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  • Controle Externo

    Teoria e Jurisprudncia para os Tribunais de Contas

    LUIZ HENRIQUE LIMA

    revista e atualizada

    7 edio

    Controle externo.indb 3 26/09/2017 14:30:33

  • Captulo 1Controle Externo

    Origens, Conceitos, Sistemas

    https://youtu.be/AbDaZPvLOBM

    O que Controle Externo? Quais so os sistemas de controle externo existentes no mundo? Quais as diferenas entre Controladorias e Tribunais de Contas? O que so as Entidades Fiscalizadoras Superiores EFS? Qual a origem do TCU? Quantos Tribunais de Contas existem no Brasil? Existe controle prvio pelos Tribunais de Contas no Brasil? O que controle social? Como denunciar uma irregularidade ao Tribunal de Contas?

    1.1. ANTECEDENTESOs historiadores no lograram ainda um consenso quanto identificao das

    primeiras instituies e atividades associadas com o controle das riquezas do Estado. certo que com os primeiros embries de organizao humana em cidades-Estado

    surgiu a necessidade da arrecadao, estocagem e gerenciamento de vveres, materiais e, posteriormente, numerrio, de modo a assegurar atividades de defesa e de conquista ante as comunidades vizinhas. medida que tais montantes tornaram-se expressivos,

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  • 2 Controle Externo Luiz Henrique Lima

    cresceu tambm a importncia de sua adequada gesto. Em nenhum regime monarquia absolutista ou democracia social os detentores do poder admitem desvios, desperdcio ou subtrao dos recursos de que pretendem dispor para atingir suas finalidades.

    H quem veja exemplos de atuao do controle na organizao dos faras do antigo Egito,1 entre os hindus, chineses e os sumrios, ou em instituies presentes na Atenas do Sculo de Ouro (V a.C.). De acordo com Paulino,2 na capital grega havia uma Corte de Contas, composta de dez oficiais eleitos anualmente pela assembleia geral do povo (Eclsia, que se reunia na gira), que tomava as contas dos arcontes, estrategas, embaixadores, sacerdotes e a todos quantos giravam com dinheiros pblicos. Aristteles, em Poltica, sustentou a necessidade de prestao de contas quanto aplicao dos recursos pblicos e de punio para responsveis por fraudes ou desvios e defendeu a existncia de um tribunal dedicado s contas e gastos pblicos, para evitar que os cargos pblicos enriqueam aqueles que os ocupem.

    Sabe-se com certeza que a origem da expresso auditoria encontra-se no vocbulo latino auditor, aquele que ouve. Os primeiros auditores atuaram, portanto, na Repblica Romana.

    A ideia de uma Corte de Contas pode ser localizada no final da Idade Mdia, em pases como a Inglaterra, a Frana e a Espanha. Speck3 aponta como pioneira a criao do Tribunal de Cuentas espanhol no sculo XV. A seu turno, Mileski4 destaca a instituio do Exchequer ingls no sculo XII.

    Portugal situa a origem de seu Tribunal de Contas, criado em 1849, na Casa dos Contos, cujo regimento data de 1389, e que tinha reparties subordinadas no Brasil Colnia nas cidades do Rio de Janeiro, Salvador, So Lus e Ouro Preto, utilizando o sistema de partidas simples.5

    Foi, todavia, como em tantas outras reas, a gloriosa Revoluo Francesa que consagrou o princpio da separao dos poderes, idealizado por Montesquieu. Somente com a distino de atribuies entre Executivo, Legislativo e Judicirio, pode-se, a rigor, falar de um controle externo.

    A Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, proclamada em Paris em agosto de 1789, no seu artigo 15, consagrou o direito da sociedade de pedir contas a todo agente pblico de sua administrao. O corolrio desse direito o dever de prestar contas imposto a todos aqueles responsveis pela aplicao e gerncia de bens e recursos

    1 No famoso Neues Museum em Berlim, no setor de antiguidades egpcias, h um luxuoso sarcfa-go em granito negro identificado como sendo de Djehapimu, auditor do fara, datado entre os sculos IV e VIII a.C.

    2 Curso de Direito Constitucional. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1961 apud SANTANNA, Aspectos do Direito Pblico no Tribunal de Contas, TCE-RJ, 1992, p. 318-319.

    3 Inovao e rotina no Tribunal de Contas da Unio. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2000, p. 28.

    4 O Controle da Gesto Pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 176.5 De acordo com Pompeu e Costa (coords.). Histrico do controle de contas em Portugal e no Brasil:

    do sculo XIII ao XIX. Braslia, TCU, 2014.

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    pblicos. O exame de tais prestaes de contas constitui um dos principais objetos do controle externo.

    O controle externo porque realizado, de forma independente, por outro poder, distinto daquele responsvel pela execuo das atividades administrativas suscetveis de controle. Como veremos adiante, o controle externo atribudo ora ao Poder Legislativo, ora ao Poder Judicirio, de vez que as principais funes estatais de realizao de polticas pblicas so de responsabilidade do Poder Executivo.

    A organizao do primeiro Tribunal de Contas com caractersticas prximas s atuais foi obra de Napoleo Bonaparte que, em 1807, criou a Cour des Comptes francesa, como modelo de tribunal administrativo para os Estados modernos, inclusive com a presena de um Ministrio Pblico especializado.6 A Cour des Comptes presta assistncia ao Parlamento e ao Poder Executivo, atuando como autoridade judicial.

    1.2. DEMOCRACIA E CONTROLE EXTERNONo existe democracia sem controle. Na democracia, todo governante, gestor

    pblico, parlamentar, magistrado, enfim, todo agente detentor de parcela do poder estatal tem sua atividade sujeita a mltiplos controles. A organizao do estado democrtico prev inmeros mecanismos mediante os quais o poder controlado e a atuao de seus titulares limitada. Como destaca Scapin, os eleitos para representar o povo assumem responsabilidades que devem ser controladas, seja pelo prprio povo, seja por instituies do Estado especialmente constitudas para exercer tal controle.7 Ao longo de nosso estudo, examinaremos as diversas formas pelas quais exercido esse controle, especialmente o controle externo. Por ora, fixemos a ideia de que o controle externo essencial vida democrtica.

    1.3. CONCEITOS DE CONTROLEA pesquisa de Guerra8 indica que a palavra controle originou-se do termo

    francs contre-rle, assim como do latim medieval contrarotulus, com o significado de contralista:

    (...), isto , segundo exemplar do catlogo de contribuintes, com base no qual se verificava a operao do cobrador de tributos, designando um segundo registro, organizado para verificar o primeiro. O termo evoluiu, a partir de 1611, para sua acepo mais prxima do atual, aproximando-se da acepo de domnio, governo, fiscalizao, verificao.

    6 La Cours des Comptes. Paris: La Documentation Franaise, 2014, p. 20.7 A expedio de provimentos provisrios pelos Tribunais de Contas: das medidas cautelares tcnica

    antecipatria no controle externo brasileiro. Dissertao apresentada como requisito para obteno do ttulo de Mestre em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS, Porto Alegre, 2016.

    8 Os Controles Externo e Interno da Administrao Pblica. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 89.

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  • 4 Controle Externo Luiz Henrique Lima

    Segundo o Dicionrio Houaiss, a primeira acepo do vocbulo : monitorao, fiscalizao ou exame minucioso, que obedece a determinadas expectativas, normas, convenes etc.

    Na dico de Rocha,9 o escopo do controle assegurar a correspondncia entre determinadas atividades e certas normas ou princpios.

    1.3.1. Controle na cincia da Administrao

    Na cincia da Administrao, o controle reconhecido como uma das funes administrativas essenciais. Na Escola Clssica, de Taylor e Fayol, o ciclo da administrao compreendia planejar, organizar, dirigir e controlar. Para Chiavenato,10 o controle consiste na funo administrativa que monitora e avalia as atividades e os resultados alcanados para assegurar que o planejamento, a organizao e a direo sejam bem-sucedidos. Esse autor identifica as seguintes fases do controle:

    estabelecimento de metas; observao do desempenho; comparao do desempenho com as metas estabelecidas; e ao corretiva.

    A Declarao de Lima, um dos principais documentos da International Organization of Supreme Audit Institutions Intosai , afirma que o controle no representa um fim em si mesmo, mas uma parcela imprescindvel de um mecanismo regular que deve assinalar oportunamente os desvios normativos e as infraes aos princpios da legalidade, rentabilidade, utilidade e racionalidade das operaes financeiras.

    Na Administrao Pblica, segundo Mileski,11 o controle corolrio do Estado Democrtico de Direito, obstando o abuso de poder por parte da autoridade administrativa, fazendo com que esta paute a sua atuao em defesa do interesse coletivo, mediante uma fiscalizao orientadora, corretiva e at punitiva.

    Como assinala Guerra:12

    Controle, como entendemos hoje, a fiscalizao, quer dizer, inspeo, exame, acompanhamento, verificao, exercida sobre determinado alvo, de acordo com certos aspectos, visando averiguar o cumprimento do que j foi predeterminado ou evidenciar eventuais desvios com fincas de correo, decidindo acerca da regu-laridade ou irregularidade do ato praticado. Ento, controlar fiscalizar emitindo um juzo de valor.

    9 A funo controle na administrao pblica oramentria. O novo Tribunal de Contas: rgo protetor dos direitos fundamentais. 2. ed. ampl. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 124.

    10 Administrao Geral e Pblica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006, p. 447.11 Op. cit., p. 148.12 Os Controles Externo e Interno da Administrao Pblica. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 90.

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