Tribunal de Contas da Unio (TCU) Senado Federal (SF)

Secretaria de Oramento Federal (SOF) Controladoria-Geral da Unio (CGU)

ESPECIALIZAO EM ORAMENTO PBLICO

PLANEJAMENTO E CONTROLE EXTERNO:

A INFLUNCIA DO PPA NA DEFINIO DOS

TEMAS DE MAIOR SIGNIFICNCIA

Fabricio Rossi Fernandes Lima

Orientador: Paulo Roberto Pinheiro Dias Pereira

Especialista

Braslia DF Outubro de 2010

Tribunal de Contas da Unio (TCU) Senado Federal (SF)

Secretaria de Oramento Federal (SOF) Controladoria-Geral da Unio (CGU)

ESPECIALIZAO EM ORAMENTO PBLICO

PLANEJAMENTO E CONTROLE EXTERNO:

A INFLUNCIA DO PPA NA DEFINIO DOS

TEMAS DE MAIOR SIGNIFICNCIA

Fabricio Rossi Fernandes Lima

Orientador: Paulo Roberto Pinheiro Dias Pereira (Especialista)

Artigo apresentado ao Instituto Serzedello Corra ISC/TCU, como requisito parcial obteno do grau de Especialista em Oramento Pblico.

BRASILIA - DF 2010

DEDICATRIA

Dedico este trabalho minha famlia, que foram privados da minha companhia durante o tempo dedicado ao estudo para meu crescimento profissional.

AGRADECIMENTOS

Agradeo a todos que contriburam para que este trabalho fosse concludo. minha esposa, pela compreenso, aos meus filhos pelo

carinho, aos meus pais pelo incentivo constante e

ao meu orientador que soube lapidar de forma quase artesanal este texto.

RESUMO

A Constituio Federal de 1988 instituiu o Plano Plurianual PPA como instrumento de planejamento do Governo Federal integrado ao Sistema Oramentrio Brasileiro. O plano de fiscalizao previsto no art. 244 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, e regulamentado pela Resoluo-TCU n. 185/2005, contm as diretrizes para a definio dos Temas de Maior Significncia. Atualmente no TCU a seleo dos TMS dada de forma emprica, e tem como base artigos da imprensa sobre assuntos relevantes da cena poltica do Brasil. Este artigo tomou como pressuposto as definies de planejamento estratgico, gerncia e anlise de riscos para mostrar em que medida pode-se utilizar o PPA como parmetro de influncia na definio dos TMS dentro do planejamento das aes de controle do TCU.

Palavras-chave: Planejamento. PPA. Controle Externo. TMS.

ABSTRACT

The 1988 Federal Constitution established the Multi-Year Plan PPA as a tool for integrated planning of the Federal Government budget. The monitoring plan provided for in art. 244 of the Internal Rules of the Brazils Court of Audit TCU, regulated by Resolution no. 185/2005-TCU, contains guidelines for defining the issues of greatest significance(TMS). Currently in the selection of TCUs TMS is given empirically and is based on press articles on topics relevant to the political scene in Brazil. This article took as its premise the definitions of strategic planning, management and risk analysis to show how far one can use the PPA as a parameter of influence on the definition of TMS in the planning of control of the TCU.

Keywords: Planning. PPA. External Control. TMS

SUMRIO:

1. INTRODUO ................................................................................................................ 8 2. REFERENCIAL TERICO ............................................................................................. 9

PPA, LDO e LOA ................................................................................................................. 10 Contedo do PPA ................................................................................................................. 11 Prioridades LDO 2011 .......................................................................................................... 12 Prazos do PPA ...................................................................................................................... 13 Objetivos de Governo: .......................................................................................................... 14

3. ESCOLHAS METODOLGICAS ................................................................................. 17 4. RESULTADOS E ANLISES ....................................................................................... 18

Os Temas de Maior Significncia: ....................................................................................... 18 Significncia estratgica ....................................................................................................... 19 Materialidade ........................................................................................................................ 19 Vulnerabilidade .................................................................................................................... 19 Anlise de Riscos: ................................................................................................................ 19 Gerenciamento de Riscos: .................................................................................................... 20 O paradoxo LDO x TMS: ..................................................................................................... 21

5. CONSIDERAES FINAIS E CONCLUSO ............................................................. 23 6. REFERNCIAS .............................................................................................................. 24 7. APNDICES ................................................................................................................... 25

Apndice I Lista dos Objetivos de Governo PPA 2008/2011 ........................................ 25 Apndice II Temas de Maior Significncia (2007 a 2010) ............................................... 26

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1. INTRODUO

O propsito deste trabalho tentar identificar em que medida o PPA pode influenciar a escolha de Temas de Maior Significncia TMS e mostrar a possvel relao entre o planejamento do PPA, os TMS e a elaborao do plano de fiscalizao do TCU.

Inicialmente faz-se um resumo da teoria de planejamento estratgico e define-se o que o PPA, LDO e LOA, suas caractersticas mais importantes para identificar se as aes de planejamento oramentrio do governo so coerentes com as metas e objetivos traados.

Em seguida discorre-se sobre os TMS e o mtodo atual de seleo dos temas utilizado pelo TCU, pois so os TMS que indicam qual o direo das aes de controle dentro do plano anual de fiscalizao do Tribunal.

Aps essas definies verificada a relao entre as prioridades declaradas do Governo com os TMS e indicando a importncia do planejamento estratgico e da gerncia e anlise de riscos na elaborao do plano anual de fiscalizao do TCU

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2. REFERENCIAL TERICO Muito se fala em Planejamento Estratgico, e nas organizaes, governamentais ou

no, ainda se pode encontrar uma srie de interpretaes em relao a esta ferramenta da administrao. O Planejamento Estratgico, que se tornou o foco de ateno da alta administrao das empresas, volta-se para as medidas positivas que uma empresa poder tomar para enfrentar ameaas e aproveitar as oportunidades encontradas em seu ambiente.

Empresas e Governo chegaram concluso de que a ateno sistemtica estratgia uma atividade muito proveitosa. Empresas pequenas, mdias e grandes, distribuidores e fabricantes, bancos e instituies sem finalidade de lucro, todos os tipos de organizaes devem decidir os rumos mais adequados aos seus interesses.

Segundo Mintzberg (2000), o planejamento foi em grande parte um exerccio oramentrio na Amrica dos anos 1950, ele comeou a se difundir com rapidez, tendo se instalado na maioria das corporaes de grande porte em meados de 1960. Naquela poca, a noo de planejamento estratgico entrou em ao, para em dez anos se tornar uma obsesso entre as corporaes e no governo norteamericano na forma do Sistema de Planejamento-Programao-Oramentao, ou SPPO.

Dentre as causas mais importantes do crescimento recente do Planejamento Estratgico, pode-se citar que os ambientes de praticamente todas as empresas mudam com surpreendente rapidez. Essas mudanas ocorrem nos ambientes econmico, social, tecnolgico e poltico.

Para FISCHMANN & ALMEIDA (1991, p.25), planejamento estratgico uma tcnica administrativa que, atravs da anlise do ambiente de uma organizao, cria a conscincia das suas oportunidades e ameaas, dos seus pontos fortes e fracos para o cumprimento da sua misso e, atravs desta conscincia, estabelece o propsito de direo que a organizao dever seguir para aproveitar as oportunidades e reduzir riscos.

Entre outras definies, ALMEIDA (2001, p.13) acrescenta o carter de ordenao das ideias e das pessoas, de forma a criar uma viso do caminho que se deve seguir.

No caso das entidades de fiscalizao, como o TCU, os recursos para a execuo das aes de controle so limitados, portanto o Tribunal define critrios que permitam orientar a aplicao desses recursos e aumentar a probabilidade de selecionar trabalhos de auditoria relevantes.

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Em funo do planejamento de fiscalizaes anual, primeiramente so priorizadas as atividades de controle que, por lei, precisam ser completadas com prazo e sequencialmente as atividades de iniciativa prpria do Tribunal, integradas ao planejamento estratgico e ao sistema de planejamento anual do TCU.

Realizadas as escolhas estratgicas, definem-se os critrios que sero usados para selecionar objetos especficos de auditoria. O mais importante desses critrios a capacidade de agregar valor, em razo das possveis melhorias da gesto pblica decorrentes da auditoria. Outros critrios so a materialidade, a relevncia e a vulnerabilidade desses objetos.

A passagem do plano estratgico para o plano operacional d-se pelo levantamento de informaes atualizadas sobre a estrutura, funes e operaes dos possveis objetos de auditoria, permitindo a identificao de reas com alta materialidade, que apresentem vulnerabilidades e que tenham potencial para que a auditoria contribua para gerar melhorias na administrao.

Por sua vez a Constituio Federal determina que o processo de planejamento governamental se constitua a partir da integrao entre o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual. As prioridades do governo compreendidas no espao temporal de um PPA so definidas pela Orientao Estratgica do Governo.

PPA, LDO e LOA

A Constituio Federal (CF) promulgada em 1988 trouxe importantes novidades no campo da gesto das instituies do Estado. Pela primeira vez, a lei maior d destaque ao planejamento visando o desenvolvimento nacional equilibrado. Ao lado dos planos de desenvolvimento, nacionais, regionais e setoriais e os de carter indicativo para o setor privado, a Constituio estabeleceu o funcionamento da administrao pblica sob o marco sistmico de trs leis hierarquizadas e integradas: o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual.

Por seu carter inovador as novas disposies constitucionais, em vrios e importantes aspectos, esto na dependncia de adequada regulao. Ciente dessa necessidade, o prprio constituinte de 1988 estabeleceu, no art. 165, 9, que lei complementar dispor sobre esses assuntos, em particular, sobre a elaborao e a organizao dos instrumentos Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA) e sobre as normas de gesto financeira e patrimonial da administrao pblica.

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Contedo do PPA

Uma vez que ainda no existe at o presente momento, modelo legalmente institudo para a organizao e formatao do plano plurianual, a organizao, a metodologia e o contedo dos planos plurianuais tm sido definidos pelo Poder Executivo nos manuais elaborados pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).

No que diz respeito ao contedo do PPA, a norma geral resume-se ao disposto no art. 165, 1, da CF:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: 1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as

diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.

O primeiro aspecto a considerar a regionalizao. Mesmo que cada ente federativo possa adotar critrios prprios de regionalizao, a norma dever disciplinar esse aspecto, assim como estabelecer as partes da programao que eventualmente podero ficar fora da regionalizao. Nos ltimos trs planos plurianuais elaborados na esfera federal houve a distribuio oramentria entre as cinco regies tradicionais em que se dividem o Pas, alm da indicao predominantemente Nacional. O critrio para regionalizao das metas e do dispndio correspondente o da localizao dos beneficiados pela ao. Os oramentos anuais, por sua vez, devem indicar o estado ou municpio beneficiado (a partir da classificao em subttulo ou localizador de gasto).

Outro aspecto considerado que o plano plurianual estabelecer diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal. Em anexo ao Projeto de Lei que encaminha o PPA est a mensagem presidencial que contm os objetivos de governo e as metas que devem ser almejadas durante os prximos quatro anos. Um cenrio fiscal elaborado para estimar o montante de recursos oramentrios disponveis para a aplicao no PPA. A partir dessas orientaes que so elaborados as polticas pblicas que contero os programas de governo e os objetivos setoriais, tanto quanto os demais planos e programas nacionais, regionais e setoriais.

De acordo com o Manual de Elaborao do Plano Plurianual 2008/2011 (MPOG, 2007) a definio de objetivos do governo corresponde aos objetivos a serem perseguidos com maior nfase pelo Governo Federal no perodo do Plano para que, no longo prazo, a Viso estabelecida se concretize. Esses objetivos devem ser passveis de mensurao, sendo

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assim acompanhados de indicadores que permitam o monitoramento e a avaliao dos resultados alcanados por meio das polticas e programas a eles associados.

Faro parte do plano plurianual as despesas de capital e outras delas decorrentes. Com esse dispositivo, a CF destaca um aspecto de grande importncia: qualquer investimento hoje realizado exigir, no futuro, recursos consignados operao, manuteno e conservao. O Manual Tcnico do Oramento, classifica nessa categoria as despesas que contribuem diretamente para a formao ou aquisio de um bem de capital. Alm disso, existe a previso de recursos de operao e manuteno decorrentes da assuno de tais despesas, uma vez que a realizao de um investimento como uma escola ou um hospital gera tambm despesas futuras de custeio.

Para os programas de durao continuada o PPA reserva as aes de funcionamento, manuteno ou conservao que so caracterizadas por sua continuidade. Apesar de controversa, o PPA 2008/2011 incluiu junto aos programas de natureza finalstica, os programas de apoio s polticas pblicas.

Prioridades LDO 2011

As prioridades e as metas da Administrao Pblica Federal para o exerccio de 2011 esto descritas no art. 4 da Lei de Diretrizes Oramentrias (Lei n 12.309, de 09 de agosto de 2010):

Art. 4 As prioridades e metas fsicas da Administrao Pblica Federal para o exerccio de 2011, atendidas as despesas que constituem obrigao constitucional ou legal da Unio e as de funcionamento dos rgos e entidades que integram os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, correspondem s aes relativas ao Programa de Acelerao do Crescimento PAC e s constantes do Anexo VII desta Lei, as quais tero precedncia na alocao dos recursos no Projeto e na Lei Oramentria de 2011, no se constituindo, todavia, em limite programao da despesa.

1 O Poder Executivo justificar, na mensagem que encaminhar o Projeto de Lei Oramentria de 2011, o atendimento de outras despesas discricionrias em detrimento daquelas constantes do Anexo a que se refere o caput.

A mensagem presidencial que acompanha o PLOA 2011 indica que os setores de abastecimento, armazenagem e comercializao continuaro sendo prioridade do Governo Federal na busca da sustentabilidade da atividade agropecuria e que a ampliao da base de recursos humanos qualificados para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico tambm prioridade do Governo Federal.

Ainda mostra que so prioridades para 2011 a concluso das obras de infraestrutura do Centro de Lanamento de Alcntara e do stio de lanamento do Cyclone-4, a concluso e

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lanamento do satlite CBERS-3, a realizao do primeiro voo de teste tecnolgico do VLS-1 e a continuidade de desenvolvimento de um conjunto de satlites baseados na Plataforma Multimisso, compreendendo o satlite Amaznia-1, o satlite cientfico Lattes, o Mapsar, o GPM-BR. O satlite brasileiro-argentino Sabia-MAR, o microssatlite universitrio Itasat e o incio do desenvolvimento do satlite SGB tambm so prioridades para 2011.

A reduo de riscos e agravos segurana e sade do trabalhador permanecer uma prioridade em 2011. Atividades econmicas com elevada taxa de acidentalidade sero objeto de projetos de fiscalizao.

A promoo da sade constitui uma das prioridades centrais do Governo Federal. Para tanto, o SUS, desde sua criao, no incio da dcada de 90, continua passando por mudanas e vencendo grandes desafios.

Entretanto o veto do presidente Luiz Incio Lula da Silva a 603 aes do anexo da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que define os gastos prioritrios do Oramento de 2011, passvel de crticas, pois a medida seria uma carta branca para o futuro governo executar o Oramento do prximo ano sem considerar os objetivos traados pelo Congresso.

Esse veto deixa como prioridade apenas as obras associadas ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), o que na viso do TCU proporciona uma discricionariedade excessiva ao governo na definio das metas para 2011 conforme observado na Ata n 19/2010 Plenrio que tratou do Parecer Prvio sobre as Contas do Poder Executivo.

Prazos do PPA

A CF determina que o processo de planejamento governamental se constitua a partir da integrao entre PPA, LDO e LOA. Entretanto, existem na prtica inconsistncias temporais no prazo de tramitao legislativa de tais leis oramentrias, bem como incluso de grande nmero de emendas parlamentares no Congresso Nacional, as quais resultam em incongruncias relacionadas ao atendimento de prioridades nas leis oramentrias anuais.

Podemos compreender, com base em Giacomoni (2004), que antecipar a apresentao e a aprovao do PPA so iniciativas bem intencionadas visando colocar os trs instrumentos em ordem sob o prisma temporal. De fato, no primeiro ano de mandato do chefe do Poder Executivo elaborada e aprovada a LDO para o exerccio seguinte, sem que tenha sido finalizada a elaborao do projeto do PPA. Apesar desse descompasso, certamente no

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uma boa soluo antecipar, em vrios meses, a apresentao da proposta do PPA, com a consequente reduo do necessrio prazo de elaborao.

Na verdade, a questo dos prazos de elaborao e aprovao do PPA ser melhor equacionada, se tratada conjuntamente com as definies sobre o prazo de vigncia do plano. No atual modelo, o PPA cobre o perodo de quatro anos, horizonte esse que vai se reduzindo medida que vencem os exerccios. Com o plano cobrindo cada vez perodo menor, a ao planejada de mdio prazo vai deixando de existir. Encerrada a vigncia de um PPA, aguardam-se a elaborao e a aprovao do novo plano para que um novo ciclo de ao planejada se inicie. Interrompe-se o processo, o que configura sria ameaa continuidade e integrao que, em muitos programas, projetos e aes so necessrias.

Tais ocorrncias enfatizam a necessidade de acompanhamento permanente da programao contida no planejamento federal, a partir de anlise do plano plurianual, leis oramentrias anuais, e prioridades contidas na LDO, de forma a subsidiar o acompanhamento das prioridades previstas na execuo oramentria do exerccio.

Objetivos de Governo: Conforme o Manual de Elaborao do Plano Plurianual 2008/2011 (Ministrio do

Planejamento, 2007), a Orientao Estratgica de Governo OEG traz as prioridades do governo para o perodo do Plano, com os objetivos a serem alcanados, referenciados em uma viso de longo prazo. A OEG tem como finalidade nortear a formulao das polticas pblicas no mbito de cada Ministrio e a elaborao dos programas que integraro o Plano Plurianual 2008-2011.

Para sua definio, os principais insumos so o Programa de Governo do Presidente e o PAC. Alm desses, outros insumos so considerados, como o Estudo da Dimenso Territorial do PPA, a Agenda Nacional de Desenvolvimento AND do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, a Orientao Estratgica do PPA 2004-2007, o Projeto Brasil em 3 Tempos e os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio.

A OEG composta por Viso de Longo Prazo, Estratgia de Desenvolvimento e Objetivos de Governo, conforme detalhado a seguir.

Viso de Longo Prazo: Descreve, em termos ideais, o pas desejado em um horizonte de longo prazo. Sua finalidade orientar a elaborao dos Objetivos de Governo e da Estratgia de Desenvolvimento.

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Estratgia de Desenvolvimento: a sntese lgica do programa de governo que articula, de forma consistente, o conjunto de polticas pblicas social, econmica, de infraestrutura, ambiental e regional com vistas ao alcance dos Objetivos de Governo e transformao da sociedade no longo prazo.

A Estratgia de Desenvolvimento do PPA 2008-2011 destacou, ainda, trs agendas prioritrias, quais sejam:

Agenda Social, que compreende um conjunto de iniciativas prioritrias, com nfase: nas transferncias condicionadas de renda associadas s aes complementares; no fortalecimento da cidadania e dos direitos humanos; na cultura e na segurana pblica;

Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), que rene um conjunto de iniciativas articuladas sob uma abordagem do sistema educativo nacional, cuja prioridade a melhoria da qualidade da educao bsica; e

Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que um conjunto de investimentos pblicos em infra-estrutura econmica e social nos setores de transportes, energia, recursos hdricos, saneamento e habitao, alm de diversas medidas de incentivo ao desenvolvimento econmico, estmulos ao crdito e ao financiamento, melhoria do ambiente de investimento, desonerao tributria e medidas fiscais de longo prazo

Objetivos de Governo: Correspondem aos objetivos a serem perseguidos com maior nfase pelo Governo Federal no perodo do Plano para que, no longo prazo, a Viso estabelecida se concretize. A lista com os 10 Objetivos de Governo est no Anexo I.

Norteadas pela Viso de Longo Prazo, pela Estratgia de Desenvolvimento e pelos Objetivos de Governo, as Orientaes Estratgicas dos Ministrios contemplam as prioridades de cada Ministrio para o perodo do Plano. a partir dessas ltimas que devem ser elaborados os programas que compem o PPA 2008-2011.

Os programas so criados, originalmente, para resolver problemas junto sociedade, entendidos como demandas no satisfeitas, carncias ou oportunidades de atuao identificadas, repetindo o conceito geral utilizado na elaborao do PPA 2004-2007.

Na seleo do problema, deve ser explicitado o segmento ou setor (social, econmico e/ou espacial) afetado pelo mesmo, a fim de se filtrar qual a parcela da sociedade que representa o seu pblico-alvo, utilizando-se, por exemplo, localizao territorial, faixa etria,

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faixa de renda, gnero, entre outros. Deve-se, ainda, demonstrar as causas do problema que est afetando a parcela da sociedade que sofre com o problema.

Identificado o problema, suas causas e o pblico-alvo, deve-se definir o objetivo e as aes (oramentrias e no-oramentrias) que comporo o programa e sero implementadas para combater as causas do problema e, por fim, elaborar os indicadores que possam medir o desempenho do programa.

O Programa , portanto, o instrumento que articula um conjunto de aes (oramentrias e no-oramentrias) suficientes para enfrentar um problema, devendo seu desempenho ser passvel de aferio por indicadores coerentes com o objetivo estabelecido. (Manual de Elaborao de Programas do PPA 2008-2011)

O Programa prev um conjunto de aes que foram planejadas para serem suficientes para que as metas e objetivos sejam alcanados, mas na prtica as aes tm se mostrado insuficientes para o atingimento total das metas.

O Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan), utilizado para acompanhamento das aes do Plano Plurianual, que poderia auxiliar a suprir as informaes do PAC, embora tenha evoludo em relao ao exerccio de 2008, ainda apresenta problemas, tais como: deficincias na definio dos indicadores de programa, baixo registro de apurao dos ndices, descasamento na definio dos indicadores de programa, descompasso entre a execuo fsica e oramentria e percentuais de execuo fsica irreais no mbito das aes (TCU, Ata no. 19/2010 Plenrio).

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3. ESCOLHAS METODOLGICAS

Trata-se de uma pesquisa exploratria feita a partir de reviso dos normativos que definem a escolha das aes continuadas do PPA e tambm dos normativos do TCU que orientam a seleo dos TMS e elaborao do plano de fiscalizao anual, alm de reviso da literatura especfica sobre planejamento estratgico.

Tomando como ponto de partida o Manual de Elaborao do Plano Plurianual 2008-2011, da Secretaria Planejamento e Investimentos Estratgicos, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, publicado em 2007, foi extrado o mtodo que o Poder Executivo utilizou para montar seus objetivos de governo, a viso de longo prazo e as estratgias de desenvolvimento para o programa de governo que abrange os 4 anos da vigncia do PPA.

Ao analisar Giacomoni (2004) depreende-se que h uma disparidade entre os prazos definidos para a vigncia e elaborao do PPA. Verificaram-se dificuldades de aderncia entre a programao da Lei Oramentria Anual e as Leis de Diretrizes Oramentrias correspondentes. Essas ocorrncias enfatizam a necessidade de acompanhamento permanente da programao contida no planejamento federal, a partir de anlise do plano plurianual, leis oramentrias anuais, e prioridades contidas na LDO, de forma a subsidiar o acompanhamento das prioridades previstas na execuo oramentria do exerccio.

Revisando os normativos do TCU, verificou-se que a resoluo que trata dos TMS bastante vaga quanto forma de seleo dos temas. Assim ser necessrio buscar outros atos do TCU para tentar identificar qual o procedimento atualmente utilizado para a seleo dos temas.

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4. RESULTADOS E ANLISES

Os Temas de Maior Significncia:

Os Temas de Maior Significncia, ou TMS, so reas que delimitam o contedo a ser avaliado nas fiscalizaes do TCU. Em sua grande maioria so temas transversais que perpassam vrios objetivos de governo e que compreendem mais de uma ao ou programa.

Sua definio est expressa no 1 do art. 4 da Resoluo-TCU n 185/2005, transcrito abaixo:

Art. 4 O plano de fiscalizao conter exclusivamente as diretrizes que orientaro as atividades de fiscalizao, a definio dos temas de maior significncia que nortearo as fiscalizaes a serem realizadas e os respectivos recursos a serem alocados, com demonstrao da compatibilidade com as demais atividades definidas no Plano de Diretrizes do TCU.

1 Para fins do disposto nesta Resoluo, consideram-se temas de maior significncia aqueles identificados em funo de fatores de risco, materialidade, relevncia e oportunidade e que estejam em consonncia com o Plano de Diretrizes do Tribunal. (grifos nossos)

Para uma melhor compreenso do significado dos critrios de risco, materialidade e relevncia, extrai-se da IN TCU 63/2010 as definies expressas no art. 1, incisos V a VII.

Risco: possibilidade de algo acontecer e ter impacto nos objetivos, sendo medido em termos de consequncias e probabilidade. Suscetibilidade de ocorrncia de eventos que afetam negativamente a realizao dos objetivos das unidades jurisdicionadas;

Materialidade: volume de recursos envolvidos. Representatividade dos valores oramentrios, financeiros e patrimoniais colocados disposio dos gestores e/ou do volume de bens e valores efetivamente geridos;

Relevncia: aspecto ou fato considerado importante, em geral no contexto do objetivo delineado, ainda que no seja material ou economicamente significativo. Importncia social ou econmica das aes desenvolvidas pelas unidades jurisdicionadas para a administrao pblica federal ou para a sociedade, em razo das funes, programas, projetos e atividades sob a responsabilidade de seus gestores, assim como dos bens que produzem e dos servios que prestam populao;

Oportunidade: a convenincia de se realizar a fiscalizao. Cada um desses critrios composto por um ou mais itens de avaliao,

denominados fatores de risco, que so pontuados de modo a priorizar os TMS com maior significncia estratgica (relevncia), materialidade dos valores sujeitos a riscos e maiores

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vulnerabilidades nos seus processos de governana, gesto de riscos e controles internos (riscos).

Significncia estratgica

Trata-se de um critrio composto por fatores que procuram evidenciar a importncia estratgica da Unidade Jurisdicionada (UJ) em funo da sua participao em aes prioritrias de governo, do impacto de suas atividades na comunidade em que se insere, da essencialidade do servio prestado e do relacionamento com o cidado.

Procura capturar as dimenses da importncia social ou econmica das aes desenvolvidas pela UJ, tanto para a administrao pblica federal como para a sociedade, em razo das funes, programas, projetos e atividades sob responsabilidade de seus gestores, assim como dos bens que produzem e dos servios que prestam populao.

Materialidade

Critrio composto por fatores que procuram evidenciar a representatividade dos valores sujeitos a riscos, em termos oramentrios, financeiros e patrimoniais colocados disposio dos gestores e/ou do volume de bens e valores efetivamente geridos, isto , dos ativos pblicos colocados sob a gesto dos responsveis pela UJ (art. 1, VI, da IN 63/2010).

Vulnerabilidade

Critrio composto por fatores que procuram identificar pontos crticos em relao ao alcance da misso e dos objetivos da UJ, ao seu desempenho, informao e comunicao, conformidade dos atos de sua gesto e proteo de seus ativos. Procura capturar a criticidade da exposio da UJ a riscos em funo de vulnerabilidades decorrentes de falhas em sua estrutura organizacional ou de inexistncia, ineficcia ou deficincias em seus processos de governana, gesto de riscos e controles internos (art. 1, V c/c X e com final dos incisos VIII e IX, da IN 63/2010)

Anlise de Riscos:

As entidades encarregadas de atividades de fiscalizao e auditoria no dispem de recursos humanos e materiais suficientes para controlar tudo o tempo todo. Assim, frente a essa escassez de recursos, essas entidades devem tomar decises quanto aos objetos de suas

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atividades de fiscalizao. A questo quais critrios adotar para definir o que ser fiscalizado e quando o ser.

No fugindo regra, o TCU vivencia uma situao de limitao de recursos humanos que podem ser alocados para trabalhos de auditoria, o que torna mais desafiadora a questo de como alocar esses recursos.

Pode-se acrescentar a esse cenrio a crescente (e justa) demanda da sociedade por mais efetividade nas aes de controle. No raro os rgos de controle externo so demandados a justificar as prioridades que adotam.

A metodologia de anlise de risco pretende ser uma resposta a essa questo, tanto no que diz respeito escolha dos rgos e entidades que sero auditados, como no que se refere definio do que auditar (objeto de auditoria) dentro das entidades.

A metodologia tem como principal objetivo a identificao de reas/temas que, por apresentarem riscos consecuo dos objetivos da entidade, devem ser priorizadas em futuras aes de fiscalizao do Tribunal, funcionando, assim, como uma ferramenta que subsidia o planejamento de auditorias para uma determinada entidade.

O produto final da aplicao da metodologia em uma entidade a consecuo de um rol das principais reas ou temas que podem vir a se tornar objeto de aes fiscalizadoras por parte do TCU, nas suas diversas modalidades (auditorias operacional, de conformidade, de sistemas, acompanhamentos, etc), em ordem de prioridade, explicitando as razes para tanto.

Gerenciamento de Riscos:

No caso de temas complexos, de grande porte, devem ser escolhidas reas ou sub-temas dentro deles para trabalhos de fiscalizao. Tal escolha pode ser feita a partir de anlise de risco.

No ano de 2006 o TCU desenvolveu metodologia para esse fim, buscado identificar a sua aplicao nas aes de controle externo. A vertente prtica dos conceitos de risco em auditoria no Tribunal, no que se refere rea de controle externo, tem se apresentado, principalmente, pelo uso de duas ferramentas:

a) A utilizao da Matriz de Risco para a classificao de rgos, municpios ou programas de governo, quanto sua significncia em termos de necessidade de controle;

b) A utilizao da Metodologia de Anlise de Risco para a identificao de reas/temas prioritrios para fiscalizao em uma determinada entidade ou programa de governo.

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Em sntese, pode-se dizer que a ferramenta Matriz de Risco, ao ser aplicada, por exemplo, em um grupo de unidades jurisdicionadas, atribui uma pontuao a cada entidade e classifica-as em ordem indicativa de prioridade, fornecendo ao Tribunal um indcio de que as entidades mais pontuadas apresentam, em tese, maior risco caso no sejam submetidas a aes de controle externo.

A Metodologia de Anlise de Risco, por sua vez, pode ser aplicada a um determinado tema previamente selecionado. Trata-se de um trabalho caracterizado como atividade de fiscalizao, realizado por uma equipe de Auditores Federais de Controle Externo e que produz um mapeamento amplo do tema, identificando as reas ou sub-temas que devem ser priorizados em futuras aes de fiscalizao desenvolvidas pelo Tribunal. A Metodologia pode ser aplicada tambm em programas de governo.

O TCU tem tentado incluir o conceito de risco em outras atividades, tais como identificao de fiscalizaes a serem includas no plano anual, identificao de temas de maior significncia para a ao do Tribunal na Administrao Federal como um todo, identificao de fiscalizaes de abrangncia nacional e outros.

Atualmente no TCU tem-se procurado utilizar a metodologia da anlise de riscos para definir quais as reas que sero consideradas TMS, mas isso no uma regra normatizada. Alguns temas ainda so escolhidos de forma emprica e tem como base artigos da imprensa sobre assuntos relevantes da cena poltica do Brasil. O Anexo II deste trabalho contm a lista dos TMS selecionados pelo TCU para os planos de fiscalizao dos anos de 2007 a 2010.

O paradoxo LDO x TMS:

Alguns TMS tem se mantido constantes nos planos de fiscalizao anuais do TCU. Como por exemplo, cita-se os TMS Obras e TMS PAC que tem sido mantidos nos planos de fiscalizao dos anos de 2007, 2008, 2009 e 2010, uma vez que h recursos de grande vulto sendo alocados tanto para as obras pblicas quanto para o PAC.

Entretanto, desde 2004 o Tribunal questiona a falta de correspondncia entre as metas e prioridades elencadas na LDO e o que includo posteriormente no projeto oramentrio.

Em 2008, por exemplo, quase metade das aes includas por emendas parlamentares no foram aproveitadas no texto oramentrio. J em 2009 a LDO previu 476 aes, das quais apenas 375 foram de fato contempladas com dotao oramentria, e apenas 332 tiveram as

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despesas empenhadas. Esse descompasso vem fazendo com que o TCU aprove anualmente com ressalvas as Contas do Governo.

Em 2010 foram vetadas pelo Executivo 603 aes do anexo de metas e prioridades da LDO. Essas aes foram elaboradas por 180 deputados, 43 senadores, 12 bancadas estaduais e 24 comisses permanentes, por meio de emendas parlamentares. As programaes vetadas priorizavam reas carentes de recursos e com impactos econmicos e sociais, como construo e restaurao de rodovias, mobilidade urbana, infraestrutura hdrica e aeroporturia.

Na mensagem de veto encaminhada ao Congresso o governo alegou que as aes foram excludas do texto da lei pela dificuldade de inclu-las a tempo no projeto da lei oramentria. Tambm conta do veto que as programaes implicam em gastos que no seriam totalmente financiveis pelo Oramento. Os vetos mostram falta de planejamento do governo e dificuldade no estabelecimento das prioridades.

Nota-se que h uma falta de continuidade entre o planejado e executado pelo Governo. Os instrumentos de planejamento da execuo oramentria no Brasil tem sua eficcia limitada, tanto pela ao direta do Executivo, quanto pelas mudanas de rumo nas prioridades de governo.

As prioridades indicadas na mensagem Presidencial podem at vir a se tornar objeto de TMS dentro do plano de fiscalizao do TCU para 2011, desde que o governo se atenha s prioridades que ele mesmo definiu.

Assim, a utilizao do PPA como nico instrumento para a definio dos TMS arriscado, pois levaria a uma tomada de deciso baseada em informaes que so mutveis ao longo da durao do plano.

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5. CONSIDERAES FINAIS E CONCLUSO Este trabalho teve por objetivo realizar uma pesquisa exploratria dentro dos

instrumentos de planejamento e oramento federais, em particular o PPA 2008/2011, enquanto fonte de informaes de programas governamentais, bem como instrumento para focalizao das aes de controle, com o objetivo de verificar em que medida o PPA pode influenciar na escolha dos TMS.

Foi verificado que o plano plurianual apresenta conceitos oramentrios teis ao controle, com destaque para a apresentao de objetivos, diretrizes e metas do governo federal. Em termos prticos, o PPA estabelece o planejamento para um perodo de quatro anos, visando melhorar o desempenho gerencial da Administrao Pblica e contribuir para a consecuo das prioridades de governo.

Porm, foi observado que durante o desenrolar dos anos de governo o PPA perde significncia, uma vez que os problemas mudam ao longo do mandato do Presidente. Assim, a LDO que em tese deveria orientar a execuo do Oramento na prtica, no o faz, pois no h correspondncia entre a LDO e a execuo do Oramento. Isso tambm pode ter sido acarretado pela fraca disposio dos congressistas de cobrar do governo o comprometimento com o texto da LDO.

Observa-se que os instrumentos de planejamento da execuo oramentria no Brasil, tem sua eficcia limitada. Tanto pela ao direta do Executivo, quanto pelas mudanas de rumo nas prioridades de governo.

As prioridades indicadas na mensagem Presidencial podem vir a se tornar objeto de TMS para o plano de fiscalizao do TCU para 2011, desde que o governo se atenha s prioridades que ele mesmo definiu.

Em funo da lacuna entre o que planejado e o que executado, o PPA no pode, no atual cenrio oramentrio brasileiro, ser o nico instrumento de auxlio na definio dos TMS dentro do plano de fiscalizao anual do TCU.

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6. REFERNCIAS

ALMEIDA, M. I. R.: Manual de Planejamento Estratgico. So Paulo: Atlas, 2001.

BRASIL, Constituio da Repblica Federativa do Brasil, Dirio Oficial da Unio, 02/10/1988, atualizada at a Emenda Constitucional no. 62 de 09/12/2009.

BRASIL, Lei n 12.309, de 09 de agosto de 2010, Dispe sobre as diretrizes para a elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2011 e d outras providncias, Dirio Oficial da Unio, Braslia, 10/8/2010, Seo 1, pg.1

FISCHMANN, A. A.; ALMEIDA, M. I. R.: Planejamento Estratgico na Prtica. 2. ed. So Paulo: Atlas, 1991.

GIACOMONI, J.: Bases normativas do plano plurianual: anlise das limitaes decorrentes da ausncia de lei complementar. Revista de Administrao Pblica, n. 1, pg.79-92, EBAPE/FGV, 2004

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO, Manual de Elaborao: Plano Plurianual 2008-2011, Secretaria Planejamento e Investimentos Estratgicos. Braslia, MPOG, 2007

MINTZBERG, H.: Asceno e Queda do Planejamento Estratgico. 1 ed. Porto Alegre: Bookman Companhia Editora, 2000.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, Ata no. 19/2010 Plenrio Contas do Governo, de 09/06/2010 Dirio Oficial da Unio, Braslia, 11/06/2010, Seo 1, pgs.82 a 97.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, Instruo Normativa TCU no. 63/2010 de 01/09/2010 Dirio Oficial da Unio, Braslia, 06/09/2010, Seo 1, pg. 79.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, Resoluo TCU no. 185/2005 de 13/12/2005 Dirio Oficial da Unio, Braslia, 3/1/2006, Seo 1, pg. 243.

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7. APNDICES

Apndice I Lista dos Objetivos de Governo PPA 2008/2011

1. Promover a incluso social e a reduo das desigualdades. 2. Promover o crescimento econmico ambientalmente sustentvel, com gerao

de empregos e distribuio de renda. 3. Propiciar o acesso da populao brasileira educao e ao conhecimento com

equidade, qualidade e valorizao da diversidade. 4. Fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia e a cidadania

com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos. 5. Implantar uma infraestrutura eficiente e integradora do Territrio Nacional. 6. Reduzir as desigualdades regionais a partir das potencialidades locais do

Territrio Nacional.

7. Fortalecer a insero soberana internacional e a integrao sul-americana. 8. Elevar a competitividade sistmica da economia, com inovao tecnolgica. 9. Promover um ambiente social pacfico e garantir a integridade dos cidados. 10. Promover o acesso com qualidade Seguridade Social, sob a perspectiva da

universalidade e da equidade, assegurando-se o seu carter democrtico e a descentralizao.

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Apndice II Temas de Maior Significncia (2007 a 2010)

2007 TMS - 1: Programa de Acelerao do Crescimento PAC Sub-temas:

1.1 Investimentos em infra-estrutura financiados por recursos dos Oramentos da Unio - apoio de coordenao da Secob; 1.2 Investimentos privados em infra-estrutura, mediante concesses e PPPs apoio de coordenao da Sefid; 1.3 Medidas de ampliao do crdito e financiamento e melhoria do ambiente econmico apoio de coordenao da 2 Secex; 1.4 Medidas de desonerao e melhoria do sistema tributrio, e medidas fiscais de longo prazo (Semag); 1.5 Fum Nacional de Previdncia Social apoio de coordenao da 4 Secex.

Coordenao-geral: Semag

TMS - 2: Segurana Pblica Coordenao: 6 Secex

TMS - 3: Terceirizao na Administrao Federal Sub-temas:

3.1 - Terceirizao da Atividade-fim dos entes da Administrao Federal; 3.2 - Tecnologia da Informao; 3.3 - Servios de limpeza, conservao e vigilncia.

Coordenao: Secex-RJ, 5 Secex e Sefti

TMS - 4: Amaznia Sub-temas:

4.1 - Defesa do Interesse Nacional 4.2 - Ocupao Territorial

4.3 - Gesto Ambiental Apoio de coordenao da 4 Secex Coordenao: Secex-AM

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TMS 5: Levantamentos de Auditoria preparatrios para o Plano de Fiscalizao 2008

Coordenao: Adfis

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2008

TMS-1: Programa de Acelerao do Crescimento - PAC Coordenao: Semag

TMS-2: Amaznia Coordenao: Secex-AM

TMS-3: Reforma Agrria Coordenao: Secex-5

TMS-4: Assistncia Social - Benefcios de Prestao Continuada e Bolsa Famlia.

Coordenao: Seprog

TMS-5: Educao - Universalizao e Qualidade Coordenao: Secex-6

TMS-6: Segurana Energtica Coordenao: Secex-1 e Sefid

TMS-7: Setor Porturio. Coordenao: Secex-1 e Sefid

TMS-8: Obras Coordenao: Secob

TMS-09: Levantamentos para o Plano de Fiscalizao 2009 Coordenao: Encargos Especiais SEMAG; Governana ADCON e Sade SEPROG

TMS-10: Mudanas Climticas Coordenao: Secex-4

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2009

TMS-1: Obras Coordenao: Secob

TMS-2: Programa de Acelerao do Crescimento - PAC Coordenao: Semag

TMS-3: Sade: Sub-temas:

3.1 Ateno Bsica

3.2 Procedimentos de Mdia e Alta Complexidade Coordenao: Secex-4

TMS-4: Reforma Agrria Coordenao: Secex-8

TMS-5: Copa do Mundo 2014 Coordenao: Secex-6

TMS-6: Transferncias Voluntrias Coordenao: Secex-2

TMS-7: Aes de financiamento ao desenvolvimento regional Coordenao: Seprog

TMS-8: Levantamentos para o Plano de Fiscalizao 2009 Coordenao: A definir

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2010

TMS-1: Obras TMS-2: Programa de Acelerao do Crescimento - PAC TMS-3: Sade: Sub-temas:

3.1 Desvios e Desperdcio de Recursos do SUS 3.2 Assistncia Farmacutica

TMS-4: Copa do Mundo 2014 TMS-5: Aes de financiamento ao desenvolvimento regional TMS-6: Gesto e uso de TI TMS-7: Segurana pblica: PRONASCI TMS-8: Grandes investimentos das foras armadas TMS-9: Bases de dados da Administrao Pblica TMS-10: Levantamentos TMS 2011 Sub-temas:

10.1 Sistemas informatizados de gesto das estatais 10.2 Renncia de receitas 10.3 Judicirio Cumprimento de Sentenas Judiciais