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03 O papel do Controle Externo O Sistema de Controle Externo no Brasil A multiplicação das Ações dos Tribunais de Contas A profissionalização dos Tribunais de Contas O Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE) O TCM e as contas públicas O papel do Controle Externo TCU, TCE, TCM Ubiratan Diniz de Aguiar Alexandre Figueiredo Pedro Ângelo Sales Figueiredo Fiscalize seu município Exerça sua cidadania www.controlesocial.fdr.com.br Universidade Aberta do Nordeste e Ensino a Distância são marcas registradas da Fundação Demócrito Rocha. É proibida a duplicação ou reprodução deste fascículo. Cópia não autorizada é Crime. UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE - ensino a distância ®

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O papel do Controle Externo

O Sistema de Controle Externo no Brasil

A multiplicação das Ações dos Tribunais de Contas

A profissionalização dos Tribunais de Contas

O Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE)

O TCM e as contas públicas

O papel do Controle Externo TCU, TCE, TCMUbiratan Diniz de AguiarAlexandre Figueiredo Pedro Ângelo Sales Figueiredo

Fiscalize seu municípioExerça sua cidadania

www.controlesocial.fdr.com.br

Universidade Aberta do Nordeste e Ensino a Distância são marcas registradas da Fundação Demócrito Rocha.É proibida a duplicação ou reprodução deste fascículo. Cópia não autorizada é Crime.

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Discutir o papel do controle externo e estabelecer diferenças entre controle externo, controle • interno e autotutela administrativa.Apresentar o Sistema de Controle Externo no Brasil e novas normas que orientam o controle • externo. Descrever as atribuições do Tribunal de Contas do Estado do Ceará.• Introduzir aspectos relevantes da missão, valores e atividades desenvolvidas pelo Tribunal • de Contas dos Municípios do Ceará.

Objetivos

IntroduçãoEste fascículo tem como principal fi nalidade apresentar como o

controle externo está disciplinado no ordenamento jurídico pátrio. Foge da pretensão de exaurir o tema, uma vez que a matéria é bas-tante complexa. De início, serão apresentadas as diversas formas de controle existentes na administração pública brasileira. O leitor terá a oportunidade de compreender as diferenças existentes entre a au-totutela da administração, o controle interno e o controle externo.

Em seguida, será apresentado o tópico “Sistema de Controle Ex-terno”. A divisão de competências entre as cortes de contas existen-tes no Brasil será vista neste tópico. Parte do fascículo será desti-nada às diversas atribuições conferidas às cortes de contas, após a promulgação da Constituição Federal de 1988. Diversas leis espar-sas aumentaram as tarefas dos tribunais de contas. Neste tópico, será dada especial atenção à Lei de Responsabilidade Fiscal.

Algumas idéias para o aperfeiçoamento e fortalecimento dos tri-bunais de contas serão expostas. Não se pretende, contudo, apre-sentar um novo paradigma de controle, mas apenas lançar luzes sobre a matéria, a fi m de se buscar um modelo mais efi ciente e efi -caz. Neste contexto uma abordagem sobre o Tribunal de Contas do Estado do Ceará e o Tribunal de Contas dos Municípios ilustra o papel desses órgãos no nosso Estado.

O papel do Controle ExternoAntes de falar acerca do papel do controle externo, é necessário

defi nir o que vem a ser controle, para então explicar o que vem a ser o controle externo, diferenciando-o das demais formas de controle existentes na Administração Pública.

O controle é algo inerente à atividade de todas as pessoas. Se-gundo o Dicionário Aurélio Eletrônico, controle “é a fi scalização exercida sobre a atividade de pessoas, órgãos, departamentos ou

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sobre produtos, etc., para que tais atividades, ou produtos, não se desviem das normas preestabelecidas”. Em uma abordagem sim-ples, percebe-se que o controle pode ser entendido como uma fi sca-lização. Mas de que forma podemos realizar essa fi scalização, quais os parâmetros utilizados para o controle?

Devemos partir do princípio de que, para haver controle, é necessá-rio possuir um padrão de comportamento para que possamos compa-rar o que foi feito com o que deveria ter sido feito. Assim sendo, antes de controlar deve-se verifi car qual a regra aplicável àquele caso, para depois poder aferir se o que foi realizado está ou não de acordo com o que fora estabelecido. Com efeito, somente após fi xar o padrão a ser seguido, poderemos avaliar o desempenho daquilo que foi realizado.

No que tange ao controle na Administração Pública, considero que a melhor defi nição do tema foi feita pelo professor Hely Lopes Meirelles, que afi rma:

controle, em tema de administração pública, é a faculdade de vi-gilância, orientação e correção que um poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional do outro (p. 264).

Em poucas palavras, Meirelles conseguiu defi nir todas as formas possíveis de controle na administração pública: controle externo (po-der), controle interno (órgão) e autotutela administrativa (autorida-de). Importante apresentar breve defi nição sobre as duas últimas for-mas de controle antes de nos debruçarmos no controle externo.

Convém acrescentar que, sobre o assunto, o Supremo Tribunal Federal editou a súmula 473, que apresenta o seguinte teor:

A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam di-reitos ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvados em todos os casos, a apreciação judicial.

Convém chamar atenção para o fato de que os três Poderes (Legis-lativo, Executivo e Judiciário), o teor do disposto no art. 74 da Consti-tuição Federal, também devem instituir sistema de controle interno.

É importante notar que o parágrafo primeiro do artigo 74 da Constituição Federal deixa claro a necessidade de o responsável pelo controle interno dar ciência ao Tribunal de Contas da União de qualquer irregularidade ou ilegalidade de que venha tomar conhe-cimento. Uma vez que o artigo 75 da Carta Política dispõe que as normas relacionadas na Seção que trata do controle na administra-ção devem ter, no que couber, reprodução obrigatória nos estados, os tribunais de contas estaduais e municipais, também, devem ser avisados pelos respectivos controles internos acerca das irregulari-dades/ilegalidades por estes encontradas.

Autotutela Administrativa: ação da autoridade administrativa sobre seus próprios atos e dos seus subordinados. É a possibilidade que a administração tem de anular seus próprios atos quando eivados de ilegalidade ou de revogá-los em prol do interesse público.

Controle Interno: objetiva a criação de condições indispensáveis à efi cácia do controle externo e visa a assegurar a regularidade da realização da receita e da despesa, possibilitando o acompanhamento da execução do orçamento, dos programas de trabalho e a avaliação dos respectivos resultados. É, na sua plenitude, um controle de legalidade, conveniência, oportunidade e efi ciência.

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A diferenciação básica entre Controle Interno e Externo é que, na-quele, o controle é exercido por órgãos integrantes do mesmo Poder e neste há a fi scalização de um Poder sobre os atos administrativos de outro Poder.

Para melhor elucidar o tema, recorro ao professor José Afonso da Silva quando trata sobre a matéria.

A Constituição estabelece que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, manterão, de forma integrada, o controle interno. Trata-se de controle de natureza administrativa, exercido sobre funcionários encarregados de executar os programas orçamentários e da aplica-ção do dinheiro público, por seus superiores hierárquicos: ministros, diretores, chefes de divisão, etc. (...).

O controle externo é, pois, função do Poder Legislativo, sendo de competência do Congresso Nacional no âmbito federal, das Assem-bleia Legislativas nos Estados, da Câmara Legislativa no Distrito Federal e das Câmaras Municipais nos Municípios como o auxílio dos respectivos Tribunais de Contas. Consiste, assim, na atuação da função fi scalizadora do povo, através de seus representantes, sobre a administração fi nanceira e orçamentária. É, portanto, um controle de natureza política, no Brasil, mas sujeito à prévia apreciação técni-co-administrativa do Tribunal de Contas competente, que, assim, se apresenta como órgão técnico, e suas decisões administrativas, não jurisdicionais, como, às vezes, se sustenta, à vista da expressão ‘jul-gar as contas’ referida à sua atividade (art. 71, I) (p. 716 – 718)

O Sistema de Controle Externo no BrasilO Brasil adotou o Sistema de Tribunais de Contas, que é organi-

zado da seguinte maneira:• Um Tribunal de Contas da União, com sede no Distrito Federal e

representação em todas as Unidades da Federação;• Vinte e seis Tribunais de Contas Estaduais, sendo um em cada

Unidade da Federação;• Quatro Tribunais de Contas dos Municípios, localizados nos Es-

tados da Bahia, Ceará, Pará e Goiás; e• Dois Tribunais de Contas Municipais, localizados nos Municí-

pios de São Paulo e Rio de Janeiro.Convém observar que Tribunal de Contas Municipal não é a

mesma coisa que Tribunal de Contas dos Municípios. Tribunal de Contas Municipal é o órgão municipal de controle externo encar-regado de fi scalizar a atividade fi nanceira de um determinado Mu-nicípio, como, por exemplo, o Tribunal de São Paulo, que fi scaliza, apenas, aquele Município. Já o Tribunal de Contas dos Municípios é órgão estadual encarregado de fi scalizar os Municípios localizados em determinado estado, como por exemplo, o Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará, que responde pela fi scalização de todos os municípios localizados naquele estado.

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Para saber qual Corte de Contas deve atuar em cada caso, deve-mos identifi car qual ente da federação é o “dono do recurso” que de-verá ser fi scalizado. Assim, caso esteja sendo gasto um recurso da es-fera federal, o Tribunal que irá atuar é o Tribunal de Contas da União. Caso o recurso em questão seja do Governo do Estado do Ceará, o Tribunal de Contas do Estado do Ceará será o responsável pela fi sca-lização, e, por fi m, se o recurso for de algum município, o responsável será o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará.

No âmbito estadual, o responsável pela fi scalização dos recursos é o Tribunal de Contas Estadual (TCE). Contudo, incumbe, ainda, via de re-gra, aos TCEs a fi scalização dos recursos gastos pelos municípios. Como verifi cado no início deste tópico, somente em quatro estados existe a fi gu-ra dos Tribunais de Contas dos Municípios e, em apenas dois, existe o Tri-bunal de Contas Municipal. Assim, para preencher esta lacuna, compete aos TCEs fazer a fi scalização dos recursos gastos pelos municípios.

Exemplifi cando, compete ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina a fi scalização dos recursos gastos com a despesa da Secretaria de Estado de Educação, com o Tribunal de Justiça do Es-tado, entre outros. Compete, ainda, fi scalizar as despesas de todos os municípios daquele Estado.

Já nos Estados que tenham Tribunais de Contas dos Municípios (TCM), competirá ao Tribunal de Contas Estadual fi scalizar apenas as despesas que tenham sido efetuadas no âmbito estadual, fi cando para o Tribunal de Contas dos Municípios a fi scalização dos recur-sos gastos no âmbito de todos os municípios. Assim, no estado do Ceará, competirá ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará a fi scalização dos recursos municipais de Fortaleza, Crato, Crateús, Cedro e demais cidades.

Vale registrar que os Tribunais de Contas dos Municípios são órgãos ligados à estrutura organizacional do Estado. Assim sen-do, compete ao Governador do Estado nomear os conselheiros que comporão o Tribunal.

A multiplicação das Ações dos Tribunais de ContasApós a promulgação da Constituição Federal de 1988, diversas

leis vêm trazendo novas competências para os Tribunais de Contas. A seguir, são apresentadas algumas dessas normas, com ênfase

naquelas que são destinadas ao Tribunal de Contas da União.Lei N. 8.666, de 21 de junho de 1993 - Lei de Licitações e Con-

tratos – Conheça a íntegra desta lei no site do curso. O art. 102 da Lei de Licitação e Contratos apresenta clara obrigação das pessoas nele indicadas, dentre elas os membros dos tribunais de contas, de, ao tomarem conhecimento da existência dos crimes defi nidos na re-

É importante ter em mente que cada Tribunal de Contas possui suas próprias competências, não existindo, em nosso Sistema, a possibilidade de uma Corte ser a revisora de outra. Dessa forma, caso algum responsável tenha suas contas consideradas irregulares no âmbito de algum Tribunal de Contas Estadual, não poderá recorrer desta condenação ao Tribunal de Contas da União.

Com exceção dos estados que possuem Tribunais de Contas dos Municípios, e, ainda, dos Municípios de São Paulo e Rio de Janeiro (que possuem Tribunal de Contas Municipal), competirá ao TCE local a fi scalização tanto do dinheiro gasto no âmbito da administração estadual como no âmbito municipal.

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ferida Lei, remeterem ao Ministério Público as cópias e os documen-tos necessários ao oferecimento de denúncia.

O art. 113 concede competência aos tribunais de contas para fazer o controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos pela referida Lei. Importante anotar que o caput deste artigo disciplina que cabe ao gestor comprovar que a sua atuação pautou-se pelos ditames legais. Com isso, pode-se dizer que, quando o órgão de controle encontrar indícios de ilegalidade, o ônus da prova competirá ao gestor. Assim, se o gestor não conseguir provar que agiu de acordo com a lei, o órgão controlador poderá presumir a ilegalidade.

Lei N. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 - Lei de Concessão e Permissão da Prestação de Serviços Públicos – Conheça a íntegra desta lei no site do curso. A Lei N. 8.987 veio regulamentar o art. 175 da Constituição Federal. Essa Lei disciplina a forma como de-verão ocorrer às concessões e permissões de serviço público. Para o objetivo desse curso, é importante anotar que o Tribunal de Con-tas da União não tem competência direta sobre os concessionários ou sobre os permissionários. Nada obstante, a Corte de Contas tem plenos poderes para fi scalizar o poder concedente. Nesse sentido, o Tribunal possui legitimidade para questionar todas as fases da con-corrência que se fará para a concessão do serviço público.

Lei Complementar N. 101, de maio de 2000 - Lei de Responsa-bilidade Fiscal – Conheça a íntegra desta lei no site do curso. Esta lei veio para modifi car a Administração Pública. A partir dela, os governantes e gestores devem ter maior cuidado com o trato da coi-sa pública. Nesse sentido, a Lei apresenta várias regras relacionadas com despesa de pessoal, endividamento público, transparência dos gastos públicos, inscrição em restos a pagar, entre outras. A compe-tência para fi scalizar o cumprimento das normas daquela Lei Com-plementar foi concedida ao Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas; ao sistema de controle interno de cada Poder e ao Ministério Público.

Lei N. 11.079, de 30 de dezembro de 2004 - Lei de Parceria Públi-co-Privada – Conheça a íntegra desta lei no site do curso. A forma de atuação do TCU na fi scalização das Parcerias Público-Privadas foi, recentemente, disciplinada por meio da Instrução Normativa N. 57, de 4/7/2007. Esse normativo estabelece, em seu art. 1º, que “ao Tribunal de Contas da União compete acompanhar os processos de licitação e contratação das Parcerias Público-Privadas, de que trata a Lei n. 11.079/2004, bem como fi scalizar a execução dos contratos decorrentes das parcerias celebradas.” Vale anotar que o art. 4º da referida Instrução Normativa disciplina que “o acompanhamento dos processos de licitação e contratação de Parceria Público-Privada (PPP) será concomitante e realizado em cinco estágios.”

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O fortalecimento dos Tribunais de ContasDefende-se hoje a necessidade de maior integração entre as diver-

sas esferas de controle e utilização de sistemas informatizados. Um dos aspectos fundamentais para uma maior efetividade do controle é o aumento da integração entre as diversas esferas de controle, estatais e não-estatais. Atualmente, o nível de integração está bastante abaixo do desejado. Isso decorre da visão de que o compartilhamento de informações pode provocar perda de poder por parte do detentor ori-ginal da informação. Apesar de ser um tipo de visão bastante comum de se observar, até mesmo em nível individual nas organizações, é preciso que ela seja modifi cada em nome do fortalecimento do con-trole e das próprias instituições encarregadas de exercê-lo.

No que se refere, por exemplo, ao relacionamento entre os con-troles interno e externo, é muito reduzido o grau de integração entre eles. A Constituição Federal, em seu art. 74, inciso IV, estabelece que uma das missões do Controle Interno é apoiar o externo no exercício de sua missão institucional. À exceção de alguns documentos obri-gatórios que o controle interno deve produzir, como, por exemplo, o relatório de auditoria de gestão, o certifi cado de auditoria e o parecer sobre as contas, documentos que devem ser apresentados nos pro-cessos de tomada e prestação de contas anuais, bem como aqueles produzidos para acompanhar as determinações feitas pelo TCU, a interação é muito pequena.

A “culpa” dessa situação não é de um ou outro, mas muito mais de uma cultura reinante em que independência é confundida com distanciamento. Além disso, quando a troca de informações ocorre, ela é feita de forma lenta, pois, como acontece na admi-nistração pública de uma forma geral, os processos são extre-mamente burocratizados.

Em relação a outros órgãos que exercem atividades de fi s-calização, como Receita Federal, Banco Central, Ministério Público, a integração é quase inexistente. Em relação aos dois primeiros, por sinal, em muitas ocasiões o TCU é obstruído na realização de seus trabalhos, quando requisita informações daqueles órgãos, que lhes são negadas, indevidamente, sob a alegação de sigilo bancário ou fi scal.

Cada uma das instituições que integram a rede de contro-le tem uma forma de atuação, com ferramentas específi cas de trabalho, que podem ser úteis para determinadas fi nali-dades, mas se revelam frágeis para o atingimento de outros objetivos. Uma maior cooperação e integração entre as di-versas instituições certamente atenuará essas difi culdades e fortalecerá o controle como um todo.

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Essa integração deve se dar não só entre as instituições que exer-cem o controle estatal dos gastos públicos, mas também se deve procurar aumentar a interação com a sociedade como um todo, com o objetivo de fortalecer o controle social.

Uma forma de fazer isso é tornar as informações produzidas por essas instituições mais acessíveis à sociedade. A internet, certamen-te, facilita esse processo. Todos os órgãos e entidades da administra-ção pública possuem sítios (sites) em que, em maior ou menor grau, é possível colher informações sobre a atuação dessas instituições. É necessário ir além, tornando mais transparente para a sociedade a forma como cada uma delas está utilizando os recursos recebidos.

Além de aumentar a acessibilidade às informações, outra forma de incrementar essa interação é diminuir o distanciamento entre as instituições e a sociedade. Nesse sentido, duas iniciativas relevantes merecem ser mencionadas.

O TCU, por exemplo, criou o chamado Diálogo Público (www.tcu.gov.br/isc/dialogo_publico/index.asp), que consiste em:

Um conjunto de ações sistematizadas de relacionamento, divulga-ção, troca de conhecimentos entre o TCU e a sociedade, o Congresso Nacional e os gestores públicos. Para os Tribunais de Contas a ação de Diálogo Público, por excelência, constitui-se na promoção da ci-dadania por intermédio do estímulo ao controle social exercido pe-los cidadãos diretamente ou por intermédio dos órgãos de controle, e na promoção de competências para o exercício do controle.

Outra iniciativa foi tomada pela Controladoria-Geral da União (CGU), que disponibiliza, em seu sítio, espaço para que as pessoas possam fazer denúncias por meio eletrônico (www.presidencia.gov.br/cgu).

Concordo que o fortalecimento do controle deve passar, necessaria-mente, pela questão dos sistemas informatizados. O insumo básico do controle é a informação e o estágio de desenvolvimento da tecnologia permite que uma parcela das atividades de controle possa ser feita via sistemas informatizados. Recentes auditorias feitas pelo TCU na área de benefícios previdenciários, em que se trabalhou, fundamentalmen-te, com as bases de dados do INSS e com os sistemas daquele Instituto, demonstraram o enorme potencial desse tipo de trabalho. Há hoje pro-gramas de computador que possibilitam a manipulação de uma gran-de quantidade de informações de forma simples e rápida.

Considero que a questão dos sistemas informatizados também permeia o aspecto da integração das instituições. Pode-se pensar no desenvolvimento de um sistema em que cada uma dessas institui-ções tenha acesso imediato a certas informações produzidas pelas demais, que sejam de interesse recíproco.

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A Transparência dos Tribunais de ContasO caput do artigo 37 da Constituição Federal coloca a publici-

dade como um dos cinco princípios a serem seguidos por toda Ad-ministração Pública. Ademais, a publicidade também é algo a ser perseguido na condução dos atos processuais. O art. 5º, inciso LX, da Constituição Federal, assevera que “a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem”.

Seguindo esse princípio, devem os tribunais de contas balizar as suas ações para que os atos processuais sejam de conhecimento de toda a coletividade. No âmbito do Tribunal de Contas da União, o princípio da publicidade está presente em diversas passagens de seu Regimento Interno. Vale trazer a lume alguns dispositivos que tratam da matéria.

Vale ainda mencionar que as partes sempre podem ter acesso aos documentos constantes nos autos dos processos que tramitam no âmbito do Tribunal. Essa medida visa ao atendimento de outro princípio insculpido no artigo 5º da Constituição Federal: o devido processo legal. Assim, as partes, sabendo o que consta nos autos, têm a oportunidade de oferecer o contraditório e a ampla defesa.

A Profissionalização dos Tribunais de ContasUm dos princípios que rege a atividade do controle é o da quali-

fi cação adequada. Por este princípio, os agentes de controle devem ter conhecimentos necessários e sufi cientes para o desempenho da função, pois não se pode conceber que aqueles que tenham por fun-ção controlar tenham menor qualifi cação que o controlado.

Por esse motivo, o TCU constantemente promove cursos de es-pecialização e qualifi cação para os seus analistas de controle exter-no, bem como para outros agentes do controle.

A Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, Lei N. 8.443, de 1992, prevê, em seu artigo 88, a existência do Instituto Serzedello Cor-rêa, que tem por fi nalidade propor e conduzir políticas e ações de seleção externa de servidores, educação corporativa e gestão do co-nhecimento organizacional.

Vale acrescentar que, por vezes, os técnicos do TCU não detêm conhecimento bastante para realizar certas fi scalizações. Para que este tipo de problema não fi que sem solução, a sua Lei Orgânica pos-sibilita ao Tribunal requisitar dos órgãos e entidades federais, sem quaisquer ônus, a prestação de serviços técnicos especializados, a serem executados em prazo previamente estabelecido, sob pena de aplicação da sanção prevista no art. 58 daquela Lei. Vale acrescentar que o Regimento Interno do Tribunal de Contas da União apresenta, em seu art. 297, dispositivo semelhante.

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O Tribunal de Contas do Estado do CearáAlexandre Figueiredo

O Estado do Ceará tem dois tribunais de contas: o Tribunal de Contas do Estado (TCE), criado em 1935 para fi scalizar a Admi-nistração Pública estadual, e o Tribunal de Contas dos Municípios (TCM) que fi scaliza os municípios. Ou seja, O TCE controla o Go-verno do Estado e o TCM os governos municipais.

O TCE é composto por sete conselheiros, três auditores, três procura-dores de contas, inspetores de contas preparados para fi scalizar as mais di-versas atividades do Estado e o pessoal de apoio. Os sete conselheiros que julgam as contas devem ter qualifi cações mínimas exigidas pela Constitui-ção, sendo que quatro são indicados pela Assembléia Legislativa e três pelo governador, sendo que governador pode nomear apenas um conselheiro da sua livre escolha. Os outros dois devem ser escolhidos dentre auditores e procuradores do próprio Tribunal que são aprovados em concurso público.

A Constituição estadual diz que é da competência do TCE apreciar as contas do governador e julgar as contas dos responsáveis por di-nheiros e bens públicos. Assim, uma vez ao ano, o governador envia uma prestação de contas que inclui todos os órgãos públicos do Esta-do, apresentando os gastos globais. O TCE examina o resultado dos in-vestimentos e se os gastos atendem às exigências constitucionais, como é o caso das despesas com Educação, Saúde, pessoal e pagamento de dívidas. Quando aprecia as contas do Governador, o TCE elabora um parecer prévio, recomendando ou não a aprovação pela Assembléia Legislativa, onde se dá o julgamento pelos deputados estaduais.

Os secretários e chefes dos poderes Legislativo e Judiciário, Mi-nistério Público e tribunais de contas apresentam contas de gestão que são julgadas pelo TCE. As contas de cada um deles são verifi ca-das e julgadas separadas das do Governador.

O TCE, portanto, julga as contas de todos os gestores, decidin-do se estão ou não regulares. Se houver irregularidades, o Tribunal determinará a responsabilidade do gestor e poderá multá-lo, exigir que devolva dinheiros desviados, fi xar prazo para a adoção de me-didas para cumprimento da lei e outras providências necessárias.

Além de apreciar e julgar contas estaduais, o TCE também exa-mina aposentadorias, pensões e nomeações de novos servidores aprovados em concurso público.

O TCE promove auditorias nos órgãos estaduais e inspeciona suas obras, mesmo sem ser provocado ou sempre que houver suspeita de irregularidades indicadas em denúncias feitas por qualquer cidadão. As denúncias constituem uma forma efi caz de exercício do controle social da Administração Pública.

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O TCE e o controle socialO TCE é responsável pelo controle da Administração Pública es-

tadual, sempre procurando atender às expectativas da sociedade. É também nossa obrigação prestar contas à comunidade cearense que paga a conta para que funcionemos satisfatoriamente.

Entretanto, no dizer da Bíblia, a messe é grande e os operários são poucos! Quer dizer que a dita máquina governamental cresceu mui-to e os órgãos estatais de controle não cresceram proporcionalmente. Resultado: estamos sempre correndo atrás do prejuízo com o fi m de evitar maiores prejuízos para a sociedade, diante da eventual atuação indevida das autoridades que nós constituímos pelas urnas.

Reconhecendo as limitações, estamos propondo à sociedade uma parce-ria saudável para que os recursos do Estado sejam aplicados de forma mais efi ciente. Essa parceria se destina a estimular o controle que deve ser feito legitimamente pelos maiores interessados: nós, os cidadãos. É o chamado controle social, que deve ser feito de forma constante pela sociedade.

Além disso, funciona no TCE o Instituto Plácido Castelo (IPC) que planeja e desenvolve ações voltadas para melhor capacitar os servidores públicos estaduais e aprimorar o controle social. O IPC está implantando o programa permanente Agente de Controle, que tem por objetivo disponibilizar aos estudantes de nível médio e superior das escolas públicas e particulares os conhecimentos es-senciais para o exercício da plena cidadania. É uma ação pioneira no Brasil que será feita por estagiários das universidades cearenses, criteriosamente selecionados e treinados para visitar as instituições de ensino, despertando o jovem cidadão para a vigilância da coisa pública, consolidando a nossa República!

O TCM e as contas públicasPedro Ângelo Sales Figueiredo

O Poder Público é o agente do bem comum, cabendo-lhe satis-fazer as necessidades coletivas. Para tanto, ele arrecada recursos da população, sob o compromisso de devolvê-los em forma de hospi-tais, escolas, estradas, saneamento, etc. Esse dinheiro arrecadado, em última análise, pertence ao povo, sendo os agentes públicos sim-ples administradores desses recursos.

Se ao Poder Público pertence o dinheiro que ele utiliza e do qual os Administradores são meros gestores, compete a tais administradores o dever de informar, com transparência, a forma como o empregou e sua respectiva fi nalidade, cujo objetivo não pode ser outro a não ser o bem comum da população. Essa informação é prestada ao Poder Legislati-vo, que é o representante do povo e foi quem autorizou tais despesas através da lei orçamentária.

O Instituto é responsável pelos seguintes processos corporativos: 1) Seleção e Integração de Futuros Servidores; 2) Educação Corporativa (Treinamento e Desenvolvimento Profi ssional); 3) Gestão de Competências (Modelo de Gestão de Pessoas por Competências); e 4) Gestão de Informações e Documentação (Biblioteca, Editora e Gestão Documental).

Para obter informações de como denunciar, fale conosco: 3488-5900 ou www.tce.ce.gov.br

Para saber mais sobre o IPC, fale conosco: 3488-1793 [email protected]

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O controle dessas contas no Brasil é feito com o auxílio dos Tribu-nais de Contas, seja o Tribunal de Contas da União, quando se tratar de recursos federais, seja o Tribunal de Contas do Estado, no caso de recurso estadual, ou o Tribunal de Contas dos Municípios (TCM) na hipótese de dinheiro dos municípios.

No exercício desse controle devem ser observados alguns requi-sitos fundamentais, tais como: a) Universalidade, signifi cando que nenhum gestor público, escapa

ao dever de prestar contas, seja ele presidente da República, gover-nador, prefeito, ministro de Estado, secretário Municipal, ou ainda quem ordena despesa, guarda/gerencia valores ou bens públicos;

b) Legalidade tem por norma a estrita observância da lei, para que não haja excesso, nem do controlado, nem do controlador;

c) Autonomia e independência dos órgãos fi scalizadores (Con-gresso Nacional, Assembléias Legislativas, Câmaras Municipais e Tribunais de Contas), visa dar-lhes poder de investigação por iniciativa própria, sem submissão aos Chefes de Governo, daí porque a Constituição deu aos membros dos Tribunais de Contas as mesmas garantias dos integrantes do Poder Judiciário;

d) Moralidade, que ao lado da legitimidade forma uma barreira ética para que o ato administrativo tenha por escopo o bem da coletividade.Todo esse aparato legal visa proporcionar o conhecimento do que

foi feito com o dinheiro do povo, obrigando a que seus administradores informem com transparência sobre aqueles bens e valores. Lamentavel-mente, boa parte desses gestores não tem atendido a tais requisitos, e o que a grande imprensa divulga é desalentador. Cerca de 70% das presta-ções de contas julgadas pelo TCM-CE resultam em desaprovação.

Não é a toa que a maioria dos Municípios está em péssima situ-ação econômica.

Os Tribunais de Contas, prestigiados pela Constituição de 1988 com o acréscimo de suas funções, embora investiguem e julguem contas, não têm poder de executar suas decisões. Compete-lhes, ao detectar a irregularidade mandar corrigi-la, aplicar multa, repre-sentar ao Ministério Público quanto à improbidade administrativa e eventuais indícios de crime efetivamente constatados, declarar a inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função grati-fi cada na Administração Pública, mas não têm força coercitiva para executar, eles próprios, a punição a tais mazelas.

O TCM-CE, nos últimos anos, tem introduzido modifi cações na sua forma de atuar, no sentido de municiar melhor o Ministé-rio Público e o Judiciário, tanto no tocante às improbidades admi-nistrativas, quanto no aspecto da inelegibilidade e da inabilitação

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temporária para exercício de função pública na Administração Mu-nicipal, no sentido de que, juntos, possam contribuir mais para a transparência das contas públicas, separando o bom gestor do mau administrador, e apontando aos olhos da sociedade aqueles que não mereceram a sua confi ança.

A seguir apresentamos uma breve descrição do Tribunal de Con-tas dos Municípios do Estado do Ceará.

O TCM foi criado em 1954 por proposta do então Governador Raul Barbosa, com o nome de Conselho de Assistência Técnica aos Municípios (CATM), com o objetivo de orientar tecnicamente as Administrações Municipais. Posteriormente, foi transformado em Conselho de Contas dos Municípios (CCM) e, pela Emenda Nº 09/1992 à Constituição Estadual, passou a chamar-se Tribunal de Contas do Municípios, com a organização, atribuições e competên-cias previstas nos arts. 40/42 e 77/81 da Carta Estadual. O TCM compõe-se de sete conselheiros, cujos cargos são vitalícios, com as mesmas garantias e prerrogativas dos Desembargadores Estaduais. Quatro desses membros são escolhidos livremente pela Assembleia Legislativa, um é da livre nomeação do Governador e os outros dois são privativos de Procurador de Contas e Auditor. Essa regra é da Constituição Federal, válida, portanto, para todos os Tribunais de Contas Estaduais.

Em síntese, compete ao TCM-CE emitir Parecer Prévio nas contas de governo dos Prefeitos, cabendo o julgamento destes às Câmaras Municipais, sendo que o mencionado Parecer Prévio só deixará de prevalecer se, no mínimo, dois terços dos Vereadores dele diver-girem. Cabe aqui uma pequena pausa para explicar, em apertado resumo, o que é “Prestação de Contas de Governo” e o que é “Pres-tação de Contas de Gestão”. Infelizmente, a maioria dos Prefeitos brasileiros, tem o hábito de não se desapegar do talão de cheques, e fi ndam sendo julgados também pelo TCM, ao descerem do patamar de Chefe do Executivo, para ordenar despesas tais como comprar uma ambulância ou emitir cheque em pagamento de uma obra ou serviço, ou, ainda, homologar licitações. Por isto, geralmente, são julgados duas vezes: uma pela Câmara Municipal, nas contas de governo, e outra pelo TCM, nas contas de gestão.

Necessidade dos Tribunais de ContasO jornal O Estado de S. Paulo, na edição de 24-02-09, publicou

matéria sobre o título “Tribunais de Contas injustiçados”. Dela transcrevo pequenos trechos:

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Curso Controle Social das Contas Públicas54

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Tanto causa repulsa a crônica impunidade reinante no País que às vezes se cometem injustas generalizações ou se culpam instituições pelos atos de outras. É o caso dos Tribunais de Contas. De há muito se fala da inutilidade desses órgãos de assessoramento técnico dos legislativos, de seus pareceres resultarem em nada, de sua subordinação política ou do cabide de emprego, frequentemente nepotista, que infl a seus qua-dros. Não que deixem de ter havido, ou de ainda haver, muitas dessas distorções. Mas no geral os Tribunais de Contas são providos de alta capacidade técnica e dispõem de quadros de fato dedicados ao exame e controle das contas públicas. O problema é que seus pareceres e deci-sões são sistematicamente desrespeitados pelos Legislativos dos muni-cípios cujas contas do Executivo têm sob seu exame.

......

Mas, como a Constituição concede aos Vereadores o poder de derrubar os pareceres do TCE, desde que com maioria qualifi cada de dois ter-ços dos votos, na prática isso se tornou uma garantia de impunidade. Veja-se agora o jeito como se “enxuga” esse processo de fi scalização das contas públicas: das 243 prestações de contas julgadas irregulares pelo TCE, apenas 31 foram colocadas em votação pelos Legislativos até a primeira semana de fevereiro. Certamente há uma demora decorrente dos prazos legais. Mas, desses 31 pareceres sobre contas irregulares, 22 (71%) acabaram derrubados nesses Legislativos, o que signifi ca dizer que as contas dos respectivos Prefeitos foram aprovadas.

Ora, se com a fi scalização dos Tribunais de Contas e seu pare-cer prévio pela desaprovação, as Câmaras Municipais ainda conse-guem arrebanhar dois terços de votos dos Vereadores para afastar esse parecer, fi ndando por “aprovar” aquilo que tecnicamente fora desaprovado, imaginem se não existissem Tribunais de Contas!

Mesmo assim, quando isto acontece, as Cortes de Contas reme-tem cópia das suas decisões ao Ministério Público o qual poderá, quando houver indício de crime ou improbidade, denunciar crimi-nalmente o prefeito/gestor ou ajuizar a competente ação de impro-bidade administrativa, posto que o Supremo Tribunal já decidiu que a aprovação das contas pelo Legislativo não impede que o Promotor de Justiça adote as providências de sua alçada.

Daí a importância do Controle Social, ou seja, a sociedade, o povo, se capacitando para auxiliar os Tribunais de Contas na fi scali-zação do dinheiro público.

O ministro Carlos Átila, do TCU, em palestra proferida no Seminá-rio Nacional de Administração em 1993, em Brasília, já alertava para a nova postura que deveriam tomar os gestores públicos. Disse ele:

Os gastos aumentam de forma a sempre absorver toda a receita dis-ponível. Se esta observação vale para as empresas e indivíduos, mais ainda é pertinente na administração pública.....

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Sempre que necessidades antigas são satisfeitas, surgem necessida-des novas, sobretudo quando aparecem recursos disponíveis. Por isso é que é necessário estabelecer normas rígidas em matéria or-çamentária, pois para muitos administradores públicos parece que sempre há recursos disponíveis, independentemente de receita.”

Atualíssimo o alerta do ministro, apesar de tê-lo feito em 1993.Com efeito, diferentemente do cuidado que a maioria tem com

seus bens particulares, o mesmo não se pode dizer quando se trata de bem público. Até coisas simples, como apagar uma luz, desligar um ar-condicionado ou trocar o reparo de uma torneira, a conduta da maioria é diferente, se isto pertence ao particular ou ao público.

Se a maioria dos administrados, que não tem a caneta na mão nem poder de decidir, age assim, imagine um Administrador Públi-co se conduzindo dessa forma... E o pior, solto, livre, sem Tribunal de Contas a lhe fi scalizar.

Cabe lembrar que os Tribunais de Contas, infelizmente, não têm competência constitucional para executar suas decisões. Elas são re-metidas ao Ministério Público, braço da sociedade que tem o poder para provocar o Judiciário no sentido de afastar concretamente, e prender, se for o caso, os maus administradores.

Resta ao TCM-CE cumprir a sua missão, que é “Garantir uma efetiva e correta aplicação dos recursos públicos municipais para o desenvolvimento do Ceará”.

Síntese

Este fascículo teve como escopo principal abor-• dar o papel do controle externo na administra-ção pública brasileira. Inicialmente, foi apre-sentado o conceito de controle, e a diferença entre controle interno, controle externo e auto-tutela da administração. Em seguida, discutiu-se o Sistema de Controle Externo no Brasil. Na ocasião, foi abordada a divisão de competência entre os diferentes tribunais de contas. Como regra geral, tem-se que compete ao dono do re-curso fi scalizar a sua correta aplicação. Assim, se um recurso é de origem estadual, a fi scali-zação será feita por este ente da federação, por meio de seu tribunal de contas.

Parte do fascículo foi dedicada ao tema mul-• tiplicação das ações dos tribunais de contas. Como demonstrado, desde a promulgação da Constituição Federal, diversas leis vêm aumentando as atribuições das cortes de contas, com destaque para a Lei de Respon-sabilidade Fiscal, considerada um divisor de águas para administração pública brasi-leira. Com intuito de aperfeiçoar a atividade de controle, foi abordada a necessidade de maior integração entre as diversas esferas de controle. Dessa forma, haveria melhor com-partilhamento das informações produzidas, o que evitaria esforços em duplicidade, bem

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1. Por ser um órgão típico de controle, a ges-tão administrativa do Tribunal de Contas da União não está sujeita ao controle interno?

2. A Constituição Federal, ao dividir competência entre os entes da federação possibilitou, tam-bém, que os gastos públicos de cada ente fossem fi scalizados pelo respectivo Tribunal de Contas. Quais os tribunais existentes nos dias atuais e que raio de abrangência tem cada um?

3. Quais as diferenças entre controle interno, con-trole externo e autotutela administrativa?

4. O Tribunal de Contas da União, órgão subor-

dinado ao Congresso Nacional, possui compe-tências diretamente advindas da Constituição Federal para prestar auxílio ao órgão titular do controle externo. Que legislações ampliaram as ações dos tribunais?

5. Qual o papel do TCE, quem ele fi scaliza e como funciona?

6. Que requisitos são fundamentais para o exercí-cia do controle de contas realizado pelos tribu-nais?

7. Quando o TCM foi criado e quais as suas com-petências?

Avaliação

Realização Apoio

como minimizaria a malversação dos recur-sos públicos.

No que tange ao TCE, foi destacada a missão • deste tribunal no que se refere à fi scalização das contas do Governo do Estado, incluindo não só o Governador, mas todos os órgãos da esfera estadual. Cabe ressaltar que assim como

o TCU, o TCE atende as todas as exigências constitucionais. O fascículo aborda em seu úl-timo tópico, o TCM e as contas públicas, des-tacando a missão, os valores e o trabalho que vem sendo realizado no sentido de melhor fi s-calizar e zelar pelos recursos públicos no âmbi-to dos municípios cearenses.

Coordenadora do Curso: Adísia Sá

Coordenadora Editorial: Laurisa Nutting

Coordenadora Pedagógica: Ana Paula Costa Salmin

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