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TC-005.528/2003-6 (com 13 anexos)Natureza: Embargos de DeclaraçãoUnidades: V Comando Aéreo Regional – V Comar/Ministério da Defesa e Secretaria de Estado de Infra-estrutura de Santa Catarina (ex-Secretaria de Transportes e Obras de Santa Catarina)Interessado: ARG Ltda.

Sumário: Embargos de Declaração. Conhecimento. Licitação. Estudos sobre o “jogo de planilha”, conjunto de técnicas voltadas à manipulação dos preços unitários, para engendrar o superfaturamento em obras públicas. Considerações sobre a prática espúria e as medidas que devem ser adotadas pela Administração para evitá-la. Discussão sobre a metodologia que deve ser aplicada pela Administração para neutralizar eventuais ganhos auferidos pela contratada e, em sentido inverso, evitar prejuízos em desfavor da Administração, a fim de garantir que o contrato, após aditivos, continue refletindo a melhor proposta. Provimento parcial. Reforma da deliberação embargada. Determinação. Comunicação.

RELATÓRIO

Os presentes embargos de declaração foram opostos pela empresa ARG Ltda., contra o item 9.4.1 do Acórdão 388/2004-TCU-Plenário, cujo teor é seguinte:

“VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de Auditoria na obra de

construção do Aeroporto Regional Sul de Santa Catarina, localizado em Jaguaruna/SC, realizada em conformidade com o Plano de Auditoria 2003/1 e integrante do Fiscobras,

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo Relator e com fundamento nos arts. 38, inciso IV, 41, 43 e 45 da Lei 8.443/92, em:(...)

9.4. determinar à Secretaria de Infra-estrutura de Santa Catarina que:9.4.1 promova as ações necessárias à repactuação do Contrato 008/STO-Getra/2002,

firmado com a empresa ARG Ltda., de forma a serem descontadas nas próximas faturas, relativas à 15ª medição e seguintes, o valor de R$ 1.836.059,37 (um milhão, oitocentos e trinta e seis mil e cinqüenta e nove reais e trinta e sete centavos), devidamente atualizado, visto que tal importância foi acrescida por aditivos à avença, tornando-a injustificadamente mais onerosa ao erário.)”

O embargante alinhou, em síntese, os seguintes argumentos:a) o acórdão embargado apresenta contradição, na medida que reconhece a necessidade de

restituição ao Erário, no caso de rescisão do contrato, tão somente dos valores referentes aos itens de terraplenagem de material de 2ª categoria, por apresentar suposto sobrepreço de R$ 430.000,00, e não o valor de R$ 1.836.059,37, a ser descontado nas próximas faturas, conforme dispositivo.

A fim de elucidar a suposta contradição, traz o seguinte excerto do voto do Relator, in verbis:

“A par das providências contidas no art. 80 da Lei 8.666/93, a referida extinção contratual impõe a devolução das importâncias indevidamente percebidas pela ARG até a última medição (14ª). Essas compreendem, basicamente, os desembolsos efetuados pela administração contratante para o pagamento de sobrepreço contido nos itens de serviços de escavação, carga e transporte de material de 2ª categoria, nas distâncias médias entre 200 a 3000 m, e 50 a 200 m (itens 4 e 5 da planilha indicada neste voto).”;

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-005.528/2003-6

b) o vício apontado decorre da improcedência da aplicação da metodologia consagrada no Acórdão 583/2003-Plenário, exarado nos autos do TC-007.828/2002-3, por intermédio da qual foi realizado balanço das alterações contratuais, resultando o montante de R$ 1.836.059,37, a ser restituído aos cofres públicos. Para embasar a assertiva, aduz que os preços unitários do contrato estavam abaixo do valor de mercado (SICRO, DER/SC ou outro parâmetro que se queira seguir); os preços de terraplenagem eram inferiores, em média, a 40% dos preços de mercado, como reconhecido pela unidade técnica e pelo Relator); o aumento de serviços impostos pelo Estado representa um custo total de R$ 2.000.000,00 (nos preços unitários da ora recorrente que já estão baixos);

c) durante o detalhamento do projeto executivo, verificou-se a necessidade de readequar o quantitativo de serviços de escavação, carga e transporte (ECT) de 1ª categoria, haja vista a redução das distâncias e do volume de material, bem como a inclusão de nova distância média de transporte, implicando, assim, a diminuição do custo da obra. Os itens de trabalho alterados e acrescentados são:

- distância média de transporte – DMT entre 50 e 200 metros. A quantidade inicial de 30.000 m³ foi alterada para 78.850 m³, ao preço unitário de R$ 2,88;

- DMT entre 200 e 5.000 metros. Esse foi o novo item de serviço acrescido ao contrato, cuja quantidade é 565.510 m³, ao preço unitário de R$ 3,02;

- DMT entre 5.000 e 7.000 metros. Houve decréscimo do quantitativo de trabalho de 940.200 para 325.000 m³, ao preço unitário de R$ 3,04;

- DMT entre 10.000 e 13.000 metros. Houve a supressão de 210.000 m³ material, inicialmente previsto, ao preço unitário de R$ 3,11;

d) o preço do novo item de serviço (escavação, carga e transporte de material de 1ª categoria, para a distância média entre 200 e 5000 metros) preserva o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, uma vez que o seu custo foi composto com base nos valores unitários dos demais itens de terraplenagem, os quais também eram inferiores aos de mercado;

e) a decisão embargada adotou raciocínio inadequado para a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro contratual, uma vez que o acréscimo de nova distância de transporte (ECT-1ª categoria, DMT entre 200 e 3.000 metros) não pode servir de arrimo para indicar a existência de ganho da empresa em desfavor do Erário. O custo desse novo item de serviço foi menor que os valores unitários das outras distâncias médias de transporte (ECT-1ª categoria, DMT 5.000 a 7.000 metros e 10.000 a 13.000 metros), os quais tiveram seus quantitativos reduzidos;

f) a supressão ou diminuição dos quantitativos de itens de terraplenagem, cujos preços eram vantajosos para a Administração, não configura prejuízo a ser descontado do contratado, sob pena de enriquecimento ilícito por parte da contratante;

g) a adoção da metodologia questionada inibirá futuras alterações contratuais por parte das empresas que venham a fornecer produto ou prestar serviço à Administração Pública, ainda que essas modificações sejam legalmente previstas e tecnicamente justificáveis;

h) a utilização do raciocínio esposado no acórdão recorrido poderá conduzir à situação em que o contratado sentir-se-á no direito de pleitear junto à Administração o ressarcimento de prejuízo oriundo de aditivo. Para tanto, basta que o aditivo tenha aumentado o quantitativo de itens de serviço cujos valores unitários estavam abaixo do preço de mercado;

i) o custo unitário do item de escavação, carga e transporte de material de 2ª categoria, para as distâncias médias de transporte entre 50 e 200 metros e entre 200 e 3000 metros, está compatível com os valores de mercado, não apresentando, conseqüentemente, sobrepreço. Observa ainda que, na ausência de outros custos referencias, adotou, conforme lhe faculta a Cláusula Primeira, § 1º, da avença o preço unitário de R$ 7,56 da tabela do Departamento de Estradas e Rodagem de Santa Catarina – DER/SC;

j) caso se admita a existência de dano, o valor a ser ressarcido deveria ser aproximadamente de R$ 430.000,00, correspondente ao acréscimo dos quantitativos de terraplenagem do material de 2ª categoria, o qual se coaduna com o entendimento adotado pelo Relator.

O recorrente protesta por que sejam acolhidos os presentes embargos de declaração e sanada a contradição do Acórdão, suprimindo, por conseqüência, a determinação de desconto do valor de R$ 1.836.059,37 nas futuras parcelas contratuais.

VOTO


Conheço dos embargos de declaração, por presentes os requisitos legais e regimentais de admissibilidade (art. 34 da Lei 8.443/92 e art. 287 do RITCU).

No mérito, não existe a contradição apontada pelo embargante. Os valores referentes ao dano, indicados no voto condutor do acórdão e no dispositivo,

tratam de duas situações distintas que terão de ser enfrentadas pela Secretaria de Estado de Infra-Estrutura de Santa Catarina, por ocasião da renegociação do contrato 008/STO-Getra/2002, com a empresa ARG Ltda.

As principais alterações introduzidas no contrato pelos aditivos tornaram-no mais oneroso em R$ 1.836.059,37, a preços de março de 2002. Diante desse desequilíbrio contratual, foi determinado ao órgão contratante a adoção de uma das seguintes soluções:

a) repactuar o contrato 008/STO-Getra/2002, para compensar o desequilíbrio financeiro de R$ 1.836.059,37 nas parcelas vincendas; ou

b) na hipótese de a renegociação contratual não ser aceita pela empresa ARG Ltda., rescindir a avença, nos termos dos arts. 78, inciso XII, 79, inciso I, e 80 da Lei 8.666/93, restituindo ao Erário apenas a quantia referente ao pagamento de sobrepreço em determinados itens de serviço, apurado até a última medição, cujo valor é de R$ 432.159,20.

Justifica-se a diferença dos valores pelo fato de, em havendo a rescisão do contrato, não existir a obrigatoriedade de a contratada ressarcir aos cofres públicos a quantia de R$1.836.059,37, já que esse montante refere-se ao prejuízo que a Administração Pública teria se o contrato fosse integralmente executado, nas condições estabelecidas pelos aditivos.

A importância a ser devolvida, na hipótese de rescisão contratual, seria a resultante do dano emergente, apurado até a data da última e efetiva medição, que compreende, basicamente, os desembolsos efetuados pela contratante para o pagamento de sobrepreço nos seguintes itens de serviço: escavação, carga e transporte de material de 2ª categoria, nas distâncias médias entre 200 a 3.000 metros e 50 a 200 metros, cujo total é de R$ 432.159,20, conforme é dito no item 137 à fl. 1.821 do volume 12.

II

No entanto, após novamente examinar os autos, em razão de pedido de vista, entendo necessário proceder ao estudo do método utilizado para aferir o desequilíbrio ocorrido após a revisão contratual.

O Acórdão recorrido identificou desequilíbrio contratual, em favor da empresa ARG Ltda., no valor total de R$ 1.836.059,37, caso o contrato fosse inteiramente executado, decorrente, principalmente, de supressão ou diminuição, mediante termo aditivo, de quantitativos de itens de serviço, cujos preços unitários estavam abaixo do preço de mercado, determinando a repactuação do contrato para corrigir esse desequilíbrio.

Segundo o acórdão, a modificação efetuada pelos termos aditivos representa prejuízo potencial para a Administração, uma vez que retira da proposta da empresa contratada a vantagem comparativa que, à época da licitação, garantiu-lhe a primeira colocação do certame.

Com a supressão ou redução de quantitativos de itens de trabalho com preços unitários vantajosos para Administração, sobressaíram, com maior peso relativo, na planilha orçamentária, os serviços com custos unitários mais onerosos ao Erário. Além disso, pelo aditivo, foram acrescentados itens de trabalho com preços unitários acima dos valores de mercado, tornando patente o desequilíbrio da relação em desfavor da Administração. Por tal razão, a oferta global da empresa ARG Ltda. perderia a vantagem comparativa e deixaria de ser a melhor classificada em relação aos demais concorrentes.

Em conseqüência, realizou-se o “balanço” entre os itens alterados, para tentar neutralizar os eventuais ganhos ou prejuízos auferidos pela contratada e, em sentido inverso, pela Administração, a fim de garantir que o contrato continue refletindo a melhor proposta para a licitação, com o menor preço global.

Todavia, a metodologia adotada, apesar de voltada a desestimular o mecanismo espúrio – mas freqüente – do “jogo de planilha”, apresenta inconsistências, como procurarei demonstrar. Antes, porém, observo que são múltiplas as situações em que se verifica o “jogo de planilha”, o que lhes dificulta a enumeração.

Na verdade, qualquer ulterior modificação contratual, que desconfigure a proposta original, reduzindo sua vantagem, deve ser cuidadosamente analisada, pois indica sobrepreço.


A propósito, as ocorrências de sobrepreço, em contratos de obras públicas, ensejaram a constituição de Grupo de Trabalho, para apresentação da metodologia de apuração de sobrepreço, que deverá ser observada pelas Unidades Técnicas do Tribunal (O.S. nº 6/2004).

A fim de melhor compreender a discussão em causa, recorro a exemplo hipotético, que, embora simplificado, guarda bastante similaridade com o caso concreto, conforme sintetizado no quadro a seguir:

Condições originais Após revisão Atuação TCUitens Qtde Orçamento Contrato Qtde Orçamento Proposta Balanço Desconto

$unit $ total $unit. $ total $ total $ total $ total $ total1 3000 2,00 6.000,00 1,30 3.900,00 0 - - (2.100,00) - 2 2000 4,00 8.000,00 4,00 8.000,00 2000 8.000,00 8.000,00 8.000,00 6.177,90 3 2000 3,00 6.000,00 1,40 2.800,00 0 - - (3.200,00) - 4 1000 3,00 3.000,00 2,90 2.900,00 1000 3.000,00 2.900,00 2.900,00 2.239,49 Valor total: 23.000,00 17.600,00 11.000,00 10.900,00 5.600,00 8.417,39

Desconto original: 23,48% Desc. após revisão: 0,91% 49,09% 23,48%

Suponha-se dado contrato de reforma, com apenas quatro itens, em que a proposta original da licitante vencedora contemplava desconto de 23,48% sobre o valor originalmente orçado pela Administração e, ainda, que esse desconto tenha sido decisivo para a seleção da proposta (licitação tipo menor preço). Suponha-se, também, que o valor orçado representava a média dos preços de mercado e, ainda, que foram estabelecidos critérios de aceitabilidade dos preços unitários e esses valores orçados representavam os preços máximos admitidos pela Administração.

No momento seguinte, por força da revisão contratual, foram excluídos dois itens de serviços (itens 1 e 3), com base no permissivo contido no art. 65, § 1º, da Lei 8.666/93. Nessa nova configuração, o valor orçado caiu para R$ 11.000,00 e o valor contratual para R$ 10.900,00.

Com isso, o desconto sobre o valor orçado reduziu-se para 0,91%. Ou seja, a vantagem inicial da proposta vencedora, de 23,48%, determinante para sua vitória no certame, foi inteiramente perdida. Ainda que o novo valor do contrato, modificado pelos termos aditivos, esteja inferior ao orçado, é evidente que a alteração contratual acarretou sensível modificação do equilíbrio econômico-financeiro original. Enquanto antes o contratado faria o serviço por um preço 23,48% menor do que o de mercado, agora ele o fará quase pelo preço de mercado, apenas com o insignificante desconto de 0,91%.

Esse é o problema que o método do balanço pretende enfrentar, evitar que as inclusões ou supressões de itens possam desnaturar as condições originais da proposta vencedora da licitação, malferindo o preceito constitucional de que devem ser mantidas as condições efetivas da proposta (art. 37, inciso XXI) e comprometendo, com tal, a isonomia da licitação.

Ocorre que, em determinadas situações, o método do balanço conduz a situações injustas ou destituídas de amparo no arcabouço jurídico. Quando há redução ou supressão de itens cujos preços da proposta vencedora são inferiores aos preços orçados, o método preconiza que essas diferenças sejam consideradas como prejuízo potencial ao Erário.

Desse modo, no presente exemplo, após a revisão contratual, o valor total apurado de acordo com o método do balanço seria R$ 5.600,00. Esse preço, entretanto, traduz desconto de 49,09% sobre o valor orçado para as novas quantidades. Ou seja, haveria aumento do valor do desconto que o contratado estaria obrigado a oferecer ao Poder Público, pois originalmente o desconto era de 23,48%.

Essa situação revela a imperfeição do método, pois conduz a resultado que acarretaria ônus adicional ao contratado e, portanto, desequilibra econômico-financeiramente o contrato. Isso decorre do fato de o método utilizar os valores absolutos dos itens.

Outra circunstância em que o método se revela inadequado ocorre nos casos de (i) acréscimo de quantitativo de item cujo preço unitário estabelecido no contrato é inferior ao preço de mercado e de (ii) redução de quantitativo de item cujo preço contratual é superior ao de mercado. De acordo com o método, nessas hipóteses, as diferenças apuradas entre os preços orçados e contratados são consideradas prejuízo da empresa contratada, a ser ressarcido pela Administração Pública ou por ela compensado, no balanço das alterações contratuais.

Sobre acréscimo de quantitativos de serviço, o art. 65, §1º, da Lei 8.666/93 prescreve que a contratada fica obrigada a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões


necessárias, até 25% do valor inicial atualizado da avença para o caso de obras, serviços ou compras, e de até 50% para o caso de reforma.

Ora, abonar a tese que considera prejuízo da empresa contratada a diferença a menor entre o preço de mercado para determinado item de serviço, no qual houve acréscimo de quantitativo, e o preço unitário da proposta da contratada, além de contrariar flagrantemente a lei, poderia causar perplexidades ao administrador público e ao próprio Tribunal, como, aliás, bem aponta a embargante, às fls. 8, in limine, de seu arrazoado. O mesmo raciocínio se aplica para o caso da redução de quantitativo de item cujo preço contratual é superior ao de mercado.

A título ilustrativo, suponha-se que, ao celebrar aditivo ao contrato, o contratante entenda necessário acrescer a quantidade de serviço de terraplenagem, cujo valor unitário é expressivamente menor que o de mercado. Com base no método do balanço, a contratada haveria de reclamar o pagamento de indenização dessa diferença à Administração Pública, quando, por força do art. 65, §1º, da Lei 8.666/93, deve manter o mesmo preço unitário do serviço inicialmente ofertado.

Assim, carece de fundamentação jurídica apropriar como direito creditório, em favor da contratada, eventual diferença a menor entre o preço unitário estabelecido no contrato e o preço de mercado, para a quantidade acrescida, mediante termos aditivos, de determinado item de serviço.

Essas observações objetivam aprimorar a metodologia de “balanço”. Em determinadas circunstâncias, nas quais o valor orçado pela Administração contratante aproxima-se do valor avençado, e são de vários tipos as alterações contratuais introduzidas, o método chega a resultado final que recompõe o inicial equilíbrio econômico-financeiro.

Por isso, a partir das considerações ora externadas, não se pode pretender revolver todas as deliberações anteriores desta Corte nas quais foi adotado o método do balanço. Como sublinhei, as imperfeições do método são afloradas principalmente em situações extremas. Nos demais casos, essas deficiências não justificam invalidar as soluções justas e razoáveis que por meio dele foram obtidas.

III

Em face das limitações do método do balanço, propõe-se nova solução de enfrentar o problema das alterações contratuais tendentes a suprimir a vantagem econômica inicialmente obtida pela Administração, subvertendo o propósito que norteia as licitações públicas. Esse ardil, conhecido como “jogo de planilha”, é freqüentemente observado nos contratos de obras públicas e resulta em contratos mais dispendiosos ao erário.

Saliento, desde logo, que não se pode pretender discriminar todas as situações em que se configura o “jogo de planilha”, dada a multiplicidade de situações enfrentadas cotidianamente pela Administração Pública na execução dos contratos administrativos e a própria inventividade dos infratores.

Assim, existirá o “jogo de planilha” sempre que o conjunto probatório constante dos autos permita inferir o intuito de burlar a licitação e alterar, em desfavor do erário, as condições econômico-financeiras originalmente estabelecidas. Ou seja, caberá perscrutar se, no caso concreto, a alteração ocorre para lograr proveitos ilegítimos ou se atende ao interesse público. Portanto, para o deslinde da questão, deve ser privilegiado o exame da conduta finalística dos agentes envolvidos.

A solução jurídica para corrigir as distorções causadas pelo “jogo de planilha” deriva diretamente do texto constitucional, que preconiza, no art. 37, inciso XXI, que devem ser mantidas as condições efetivas da proposta contratada mediante licitação pública. A determinação constitucional visa, antes de tudo, prevenir o enriquecimento ilícito, seja por parte da Administração, seja por parte da empresa contratada, assegurando o equilíbrio econômico-financeiro durante toda a vigência da avença.

Assim, ocorrendo qualquer modificação que provoque o desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, deve ser promovida a repactuação, de forma que se restabeleça as condições originais, não se admitindo o injusto proveito unilateral de um dos contratantes, em detrimento do outro.

Nesse sentido, entendo que o original equilíbrio econômico-financeiro de um contrato pode ser extraído da diferença percentual observada entre o valor global da proposta e o constante do orçamento-base do órgão licitante. Isso não oblitera a necessidade de prévia verificação da compatibilidade entre o preço orçado pela Administração e o preço de mercado.

Ao elaborar a proposta para executar determinada obra ou serviço, o licitante tem ciência de qual o preço médio de mercado e, ponderando todas as variáveis econômicas e a sua condição individual, oferece um preço que, estando abaixo do preço médio de mercado, espelhado no orçamento-


base, traduz um desconto percentual sobre o preço orçado.Sendo a licitação do tipo menor preço, a proposta selecionada será, logicamente, a que

oferece o maior desconto sobre o preço orçado. Esse desconto percentual, portanto, representa a vantagem da proposta e é o fator determinante para sua seleção.

Assim, o licitante vencedor obriga-se a realizar a obra pelo preço ofertado, ou, em outras palavras, obriga-se a realizá-la com um desconto sobre o preço de mercado orçado pela Administração, desconto esse que é apurado a partir da diferença percentual entre o preço proposto na licitação e o constante no orçamento-base.

Se, posteriormente à assinatura do contrato, a empresa contratada, com a complacência de agentes públicos, usa de subterfúgios para alterar as condições originalmente pactuadas, cabe ao TCU exigir a restauração do equilíbrio econômico-financeiro expresso na relação que as partes inicialmente pactuaram.

Para tanto, entendo que, quando comprovado o “jogo de planilha”, a forma correta de manter as condições efetivas da proposta e preservar a vantagem da proposta, que determinou sua seleção pela Administração, é exigir que o desconto percentual ofertado pela licitante vencedora na sua proposta seja mantido nas sucessivas revisões contratuais, aplicando-o sobre o valor global da planilha revisada de serviços, orçada pela Administração com base nos preços de mercado.

Com isso, preservam-se as condições efetivas da proposta, como exigido pelo art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal de 1988, e respeitam-se os princípios da isonomia entre os licitantes e o da seleção da proposta vantajosa, previstos no art. 3º da Lei 8.666/93.

Dessa forma, se a alteração contratual promovida não é justificável, ou ainda que justificável, há indícios de que teve por intuito propiciar benefícios indevidos à contratada, o Tribunal poderá exigir que seja mantido o desconto originalmente ofertado.

Retornando-se ao exemplo hipotético anteriormente apresentado, uma vez evidenciado o “jogo de planilha”, o novo valor contratual, após a revisão, deve ser reduzido de R$ 10.900,00 para R$ 8.417,39, com os conseqüentes ajustes nos preços unitários remanescentes, de molde a restituir o desconto originalmente concedido.

Portanto, adotando-se esse procedimento, a Administração Pública estará resguardada de eventuais manipulações de planilha que possam conduzir a novas configurações de contrato mais onerosas e, por conseqüência, contrárias ao interesse público.

IV

A excepcional medida de renegociação integral do valor da avença, de acordo com o método que ora defendo, destina-se precipuamente a coibir as situações de desequilíbrio-econômico financeiro do contrato, resultante de comprovado “jogo de planilha”.

Assim, não é toda e qualquer alteração do ajuste que resulte na redução da vantagem comparativa da proposta vencedora do certame que autoriza, por si só, a conclusão da ocorrência de manipulação de planilha.

Há situações excepcionais em que as modificações contratuais são tecnicamente justificáveis, não implicando desvirtuamento do projeto original e nem sendo motivadas por erros grosseiros, omissões, insuficiências ou obsolescência do projeto básico, e não há indícios de que a alteração contratual visa desconfigurar as condições originais da proposta e proporcionar ganhos ilegítimos para a contratada.

No entanto, nesses casos, a aferição da eventual redução ou supressão do desconto sobre o orçamento-base, após alterações contratuais, gera a presunção de possível desequilíbrio econômico-financeiro, a ser completa e cabalmente confirmado ou refutado pela Administração, oferecendo-se ampla oportunidade de manifestação da contratada.

De fato, se não está evidenciado o jogo de planilha, não se pode exigir, sem maiores estudos e sem a comprovação efetiva do desequilíbrio, que a contratada mantenha inalterado o desconto originalmente concedido, pois, cabe ressaltar, não foi ela que deu causa à alteração contratual.

A alteração contratual, com redução ou supressão das quantidades inicialmente previstas, é unilateralmente determinada pela Administração Pública, nos termos do art. 65, inciso I, da Lei 8.666/93, para atender à necessidade de modificação do projeto ou das especificações, com vistas à melhor adequação técnica dos seus objetivos, bem como para alterar o valor da avença, em face da mudança dos quantitativos de serviços envolvidos.


Ora, nessa hipótese, não pode a empresa contratada, sem maiores estudos, ser onerada pelas modificações impostas pela própria Administração. Se da modificação supressiva ou redutiva, tecnicamente justificável, resultar nova configuração de proposta que, à época da licitação, não seria a mais economicamente vantajosa, esse fato não constitui motivo suficiente para impor, direta e imediatamente, ônus à empresa contratada resultante dessa alteração. Isso servirá apenas como presunção relativa do desequilíbrio, a ser cabalmente examinada.

Ao formular sua proposta, o licitante pondera sua capacidade técnica e operacional e, a partir dessas circunstâncias particulares, formula sua oferta, cujo preço final reflete a composição média de custos. Por isso, o preço total da proposta e o correspondente desconto oferecido sobre o orçamento-base do órgão público só é válido, em princípio, para a execução do serviço como um todo, pois o desconto contido no preço total retrata a média dos descontos individuais, não se podendo tomar, sem maiores estudos e considerações, essa média do todo para apenas parte dele.

Por exemplo, em uma licitação regularmente processada que contemple serviços de terraplenagem e pavimentação, suponha-se que o licitante somente possua máquinas apropriadas para realizar os serviços de terraplenagem, e mais, que, de acordo com o seu cronograma de obras, essas máquinas não estarão sendo utilizadas no período previsto para execução do serviço requerido pela Administração Pública. Já no tocante às máquinas necessárias para executar os serviços de pavimentação, o licitante não as possui e terá que alugá-las no mercado. Nessas circunstâncias, pode-se presumir que a proposta desse específico licitante oferecerá preços muito baixos para os itens de terraplenagem e preços próximos aos de mercado, ou até mais elevados, para os itens de pavimentação. Com isso, o desconto que seu preço global embute sobre o preço orçado pela Administração refletirá a média dos descontos oferecidos para os serviços de terraplenagem e pavimentação, elevado para o primeiro e reduzido ou nulo para o segundo.

Se essa proposta vier a ser selecionada pela Administração e, em um momento posterior, por razões de interesse público, tecnicamente justificáveis e devidamente fundamentadas, a Administração impuser a redução dos quantitativos de terraplenagem, não havendo indícios de que a alteração se destina a desconfigurar as condições financeiras originais da proposta, seria injusto exigir da empresa contratada a manutenção do desconto médio oferecido na proposta, agora tão somente para a execução dos itens de pavimentação.

Portanto, no exemplo formulado, seria refutada a presunção relativa de desequilíbrio econômico-financeiro surgida a partir da alteração contratual.

Assim, em princípio, após a formalização de regular alteração contratual que venha a reduzir a diferença percentual observada entre a proposta original e o orçamento-base (desconto originalmente concedido), não se pode pretender o realinhamento automático dos preços a fim de restituir o desconto inicialmente concedido, devendo ser cuidadosamente examinada a composição dos custos na situação concreta, servindo esse parâmetro (redução do desconto após o termo aditivo) apenas como indiciário de possível desequilíbrio econômico-financeiro.

Nesse caso, a lei não autoriza o realinhamento automático.Após os devidos estudos, se, porventura, estiver demonstrado que o valor atual do

contrato, resultante das modificações introduzidas pelos aditivos, está excessivamente oneroso em face dos preços de mercado, contrariando o interesse público, a Lei de Licitações prevê, nessa hipótese, a repactuação do contrato, para restabelecer a relação que as partes estabeleceram inicialmente, nos termos do art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/93, ou, em caso de insucesso das tratativas amigáveis, a rescisão do contrato, por razões de interesse público, com fundamento no art. 78, inciso XII, da Lei 8.666/93.

No caso de repactuação, deverá a fiscalização do TCU, com base nos estudos levados a efeito pelo órgão contratante, averiguar a compatibilidade do orçamento-base da Administração com o preço de mercado, de maneira a evitar que o valor da proposta revisada, mesmo com o desconto, não reflita a oferta que seria mais economicamente vantajosa para o cofres públicos.

Não havendo acordo sobre o restabelecimento das condições originais, não se pode admitir a continuidade de contrato que, modificado por termos aditivos, torne-se excessivamente oneroso, acarretando despesas desarrazoadas e desproporcionais aos preços de mercado.

Portanto, reitero que, ausentes os indícios de ocorrência de “jogo de planilha”, a aferição de eventual redução ou supressão do desconto originalmente concedido sobre o orçamento-base, após alterações contratuais, acarreta a presunção de possível desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, a


ser completa e cabalmente confirmada ou refutada pela Administração, oferecendo-se ampla oportunidade de manifestação da empresa contratada.

Exigir que, em qualquer hipótese de alteração, seja mantido o desconto original, pode implicar a imposição de ônus indevidos, desestimulando a iniciativa privada a celebrar contratos com a Administração Pública e, principalmente, a firmar aditivos, chegando ao contra-senso de manter inalterados ajustes que não sejam tecnicamente adequados à realidade.

V

Passo, a seguir, a oferecer uma visão a mais abrangente possível das alterações que podem sobrevir na relação contratual e de como deve a Administração atuar nessas hipóteses.

Antes, porém, saliento que o gestor público deve adotar todas as precauções de forma a minimizar a eventual necessidade de alterações contratuais, pois toda e qualquer modificação do contrato acaba por desnaturar as condições originalmente licitadas e pactuadas.

Nesse sentido, a fim de evitar essa situação, atenção especial deve ser dispensada à elaboração do projeto básico, com os elementos descritivos a ele pertinentes, a fim de que seja tecnicamente adequado e atualizado, no momento da realização da licitação de obras públicas, conforme prescrevem os arts. 6º, inciso IX, e 7º, ambos da Lei 8.666/93. Imprescindível também que, mesmo que a licitação seja para contratação de obra no regime de empreitada por preço global, o edital expressamente preveja critério de aceitabilidade de preços unitários e global, como determina o art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93.

Desse modo, estará a Administração Pública resguardada contra sobrepreços e manipulações indevidas no contrato original.

Se, mesmo adotadas essas precauções, surgir a necessidade de promover alterações no contrato para melhor atender ao interesse público, deverá o administrador público agir com prudência e procurar preservar o máximo possível a vantagem inerente ao contrato original. Diferentes medidas acautelatórias deverão ser adotadas conforme o tipo de alteração contratual empreeendida.

Há, basicamente, os seguintes tipos de alterações contratuais:a) acréscimo de quantitativo de item cujo preço unitário contratual é inferior ao de

mercado;b) redução de quantitativo de item cujo preço unitário contratual é superior ao de mercadoc) redução ou supressão de quantitativo de item cujo preço unitário contratual é inferior

ao de mercado; d) acréscimo de quantitativo de item cujo preço unitário contratual é superior ao de

mercado; ee) inclusão de novo item de serviço não previsto originalmente;

Conforme entendimento exposto anteriormente, ao comentar o método do balanço, os dois primeiros tipos de alterações contratuais (letras “a” e “b”) devem pautar-se estritamente pelo disposto no art. 65, inciso I e §1º, da Lei 8.666/93, isto é, deve a Administração fazer uso da prerrogativa e exigir do contratado as alterações que forem tecnicamente necessárias e adequadas ao interesse público, bem como a manutenção dos preços ofertados.

Quanto aos demais tipos de alteração (letras “c”, “d” e “e”), cumpre assinalar que por meio delas o “jogo de planilha” é operacionalizado, geralmente efetuadas em conjunto. Por isso, nesses casos, os órgãos públicos devem adotar postura cautelosa e certificar-se de que a alteração contratual não se destina a suprimir a vantagem econômica inicialmente obtida pela Administração.

Somente após adotadas as precauções mencionadas nos tópicos III e IV e afastada a possibilidade de “jogo de planilha”, com a comprovação de que a alteração é tecnicamente justificada, pode-se prosseguir na celebração do termo aditivo, na forma a seguir descrita.

Relativamente ao terceiro tipo de alteração (letra “c”), afastada a ocorrência de “jogo de planilha”, aplica-se integralmente a orientação contida no tópico anterior (item IV), no sentido de que havendo redução do desconto originalmente concedido, essa circunstância gera a presunção de possível desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, a ser completa e cabalmente confirmada ou refutada pela Administração, oferecendo-se ampla oportunidade de manifestação da empresa contratada.

No tocante ao quarto tipo de alteração (letra “d”), observo que o art. 65, §1º, da Lei 8.666/93, estabelece que o contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os


acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou equipamento, até o limite de 50% para seus acréscimos.

O referido comando legal impõe obrigação unilateral ao contratado de preservar as condições da avença, no caso de aditivos, ainda que tais condições sejam presumivelmente mais vantajosas para a Administração. Essa inferência lógica parte do pressuposto de que houve licitação do tipo menor preço, da qual resultou proposta que contempla menor ônus para os cofres públicos. Pressupõe, ainda, que a avaliação das ofertas dos licitantes passou pelo crivo de critérios de aceitabilidade de preços unitário e global, previsto no art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93.

No entanto, há situações em que, por ausência de critérios de aceitabilidade de preços unitários, nem todos os valores da planilha orçamentária da proposta vencedora são os menores frente aos demais concorrentes, ainda que o valor global da oferta seja o menos dispendioso para o erário.

Nessa hipótese, a Administração Pública não está necessariamente jungida à obrigação imposta ao contratado pelo art. 65, §1º, da Lei 8.666/96. Em caso de celebração de termo aditivo, com acréscimo de quantidade de serviço nos limites legais, cujo preço unitário seja superior ao de mercado, a Administração não estará obrigada a seguir o valor unitário inicialmente estabelecido na avença. Do contrário, a permitir a continuidade de sobrepreço desse item, restaria vulnerado o interesse público.

Assim, deve a Administração contratante exigir que o preço unitário das quantidades acrescidas pelo aditivo tenha por limite máximo o preço de mercado.

Com efeito, em licitação decidida pelo critério do menor preço global, em que não houve critério de aceitabilidade dos preços unitários, não há direito do contratado à utilização dos preços unitários inicialmente cotados para remunerar os quantitativos acrescidos por termo aditivo, mormente quando esses estão acima dos preços de mercado. O art. 65, §1º, da Lei 8.666/96 traduz benefício para a Administração e não para o contratado.

Portanto, quando a alteração contratual traduzir prejuízo para a Administração, caberá sempre o juízo de oportunidade e conveniência por parte do administrador público, já que, ao contrário da contratada, não se encontra ele jungido à obrigação de aceitação da alteração.

Assim, poderá o administrador, frustradas as tratativas para redução de preço excessivo de item cujo quantitativo necessita ser ampliado, contratar esse acréscimo com outra empresa ou, se inviável a partição do serviço, rescindir unilateralmente o contrato se entender que isso melhor atenderá o interesse público.

Relativamente ao último tipo de alteração contratual (letra “e”), dispõe o art. 65, § 3º, da Lei 8.666/93, que os preços serão fixados mediante acordo entre as partes. Nesse caso, o gestor público deverá procurar deduzir o preço dos novos itens a partir do preço dos itens congêneres previstos no contrato original e das condições licitadas, atentando para o fato de que o preço de mercado sempre deverá servir de limitante superior, pois não se vai admitir que a faculdade do art. 65, § 3º, da Lei nº 8.666/93 possa levar à extração de lucros extraordinários às custas da Administração Pública.

Não se pretende aqui delinear a forma ou o método com que o Administrador deverá deduzir o preço dos novos itens, pois várias são as situações concretas com que o administrador se defrontará no dia a dia. Necessário, contudo, que a forma ou método a ser adotado observe rígidos critérios matemáticos e que tenha por norte a busca da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro originalmente firmado, traduzido na vantajosidade expressa na proposta.

Portanto, fixadas as possíveis situações de alteração contratual e o modo correto de a Administração proceder ao ajuste, a atuação do gestor passa necessariamente, sob pena de responsabilização perante o TCU, pela adoção das seguintes medidas:

a) exigir que o projeto básico, com os elementos descritivos a ele pertinentes, seja tecnicamente adequado e atualizado, no momento da realização da licitação de obras públicas, conforme prescrevem os arts. 6º, inciso IX, e 7º, ambos da Lei 8.666/93, evitando-se alterações contratuais que o desnaturem ou que sejam motivadas por erros grosseiros, omissões, insuficiências ou obsolescência do projeto básico, o qual deve permitir a correta aferição dos quantitativos de serviços necessários à execução integral da obra;

b) ainda que a licitação seja para contratação de obra no regime de empreitada por preço global, o edital deverá expressamente adotar critério de aceitabilidade de preços unitário e global, como determina o art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93;


c) havendo necessidade de celebração de aditivos contratuais, certificar-se de que a alteração contratual não se destina a suprimir a vantagem econômica inicialmente obtida pela Administração (“jogo de planilha”), devendo a revisão ser coerente com o projeto básico;

d) na eventualidade de ter sido celebrado termo aditivo que evidencie a prática do “jogo de planilha”, deverá ser exigida a restauração do desconto percentual ofertado inicialmente pela licitante vencedora, a fim de manter as condições efetivas da proposta e preservar a vantagem do contrato e, se for o caso, anulado o termo aditivo modificador das condições originais;

e) afastada essa hipótese, sendo a alteração tecnicamente justificável, por corresponder a um avanço qualitativo ou quantitativo genuíno em relação ao projeto da obra (art. 65, inciso I, alíneas “a” e “b”, da Lei 8.666/93), e efetuada exclusivamente para atender ao interesse público e não para propiciar ganhos indevidos, tudo amplamente comprovado, se o termo aditivo vier a reduzir ou suprimir o desconto originalmente concedido sobre o orçamento-base, essa circunstância acarretará a presunção de possível desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, a ser completa e cabalmente confirmada ou refutada pela Administração, oferecendo-se ampla oportunidade de manifestação da empresa contratada;

f) na celebração de aditivos contratuais nos quais são acrescidos os quantitativos de serviços já previstos, os preços unitários devem limitar-se, no máximo, pelo valor de mercado. Caso o valor do contrato seja inferior ao de mercado, prevalece o da avença, consoante prescreve o art. 65, § 1º, da Lei 8.666/93; e

g) na celebração de aditivos contratuais nos quais são acrescidos novos itens de serviços, não previstos no contrato original, os preços unitários devem ser deduzidos dos preços dos itens congêneres previstos no contrato original e das condições licitadas, , não se admitindo que, nas suas composições de preço, constem custos elementares de insumos diferentes dos atribuídos aos mesmos insumos em composições preexistentes nem taxas de consumo ou de produtividade em visível desacordo com as especificadas em composições semelhantes, atentando-se para o fato de que o preço de mercado sempre deverá servir de limitante superior.

VI

À luz das considerações expendidas nos tópicos anteriores, verifica-se que o caso vertente amolda-se à hipótese de inexistência de “jogo de planilha”, porquanto não se vislumbra do conjunto probatório constante dos autos o intuito de malograr a licitação mediante ardil ou qualquer subterfúgio urdido pelas partes, visando alterar, em desfavor do Erário, as condições econômico-financeiras originalmente estabelecidas. As modificações foram unilateralmente impostas pela Administração contratante tendo em vista a necessidade de adequar tecnicamente o projeto à realidade física do empreendimento.

Não obstante a ausência de elemento subjetivo que caracterizaria a manipulação de planilha, as modificações realizadas na avença suprimiram parcialmente a vantagem inicialmente oferecida pela empresa contratada. Com efeito, de acordo com o demonstrativo em anexo, o valor original do ajuste – R$ 14.269.121,02 – corresponde a um desconto de 28,98% da quantia estimada pela Administração Pública para a contratação– R$ 20.091.168,06. Entretanto, esse ganho percentual em favor da Administração não foi mantido ao longo das adequações contratuais realizadas pela Secretaria de Infra-estrutura de Santa Catarina. Tendo por base os preços referenciais estimados pela Administração para os itens de serviço resultantes das revisões contratuais, verifica-se que a configuração da proposta da empresa ARG Ltda – R$15.147.888,81 implica redução do desconto inicial de 28,98% para 16,28% do valor orçado pela contratante para a revisão da avença - R$ 18.092.580,31.

Conquanto a alteração contratual seja tecnicamente justificável e não decorra de comprovado “jogo de planilha”, a supressão parcial da vantagem originalmente obtida pela Administração é indício de desequilíbrio da equação econômico-financeira em desfavor dos cofres públicos. Portanto, deverá a Secretaria de Infra-estrutura de Santa Catarina encetar procedimento administrativo, assegurada ampla defesa à contratada, a fim de que seja demonstrado se os encargos decorrentes da nova configuração contratual justificam a redução do desconto inicial de 28,98% para


16,28% do valor orçado pela contratante. Para se ter uma idéia, o restabelecimento de desconto percentual originalmente obtido pela Administração implicaria, em termos absolutos, a dedução da quantia de R$ 2.298.201,96 ( a preços de março de 2002) do valor global da nova configuração da proposta da ARG Ltda, conforme demonstrativo em anexo. Isto é, o valor global da nova planilha contratual, mantido o desconto inicial de 28,98%, seria de R$ 12.849.686,85 e não de R$ 15.147.888,81.

Não obstante o indício de desequilíbrio econômico-financeiro, o qual deverá ser objeto de ampla análise por parte da Secretaria de Infra-estrutura de Santa Catarina e justificação pela empresa ARG Ltda., os elementos constantes dos autos já permitem concluir que o acréscimo dos novos itens de terraplenagem pelos termos aditivos, nas condições em que foram pactuados, importou em ganho indevido pela empresa contratada da quantia de R$ 766.093,10. Esse montante, conforme demonstrarei a seguir, origina-se do confronto entre os preços efetivamente praticados pela empresa ARG, para os novos itens de trabalho, e aqueles valores nos quais a contratada deveria contemplar o desconto devido, tal qual ou, pelo menos, na mesma tendência do oferecido na licitação.

Com a celebração dos aditivos ao contrato 008/STO-Getra/2002 foram inclusos três novos itens de trabalho(vide planilha fl. 1.946 do anexo 12), a saber :

a) Escavação, Carga e Transporte de material de 1ª categoria, na distância média entre 200 e 3.000 metros, ao preço unitário de R$ 3,02 o m³. Esse custo é inferior ao custo orçado pela Secretaria de Infra-estrutura (fl. 1.973 do anexo 12), referido ao mês de março de 2002, cujo valor é R$ 3,85 o m³;

b) Escavação, Carga e Transporte de material de 2ª categoria, na distância média entre 200 e 3.000 metros, cujo preço unitário acordado foi de R$ 7,56 o m³. Esse valor é significativamente superior ao orçado pela Secretaria de Infra-estrutura (fl. 1.973 do anexo 12), para o mês de março de 2002, o qual foi estimado em R$ 5,49 o m³.;

c) Escavação, Carga e Transporte de material de 2ª categoria, na distância média entre 50 e 200 metros, cujo preço unitário acordado foi de R$ 3,16 o m³. Esse valor é inferior ao orçado pela Secretaria de Infra-estrutura (fl. 1.973 do anexo 12), para o mês de março de 2002, estimado em R$ 4,72 o m³.

Determina o art. 65, §3º, da Lei 8.666/93, que os preços dos novos serviços incluídos pelos termos aditivos sejam fixados por livre acordo entre as partes. Entretanto, convém tecer alguns comentários acerca da justa remuneração dos novos itens de trabalho ajustados.

Considerando-se que esses serviços apresentam a mesma natureza dos itens de terraplenagem previstos no contrato original, diferenciando-se, apenas, pelas distâncias médias de transporte e do material escavado, entendo mais condizente com o interesse público que o preço dos novos itens de trabalho seja fixado com base no mesmo desconto inicialmente ofertado pela empresa vencedora da licitação. Ou seja, a parametrização dos preços dos novos serviços de terraplenagem pelos valores orçados pela contratante implicaria sensível redução da vantagem inicial, contribuindo, em conseqüência, para o desequilíbrio da equação econômico-financeira do ajuste inicial.

Como exemplo, o item “Escavação, carga e transporte – ECT de material de 1ª categoria DMT 200 a 3000m”, embora seja inferior ao preço de mercado (R$ 3,85), não poderia ter o seu valor mantido em R$ 3,02/m3, pois essa solução corresponderia à significativa diminuição do desconto ofertado na licitação para os serviços congêneres de terraplenagem com material de mesma categoria (vide planilha em anexo), mas com DMTs maiores, cujos quantitativos foram reduzidos. Com efeito, enquanto nos itens licitados os percentuais de desconto foram, respectivamente, de 53,0 % e 37,2 %, o novo item aditado ao contrato representa desconto de apenas 10,9 %.

Especificamente em relação ao item de escavação, carga e transporte de material de 1ª categoria, DMT entre 200 a 3000 m, o preço unitário considerado justo para equalizar a proposta às condições iniciais da avença seria de R$ 2,92 (vide planilha em anexo). Essa quantia foi extraída da reta de projeção linear, obtida da proposta original da empresa ARG Ltda para os itens de terraplenagem, o que reflete, com grande probabilidade, a tendência de desconto inicialmente praticada pela contratada.

Para os demais itens novos – ECT nas distâncias médias de 50 a 200 m e 200 a 3000 m -, por se referirem a material de 2ª categoria, foi aplicado o desconto médio global de 51,5% sobre os valores orçados pela Administração (vide planilha em anexo e orçamento da Seinfra/SC fl. 1.973 do anexo 12), resultando, respectivamente, nas quantias de R$ 2,29 e R$ 2,66. Esse desconto médio reflete o benefício originalmente auferido pela Administração na contratação dos serviços de terraplenagem e que deve ser mantido na revisão contratual.

Cotejando os valores contratados dos itens novos de terraplenagem com aqueles que


deveriam ostentar o desconto inicialmente oferecido pela contratada à Administração, conforme planilha em anexo, chega-se ao valor de R$ 766.093,10. Essa é a quantia mínima a ser deduzida do preço global da avença em caso de renegociação contratual para continuidade da obra.

Ao referir-me ao termo “mínima”, quero dizer que o indício de desequilíbrio econômico-financeiro do ajuste, resultante da redução de parte do desconto inicial, de 28,98% para 16,28 %, poderá conter outros gravames indevidos ao Erário não tão explícitos quanto os verificados nos itens novos de terraplenagem. Ressalte-se que com o ajuste mínimo ora preconizado o novo percentual de desconto será de 20,51%, recompondo somente parte da vantagem perdida em decorrência dos termos aditivos.

Essa é a razão pela qual deverá ser determinado ao órgão estadual responsável uma ampla reavaliação do contrato, com a participação da empresa ARG Ltda.

Na hipótese de não restar justificada a onerosidade do ajuste resultante dos aditivos e havendo interesse na continuidade da execução do empreendimento pela contratada, deverá o órgão estadual envidar a repactuação do contrato para restabelecer a relação que as partes estabeleceram inicialmente, nos termos do art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/93, ou, em caso de insucesso das tratativas amigáveis, a rescisão do contrato por razões de interesse público, com fundamento no art. 78, inciso XII, da Lei 8.666/93.

De qualquer maneira, seja pela continuidade do contrato, após a renegociação, ou pela rescisão da avença, deverá a Secretaria de Infra-estrutura de Santa Catarina promover o ressarcimento, pela empresa ARG Ltda, do sobrepreço verificado nos itens novos de serviços liquidados até a 14ª medição. O excedente de valor indevidamente percebido pela contratada corresponde à quantia original, referida a março de 2002, de R$ 292.656,60, conforme planilha anexa. Essa quantia refere-se ao item de Escavação, Carga e Transporte de material de 2ª categoria, na distância média entre 200 e 3.000 metros, cujo preço unitário acordado na revisão contratual, está acima do valor orçado pela Administração.

Em face do exposto, voto por que o Tribunal aprove o acórdão que ora submeto à apreciação deste Plenário.

Sala das Sessões, em 10 de novembro de 2004.

Walton Alencar RodriguesMinistro-Relator

TC-005.528/2003-6 (com 13 anexos)Natureza: Embargos de DeclaraçãoUnidades: V Comando Aéreo Regional – V Comar/Ministério da Defesa e Secretaria de Estado de Infra-estrutura de Santa Catarina (ex-Secretaria de Transportes e Obras de Santa Catarina)Interessado: ARG Ltda.

Sumário: Embargos de Declaração. Conhecimento. Licitação. Estudos sobre o “jogo de planilha”, conjunto de técnicas voltadas à manipulação dos preços unitários, para engendrar o superfaturamento em obras públicas. Considerações sobre a prática espúria e as medidas que devem ser adotadas pela Administração para evitá-la. Discussão sobre a metodologia que deve ser aplicada pela Administração para neutralizar eventuais ganhos auferidos pela contratada e, em sentido inverso, evitar prejuízos em desfavor da Administração, a fim de garantir que o contrato, após aditivos, continue refletindo a melhor proposta. Provimento parcial. Reforma da deliberação embargada. Determinação. Comunicação.


DECLARAÇÃO DE VOTO

Inicialmente devo louvar os Eminentes Ministros Walton Alencar Rodrigues e Marcos Vinícios Vilaça pelos excelentes votos apresentados. Creio que ambos, Relator e Revisor, oferecem, hoje, ao Tribunal, significativa contribuição no sentido de dotar a Corte de um modelo metodológico para avaliação de sobrepreços e de “jogo de planilha” em contratos de obras celebrados pela Administração Pública. 2. Desde de logo, e independentemente do debate metodológico, manifesto minha concordância com a solução apresentada pelo Eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues para o caso concreto tratado nos autos, conforme explicitado na Parte VI de seu Voto. 3. Com efeito, a adoção de técnicas de regressão linear, para um dos itens incluídos por aditivo cujos custos encontram-se em questionamento, e de similaridade com itens e respectivas cotações conforme constantes do contrato original, para os outros itens, restabelece com coerência e razoável confiabilidade as condições inicialmente ofertadas pela empresa. 4. Além disso, as determinações contidas nos itens 9.4.1 e 9.4.2 do novo texto que se encontra proposto para a decisão embargada garantem que a Secretaria de Infra-estrutura do Estado de Santa Catarina irá promover as análises necessárias à aferição dos valores revisados pelo termo aditivo e por esta decisão.5. Como não foram indicados quais seriam os parâmetros de aferição, sugiro seja acrescentado que a análise da citada Secretaria deverá lastrear-se em preços de mercado, evitando, dessa forma, seja imputado ônus injusto à Administração ou à empresa contratada. 6. Quanto à discussão metodológica que precede essa Parte VI, gostaria de destacar alguns aspectos.

I

7. Inicialmente, gostaria de destacar que a O.S. nº 6/2004 da Presidência desta Casa criou Grupo de Trabalho com o objetivo específico de apresentar metodologia de apuração de sobrepreços. Os trabalhos desenvolvidos por esse Grupo encontram-se ainda em andamento, e suas conclusões deverão ser oportunamente apresentadas a esse Plenário. 8. Em vista disso, entendo que o aprofundamento de discussões sobre a adequação de métodos que objetivem apurar desvios em preços contratados pela administração devem ser remetidos, a priori, para o citado Grupo. 9. Proponho, portanto, que as considerações expendidas pelos Eminentes Relator e Revisor, em seus respectivos Votos, acerca de métodos para correção dos desvios provocados pela utilização do artifício denominado “jogo de planilha”, por sua qualidade e profundidade, sejam encaminhadas à Secob, para que as utilize como subsídios.

II

10. Não obstante, quanto aos métodos e critérios de correção de desvios provocados pelo citado artíficio, extensivamente descritos e analisados nas Partes III a V do Voto do Eminente Relator, e da mesma forma tratados no Voto do Eminente Ministro Revisor, Marcos Vinicios Vilaça, considero importante tecer alguns comentários.11. Entendo que, tanto no caso específico do “jogo de planilha”, quanto em qualquer outra hipótese conducente à ocorrência de desvios nos custos contratados , deve a Administração e este Tribunal acercarem-se dos cuidados necessários e suficientes para garantir que os preços pactuados, quer seja no contrato original, quer seja em aditivos, estejam compatíveis com os preços praticados no mercado. Esse o critério inicial e essencial, vez que é o parâmetro de controle estabelecido pela Lei 8.666/93.12. Com relação a aditivos, existe, sem dúvida, um segundo critério, que se refere à compatibilidade de novos valores e quantitativos então estabelecidos com aqueles constantes do contrato original.


13. Poder-se-ia citar, ainda, um terceiro critério, também a ser considerado em caso de celebração de aditivos, que é o da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.14. Quanto a isso, não me encontro ainda convencido de que seja correto e justo adotar, como integrante dos segundo e terceiro critérios acima referidos, a obrigatoriedade de que seja mantida no contrato, após eventual aditivo, a diferença percentual entre o valor global inicialmente contratado e o valor global orçado, diferença essa denominada “desconto”.15. Primeiro porque não se trata de efetivo “desconto”. 16. Deve-se ter em mente que o denominado “valor de mercado” é, em realidade, a expressão de valores médios encontrados pela Administração quando da realização do orçamento da obra. Tratando-se de valores médios, e até por definição, deve-se assumir que existem empresas capazes de produzir itens integrantes do orçamento por valores inferiores, e outras que só o conseguirão por valores superiores. Assim, é importante observar que a diferença entre o valor constante do orçamento e aquele ofertado pela empresa é, em realidade, a diferença da capacidade da empresa em relação à média das empresas e, ainda e mais importante, que ele se refere ao somatório das diferentes capacidades da empresa em realizar cada um dos itens orçados.17 Não se tratando de “desconto”, mas sim de expressão de capacidade de execução, a diferença percentual total observada entre os valores orçados pela administração e propostos pela empresa não significa que essa última é capaz de realizar qualquer um dos itens contratados com mesmo “desconto”, ou seja, com uma mesma capacidade. 18. Ainda que exigir isso da empresa seja benéfico aos cofres públicos, pode-se estar imponto ônus extremamente injusto àquelas que em boa-fé contrataram com a Administração. 19. Trabalhando sobre o exemplo oferecido pelo Eminente Relator na Parte II de seu Voto, vamos supor que o item 1 refira-se a “limpeza de terreno e extração de material”, o item 2 a “obras de arte em concreto”, o item 3 a “medidas mitigadoras de impacto ambiental” e o item 4 a “terraplenagem”. Suprimidos os itens 1 e 3 por meio de aditivo, nos quais a empresa ofertou preços bastantes inferiores aos orçados pela Administração – a princípio porque detém capacidade de executá-los superior à média das empresas do mercado -, não se pode afirmar que essa mesma empresa seja capaz de produzir os itens restantes, 2 e 4, com custos inferiores aos ofertados e contratados, apenas porque deve ser mantida a mesma diferença percentual observada entre o valor total orçado e o valor total inicialmente contratado. Aliás, e em sentido contrário, a proposta da empresa, aceita pela Administração, já informava que ela não produziria aqueles itens por preços tão inferiores à média quanto os dos itens suprimidos. 20. Segundo, porque ainda resisto em aceitar que o “equilíbrio econômico-financeiro” do contrato possa ser expresso pelo citado “desconto”. 21. Parece-me que o citado equilíbrio encontra-se mais relacionado à manutenção das condições pactuadas (grosso modo, quantidade/preço/tempo) que a diferenças entre valores totais orçados e contratados. Conforme já analisado, essa diferença é uma média advinda das diferenças observadas entre a proposta da empresa e o valor constante de cada item do orçamento, e não um verdadeiro “desconto” que possa ser aplicado indistintamente a qualquer item. Alterado um quantitativo ou o prazo de execução, por iniciativa da Administração, por exemplo, não é irrazoável supor que os preços individuais dos itens sejam também alterados, o que irá alterar, com plena justiça, a diferença média, ou “desconto”, inicialmente observados. E isso não altera o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, antes pelo contrário, a modificação nos preços individuais dos itens, e conseqüentemente da diferença média, teria vindo, nesse caso, exatamente para manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. 22. Basicamente por essas razões entendo que o critério de manutenção do “desconto” inicialmente oferecido poderia ser utilizado em estimativas iniciais ou como base para início de negociação de alteração contratual entre a Administração e empresas contratadas. Pela simplicidade e rapidez com que podem ser aplicados, entendo que os métodos defendidos pelos Eminentes Relator e Revisor se prestam bastante bem a essa tarefa de estimativa inicial. 23. Entretanto, resisto à idéia de que possam ser utilizados como modelos metodológicos definitivos desta Corte que possam amparar determinações no sentido da redução de valores contratados e/ou obrigação de restituição de valores já pagos. Nesses casos, e vez que se encontram em jogo direitos advindos de contrato e, em última análise, o patrimônio público e o patrimônio do particular que contratou com a Administração, prefiro sejam utilizados métodos que confiram maior certeza à solução então encontrada, ainda que mais complexos e de aplicação mais demorada. Esses métodos, fundados basicamente na comparação com preços de mercado e na manutenção de valores individuais contratados,


se compatíveis com os de mercado, devem continuar sendo utilizados para tanto, como, aliás, propõe o Eminente Relator para o presente caso.

III

24. Outro aspecto que considero relevante refere-se à eventual possibilidade de coexistência de subpreços (abaixo do preço médio de mercado) com sobrepreços (acima do preço médio de mercado), desde que o valor global da proposta seja inferior ao valor orçado pela administração. 25. Apesar de essa situação poder efetivamente ocorrer, especialmente em contratos mais antigos, celebrados em momento no qual não se encontravam disponíveis, porque insuficientemente desenvolvidos, critérios adequados de aceitabilidade de preços unitários, tenho receio em adotar, como modelo, metodologia que preveja e permita, de forma e como regra gerais, ocorrências da espécie. 26. Mesmo em se tratando de situações nas quais o julgamento das propostas é realizado por menos preço global, a possibilidade de esta Corte aceitar a existência de preços unitários acima de valores referenciais de mercado, porque contra-legem, a teor do art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93, e contrária à jurisprudência deste Plenário em diversos processos, deve restringir-se a casos concretos cujas peculiaridades assim o justifiquem.

IV

27. Está claro que a Administração, em situações nas quais haja a necessidade de alterar qualquer fator da relação quantidade/preço/tempo, deve sempre estar atenta à utilização indevida de artifícios, por parte de terceiros contratados, que elevem injustificadamente os ônus que caberiam originariamente à contratante. Entretanto, acredito que a busca pelas condições mais adequadas de alteração de um contrato não passa por métodos muito diferentes daqueles utilizados no estabelecimento de condições justas e de mercado para o próprio contrato original e, uma vez garantidas essas, pela manutenção e eventual melhoria das condições contratadas.

V

28. Finalmente, entendo que as considerações que acabo de fazer não vão de encontro à posição do Eminente Relator. Modo contrário, e quando afirma que “em princípio, após a formalização de regular alteração contratual que venha reduzir a diferença percentual observada entre a proposta original e o orçamento-base (desconto originalmente concedido), não se pode pretender o realinhamento automático dos preços a fim de restituir o desconto inicialmente concedido, devendo ser cuidadosamente examinada a composição dos custos na situação concreta, servindo esse parâmetro (redução do desconto após o termo aditivo) apenas como indiciário de possível desequilíbrio-econômico-financeiro”, o Ilustre Ministro Walton Alencar Rodrigues expressa preocupação coincidente com as minhas. 29. Não obstante, achei por bem destacar os relatados aspectos, especialmente para que não restassem diluídos na extensa e profunda análise procedida pelo Eminente Relator.

VI

30. Concordo, portanto, com as conclusões apresentadas pelo Eminente Relator, sobre as quais sugiro duas modificações.31. A primeira que cópia de seu voto, do voto-revisor, e também desta declaração de voto, sejam encaminhadas ao Grupo formado pela OS 06/2004, para subsidiar os trabalhos que vem desenvolvendo.32. A segunda que seja acrescido no item 9.4.1 da decisão embargada, já com a nova redação proposta no item 9.1 do Acórdão relatado, que a Secretaria de Infra-estrutura do Estado de Santa Catarina utilize de preços de mercado quando analisar os indícios de desequilíbrio econômico-financeiro ali citados. Para tanto, sugiro seja adotada a seguinte redação: “9.4.1 promova as ações necessárias à instauração de procedimento administrativo tendente à reavaliação do Contrato 008/STO-Getra/2002 e seu aditivo, utilizando como referência preços de mercado, franqueada...”.


Augusto Sherman CavalcantiRelator

GRUPO II - CLASSE I - PLENÁRIOTC-005.528/2003-6 (com 13 anexos)Natureza: Embargos de DeclaraçãoUnidades: V Comando Aéreo Regional do Ministério da Defesa (V

Comar/Região Sul) e Secretaria de Estado de Infra-Estrutura de Santa

Catarina

Embargante: ARG Ltda.

Sumário: Embargos de Declaração. Construção do Aeroporto de Jaguaruna, em Santa Catarina. Conhecimento. Ausência de omissão, contradição ou obscuridade no acórdão embargado. Improvimento. Esclarecimentos quanto ao método de apuração do débito. Caso de licitação pelo preço global sem os critérios de aceitabilidade de preços unitários. Indicativo de prática do “jogo de planilha”. Remessa de elementos, como subsídio, ao grupo de trabalho encarregado de definir a nova sistemática de apuração de débito em contratos de obras públicas. Notificação da embargante.

VOTO REVISOR

Solicitei vista deste processo para a defesa de uma tese que compreendo ser a mais indicada diante de um mal crônico que atinge boa parte das obras de rodovias no País, chamado de “jogo de planilha”, por meio do qual, não é de hoje, algumas empreiteiras têm obtido lucros abusivos às custas do erário.

2. Neste ensejo, o valioso voto do Relator, Ministro Walton Alencar Rodrigues, permitiu-me repensar acerca do procedimento mais adequado para o combate desse mecanismo, quando verificado em contratos de obras públicas.

3. Normalmente, o “jogo de planilha” funciona assim: na licitação, a empreiteira cota determinados itens de serviço da obra muito acima do mercado, enquanto outros são oferecidos a preços bastante abaixo; como os preços unitários altos e baixos se compensam, o valor global da obra fica dentro da expectativa do contratante; depois de contratada, a empreiteira se aproveita de modificações nos serviços, forçadas ou por deficiência do projeto, as quais irão reduzir os itens mais em conta ou aumentar os mais caros, ou mesmo fazer as duas coisas; o resultado é que os itens mais caros prevalecem no contrato, distorcendo a proposta original, com elevação do preço da obra.

4. Pela lei, os critérios de aceitabilidade de preços unitários constituem uma forma de minimizar a prática do “jogo de planilha”. Entretanto, em licitações não muito recentes esses critérios quase nunca eram utilizados, e ainda atualmente são incomuns, apesar da perseverança desta Corte em exigi-los. De praxe, as licitações de obras rodoviárias são julgadas só com base no valor global, dando margem a que empreiteiras manipulem os preços unitários, com efeitos danosos aos cofres públicos a partir do momento em que se fazem alterações no projeto.

5. Pude discorrer detidamente sobre esse tema no exame do processo TC-007.828/2002-3, do qual adveio o Acórdão nº 583/2003-Plenário, quando assinalei o seguinte:

“11. Nada disse o gestor (...) quanto ao ponto central de sua responsabilidade, concernente à contratação de itens com sobrepreço, os quais mais tarde foram acrescentados e pagos, momento em que se materializou o superfaturamento. Este é o exato problema que marca a licitação concebida unicamente sob o prisma do preço global. Enquanto os quantitativos de serviços se contêm dentro dos limites programados, o preço global mais vantajoso para a administração, definido no certame licitatório, se conserva durante a execução do contrato, mesmo havendo sobrepreços em determinados itens. Porém, se ocorrem acréscimos de quantidades em itens com sobrepreço, o valor global deixa de representar o equilíbrio entre preços altos e baixos e passa a ser prejudicial, máxime em situações similares ao presente caso, em que ainda há redução de itens barateados. (...)

12. Como se nota, a irregularidade existia desde a contratação, mas permanecia latente até


sobrevir a alegada necessidade de aumentar quantitativos. Pouco importam as razões dos acréscimos, uma vez que, justificados ou não, concretizaram o superfaturamento.”

6. É importante ressaltar que as licitações processadas sem os critérios de aceitabilidade de preços unitários são ilegais, por contrariarem o inc. X do art. 40 da Lei nº 8.666/93. A rigor, deveriam ser declaradas nulas, assim como os contratos decorrentes. Porém, em nome do interesse público, para evitar os transtornos próprios da interrupção das obras, procura-se contornar a irregularidade, com a definição de procedimentos de ajuste dos preços.

7. Também releva esclarecer que nem toda licitação em que faltem os critérios de aceitabilidade de preços unitários traduzirá a existência do “jogo de planilha” ou das suas conseqüências, embora constem da proposta vencedora itens cotizados acima e abaixo do mercado. Não sendo efetuadas alterações de projeto, por exemplo, se os itens com sobrepreço e com subpreço estão contrabalançados, de tal modo que o preço global resulta igual ou menor do que o orçamento da obra, não se pode falar em dano ao erário. Relembro o que disse ao proferir o voto condutor do Acórdão nº 583/2003-Plenário:

“23. (...) estando o preço global no limite aceitável, dado pelo orçamento da licitação, os sobrepreços existentes, devido à falta de critérios de aceitabilidade de preços unitários, apenas causam prejuízos quando se acrescentam quantitativos aos itens de serviço correspondentes, porque, até esse momento, (...) o valor contratado representava o equilíbrio entre preços altos e baixos, apesar do vício de origem.

24. Na hora em que se acrescentam quantitativos em itens com sobrepreço, perde-se o equilíbrio que o preço global reproduzia. A partir daí é que, para salvar a contratação, em atenção ao interesse público, já que passível de nulidade, os itens acrescentados e que por isso não constavam da licitação devem seguir os valores de mercado. Na falta dos critérios de aceitabilidade de preços unitários, o parâmetro que se tem para o mercado são os valores referenciados pelo sistema Sicro.”

8. Casos ainda há em que itens da obra com sobrepreço ou subpreço são aumentados ou reduzidos em quantitativo sem acarretar uma elevação indevida de custos. Nessas situações, não se deve concluir pela existência do “jogo de planilha”, ou de efeitos maléficos equivalentes.

9. Quando num contrato estão presentes indícios de “jogo de planilha”, em razão do remanejamento de itens da proposta com sobrepreço ou subpreço, é preciso primeiro confirmá-lo para depois providenciar o cálculo de quanto foi pago a mais pelo poder público, a título de superfaturamento, para responsabilização da empreiteira.

10. Para tanto, veja-se que quatro tipos de alteração no projeto podem causar desequilíbrio no preço global contratado: a) acréscimo ou inclusão de quantitativo de item cujo preço contratual é superior ao de mercado; b) redução ou supressão de quantitativo de item cujo preço é inferior ao de mercado; c) acréscimo ou inclusão de quantitativo de item cujo preço é inferior ao de mercado; e d) redução ou supressão de quantitativo de item cujo preço é superior ao de mercado. Nota-se que as duas primeiras alterações repercutem no contrato em prejuízo do erário, ao passo que as duas últimas repercutem em prol do erário.

11. Com o fim de verificar se as alterações de quantitativos causam prejuízo ao erário, desenvolvi, no contexto do já referido TC-007.828/2002-3, um método que consiste em apurar um balanço dos efeitos financeiros das revisões do projeto. Naqueles autos, expliquei que o balanço deveria envolver todos os itens contratuais que sofreram variações quantitativas, dando o exemplo de cálculo para quatro itens:

Item Qtd. originalQtd.revista

Preço contrato

Preço mercado

Prejuízo p/ o erário

Ganho p/o erário

ECT 1ª cat. 2.000/3.000m 145.160 216.564,05 4,90 2,50 171.369,72 ---Sarjeta triangular STC-02 22.183 8.978 7,97 16,97 118.845,00 ---Muros de contenção 385 2.109 40,04 90,04 --- 86.200,00Boca BSCC 1,00x2,15m 2 1 3.466,85 2.850,00 --- 616,85TOTAL 203.397,87 ---

12. Se as alterações tivessem alcançado tão-somente esses quatro itens, com os preços de mercado indicados, estaria comprovado o “jogo de planilha”, ou ao menos os seus efeitos, e configurado um prejuízo ao erário de mais de R$ 200 mil. Essa é a lógica do método do balanço.

II

13. No processo vertente, que trata da construção do Aeroporto de Jaguaruna, em Santa Catarina,


de acordo com o Contrato 008/STO-Getra/2002, celebrado entre a empresa ARG Ltda. e o Governo Estadual, por delegação da União, encontram-se as condições típicas para a aplicação do método do balanço: licitação processada sem efetiva definição de critérios de aceitabilidade de preços unitários; adjudicação pelo menor preço global; ocorrência de itens de serviço com sobrepreço; e alteração quantitativa no decurso da obra.

14. Assim, utilizando-se do método com propriedade, a Secex/SC aferiu um desequilíbrio posterior à assinatura do contrato, em detrimento dos cofres públicos, no total de R$ 1.832.130,46, retificado para R$ 1.836.059,37 pelo Relator. Desse montante calculado, R$ 432.159,20 representam prejuízo já incorrido, ou seja, superfaturamento. Foram então requeridas as providências necessárias por parte do órgão contratante, conforme o Acórdão nº 388/2004-Plenário.

15. Reexaminando o processo, nesta fase de embargos de declaração apresentados pela empreiteira ARG, o Relator, Ministro Walton Alencar Rodrigues, exprime ponderações quanto à aplicação do método do balanço, para ao final reconsiderar algumas conclusões que fundamentaram o acórdão embargado.

III

16. Vejo em boa hora os competentes comentários feitos pelo Ministro-Relator em seu voto, porque me abrem a oportunidade de explicar e aprimorar aspectos do método que certamente não ficaram claros por ocasião do Acórdão nº 583/2003-Plenário, que lhe deu origem. E faço isto, neste voto revisor, por estar ainda mais convencido da justeza do método e da correção do Acórdão nº 388/2004-Plenário, proferido nestes autos.

17. Uma questão que deve logo ser enfrentada diz respeito à possibilidade de a aplicação do balanço redundar em saldo negativo para o erário, isto é, as alterações quantitativas introduzidas no contrato teriam ocasionado diminuição relativa do preço global. A hipótese é rara, mas possível, e poderia, como afirmado pelo Relator, causar perplexidades, se reconhecido direito creditório para a contratada. Evidentemente que não imaginei que uma formulação dessas pudesse ser cogitada, o que, de fato, me traria muita inquietação, não fossem as soluções indicadas pelo próprio método e pela lei.

18. Como dito desde o início, o método foi criado para combater o mecanismo do “jogo de planilha”. Não há sentido, portanto, que seja usado para a finalidade de prejudicar o erário. Na realidade, o princípio em que se baseia o método não permite tal dedução.

19. Tendo por premissa, ou por indício, como se queira, a existência de “jogo de planilha” em certo contrato, o emprego do método do balanço dos efeitos financeiros das modificações quantitativas, quando resultar num saldo igual a zero ou positivo para a empreiteira, vem significar tão-somente que a proposição inicial estava equivocada. Vale dizer, não havia o presumido “jogo de planilha” e, como conseqüência, não existe débito a cargo da contratada, mas tampouco crédito em seu favor. Apenas se infirma a suposição de prática do mecanismo ardil, sem outras inferências, pois, para que o remédio, se não há o mal?

20. Afinal, a empreiteira é livre para propor o preço que bem entender. Se o preço se mostra maior do que o usual, todavia, cumpre ao órgão contratante recusá-lo, porque a lei lhe impõe o valor de mercado como limite para a aceitação de pagamento (art. 43, inc. IV, da Lei nº 8.666/93). Por outro lado, se o preço está abaixo do de mercado, desde que exeqüível, não pode o contratante rejeitá-lo, já que é dever do poder público buscar a contratação mais vantajosa. Oferecer preço mais barato faz parte da álea comercial. Pode ser fruto da assunção de um risco do negócio ou da disponibilidade de descontos. Em todo o caso, uma vez oferecido e contratado, haverá de ser mantido.

21. Devo prevenir que o parâmetro para a aplicação do método do balanço consiste no preço global, considerando que foi o que definiu a licitação. Sendo assim, apesar dos lançamentos a crédito e a débito, o que importa é o resultado final da operação. Não se trata de conceder créditos para a contratada, ainda que parciais, mas somente de tornar possível um cálculo compensatório que, por justiça, não imponha ao erário o pagamento de um preço exorbitante, nem à empresa a responsabilidade por um débito maior do que o que é devido. Aliás, um débito que pode se revelar inexistente, se frustrada a suposição de “jogo de planilha”. Daí também a importância dos lançamentos parciais a débito do erário.

22. É preciso lembrar que os preços unitários não foram objeto de concorrência entre as licitantes e que não passaram pelo crivo da comissão de licitação para a definição do vencedor do certame.

23. Note-se a iniqüidade de uma decisão que, tendo como parâmetro só os preços unitários, quando a licitação se deu pelo preço global, mandasse realinhar apenas os valores individuais acima do mercado,


com a obrigação de a empresa preservar os comercializados abaixo. Estaria a contratada sendo subjugada a devolver quantias como se a obra pudesse ter sido executada por um preço absurdamente menor do que o próprio orçamento do órgão. Ora, todos aqui, por sentimento e dever, agimos incansavelmente na defesa do interesse público, mas, como julgadores, não podemos cometer injustiças contra quem quer que seja.

24. Nesse sentido, note-se que pelo menos em tese, segundo o critério único de menor preço global, a eqüidade e a escolha da melhor proposta para a Administração foram observadas no projeto inicialmente licitado. Já nas alterações quantitativas, penso que não se pode considerar os preços unitários ofertados, já que não tiveram um julgamento conforme critérios de aceitabilidade. Resta ao administrador, então, aplicar o dispositivo legal prescrito quando da inclusão de novos serviços (art. 43, inc. IV, da Lei nº 8.666/93), ou seja, a adoção dos preços de mercado, que são um elemento acima de qualquer controvérsia.

25. Com o método do balanço, pretende-se, enfim, resguardar a posição contratual de cada um, nos termos demarcados pela licitação. Busca-se manter inalteradas as condições existentes quando da realização do certame, assegurando, desse modo, a plena concretização do princípio constitucional da isonomia entre as concorrentes. Porém, se, feito o balanço, o resultado indicar que houve ganhos para os cofres públicos, é porque a empresa, de sua livre iniciativa, barateou seu preço global. Não seria, num caso desses, injustiça para com a contratada, já que ela mesma compõe a sua oferta. Diferente é a situação na qual se ultrapassa o limite de preço pagável pelo contratante, dado que a assunção da obrigação não se subordina à sua única vontade, por encontrar fronteiras na lei.

26. Por conseguinte, não há, obviamente, como admitir saldo creditório em benefício da contratada para a execução da obra. O método do balanço se presta apenas para proteger o erário contra o malsinado “jogo de planilha”. Se a apuração do balanço não demonstra a existência de prejuízos para os cofres públicos, simplesmente a premissa de prática do “jogo de planilha” é falsa. Não se deve ir além para defender crédito para a empresa. Nem se pode concluir por um desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, que depende de outras evidências e de circunstâncias exteriores. Estará em confronto com a lei qualquer atuação nesse sentido.

27. Dessa forma, avanço no meu entendimento para me conciliar com o Relator. Estamos concordes com relação ao ponto crucial, que é a ilegalidade do reconhecimento de créditos em favor de empresas por terem elas oferecido preços abaixo dos de mercado. Porém, talvez pela especiosidade da argumentação da empresa embargante, tenha-se criado uma preocupação infundada.

28. De fato, aparentemente em defesa dos cofres públicos, foi a empresa quem apontou o hipotético problema na aplicação do método do balanço. Diga-se de passagem, o argumento de que o erário poderia ter de recompor o capital privado é realmente sedutor. Entretanto, não passa de um sofisma. Tanto é assim que, num paradoxo, se prevalecesse a não-aplicação do método do balanço, da forma que a empresa pleiteia, o débito de sua responsabilidade, ao término do contrato (se não forem promovidas outras alterações), seria reduzido de R$ 1.836.059,37 para R$ 432.159,20, ou seja, em mais de quatro vezes! A quem então interessa a inaplicabilidade do método? À empresa ou aos cofres públicos?

IV

29. Outro ponto atentado pelo Relator no método do balanço refere-se aos lançamentos a débito da empreiteira em virtude da redução ou supressão de quantitativos de serviços. Segundo o Ministro, “nessa hipótese, não pode a empresa contratada ser penalizada pelas modificações impostas pela própria Administração.”

30. Na verdade, a empresa contratada não está sofrendo nenhum gravame em decorrência de serem levadas em conta essas alterações. Devemos lembrar que a situação é de “jogo de planilha”, denotando que havia sobrepreços equilibrados por subpreços na proposta vencedora da licitação. Não computar os reflexos das reduções quantitativas é o mesmo que deixar prevalecer os itens contratuais com sobrepreço, ou seja, é consentir com metade do “jogo”. Quem restará castigado é a Administração.

31. Vou demonstrar isso por intermédio de um exemplo, pois me parece ficar mais compreensível. Imagine-se, para simplificar, que uma obra possa ser projetada com apenas 4 itens de serviço: escavação, brita, asfalto e tubulação. A licitação é pelo preço global, sem critérios de aceitabilidade de preços unitários, porém os itens são orçados e cotados de forma individual, de acordo com os valores abaixo. Não importam, para a prova, as quantidades envolvidas, pois me resumirei à hipótese de supressão, em


que pese o exemplo também valer para mera redução de quantitativos.Item Preços de mercado = Orçamento da

contratanteCotação da licitante vencedora

escavação 10,00 50,00brita 30,00 50,00

asfalto 30,00 30,00tubulação 80,00 20,00TOTAL 150,00 150,00

32. Observa-se que o contrato tolerou dois preços unitários bem acima do orçamento e um bastante abaixo. Um item ainda foi contratado pelo valor orçado. No total, os itens se compensaram e o preço global acabou dentro do esperado. Colocada de lado a singeleza desse exemplo, é isto o que acontece no “jogo de planilha”.

33. Agora, suponhamos que, com a obra em andamento, perceba-se que o projeto incluiu de modo desnecessário o item “tubulação”. No “jogo de planilha”, geralmente a empreiteira conhece os defeitos do projeto. Por isso, seu preço para esse item era muito baixo.

34. Sendo assim, mediante aditivo, o item referido é cortado do contrato. O que, no final, subsiste? Exatamente os dois itens contratados com sobrepreço: “escavação” e “brita”. Convém então examinarmos a nova conformação da planilha:

Item Preços de mercado = Orçamento da contratante

Cotação da licitante vencedora

escavação 10,00 50,00brita 30,00 50,00

asfalto 30,00 30,00tubulação --- ---TOTAL 70,00 130,00

35. Como o item com subpreço servia para contrabalançar os com sobrepreço, a sua eliminação do contrato desequilibra o preço global em prejuízo dos cofres públicos. Restaram praticamente apenas os itens com sobrepreço, que são ilegais e deveriam ser repudiados. Portanto, se deixarmos de fora do balanço as reduções de quantitativos, como se pleiteia, estaremos tolerando os efeitos desses sobrepreços.

36. Ao contrário, o método do balanço anula os efeitos do sobrepreço, conquanto não invista contra os itens de preço excessivo diretamente. Sem dúvida, trata-se de um artifício de cálculo, mas que traduz o quanto está sendo suportado injustamente pela Administração.

37. No exemplo dado, o balanço é feito considerando as modificações quantitativas, que, no caso, foi só uma de supressão:

Item Ganho para o erário Prejuízo para o eráriotubulação --- (80,00-20,00) = 60,00TOTAL --- 60,00

38. Embora o prejuízo tenha sido computado com base no item suprimido, o valor encontrado diz respeito ao sobrepreço dos itens que permaneceram no contrato, senão vejamos:

Item Sobrepreçoescavação (50,00-10,00) = 40,00

brita (50,00-30,00) = 20,00TOTAL 60,00

39. Tal correlação será sempre válida, porque o método do balanço parte da circunstância de que há um equilíbrio de preços inicial, em que os subpreços compensam os sobrepreços. Recordo que se trata de um método simples e rápido de cálculo de prejuízos, o qual, a despeito de ser preciso quanto ao resultado apurado, dispensa uma remontagem detalhada das condições da obra. E sendo mera aplicação matemática, apropriada à análise, o seu uso prescinde de fundamentação jurídica.

40. É evidente que os itens suprimidos não foram nem serão executados. Alguém poderia com isso perguntar como se está declarando um prejuízo e imputando um débito por itens suprimidos. Não obstante, como explicitado acima, repito, o prejuízo não é pelos itens suprimidos, mas pelos sobrepreços que ficaram encobertos no contrato e que foram ou serão executados, podendo até não ter passado por modificações de quantitativos. Sim, porque o resultado do balanço corresponde em números aos itens originais do contrato que contêm preços excessivos e que no início eram equilibrados pelos itens suprimidos.

41. Com relação à obra examinada nestes autos, a desconsideração dos efeitos financeiros dos itens suprimidos e dos quantitativos reduzidos importa na admissão de um sobrepreço, concernente a outros itens do contrato, de R$ 1.403.900,17. Veja-se que todos os itens suprimidos ou reduzidos tinham sido contratados por preços unitários inferiores aos de mercado, como no caso da ECT de material de 1ª categoria DMT = 10.000 a 13.000m, que se cobraria por R$ 3,11 contra R$ 6,61 praticados no comércio. Eram eles que compensavam os sobrepreços no preço global inicial, referentes sobretudo aos itens de pavimentação, conforme se verifica facilmente na planilha contratada.


42. Está claro, desse modo, que não tem pertinência no caso a aplicação dos §§ do art. 65 da Lei nº 8.666/93, os quais obrigam o contratado “a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras (...), até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial do contrato”, e autorizam a negociação dos preços unitários dos itens acrescidos que não existiam no projeto licitado. Do contrário, prosperariam as condições contratuais prejudiciais à Administração, em virtude da existência dos sobrepreços. Impor as regras do art. 65 sobre uma situação irregular, nociva ao erário, seria como convalidar os sobrepreços, talvez até acentuando-os com as alterações quantitativas. Porém, não se pode ministrar uma disposição legal sobre uma situação ilegal, sem que a intenção seja de corrigi-la. Dos §§ do art. 65, em tais casos, deve-se aproveitar somente a possibilidade de acréscimo ou supressão no limite de 25%, mas desde que anulados os efeitos dos sobrepreços iniciais, como faz o método do balanço.

43. Da mesma maneira, menor relevância há na questão de como ficariam as propostas das demais licitantes após as alterações quantitativas. Por certo que vale como reforço para mostrar as conseqüências do “jogo de planilha” o fato de que a proposta vencedora da licitação comumente acaba mais desvantajosa do que outras, quando há modificação substancial no projeto. Mas não se pode esquecer que a essência do problema são os sobrepreços no contrato. A comparação entre as propostas iniciais, depois de ajustadas ao projeto revisado, longe de constituir uma premissa do método do balanço, é mera discussão acessória, mesmo porque as concorrentes não podem ser convidadas a fazer novas propostas em decorrência das alterações do projeto, dado que a licitação está encerrada e o contrato encontra-se em plena execução.

VI

44. Como estamos numa discussão sobre a melhor forma de apurar débitos conseqüentes da perda de equilíbrio contratual por conta de alterações de projeto no decorrer da obra, não poderia também deixar de externar as minhas impressões com relação à nova metodologia proposta pelo Relator, a qual, na minha opinião, contém desvantagens significativas em comparação com o balanço financeiro.

45. Em breves palavras, a alternativa apresentada envolve, num primeiro momento, a investigação da efetiva prática do “jogo de planilha”, como resultado de uma atitude consciente da contratada dirigida a lesar os cofres públicos. O procedimento a ser adotado posteriormente dependerá da confirmação ou não do “jogo de planilha”. Se confirmado, o valor contratual decursivo das revisões de projeto deverá sofrer uma redução correspondente ao desconto entre o preço original, obtido na licitação, e o orçamento-base. Isto é, o desconto inicial deverá ser preservado mesmo com as modificações feitas na obra. Caso não confirmado o “jogo de planilha”, mas verificado o desequilíbrio contratual, cada tipo de alteração de projeto redundará num diferente modo de recompor o equilíbrio, sempre tendo como limite os preços unitários de mercado e como orientação o desconto inicial, assegurada a participação da contratada. Nesse caso, a administração precisará ainda confirmar a adequação do orçamento-base da licitação.

46. Logo de saída, me impressiona a complexidade do método. Enquanto no balanço, com um rápido cálculo, apura-se o débito, nessa nova proposta há uma gama de fatores e caminhos a serem considerados, antes que, não confirmado o “jogo de planilha”, a administração e a contratada entrem em consenso, para, ainda depois, o Tribunal avaliar a conformidade do realinhamento de preços. Sem dúvida, isto acarretará grande demora no estabelecimento de uma solução e gravames à atuação desta Corte. Não se pode esquecer que, grande número de vezes, estamos tratando de obras paralisadas, dependentes de uma decisão urgente para que sejam retomadas. Daí a necessidade de que o método, além de justo, seja simples.

47. Na proposta do Relator me chama a atenção também a introdução de elementos subjetivos para a aplicação do método. Primeiro, na verificação do “jogo de planilha”, lembrando que a sua confirmação ou não conduzirá a direções substancialmente distintas. Saber se a intenção de “jogar” com a planilha esteve presente na conduta da contratada não é algo tão singelo quanto foi colocado. O presente caso do Aeroporto de Jaguaruna, por exemplo, guarda identidade com inumeráveis outros em que este Tribunal concluiu pela existência do “jogo”, e, no entanto, aqui o Relator afasta tal hipótese. Serão inválidos os posicionamentos anteriores sobre o tema? Como caracterizar, de agora em diante, a prosperar a tese defendida, um “jogo de planilha” intencional? Quem “jogar” com a planilha deixará provas de que natureza, de forma que esta Corte tenha como identificá-las? A verdade é que se tornará praticamente impossível comprovar o “jogo”. E se, num acaso, puder ser comprovado, a conclusão ficará ainda sujeita


a contestações e pontos de vista de toda sorte.48. Na realidade, penso que a caracterização da intencionalidade no “jogo de planilha” não vem ao

caso para os objetivos que se pretendem atingir. Desde o início deste voto, não à toa, tenho me reportado a “jogo de planilha” e também a efeitos equivalentes aos seus, para exatamente exprimir situações em que se revele patente a inexistência de fraude, mas ainda assim as alterações de projeto resultem em desequilíbrio contratual danoso à administração pública, com necessidade, então, de se montar o balanço financeiro.

49. Cumpre-me ressaltar, mais uma vez, que o balanço financeiro só tem aplicação sobre contratos ilegais, nos quais não foram observados, na licitação, os critérios de aceitabilidade de preços unitários. É uma solução com vistas a remediar uma irregularidade. Não para demarcar contratos regulares. Por tal motivo, não procede a preocupação de que o balanço financeiro atuará “desestimulando a iniciativa privada a celebrar contratos com a Administração Pública e, principalmente, a firmar aditivos, chegando ao contra-senso de manter inalterados ajustes que não sejam tecnicamente adequados à realidade.” Se os preços unitários de um contrato foram confrontados com o mercado e legitimados, no processamento da licitação, por meio de um critério apropriado de aferição, não há mais dúvidas sobre a sua validade e permanência, mesmo nas alterações de projeto. Afinal, um contrato assim estará sempre equilibrado. Contudo, se os preços unitários foram contratados sem qualquer referência, aí sim o balanço deve ser usado, para limitar lucros ou perdas excessivas decorrentes das modificações, quer dizer, para assegurar a manutenção do equilíbrio contratual inicial.

50. Toda a busca do balanço financeiro consiste em preservar as condições econômicas inicialmente definidas para cada contratante, mesmo após as alterações quantitativas. Esta foi a razão pela qual o método foi desenvolvido. Por isso que a completa consideração dos efeitos das alterações de projeto não representa “oneração” ou “penalização” de quem quer que seja. Se, pela falta de delimitação dos preços unitários, as obrigações contratuais restaram desproporcionadas, o restabelecimento da simetria é imperativo.

51. Portanto, tem menos importância saber se o prejuízo sofrido pela administração decorre de um autêntico “jogo de planilha”, de um comportamento volitivo por parte da empresa contratada no sentido de fraudar a administração pública. É puro dever de justiça agir na defesa do equilíbrio financeiro do contrato, quaisquer que sejam as causas do desequilíbrio, tanto mais quando se tem na origem uma licitação irregular. E acima disto, é imposição legal combater sobrepreços. Enfim, não é preciso analisar a conduta da empresa para responsabilizá-la pelo ganho de lucros indevidos e excessivos.

52. Outro ponto do novo método sugerido pelo Relator que carrega em si um grau de subjetividade elevado refere-se à discussão, após superada a etapa anterior, com a não-confirmação do “jogo de planilha”, sobre a existência ou não de desequilíbrio contratual. Nos termos propostos, quando houver modificação de quantidades do projeto, “se o termo aditivo vier a reduzir ou suprimir o desconto originalmente concedido sobre o orçamento-base, essa circunstância acarretará a presunção de possível desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, a ser completa e cabalmente confirmada ou refutada pela Administração, oferecendo-se ampla oportunidade de manifestação da empresa contratada.”

53. Se a empresa sustentar que a perda do desconto original se deve à elevação dos custos, em face da nova configuração contratual, quem irá dizer que as suas composições estão incorretas? Como conferir os novos custos da empresa, se ela não é obrigada a abrir as suas contas? Sempre prevalecerá, então, o que for determinado pela contratada?

54. Somam-se a essas dúvidas mais um sério problema. Segundo o Relator, existem cinco espécies de alterações contratuais com reflexos financeiros (são as quatro a que me aludi, no início deste voto, com a separação do caso de inclusão de item de serviço novo). Duas dessas espécies são tidas no balanço como descompensadoras dos ganhos da empreiteira (como o aumento de item cotado abaixo do mercado), mas no método agora proposto os preços contratados para os itens a elas referentes devem ser fielmente cumpridos, com base no art. 65, § 1º, da Lei nº 8.666/93. Mais duas outras espécies implicam a limitação do preço dos itens ao mercado. A última espécie (redução de item cotado abaixo do mercado), se provocar desequilíbrio contratual, deve ser remediada com o reequilíbrio. Poderemos ter então que alguns preços unitários ficarão abaixo do mercado e outros no mesmo patamar. Isto, porém, pode levar a uma situação, não pouco provável, em que o desconto depois da aplicação do método tenha aumentado, em relação ao original. Terá a empresa contratada direito a pleitear o reequilíbrio? Se afirmativo, como fazer neste caso? Elevar o preço dos itens artificialmente ou admitir crédito em favor da empresa?

55. Além da complexidade e da subjetividade, compreendo que o método proposto ainda padece de


contradições. Em primeiro lugar, por que soluções diferentes para as hipóteses de confirmação do “jogo de planilha” e de não-confirmação? Seriam as alterações num caso de “jogo de planilha” não justificáveis do ponto de vista técnico? Nem sempre. É cediço que muitas vezes uma empresa ganha a licitação, com o uso do “jogo de planilha”, por conhecer os defeitos do projeto e a necessidade de futura alteração. Quero dizer que haverá alterações tecnicamente justificáveis que acabam por aperfeiçoar o “jogo de planilha”, sem que a administração tenha tido noção disto.

56. Por outro lado, não vejo conformidade legal nem matemática para a adoção do desconto inicial, obtido na licitação, para a apuração direta do débito (no caso de confirmação do “jogo de planilha”) ou para servir de parâmetro para a verificação de eventual desequilíbrio contratual (no caso de não-confirmação do “jogo de planilha”).

57. Veja-se que as licitações que possibilitam a ocorrência de desequilíbrio contratual, ainda que não por “jogo de planilha”, são geralmente do tipo “menor preço” global e não levam em conta os critérios de aceitabilidade de preços unitários. Portanto, ao vencer uma licitação assim, a empresa não se compromete com o maior desconto global relativo ao orçamento-base, mas sim com o menor preço global. Exigir que a empresa mantenha, ao longo do contrato, um desconto global relativo invariável é como inaugurar um tipo de licitação, baseada nesse parâmetro. Todavia, o § 5º do art. 45 da Lei nº 8.666/93 proíbe a utilização de outros tipos de licitação ali não previstos. Pior ainda, no caso, é que a licitação se processa conforme o tipo legal, mas no decorrer do contrato passa-se a lançar mão de outra forma de avaliação do preço.

58. No método do balanço, não há essa dificuldade, porque o parâmetro não é o orçamento-base da licitação. É o preço de mercado ou de referência. O que se pretende com o balanço é anular diretamente os efeitos dos sobrepreços nas revisões, e não preservar um desconto. Assim é que, nesse método, “são mantidas as condições efetivas da proposta”, segundo predetermina o inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal. A perspectiva é totalmente diferente. Tão-somente numa hipótese rara haverá a manutenção de um desconto absoluto, se cada um dos preços unitários orçados for idêntico ao de mercado. Aliás, esse é um equívoco do exemplo retratado pelo Relator para demonstrar suposta imperfeição do método do balanço.

59. Em termos matemáticos, há uma grande incongruência na utilização do desconto relativo. Uma proposta de preços contém certamente preços e descontos individuais para cada item. Após a modificação do projeto, a composição dos itens da obra passa a ser outra. Itens com preço ou desconto menor podem ter dado lugar a itens com preço ou desconto maior, ou vice-versa. O fato é que, se cada item tem o seu preço ou desconto particular, não há lógica em querer se obrigar um desconto global constante diante das alterações quantitativas.

60. Dependendo das alterações de projeto, a fixação de um percentual de desconto pode operar tanto em desfavor da contratada quanto da administração. Se são suprimidos itens em que o desconto era grande, em relação ao global, teremos ao final a fixação de um desconto global contrário à empresa. Porém, se são suprimidos itens em que o desconto era pequeno, o desconto global fixado resultará prejudicial ao erário.

61. O exemplo dado pelo Relator mostra muito bem a primeira situação. Conforme a tabela, foram suprimidos os itens 1 e 3, que continham descontos individuais de 35% e 53,33%, superiores ao desconto global inicial de 23,48%. Na nova composição do contrato, resultante das supressões, o desconto global foi reduzido a 0,91%. Não será excessivo impor a manutenção de um desconto de 23,48%?

62. Vamos aproveitar a mesma tabela exemplificativa para ilustrar a segunda situação, suprimindo os itens 2 e 4, que continham descontos individuais de 0% e 3,33%, inferiores ao desconto global inicial de 23,48%:

Condições originais Após revisão Atuação TCUitens Qtde Orçamento Contrato Qtde Orçamento Proposta Balanço Desconto

$unit. $ total $unit. $ total $ total $ total $ total $ total1 3000 2,00 6.000,00 1,30 3.900,00 3000 6.000,00 3.900,00 3.900,00 5.345,102 2000 4,00 8.000,00 4,00 8.000,00 0 - - - -3 2000 3,00 6.000,00 1,40 2.800,00 2000 6.000,00 2.800,00 2.800,00 3.837,514 1000 3,00 3.000,00 2,90 2.900,00 0 - - (100,00) -Valor total: 23.000,00 17.600,00 12.000,00 6.700,00 6.600,00 9.182,61 Desconto original: 23,48% Desc. após revisão: 44,17% 45% 23,48%

63. Agora, o desconto global inicial ficou abaixo do desconto decorrente das supressões, de 44,17%. Note-se que as situações se inverteram. Isto quer significar que a contratada poderá requerer a fixação do desconto de 23,48%, a título de reequilíbrio econômico-financeiro, assim como, na situação anterior, faria a administração? Ou não se aceitará a recomposição em favor da empresa?

64. Quanto à suposta distorção dada pelo método do balanço na primeira situação, é necessário


fazer algumas ponderações. Se o resultado do balanço é considerado distorcido, é meramente pelo fato de também sê-lo o exemplo usado. Foram suprimidos itens com descontos representativos de 35% e 53,3%, ficando no contrato um item com desconto insignificante (3,33%) e outro com desconto nulo. Como não há itens com sobrepreço, o balanço, no caso, tenderá a manter o desconto absoluto original (R$ 5.400,00). Mas ressalvo, outra vez, que o balanço não tem com parâmetro os valores orçados, a não ser na falta de referência para os preços de mercado. De qualquer forma, o desconto final de 49,09%, no balanço, é resultado da eliminação dos itens com descontos dessa magnitude.

65. Já na segunda situação, foram retirados do contrato os itens com desconto mínimo, ficando os demais. Nesse caso, o desconto dado pelo balanço é praticamente igual ao dos itens que permaneceram no contrato. Distorção real sempre existirá na aplicação do desconto relativo, que não leva em consideração a composição contratual decorrente das alterações.

66. Conquanto o desconto relativo faça parte da metodologia trazida pelo Relator, ele mesmo chega a reconhecer a falha do procedimento, quando diz: “o preço total da proposta e o correspondente desconto oferecido sobre o orçamento-base do órgão público só é válido, em princípio, para a execução do serviço como um todo, pois o desconto contido no preço total retrata a média dos descontos individuais, não se podendo tomar, sem maiores estudos e considerações, essa média do todo para apenas parte dele.”

67. Ainda sobre o exemplo acima, seja qual for a situação abrangida, envolve um contexto em que a administração deveria realizar nova licitação, em vez de buscar reequilíbrio financeiro. Com efeito, temos a contratação de um serviço de reforma cujo objeto previsto caiu de R$ 23.000,00 para R$ 11.000,00 após a revisão do projeto. Embora o valor contratado se contenha dentro do limite de supressão permitido pelo § 1º do art. 65 da Lei nº 8.666/93, no que concerne ao orçamento houve redução de mais de 50%.

68. Por falar no permissivo do § 1º do art. 65 da Lei nº 8.666/93, reitero o que afirmei antes, acerca da inconveniência de se ver como normal o uso de tal possibilidade numa conjuntura de falta de critérios de aceitabilidade de preços unitários, em que são comuns descontos excessivos (subpreços) combinados com sobrepreços. O emprego do acréscimo autorizado de 25%, no caso de obras, sobre os itens que tenham essa peculiaridade age de modo a potencializar os descontos ou os sobrepreços. Estaremos, com isso, tornando o contrato mais reprovável. Por isso, quer em benefício da administração, quer da empresa contratada, não se deve validar o mecanismo dentro de uma método de apuração de débito.

69. Muito menos, penso eu, um método de apuração de débito poderá fazer uso do permissivo em prol apenas da administração. Como disse o Relator, a regra “traduz benefício para a Administração”, o que não quer dizer que, a partir dela, se possa impor um ônus (desconto) injusto à contratada. Observe-se que a contratada, quando não são definidos os critérios de aceitabilidade de preços unitários, cota a sua oferta em termos globais, podendo, sem querer lesar ninguém, atribuir grandes descontos para contrabalançar preços de outros itens. Não se há de admitir que se obrigue a um acréscimo de 25% somente sobre os itens com o desconto sem que se admita o reequilíbrio econômico-financeiro, garantia que não é afastada por se permitir à administração aumentar quantitativamente o objeto contratado.

VII

70. Enfim, espero ter elucidado a aplicação do método, que, saliento de novo, parece-me ser o mais apropriado e justo para a computação dos débitos decorrentes da prática perversiva do “jogo de planilha”. Três aspectos, nesse sentido, merecem ênfase: a) o saldo do balanço que não aponte débito a ser restituído ao erário não conduz à idéia de crédito em favor da contratada, mas tão-somente à conclusão de que não se confirmou o “jogo de planilha” ou pelo menos de que não se produziram efeitos danosos equivalentes; b) as supressões e as diminuições de quantitativos precisam ser consideradas no balanço para espelharem os sobrepreços correlativos que permanecem no contrato; e c) os lançamentos a débito do erário, no balanço, são importantes para a manutenção do equilíbrio contratual, em termos de preço global, após as alterações quantitativas, de modo a conferir um tratamento igualitário para ambos os contratantes.

71. Por todas as razões expendidas, estou seguro de que o Acórdão nº 388/2004-Plenário, objeto dos presentes embargos, representa a decisão acertada para a situação apresentada nos autos, não demandando qualquer reparo.

72. Assinalo, ainda, que essa sistemática que defendo não tem por objetivo disciplinar a realização de licitações futuras, nem lhes servir de modelo, mas, apenas, em caráter excepcional em face do superior


interesse público, viabilizar a continuação de obras cujos contratos se originam de licitações irregulares, em razão da ausência de previsão em seus editais dos critérios de aceitabilidade de preços unitários.

73. Gostaria por último de reafirmar que minha cautela com este processo se resume à justificação de uma tese, objetivamente. Era providencial que interviesse aqui para sustentar o posicionamento, qualquer que fosse a obra envolvida.

74. Em todo caso, apesar da importância de se estabelecer uma metodologia confiável de apuração de débito, reconheço que a questão alcançou uma dimensão inapropriada e inoportuna para discussão neste processo, sobretudo por estar em fase de embargos e por tratar de uma obra que precisa de uma decisão do Tribunal para ter continuidade. Em virtude disto, proponho que o método do balanço seja preservado neste caso, bem como noutros em que já haja deliberação da Corte, como forma de prestigiar o que foi decidido e a segurança jurídica. Não me parece conveniente o desenvolvimento de outro método neste momento, fora do caminho legitimado pela Presidência deste Tribunal, que houve por bem instituir grupo de trabalho para solucionar o problema, sob o comando do Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.

Diante do exposto, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao Plenário.

“VISTOS, relatados e discutidos estes autos de embargos de declaração apresentados em oposição ao Acórdão nº 388/2004-Plenário.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, e com base nos arts. 32 e 34 da Lei nº 8.443/92, em:

9.1 - conhecer destes embargos de declaração para, no mérito, negar-lhes provimento, mantendo os exatos termos do Acórdão nº 388/2004-Plenário;

9.2 - notificar a embargante deste acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentam; e9.3 - encaminhar cópia deste acórdão, assim como do voto que o fundamenta e do voto do Relator,

ao grupo de trabalho instituído pela Ordem de Serviço nº 6/2004 da Presidência deste Tribunal, como forma de subsidiar suas tarefas”.

TCU, Sala das Sessões, em 10 de novembro de 2004.

MARCOS VINICIOS VILAÇAMinistro-Revisor

ACÓRDÃO Nº 1.755/2004 - TCU - Plenário

1. Processo TC-005.528/2003-6 (com 13 anexos)2. Grupo II - Classe de Assunto: I – Embargos de Declaração.3. Interessado: A.R.G. Ltda., CNPJ 20520862/0001-52.4. Unidades: V Comando Aéreo Regional – V Comar/Ministério da Defesa e Secretaria de Estado de Infra-estrutura de Santa Catarina (ex-Secretaria de Transportes e Obras de Santa Catarina).5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Walton Alencar Rodrigues.6. Representante do Ministério Público: Não atuou.7. Unidade Técnica: Não atuou.8. Advogados constituídos nos autos: Alexandre Aroeira Salles, OAB/MG 71.947 e Patrícia Guércio Teixeira, OAB/MG 90.459.

9. Acórdão: VISTOS, relatados e discutidos estes autos de embargos de declaração opostos pela empresa

A.R.G. Ltda. contra o Acórdão 388/2004-Plenário,ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, diante das

razões expostas pelo Relator e com fundamento nos arts. 32, II, 33 e 34 da Lei 8.443/92, em:9.1. conhecer dos embargos de declaração opostos pela empresa A.R.G. Ltda. e, no mérito, dar-lhes

provimento parcial, alterando-se os itens 9.2.4, 9.4.1, 9.4.2, 9.4.3 e excluindo-se o item 9.4.4.do Acórdão 388/2004-Plenário, nos seguintes termos:


“9.2. determinar ao Quinto Comando Aéreo - V Comar que, em relação ao Convênio Profaa 06-SC/2001:

(....)9.2.4 supervisione as ações a serem adotadas pela Secretaria de Infra-estrutura de Santa Catarina

para a instauração de procedimento administrativo com o fim de verificar a procedência do indício de desequilíbrio econômico-financeiro gerado pelos termos aditivos ao Contrato 008/STO-Getra/2002, bem como acompanhe as medidas a serem implementadas por aquele órgão estadual, caso confirmado o indício, visando o restabelecimento do equilíbrio inicial da avença ou à rescisão do contrato;

(...)9.4. determinar à Secretaria de Infra-estrutura de Santa Catarina que, no prazo de 60 dias, a contar

da ciência deste Acórdão:(...)9.4.1 promova as ações necessárias à instauração de procedimento administrativo tendente à

reavaliação do Contrato 008/STO-Getra/2002, utilizando como referência preços de mercado, franqueada ampla defesa à empresa ARG Ltda, de forma a ser plenamente justificado o indício de desequilíbrio econômico-financeiro da avença, em desfavor do erário, consistente na redução de 28,98% para 16,28% do desconto original ofertado pela contratada sobre o valor global orçado pela Administração para a nova configuração da proposta, determinada pelos termos aditivos, observando que tal procedimento não poderá resultar em redução do valor global do ajuste inferior a R$ 766.093,10 (setecentos e sessenta e seis mil, noventa e três reais e dez centavos), atualizada monetariamente, a contar de março de 2002, em razão de onerosidade já comprovada, decorrente da inclusão de itens novos de terraplenagem sem a manutenção dos descontos iniciais aplicados sobre aquele gênero de serviços;

9.4.2. descontar das faturas vincendas as quantias com o sobrepreço que restar apurado, consoante o subitem anterior, referentes aos serviços já liquidados até a 14ª medição;

9.4.3. caso a negociação para o restabelecimento do equilíbrio econômico- financeiro do Contrato 008/STO-Getra/2002 não seja aceita pela empresa ARG Ltda., promova a rescisão da avença, nos termos dos arts. 78, inciso XII, 79, inciso I, e 80 da Lei 8.666/93, sem embargo da adoção de providências necessárias à recuperação dos pagamentos indevidos à contratada, no valor de R$ 292.656,60, (duzentos e noventa e dois mil, seiscentos e cinqüenta e seis reais e sessenta centavos), atualizado monetariamente, a partir de março de 2002, até a data do efetivo pagamento, referente ao sobrepreço de serviços já liquidados, apurados até a 14ª medição, atinentes à escavação, carga e transporte de material de 2ª categoria, na distância média entre 200 a 3000 m, instaurando, se for o caso, tomada de contas especial, a teor do art. 8º da Lei 8.443/92;”

9.2. dar ciência desta deliberação ao interessado;9.3. encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada do relatório e voto que a fundamentam:9.3.1. à Presidência da República;9.3.2. ao Presidente do Senado Federal, ao Presidente da Câmara dos Deputados e à Comissão

Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional;9.3.3. ao sr. Ministro da Defesa;9.3.4. ao Quinto Comando Aéreo Regional – V Comar;9.3.5. ao Governo do Estado de Santa Catarina, por intermédio da Secretaria de Infra-estrutura de

Santa Catarina;9.3.6. ao Grupo de Trabalho instituído pela Ordem de Serviço nº 6/2004 da Presidência deste

Tribunal, como forma de subsidiar suas tarefas; e9.4. determinar à Secex/SC que realize o monitoramento das medidas determinadas pelos subitens

9.4.1, 9.4.2, 9.4.3 do Acórdão 388/2004-Plenário, alterados por esta deliberação.

10. Ata nº 43/2004 – Plenário11. Data da Sessão: 10/11/2004 – Ordinária12. Especificação do quórum:12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues (Relator), Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman Cavalcanti.12.2. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.


VALMIR CAMPELO WALTON ALENCAR RODRIGUESPresidente Ministro-Relator

Fui presente:

LUCAS ROCHA FURTADOProcurador-Geral

COMPARATIVO ENTRE A VANTAGEM OBTIDA PELA ADMINISTRAÇÃO NA LICITAÇÃO E NAS REVISÕES

CONTRATUAIS ATÉ A 14ª MEDIÇÃO: Proposta Inicial da Licitação

Planilha Revisão Contratual

Item da Planilha

Qtde Pu. Orçado $

Pu. ARG $

Preço Orçado $

Preço ARG $

Qtde Pu. Orçado $

Pu. ARG $

Orçado $ ARG $

1.1 1 250000 393300 250.000,00 393.300,00 1 250000 393300 250.000,00 393.300,00 2.1 337800 0,32 0,21 108.096,00 70.938,00 910860 0,32 0,21 291.475,20 191.280,60 2.2 225200 0,66 0,41 148.632,00 92.332,00 337500 0,66 0,41 222.750,00 138.375,00 2.3 726330 2,96 0,7 2.149.936,80 508.431,00 797220 2,96 0,7 2.359.771,20 558.054,00 2.5 30000 3,08 2,88 92.400,00 86.400,00 78850 3,08 2,88 242.858,00 227.088,00 2.6 940200 6,74 3,04 6.336.948,00 2.858.208,00 325230 6,74 3,04 2.192.050,20 988.699,20 2.7 210000 8,8 3,11 1.848.000,00 653.100,00 0 8,8 3,11 - - 2.8 426390 1,25 1,05 532.987,50 447.709,50 555280 1,25 1,05 694.100,00 583.044,00 2.9 202290 1,63 1,31 329.732,70 264.999,90 159350 1,63 1,31 259.740,50 208.748,50 2.10 202290 1,91 1,57 386.373,90 317.595,30 103980 1,91 1,57 198.601,80 163.248,60 3.1 131770 0,39 0,97 51.390,30 127.816,90 131770 0,39 0,97 51.390,30 127.816,90 3.2 33640 42,17 50,7 1.418.598,80 1.705.548,00 33640 42,17 50,7 1.418.598,80 1.705.548,00 3.3 32640 29,63 48,66 967.123,20 1.588.262,40 32640 29,63 48,66 967.123,20 1.588.262,40 3.4 138360 0,14 0,12 19.370,40 16.603,20 138360 0,14 0,12 19.370,40 16.603,20 3.5 268800 0,1 0,11 26.880,00 29.568,00 268800 0,1 0,11 26.880,00 29.568,00 3.6 29500 40,94 40,12 1.207.730,00 1.183.540,00 29500 40,94 40,12 1.207.730,00 1.183.540,00 3.7 2580 102,06 145,88 263.314,80 376.370,40 2580 102,06 145,88 263.314,80 376.370,40 3.8 1700 21,32 14,64 36.244,00 24.888,00 0 21,32 14,64 - - 3.9 2350 9,57 1,09 22.489,50 2.561,50 0 9,57 1,09 - - 3.10 1770 916,71 792,12 1.622.576,70 1.402.052,40 1770 916,71 792,12 1.622.576,70 1.402.052,40 3.11 166 1230,4 1110,9 204.246,40 184.409,40 166 1230,4 1110,9 204.246,40 184.409,40 3.12 81 819,82 731,4 66.405,42 59.243,40 81 819,82 731,4 66.405,42 59.243,40 3.13 1290 359,34 358,8 463.548,60 462.852,00 1290 359,34 358,8 463.548,60 462.852,00 4.1 420 215,42 241,72 90.476,40 101.522,40 420 215,42 241,72 90.476,40 101.522,40 4.2 29400 3,05 2,43 89.670,00 71.442,00 510 3,05 2,43 1.555,50 1.239,30 4.3 640 5,65 7,09 3.616,00 4.537,60 640 5,65 7,09 3.616,00 4.537,60 4.4 870 5,77 4,58 5.019,90 3.984,60 710 5,77 4,58 4.096,70 3.251,80 4.5 90 29,63 48,66 2.666,70 4.379,40 7 29,63 48,66 207,41 340,62 4.6 280 300,6 266,12 84.168,00 74.513,60 18 300,6 266,12 5.410,80 4.790,16 4.7 8 502,42 425,12 4.019,36 3.400,96 2 502,42 425,12 1.004,84 850,24 5.1 140 18,24 15,28 2.553,60 2.139,20 980 18,24 15,28 17.875,20 14.974,40 5.2 480 27,24 24,54 13.075,20 11.779,20 480 27,24 24,54 13.075,20 11.779,20 5.3 240 114,69 89,26 27.525,60 21.422,40 240 114,69 89,26 27.525,60 21.422,40 5.4 1300 10,59 5,52 13.767,00 7.176,00 1300 10,59 5,52 13.767,00 7.176,00 5.5 1500 11,12 5,52 16.680,00 8.280,00 1500 11,12 5,52 16.680,00 8.280,00 5.6 724650 1,03 0,69 746.389,50 500.008,50 133461

01,03 0,69 1.374.648,30 920.880,90

5.7 9980 23,72 46,99 236.725,60 468.960,20 9980 23,72 46,99 236.725,60 468.960,20 5.8 36622 3,79 1,63 138.797,38 59.693,86 36622 3,79 1,63 138.797,38 59.693,86 6.1 6360 7,76 8,97 49.353,60 57.049,20 7280 7,76 8,97 56.492,80 65.301,60 6.2 120 7,44 8,97 892,80 1.076,40 2790 7,44 8,97 20.757,60 25.026,30 6.3 940 13,56 11,73 12.746,40 11.026,20 71 13,56 11,73 962,76 832,83 Item Novo 565510 3,85 3,02 2.177.213,50 1.707.840,20 Item Novo 141380 5,49 7,56 776.176,20 1.068.832,80 Item Novo 19700 4,72 3,16 92.984,00 62.252,00 TOTAL 20.091.168,06 14.269.121,02 18.092.580,31 15.147.888,81 Desconto 28,98% 16,28%

APURAÇÃO DO DÉBITO TOTAL DA ARG COM BASE NO DESCONTO ORIGINALP. ARG s/ des orig. 15.147.888,81 Preço ARG s/ Desconto original de 28,98 % sobre o orçadoP. ARG c/desc orig. 12.849.686,85 Preço ARG c/ Desconto original de 28,98 % sobre o orçadoDesconto adicional 2.298.201,96 15,17% Desconto adicional para restabelecimento do equilíbrio

OBSERVAÇÕES COMPLEMENTARES:

1) Os quantitativos de itens de serviço, os preços unitários orçado e contratado da planilha original


foram obtidos dos documentos de fls. 288/9 do anexo 1;

2) Os preços unitários orçado e contratado para a revisão contratual são os mesmos da licitação, excluindo-se a atualização monetária;

3) Os itens da planilha indicados referem-se àqueles constantes do 14º boletim de medição referem-se aos itens originais da proposta da ARG, conforme planilha de fls. 1750/3 do anexo 11;

4) Os novos quantitativos de itens de serviço utilizados na revisão contratual são aqueles obtidos do 14º boletim de medição (fls. 1.750/3 do anexo 11);

5) Os itens da planilha referenciados por ' * ' referem-se aos itens novos incluídos pelos Aditivos.

DESEQUILÍBRIO CONTRATUAL VERIFICADO NOS ITENS NOVOS DE TERRAPLENAGEM

Item Cálculo de Sobrepreço nos Itens Novos de Terraplenagem

Pu. Orçado $

Pu. ARG $ Qtde Pu. ARG c/ Desc P. ARG $ P. ARG c/ Desc $ Débito

1 3,85 3,02 565510 2,92 1.707.840,20 1.651.289,20 56.551,00 2 5,49 7,56 141380 2,66 1.068.832,80 376.445,46 692.387,34 3 4,72 3,16 19700 2,29 62.252,00 45.097,24 17.154,76 Total 2.838.925,00 2.072.831,90 766.093,10

Observações complementares

1) O preço unitário que a empresa ARG deveria oferecer com desconto original da licitação foi obtido da seguinte forma:

a) Para o item 1 - escavação, carga e transporte de material de 1ª categoria na distância média entre 200 e 3.000 metros -

foi adotado o valor extraído da reta de projeção linear da proposta da própria empresa ARG, conforme gráfico de fls. 556 do anexo 2, cuja fórmula paramétrica é igual a :

Y = ax + b, onde y corresponde ao preço unitário e x a distância média de transporte

a = 0,0200299b = 2,890741

2) O preço unitário que a empresa ARG deveria ofertar para os demais itens novos - escavação carga e transporte de material de 2ª categoria (itens 2 e 3), nas distâncias médias entre 50 e 200 metros, e 200 e 3.000 metros - foi obtido a partir da média do desconto ofertado pela empresa sobre os itens congêneres da proposta inicial, a saber:

Itens Congêneres Preço Orçado Preço Contratado ARG8,8 3,116,74 3,043,08 2,88

Total 18,62 9,03Desconto Médio Global -51,5%

3) Os preços orçados para os itens novos foram fornecidos pela Secretaria de Infra-estrutura de Santa Catarina por intermédio da empresa Iguatemi (fls. 172 do principal)

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC-005.528/2003-6 Cálculo de Sobrepreço dos Itens Novos com base no valor orçado pela Administração Pu. Orçado $ Pu. ARG $ Qtde P. Orçado $ P. ARG $ Débito $

3,85 3,02 565510 2.177.213,50 1.707.840,20 5,49 7,56 141380 776.176,20 1.068.832,80 (292.656,60)4,72 3,16 19700 92.984,00 62.252,00

Total (292.656,60)

COMPARATIVO DO DESCONTO INICIAL COM O DESCONTO RESULTANTE DA ADEQUAÇÃO DOS PREÇOS DOS ITENS NOVOS DE TERRAPLENAGEM

Proposta Inicial da Licitação

Planilha Revisão Contratual

Item da Planilha

Qtde Pu. Orçado $

Pu. ARG $

Preço Orçado $

Preço ARG $

Qtde Pu. Orçado $

Pu. ARG $

Orçado $ ARG $

1.1 1 250000 393300 250.000,00 393.300,00 1 250000 393300 250.000,00 393.300,00 2.1 337800 0,32 0,21 108.096,00 70.938,00 910860 0,32 0,21 291.475,20 191.280,60 2.2 225200 0,66 0,41 148.632,00 92.332,00 337500 0,66 0,41 222.750,00 138.375,00 2.3 726330 2,96 0,7 2.149.936,80 508.431,00 797220 2,96 0,7 2.359.771,20 558.054,00 2.5 30000 3,08 2,88 92.400,00 86.400,00 78850 3,08 2,88 242.858,00 227.088,00 2.6 940200 6,74 3,04 6.336.948,00 2.858.208,00 325230 6,74 3,04 2.192.050,20 988.699,20 2.7 210000 8,8 3,11 1.848.000,00 653.100,00 0 8,8 3,11 - - 2.8 426390 1,25 1,05 532.987,50 447.709,50 555280 1,25 1,05 694.100,00 583.044,00 2.9 202290 1,63 1,31 329.732,70 264.999,90 159350 1,63 1,31 259.740,50 208.748,50 2.10 202290 1,91 1,57 386.373,90 317.595,30 103980 1,91 1,57 198.601,80 163.248,60 3.1 131770 0,39 0,97 51.390,30 127.816,90 131770 0,39 0,97 51.390,30 127.816,90 3.2 33640 42,17 50,7 1.418.598,80 1.705.548,00 33640 42,17 50,7 1.418.598,80 1.705.548,00 3.3 32640 29,63 48,66 967.123,20 1.588.262,40 32640 29,63 48,66 967.123,20 1.588.262,40 3.4 138360 0,14 0,12 19.370,40 16.603,20 138360 0,14 0,12 19.370,40 16.603,20 3.5 268800 0,1 0,11 26.880,00 29.568,00 268800 0,1 0,11 26.880,00 29.568,00 3.6 29500 40,94 40,12 1.207.730,00 1.183.540,00 29500 40,94 40,12 1.207.730,00 1.183.540,00 3.7 2580 102,06 145,88 263.314,80 376.370,40 2580 102,06 145,88 263.314,80 376.370,40 3.8 1700 21,32 14,64 36.244,00 24.888,00 0 21,32 14,64 - - 3.9 2350 9,57 1,09 22.489,50 2.561,50 0 9,57 1,09 - - 3.10 1770 916,71 792,12 1.622.576,70 1.402.052,40 1770 916,71 792,12 1.622.576,70 1.402.052,40 3.11 166 1230,4 1110,9 204.246,40 184.409,40 166 1230,4 1110,9 204.246,40 184.409,40 3.12 81 819,82 731,4 66.405,42 59.243,40 81 819,82 731,4 66.405,42 59.243,40 3.13 1290 359,34 358,8 463.548,60 462.852,00 1290 359,34 358,8 463.548,60 462.852,00 4.1 420 215,42 241,72 90.476,40 101.522,40 420 215,42 241,72 90.476,40 101.522,40 4.2 29400 3,05 2,43 89.670,00 71.442,00 510 3,05 2,43 1.555,50 1.239,30 4.3 640 5,65 7,09 3.616,00 4.537,60 640 5,65 7,09 3.616,00 4.537,60 4.4 870 5,77 4,58 5.019,90 3.984,60 710 5,77 4,58 4.096,70 3.251,80 4.5 90 29,63 48,66 2.666,70 4.379,40 7 29,63 48,66 207,41 340,62 4.6 280 300,6 266,12 84.168,00 74.513,60 18 300,6 266,12 5.410,80 4.790,16 4.7 8 502,42 425,12 4.019,36 3.400,96 2 502,42 425,12 1.004,84 850,24 5.1 140 18,24 15,28 2.553,60 2.139,20 980 18,24 15,28 17.875,20 14.974,40 5.2 480 27,24 24,54 13.075,20 11.779,20 480 27,24 24,54 13.075,20 11.779,20 5.3 240 114,69 89,26 27.525,60 21.422,40 240 114,69 89,26 27.525,60 21.422,40 5.4 1300 10,59 5,52 13.767,00 7.176,00 1300 10,59 5,52 13.767,00 7.176,00 5.5 1500 11,12 5,52 16.680,00 8.280,00 1500 11,12 5,52 16.680,00 8.280,00 5.6 724650 1,03 0,69 746.389,50 500.008,50 1334610 1,03 0,69 1.374.648,30 920.880,90 5.7 9980 23,72 46,99 236.725,60 468.960,20 9980 23,72 46,99 236.725,60 468.960,20 5.8 36622 3,79 1,63 138.797,38 59.693,86 36622 3,79 1,63 138.797,38 59.693,86 6.1 6360 7,76 8,97 49.353,60 57.049,20 7280 7,76 8,97 56.492,80 65.301,60 6.2 120 7,44 8,97 892,80 1.076,40 2790 7,44 8,97 20.757,60 25.026,30 6.3 940 13,56 11,73 12.746,40 11.026,20 71 13,56 11,73 962,76 832,83 Item Novo 565510 3,85 2,92 2.177.213,50 1.651.289,20 Item Novo 141380 5,49 2,66 776.176,20 376.070,80 Item Novo 19700 4,72 2,29 92.984,00 45.113,00 TOTAL 20.091.168,06 14.269.121,02 18.092.580,31 14.381.436,81 Desconto 28,98% 20,51%

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