por dinheiros e outros bens pblicos. A carta de 1967 apresentou-se em moldes muito semelhante ao da atual Constituio Federal. Essa Constituio acabou com a necessidade do controle prvio dos contratos administrativos.


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Com relao evoluo histrica do Tribunal de Contas da Unio, no acredito que a banca possa fazer perguntas sobre a competncia do TCU em determinada poca. Trago essas informaes acerca de sua evoluo, para mostrar que no foi a Carta Poltica de 88 que criou o TCU. Abstraio desse tpico, como informao essencial, o fato de que a competncia do Tribunal para emitir parecer prvio nas contas do Presidente da Repblica remonta ao ano de 1934 e o fato de que o TCU j figurou na esfera do Poder Judicirio Carta de 1937. Importante tambm salientar que a Constituio de 1967 retirou a competncia da Corte de Contas de fazer o controle prvio dos contratos administrativos, a fim de lhes conceder eficcia.

2 O SISTEMA DE CONTROLE EXTERNO NO BRASIL

Como mencionado em nossa primeira aula, o Brasil adotou o Sistema de Tribunais de Contas. Esse sistema organizado da seguinte maneira: 1 Tribunal de Contas da Unio, com sede no Distrito Federal e representao em todas as Unidades da Federao; 26 Tribunais de Contas Estaduais 1 em cada Unidade da Federao; 4 Tribunais de Contas dos Municpios localizados nos Estados da Bahia, Cear, Amazonas e Gois; e 2 Tribunais de Contas Municipais localizados nos Municpios de So Paulo e Rio de Janeiro. De incio, importante termos em mente que cada Tribunal de Contas possui suas prprias competncias, no existindo em nosso Sistema a possibilidade de uma Corte ser a revisora de outra. Dessa forma, caso algum responsvel seja condenado no mbito de algum Tribunal de Contas Estadual, ele no poder recorrer desta condenao ao Tribunal de Contas da Unio. Ento, como saberemos qual a Corte de Contas deve atuar em cada caso? simples! A regra geral : o responsvel pela fiscalizao o dono do recurso. Assim, caso esteja sendo gasto um recurso da esfera federal, o Tribunal que ir atuar ser o Tribunal de Contas da Unio. Caso o recurso em questo seja do Governo do Estado do Rio Grande do Norte, o TCE do RN ser o responsvel pela fiscalizao.


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Agora que j sabemos como funciona a regra geral, vamos passar para as especificidades. De vez em quando, presenciamos na impressa notcias no sentido de que o Tribunal de Contas da Unio condenou determinado prefeito municipal a restituir alguma verba mal aplicada no mbito do municpio. Ser que isso possvel ou alguma informao truncada que nos passada? Realmente, isso possvel. Como anteriormente comentado, a regra geral diz que o responsvel pela fiscalizao o dono do dinheiro que foi gasto. Acontece que existe a possibilidade de um ente da federao repassar a outro ente da federao recursos, de forma voluntria, para que seja realizada alguma atividade de interesse recproco, so as chamadas transferncias voluntrias, que esto previstas, dentre outros dispositivos, no art. 25 da Lei Complementar 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal. Cumpre acrescentar que as transferncias voluntrias so instrumentalizadas por meio de convnios, ajustes ou outros instrumentos congneres. Assim, como foi a Unio que repassou voluntariamente recursos para o municpio, nada mais justo que a Unio fiscalize a aplicao desses recursos. Como exemplo, podemos citar a seguinte situao hipottica: Com intuito de diminuir o problema do analfabetismo infantil, a Unio repassa, VOLUNTARIAMENTE, a determinado municpio R$ 300.000, 00, para que o municpio construa uma escola. Percebemos que tanto a Unio como o municpio tm como objetivo a construo da escola e que o repasse da verba no est vinculado a nenhuma transferncia de recursos determinada pela CF ou por alguma Lei. (Em momento oportuno, vamos verificar quem ser o responsvel pela fiscalizao quando os recursos envolvidos se referirem a transferncias vinculadas a determinaes legal ou constitucional). Nesse sentido, podemos chegar a seguinte concluso: o Tribunal de Contas da Unio fiscaliza a aplicao dos recursos federais, sejam eles gastos diretamente ou por meio de transferncias voluntrias. No mbito estadual, o responsvel pela fiscalizao dos recursos o Tribunal de Contas Estadual. Contudo, incumbe, ainda, via de regra, aos TCEs a fiscalizao dos recursos gastos pelos municpios. Como verificado no incio deste tpico, somente em quatro estados existe a figura dos Tribunais de Contas dos Municpios e, em apenas dois,


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE existe o Tribunal de Contas Municipal. Assim, para preencher esta lacuna, compete ao TCEs fazer a fiscalizao dos recursos gastos pelos municpios. Dessa forma, com exceo dos estados que possuam Tribunais de Contas dos Municpios, competir ao TCE local a fiscalizao tanto do dinheiro gasto no mbito da administrao estadual como no mbito municipal. Exemplificando, compete ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina a fiscalizao dos recursos gastos com a despesa da Secretaria de Estado de Educao, com o Tribunal de Justia do Estado, entre outros. Compete, ainda, fiscalizar as despesas de todos os municpios do Estado. J nos Estados que tenham Tribunais de Contas dos Municpios (TCDM), ao Tribunal de Contas Estadual competir fiscalizar apenas as despesas que tenham sido efetuadas no mbito estadual, ficando para o Tribunal de Contas do Municpio a fiscalizao dos recursos gastos no mbito de todos os municpios. Assim, no estado de Gois, competir ao TCDM a fiscalizao dos municpios de Anpolis, Luzinia, Goinia etc. Vale registrar que os Tribunais de Contas dos Municpios so rgos ligados a estrutura organizacional do Estado. Assim sendo, compete ao Governador do Estado nomear os conselheiros que comporo o Tribunal. No pas, temos dois municpios que possuem Tribunais de Contas prprios. So eles, Rio de Janeiro e So Paulo. Logo, a esses tribunais competir apenas a fiscalizao desses dois municpios. Necessrio destacar que a Constituio Federal vedou, em seu art. 31, 4, a criao de Tribunais ou Conselhos de Contas municipais. Assim, nenhum municpio pode criar a sua prpria Corte de Contas. Ocorre que, por meio da ADIN 154, o STF j se posicionou no sentido de que somente vedado a criao de Tribunais de Contas na estrutura organizacional dos municpios. Como os Tribunais de Contas dos Municpios so rgos que pertencem estrutura estadual, no h vedao para que sejam criados novos tribunais dessa espcie. O que o constituinte originrio quis vedar foi a criao de mais uma estrutura no mbito municipal. No nos esqueamos que no Brasil h uma cultura de grande politizao dos municpios,


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE aumentando este problema na medida em que diminumos o tamanho dos municpios. Assim, bastante comum, no interior do Brasil, termos municpios bem pequenos, sendo amplamente dominados por duas famlias. Assim, enquanto uma famlia governa, a outra faz oposio. Com isso, poderamos correr o risco de o rgo que tem a funo de prestar apoio tcnico no exerccio do Controle Externo ficar totalmente politizado. Relembrando, ento, segundo o STF, a criao de Tribunais de Contas dos Municpios no fere o disposto no art. 31, 4, da CF. J a criao de um Tribunal de Contas Municipal seria inconstitucional. Quanto ao art. 31 da CF, acredito interessante anotar trs breves comentrios antes de prosseguirmos na matria. Os dois primeiro referem-se ao caput e ao 2 do artigo 31, que possuem as seguintes redaes: Art. 31 - A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. 2 - O parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre as contas que o Prefeitodeve anualmente prestar, s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal.

Na ltima prova para Analista de Controle Externo, a questo foi explorada da seguinte maneira: De acordo com a Constituio Federal de 1988, a fiscalizao contbil, oramentria, financeira, operacional e patrimonial do municpio ser exercida pelo Legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno dos poderes Executivo e Legislativo municipais, na forma da lei. Assim, o parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre as contas que o prefeito deve anualmente prestar, s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal. Percebe-se que a questo est incorreta, pois o Controle Interno do Legislativo no tem a incumbncia de fiscalizar o municpio. Essa tarefa afeta ao Controle Externo, que ser auxiliado pelo Controle Interno do Municpio. Quanto ao quorum para a derrubada do parecer prvio, a questo est de acordo com o que prev o art. 31, 2, da CF. Com relao a esse quorum, importante anotar que essa a maioria mais qualificada que a Carta www.pontodosconcursos.com.br 6

CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE apresenta. A razo disso deve-se ao fato da politizao dos municpios, como anteriormente mencionado. O que pretendeu o constituinte originrio foi resguardar a tecnicidade do parecer da Corte de Contas local, pois somente com 2/3 dos membros da Cmara Municipal o parecer pode ser derrubado. A terceira observao refere-se ao pargrafo terceiro do j citado art. 31, o qual apresenta a seguinte redao: 3 - As contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionarlhes a legitimidade, nos termos da lei. Com relao a esse dispositivo, o aluno deve ficar atento que o art. 49 da LRF apresentou novo comando para a matria, vejamos: Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade. Apesar da diferena nas duas redaes, no vejo que uma possa prejudicar a outra. A LRF apenas elasteceu o prazo fixado na CF. A respeito do tema, encontra-se tramitando no Supremo Tribunal Federal diversas aes diretas de inconstitucionalidade que visam a atacar a mencionada LRF. At a presente data, a eficcia do art. 49 est mantida. Dessa forma, para efeito de prova, o aluno deve ficar atento se a questo refere-se a dispositivo constitucional ou infraconstitucional, para poder responder a questo. Assim, cuidado com o assunto. Prosseguindo com o Sistema de Controle Externo no Brasil, vamos estudar agora o Tribunal de Contas do Distrito Federal. O Distrito Federal um ente sui generis em nosso ordenamento jurdico. Por no ser dividido em municpios, exerce funes estaduais e municipais. Alm disso, por fora de dispositivos constitucionais, recebe verbas da Unio para manter alguns de seus servios. Apesar de o Distrito Federal no ser dividido em municpios, o que poderia sugerir um controle direto de toda despesa da Administrao do Distrito Federal pelo TCDF, devemos ter em considerao que algumas despesas so custeadas com verbas da Unio.


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Com efeito, como mencionado no incio deste tpico, precisamos verificar quem o dono do recurso para sabermos quem ser o competente para fiscaliz-lo. Seguindo orientao constitucional, temos que o art. 21, incisos XIII e XIV, da Carta Poltica apresenta a seguinte redao: Art. 21 Compete Unio: XIII - organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios; XIV - organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistncia financeira ao Distrito Federal para a execuo de servios pblicos, por meio de fundo prprio;(Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) Dessa forma, podemos perceber que Unio vai competir a realizao de algumas atividades necessrias organizao e manuteno do Distrito Federal. Com efeito, como a responsvel pela despesa a Unio, nada mais lgico do que ser o Tribunal de Contas da Unio o responsvel por essa fiscalizao. Para ratificar essa posio, o Tribunal de Contas da Unio, na Sesso Plenria de 16/06/2004, proferiu o Acrdo 739, que apresenta a seguinte ementa: Solicitao da Cmara dos Deputados. Informaes acerca da competncia para apreciao das contas das Polcias Civil e Militar e do Corpo de Bombeiros do Distrito Federal. Conhecimento. Competncia do TCU. Encaminhamento das informaes. Cincia ao interessado. Arquivamento. - Corpo de Bombeiros Militar do DF. Entidade afeta competncia do TCU. Consideraes. A matria pode ser questionada da seguinte forma na prova: Todos os rgos integrantes da Administrao Direta do Distrito Federal so fiscalizados pelo TCDF. A resposta seria falsa, pois o Tribunal de Contas da Unio tem competncia para fiscalizar a Polcia Militar e o Corpo de Bombeiros do DF, alm do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do Distrito Federal e Territrios.


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Para finalizar o assunto relacionado ao Sistema de Controle Externo no Brasil, importante anotar que a Constituio Federal no trouxe previso para que possveis territrios venham a possuir Tribunais de Contas. O Controle Externo dessas Autarquias Territoriais ser, conforme disposto no art. 33, 2, feito com auxlio do Tribunal de Contas da Unio, o qual competir emitir parecer prvio sobre as contas do Governo do Territrio, as quais sero julgadas pelo Congresso Nacional. Veja como a CF apresenta o assunto: Art. 33. A lei dispor sobre a organizao administrativa e judiciria dos Territrios. (...) 2 - As contas do Governo do Territrio sero submetidas ao Congresso Nacional, com parecer prvio do Tribunal de Contas da Unio. Essa matria foi alvo do ltimo concurso de Analista de Controle Externo, ocasio em que foi efetuado o seguinte questionamento: Nos termos da Constituio Federal de 1988, o TCU pode apreciar contas de governo de autarquia territorial e emitir parecer prvio. Facilmente, verificamos que realmente essa a competncia do Tribunal de Contas da Unio, o que torna correta a assertiva. Antes de passarmos para o prximo tpico, faz-se necessrio esclarecer que as transferncias voluntrias que a Unio faz a outros entes de federao so, normalmente, realizadas mediante uma contrapartida monetria por parte de quem est recebendo o recurso. Assim, quando da celebrao de um convnio, iremos ter tanto recursos federais como locais. Dessa forma, seguindo a nossa regra geral, competir tanto ao Tribunal de Contas da Unio como ao Tribunal de Contas local a fiscalizao das despesas efetuadas. Quando ocorre esse tipo de situao, temos as chamadas competncias concorrentes dos rgos de fiscalizao.

3 COMPOSIO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE A Constituio Federal apresenta a forma como ser composto o Tribunal de Contas da Unio e disciplina que, no que couber, as disposies atinentes ao TCU sero aplicadas aos demais Tribunais de Contas. Na Carta de 88, a matria foi tratada nos seguintes artigos: 52, III, b, 73 e 75 da Constituio Federal, os quais apresentam as seguintes redaes: Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (...) III - aprovar previamente, por voto secreto, aps argio pblica, a escolha de: (...) b) Ministros do Tribunal de Contas da Unio indicados pelo Presidente da Repblica; Art. 73. O Tribunal de Contas da Unio, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro prprio de pessoal e jurisdio em todo o territrio nacional, exercendo, no que couber, as atribuies previstas no art. 96. 1 - Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio sero nomeados dentre brasileiros que satisfaam os seguintes requisitos: I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade; II - idoneidade moral e reputao ilibada; III - notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao pblica; IV - mais de dez anos de exerccio de funo ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior. 2 - Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio sero escolhidos: I - um tero pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, indicados em lista trplice pelo Tribunal, segundo os critrios de antigidade e merecimento; II - dois teros pelo Congresso Nacional. 3 Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio tero as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE de Justia, aplicando-se-lhes, quanto aposentadoria e penso, as normas constantes do art. 40. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 20, de 1998) 4 - O auditor, quando em substituio a Ministro, ter as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exerccio das demais atribuies da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal. Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber, organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios. Pargrafo nico. As Constituies estaduais disporo sobre os Tribunais de Contas respectivos, que sero integrados por sete Conselheiros. Com relao aos Ministros do Tribunal de Contas da Unio, teremos aula prpria para tratar do assunto. Nesse momento, importo-me com a composio dos outros Tribunais de Contas. Como verificado acima, o art. 75 da CF estipulou que as Cortes de Contas estaduais e municipais sero formadas por sete Conselheiros. Como o prprio art. 75 dispe que a essas Cortes se aplica, no que couber, o que a Constituio estatuiu para o Tribunal de Contas da Unio, vale mencionar, ento, que a indicao dos Conselheiros deve ser feita pelo Chefe do Executivo local e pelo Poder Legislativo. Com efeito, das sete vagas para as Corte de Contas, 3 so de escolha do Chefe do Executivo e 4 de escolha do Poder Legislativo. Reforo, mais uma vez, que, quando estudarmos a composio do Tribunal de Contas da Unio, o tema vai ser completamente esgotado.

Pessoal, essa nossa segunda aula vai ficando por aqui. Por didtica, entendo que no devemos avanar em tpico novo nesse mesmo encontro, pois as matrias que sero apresentadas em seguida so, segundo as melhores doutrinas, bastante polmicas e, por isso, merecem um encontro s para elas. Nessa aula de hoje, tivemos a oportunidade de verificar como surgiu o Tribunal de Contas da Unio e como as Cartas Polticas vm apresentando a matria.


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Em seguida, estudamos o Sistema de Controle Externo Ptrio, oportunidade que percebemos a necessidade de se verificar a origem dos recursos para podermos saber qual a Corte de Contas ser a responsvel por sua fiscalizao. Peo ateno para as competncias do TCDF, pois, como visto, verificamos que nem todas as despesas utilizadas para a manuteno do Distrito Federal so fiscalizadas pelo TCDF. Por fim, demos uma breve passada na forma de composio dos Tribunais de Contas, pois, mais adiante, aprofundaremos o assunto. Continuem estudando!


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AULA 3: POSIO INSTITUCIONAL DOS TRIBUNAIS DE CONTASDando continuidade ao nosso curso, vamos para o nosso terceiro encontro. Conforme mencionei no final da aula passada, trataremos de dois temas por demais controvertidos em nossa doutrina. Na aula de hoje, vamos estudar a posio institucional dos Tribunais de Contas, bem como a natureza jurdica das decises do Tribunal de Contas da Unio. Tenho percebido que, principalmente com relao natureza jurdica das decises do Tribunal, a matria vem, constantemente, freqentando, os concursos pblicos.

1 POSIO INSTITUCIONAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

Conforme vimos em nossa primeira aula, o Tribunal de Contas da Unio j figurou no mbito do Poder Judicirio, Constituio de 1937. Apesar de no entender que aquela Carta Poltica deixou suficientemente claro que o Tribunal de Contas da Unio deveria figurar no mbito do Poder Judicirio, rendo-me a maioria da doutrina que enquadra o Tribunal no seio daquele Poder. A minha parcial discordncia se baseia no fato de que a Carta de 1937, apesar de colocar o Poder Judicirio e o Tribunal de Contas da Unio no mesmo Ttulo, eles se apresentam em Captulos diferentes, o que, em minha opinio, permite dupla interpretao. O objeto de nossa aula no fazer um levantamento de onde figurou o Tribunal de Contas da Unio no passado e sim tentar enquadr-lo segundo o ordenamento jurdico ora vigente no pas. Na introduo da presente aula, mencionei que o tema no encontrava unanimidade em nossa doutrina, para provar esse fato, descrevo, a seguir, passagens de alguns autores acerca do assunto, para depois me posicionar. Para Rui Barbosa, um Tribunal sui generis, possui corpo de magistratura intermediria administrao e legislatura.


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CURSOS ON-LINE CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MRCIO ALBUQUERQUE Jarbas Maranho apresenta a seguinte descrio: um instituto sui generis, posto de permeio entre os Poderes polticos da nao, o Legislativo e o Executivo, sem sujeio, porm a qualquer deles. Para Celso de Mello, o Tribunal de Contas, em nosso sistema, um conjunto orgnico perfeitamente autnomo. J a administrativista Odete Medauar considera que sua natureza, em razo das prprias normas da Constituio a de rgo independente, desvinculado da estrutura de qualquer dos trs poderes. A nosso ver, por conseguinte, o Tribunal de Contas configura instituio estatal independente. Antes de adentrarmos ao tema, devemos ter em mente que o controle externo da administrao pblica funo afeta ao PODER LEGISLATIVO, que a exerce com o auxlio do tribunal de contas. Auxilia, exercendo uma funo, no assessorando, nem se submetendo a qualquer dos Poderes. (art. 71da CF). Polmica questo que circunda a nossa matria diz respeito subordinao do Tribunal de Contas da Unio ao Congresso Nacional. Alguns autores consideram, no meu ponto de vista de forma equivocada, que o TCU, por ser auxiliar do Congresso Nacional na funo do contr

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