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GRUPO II – CLASSE I – PlenárioTC-001.088/2001-2 (c/ 3 volumes)

Natureza: Pedido de Reexame.Órgão: Coordenação-Geral de Recursos Logísticos do Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão – CGRL/MPOG.

Recorrentes: Luiz Antonio de Souza Cordeiro (CPF 097.834.401-44), Rubens Portugal Bacellar (CPF 186.710.639-68), Takaharu Uchino (CPF 491.995.878-15), Maria Pedrinha de Barros (CPF 098.831.501-72), todos gestores da CGRL/MPOG, Ana Maria Leal Campedelli (CPF 214.196.711-20), consultora jurídica interina, e empresa Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda. (CNPJ 02.660.447/0001-12).

SUMÁRIO: Pedidos de Reexame interpostos contra acórdão, por meio do qual foi aplicada multa aos responsáveis, e decisão, mediante a qual foram feitas determinações à unidade jurisdicionada. Falhas no processo licitatório não ensejam a imposição de multa aos responsáveis. Argüição da nulidade das deliberações adotadas no feito por um dos recorrentes. Precedente do Supremo Tribunal Federal indica a não-configuração da inobservância dos princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, porquanto no caso tratado nestes autos não há direito adquirido, mas mera expectativa à prorrogação do contrato. Conhecimento de alguns recursos e não-conhecimento de outros, por falta de legitimidade e interesse de agir. Provimento de alguns recursos, provimento parcial de outro e não-provimento dos demais. Recomendação. Ciência aos recorrentes.

RELATÓRIO

Trata-se dos Pedidos de Reexame interpostos pelos Srs. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, Rubens Portugal Bacellar, Takaharu Uchino, Maria Pedrinha de Barros e Ana Maria Leal Campedelli contra o Acórdão n. 298/2002 e a Decisão n. 1.067/2002, ambos proferidos pelo Plenário deste Tribunal na sessão de 21/08/2002, ao decidir sobre processo de acompanhamento de licitação promovida pela Coordenação-Geral de Recursos Logísticos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – CGRL/MPOG (fls. 175/177, v.p).

2. Por meio do Acórdão n. 298/2002, o TCU aplicou a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei n. 8.443/1992, no valor de R$ 5.000,00, às Sras. Maria Pedrinha de Barros e Ana Maria Leal Campedelli e de R$ 10.000,00 aos demais recorrentes, e mediante a Decisão n. 1.067/2002, além de outras medidas, fez várias determinações à CGRL/MPOG.

3. No âmbito da Secretaria de Recursos – Serur, a analista ao observar as admissibilidades dos Pedidos de Reexame insertas às fls. 16 e 17 (v. 3), ressaltou que às Sras. Ana Maria Leal Campedelli e Maria Pedrinha de Barros faltam legitimidade e interesse de agir em relação à Decisão n. 1.067/2002 – TCU – Plenário, pois, segundo as peças recursais de fls. 1/15 (v. 3) e 1/27 (v. 2), as recorrentes não mais ocupam cargos na CGRL/MPOG. Assim, não cabe conhecer de tais recursos. Restam, porém, os Pedidos de Reexame contra o Acórdão n. 298/2002 – TCU – Plenário, que aplicou multa pecuniária às recorrentes, podendo estes serem conhecidos pelo Tribunal, ante o preenchimento dos requisitos de admissibilidade aplicáveis à espécie.

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4. Quanto aos Pedidos de Reexame interpostos pelos Srs. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, Rubens Portugal Bacellar e Takaharu Uchino, a analista propugnou pelo conhecimento dos recursos contra o Acórdão n. 298/2002 – TCU – Plenário e, no que se refere à Decisão n. 1.067/2002 – TCU – Plenário, apenas com relação ao subitem 8.2 da deliberação recorrida, que trata de determinações à CGRL/MPOG, porquanto com referência aos demais subitens do decisum (8.1, 8.3, 8.4 e 8.5, fls. 176 e 177, v. 3) não teriam os recorrentes legitimidade e interesse de agir, haja vista tratarem de providências internas desta Corte de Contas (fls. 25 e 26, v.3).

5. Após tais considerações acerca da admissibilidade dos Pedidos de Reexame, a analista da Serur examinou os argumentos trazidos pelos recorrentes, tecendo, no essencial, as seguintes considerações (fls. 27/59, v. 3):

“III - Exame de MéritoA – Recurso apresentado pelos Srs. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, Rubens

Portugal Bacellar, Takaharu Uchino e Maria Pedrinha de Barros. Ocorrência (Rel. do M. R. fls. 157 a 160; Voto, fls. 171/172, §§ 4º a 12, VP) Superdimensionamento das necessidades do órgão, e em conseqüência dos serviços

licitados (Projeto Básico), acarretando uma estimativa de custos elevada, da ordem de R$ 35.000.000,00, (trinta e cinco milhões de reais) e a exigência de que os licitantes apresentassem capital social registrado ou patrimônio líquido mínimo igual ou superior a 10% da estimativa de custos da licitação, correspondente a R$ 3.500.000,00 (três milhões e quinhentos reais), restringindo a competitividade do certame.

Alegações19 Alegam os Recorrentes, em síntese, que, na qualificação econômico-financeira, a

exigência de capital social ou patrimônio líquido igual ou superior a 10% do valor do contrato constitui critério secundário, pois o primeiro critério de habilitação estabelecido é a comprovação dos índices econômico-financeiros (liquidez geral, liquidez corrente e solvência geral) superiores a um, consoante a IN-MARE 05/1995, item 7, inciso V. Portanto, só daqueles que não conseguissem atender ao primeiro requisito é que se exigia o cumprimento da segunda exigência.

20 Dentre as quarenta e uma empresas que retiraram o edital, vinte e seis possuíam todos os índices econômicos e financeiros, portanto, não precisariam se valer do capital ou patrimônio líquido para se habilitarem. No universo de quarenta e uma empresas apenas três precisariam se valer do capital ou patrimônio líquido, pois as outras ou não tinham capital suficiente ou estavam com cadastro vencido no SICAF, consoante tabela apresentada a fls. 05 do vol. II, elaborada com base em dados do SICAF.

21 Asseguram que esse requisito não causou impugnação do edital pelos licitantes; o edital teve alcance nacional, e ainda, a exigência teve por objetivo garantir à Administração a capacidade da empresa licitante para assumir os encargos advindos da execução do contrato. Não se exigiu que o capital social estivesse integralizado, portanto, várias opções possuíam os licitantes. Além disso, havia a possibilidade de que o licitante cumprisse esse requisito com o Patrimônio Líquido na data da licitação.

22 No que respeita à estimativa do objeto, que este Tribunal entendeu estar superdimensionada, alegam os Recorrentes que o levantamento das necessidades teve por base as avaliações que se dispunham à época, a respeito da demanda então existente e da futura. Esse diagnóstico considerou toda a vigência possível do contrato.

23 Além das necessidades relacionadas no Memo CGMI 001 (fl. 03 do Vol. I), alegam os Recorrentes que o levantamento contemplou também outras necessidades da


Secretaria de Orçamento Federal (Projeto SIDOR) e da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (Projetos no Âmbito do Programa Governo Eletrônico).

24 Segundo aduzem os Recorrentes, a estimativa das demandas considerou algumas tendências próprias da área de informática, tais como (item 2.1.1.27, fls. 8, Volume II):

‘a) intensificação natural do uso de tecnologia da informação para automação de processos no MP [Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão] baseado em tendências de mercado. Os investimentos em tecnologia da informação estarem entre os que mais crescem em todos os setores sendo o seu uso imprescindível para a melhoria da qualidade e produtividade dos serviços da APF;

b) intensificação da utilização de tecnologia da informação na APF em especial no MP decorrente dos projetos associados ao programa do Governo Eletrônico cuja Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação é o Órgão gestor. Importantes projetos visando à redução de gastos em compras governamentais (Comprasnet), a integração dos diversos sistemas corporativos, a integração dos sistemas de protocolo da APF, entre outros, estavam sendo iniciados ou os seus estudos de viabilidade em andamento;

c) possibilidade de atuar, mesmo de forma coadjuvante, na formulação do projeto para o novo sistema de administração de pessoal da Secretaria de Recursos Humanos (modernização do SIAPE);

d) a correta utilização dos recursos de informática, de softwares de escritório ou de sistemas de informação estar ainda muito distante do óbvio e do intuitivo requerendo muitas vezes treinamentos especializados.’

25 Por outro lado, aduzem os Recorrentes que a infra-estrutura computacional e de comunicações do MP é de grande vulto e mantida em operação ininterruptamente. Requer técnicos cada vez mais especializados, em vista da complexidade dos sistemas em operação.

26 O cenário que se delineava na data da licitação foi alterado em virtude de cortes orçamentários, contenção de despesas e outras alterações que atingiram projetos antes considerados prioritários.

27 No que respeita aos treinamentos, alegam os Recorrentes que a estimativa tomou por base os quantitativos de horas efetivamente realizados em anos anteriores, a saber – ano de 1997 – 13.873 horas; ano de 1998 – 10.492 horas; ano de 1999 – 15.528 horas; ano de 2000 – 14.600. Nesse levantamento de necessidades estão incluídos os treinamentos que seriam ministrados aos novos usuários dos sistemas que seriam desenvolvidos.

28 Com esses argumentos, concluem os Recorrentes que não houve superdimensionamento dos serviços, pois ‘a estimativa encontra-se perfeitamente compatível com a realidade e a necessidade do órgão’, na data da licitação; não há dispositivo legal que indique o dimensionamento como fator restritivo à competitividade; e ainda, a exigência de determinado valor para o capital social ou patrimônio líquido é requisito acessório que não frustou a participação de nenhum licitante no certame, mesmo porque o patrimônio líquido não havia de ser, necessariamente, integralizado.

Análise29 A despeito do esforço empreendido pelos Recorrentes para comprovarem a

adequação do diagnóstico de necessidades do órgão à contratação efetuada, os elementos trazidos na justificativa apresentada não permitem inferir a aventada compatibilidade.

30 Cabe dizer que, não obstante os Recorrentes argumentarem que esse diagnóstico contemplou outras necessidades, além daquelas descritas no Memo CGMI 001 ( fls. 03 do Vol. I), não foram trazidos aos autos documentos que embasassem as citadas necessidades,


quer seja solicitação das áreas requisitantes, quer seja exposição de motivos ou estudos prévios para a contratação, enfim, nada que justificasse o avanço da contratação para outras áreas.

31 Ainda sobre as outras necessidades de serviços de informática a que alude o Recorrente (item 2.1.1.27, página 8, Volume II) é interessante registrar que a Unidade contou, nos exercícios de 2000 e 2001, com as seguintes contratações, consoante pesquisa efetuada pela Unidade Técnica no Sistema SIAFI ( fls. 35/48 VP):

- Contrato n.º 08/2001, firmado com o Serviço Federal de Processamento de Dados – SERPRO, vigência de 13.03.2001 a 31.12.2001, cujo objeto era a prestação de serviços especializados de informática, para a prestação de infra-estrutura para o SIAPE – Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos, compreendendo a manutenção do ambiente informatizado, interligação de redes locais e assistência ao usuário, no valor de R$ 925.013,02 (novecentos e vinte e cinco mil, treze reais e dois centavos);

- Contrato n.º 10/2001, firmado com o Serviço Federal de Processamento de Dados – SERPRO, vigência de 22.02.2001 a 21.02.2002, cujo objeto era a prestação de serviços especializados de informática e processamento de dados para a manutenção de operações e produção do Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos – SIAPE, no valor de R$ 22.005.311,85 (vinte e dois milhões, cinco mil trezentos e onze reais e oitenta e cinco centavos);

- Contrato n.º 17/2000, firmado com o Serviço Federal de Processamento de Dados – SERPRO, vigência de 12.05.2000 a 11.05.2001, cujo objeto era a prestação de serviços especializados para garantir a operação e apoio ao usuário da estrutura de serviços corporativos de comunicações Clientes/Servidores; Disponibilização, manutenção e apoio ao Sistema Integrado de Administração Patrimonial – SPIU e Sistema do Patrimônio Imobiliário da União e Sistema para Cadastramento Ex-Offício; e Disponibilização e Apoio ao Usuário do Sistema COMPROT – Comunicação de Protocolo, no valor de R$ 6.172.884,70 (seis milhões, cento e setenta e dois mil, oitocentos e oitenta e quatro reais e setenta centavos);

- Contrato n.º 26/2000, firmado com o Serviço Federal de Processamento de Dados – SERPRO, vigência de 19.06.2000 a 31.10.2001, cujo objeto era a prestação de serviços na área de informação e informática, para desenvolvimento do novo sistema de informações organizacionais do Governo Federal - SIORG, no valor de R$ 64.080,24 (sessenta e quatro mil e oitenta reais e vinte e quatro centavos);

- Termo Aditivo n.º 01/2000 ao Contrato n.º 25/2000, com o objetivo de prorrogação do prazo originalmente pactuado para mais doze meses, com vigência de 01.01.2001 a 31.12.2001, no valor de R$ 96.120,36 (noventa e seis mil, cento e vinte reais e trinta e seis centavos);

- Contrato n.º 55/2000, firmado com o Serviço Federal de Processamento de Dados – SERPRO, vigência de 30.11.2000 a 31.12.2000, cujo objeto era o serviço de acesso por intermédio da Rede de Comunicação Serpro, Intranet e Internet aos sistemas estruturadores SIAPE, SIAPE-NET, SIASG E COMPRASNET, no valor de R$ 4.000.000,00 (quatro milhões de reais).

32 A avaliação de cenário a que se referem os Recorrentes, realçando a alta especialização dos sistemas e a vultosidade do complexo computacional, em nada colabora para a justificação da quantidade de serviços e produtos demandados.

33 Quanto aos treinamentos, previstos em 1.400 horas mensais, consoante fl. 52 do VP, há que destacar que os Recorrentes, ao tempo em que alegam estarem compatíveis com


o histórico da instituição, informam também que o número estimado está adequado às necessidades dos usuários dos novos sistemas. Comparando esse número de horas ao que consta das contas do órgão de 1999, da ordem de 620 horas, incluindo cursos gratuitos, efetivamente realizados no exercício anterior ao da licitação, não há como não verificar um crescimento de mais de cem por cento. Ademais, os números fornecidos em sede de recurso para as horas de treinamento estão em contradição com aqueles informados nas contas da entidade – TC 007.048/2000-6 (fls. 19/21 VP).

34 A alegação de que não existem dispositivos legais que imponham um dimensionamento das necessidades do órgão mais próxima da realidade, de forma a não restringir a competitividade do certame, por meio de exigências descabidas, embora entendamos despiciendo, leva-nos a lembrar aos gestores a submissão aos princípios que regem o procedimento licitatório, expressos no artigo 3º do Estatuto das Licitações, bem como as vedações impostas pelo § 1º, inciso I, do mesmo artigo, (...)

35 Segundo consta da instrução de fls. 49/50 do Vol. Principal e do levantamento no sistema SIAFI às fls. 11/16 (VP), os gastos realizados com as despesas do gênero no exercício de 1999 foram da ordem de R$ 8.163.100,11 e no exercício de 2000, estes gastos atingiram a cifra de R$ 6.287.720,26. No exercício de 2001, os gastos com o Contrato nº 006/2001, decorrente do processo licitatório sub examine, segundo levantamento dos pagamentos efetuados à empresa Poliedro Informática e Serviços Ltda., a fl. 128 do Vol. Principal, somaram o valor de R$ 13.969.611,68, o que corresponde a 39,9% do total estimado para a contratação, da ordem de R$ 35 milhões. Não obstante, o valor do contrato em exame, segundo o termo juntado por cópia, (Cláusula Quinta - Do Valor do Contrato) às fls. 562/569 do Volume I, foi fixado em R$ 35.993.709,46 (trinta e cinco milhões, novecentos e noventa e três mil, setecentos e nove reais e quarenta e seis centavos).

36 No que tange à argumentação de que ocorreram cortes orçamentários, contenção de despesas que atingiram os projetos do MP, e por isso, o contrato não foi executado na sua totalidade, há que se esclarecer aos Recorrentes, que o que se questiona, em verdade, é a ausência de elementos comprovadores da necessidade da contratação em tal monta, pois as contratações solicitadas pela Coordenação-Geral de Modernização e Informática já faziam parte do conjunto de sistemas em operação no MP. Todas as análises efetuadas levam a crer que houve certo arrojo nessa avaliação, levando a equipe a antever com excessivo otimismo a incrementação dos serviços de informática no MP.

37 Não remanesce dúvida de que a exigência do capital social ou patrimônio líquido, no montante exigido, embora seja critério de seleção secundário, atuou como fator restritivo à participação de empresas que não se situavam no patamar estabelecido. Houvesse um planejamento mais próximo da realidade, com a conseqüente redução na exigência de capital social ou patrimônio líquido, com certeza estaria ampliado o leque de participantes.

38 Por outro lado, a avaliação que fazem os Recorrentes de que apenas três empresas foram alijadas do processo devido à exigência do capital social ou patrimônio líquido no montante fixado, não corresponde à realidade. Utilizando os mesmos dados levantados pelos Recorrentes, consoante quadro de fls. 5/6 do Vol. II, deduzimos que, se do universo de quarenta e uma empresas que retiraram o edital, vinte e sete empresas possuíam os índices requeridos, as outras catorze empresas poderiam vir a se habilitar, utilizando-se do critério de seleção secundário baseado no capital social ou patrimônio líquido.

39 Isso porque tivessem elas quaisquer deficiências de cadastro e/ou documentação haveria tempo suficiente para que se munissem das condições necessárias para a participação no certame, dentro do prazo legal, e portanto, vindo a se habilitar com base no


tal critério secundário. Há que se levar em consideração o prazo entre a publicação do aviso do edital e a realização do evento, que, no caso, é de quarenta e cinco dias, segundo o artigo 21, § 2º, da Lei das Licitações. Para as atualizações de cadastro ou habilitação parcial, a IN/MARE 05/1995, item 8.9, vigente à época, que regia os procedimentos relativos ao SICAF, estabelecia o prazo de três dias anteriores ao recebimento das propostas.

40 Não houvesse tantas exigências cerceadoras da participação, o cenário poderia ser outro. As empresas poderiam sentir-se atraídas a participarem da licitação, e dentro do prazo legal, atualizariam seus cadastros. No entanto, diante dos inúmeros requisitos que teriam que enfrentar, houve, sim, um desinteresse total do mercado, tanto que, de quarenta e uma empresas que retiraram o edital, apenas uma empresa foi habilitada no certame, consoante se verifica da Ata da Sessão de Abertura da Concorrência n.º 14/2000, a fls. 487 do Volume I.

41 No mais, no exame das razões de recorrer apresentadas para a matéria sub examine não se vislumbra nenhum elemento novo. Antes, trata-se de reiteração dos argumentos formulados nas alegações de defesa e informações já existentes nos autos. Ou, por outra, informações que não se revelam pertinentes com a ressalva aposta, tais como a ausência de impugnação ao edital, ou o alcance nacional da convocação. Em face disso, não vemos possibilidade de se modificar o entendimento adotado por este Tribunal nesse ponto específico.

Ocorrência (Rel. do M. R. fls. 165/167, Voto, fls. 173, §§ 24 a 26, VP)Não parcelamento do objeto licitado (Projeto Básico), sem justificativa técnica ou

econômica, contrariando os comandos contidos nos arts. 3º, § 1º, inciso I, e 23, §§ 1º e 2º, da Lei n.º 8.666/93, e ainda entendimento consolidado deste Tribunal a respeito da matéria, constante da Decisão n.º 393/94 – TCU – Plenário e Decisão 192/98 – TCU – Plenário, o que resultou na restrição da competitividade do certame.

Alegações42 Alegam os Recorrentes que em diversos julgados este TCU não recepcionou o

parcelamento de projetos insertos em uma só licitação. No caso em tela, continuam os Recorrentes, trata-se de licitação do tipo técnica e preço e não de menor preço, com fundamento no artigo 45, § 4º, da Lei n.º 8.666/93. Nesse tipo de licitação, ocorrem vínculos indissociáveis entre os produtos e serviços a serem contratados que inviabilizam o parcelamento do objeto.

43 A Lei das Licitações prescreve que a decisão entre o parcelamento ou a execução global deve ser orientada para o melhor aproveitamento dos recursos do mercado ou a ampliação da competitividade. Não é o caso, quando não houver benefícios para a Administração. Se acarretar prejuízos, deve ser abandonada a hipótese, argumentam os Recorrentes, com base em posicionamento de Marçal Justen Filho in ‘Comentários à Lei das Licitações e Contratos Administrativos’, 4ª Ed., pág. 143.

44 Aduzem que nos casos de execução parcelada há que se fazer licitações distintas e autônomas correspondentes a cada fase. E acrescentam que a unitariedade da obra ou serviço não há de ser examinada apenas sob critérios técnicos-científicos, mas levando-se em consideração o aspecto funcional da execução.

45 Os serviços licitados são indissociáveis, uma vez que dependem de um conjunto de conhecimentos adquiridos na concepção dos sistemas. Ou seja, a empresa que desenvolver determinado sistema é a mais indicada para o treinamento de sua operação, e também para a execução da entrada de dados, seja pela digitação de dados ou pela digitalização de documentos. Isso porque os sistemas aplicativos são complexos e


específicos, o que recomenda a contratação global. Há, portanto, um complexo elo entre as atividades que não recomenda o parcelamento, sob pena de prejuízos ao conjunto.

46 O parcelamento só seria viável no contexto isolado, ou seja licitando-os em separado, o que é vedado pela lei, e que não preserva a economia de escala a que alude o art. 23, § 7º, da Lei das Licitações.

Análise47 Este Tribunal, mediante a decisão vergastada, entendeu que a licitação sob exame,

feita de forma global, mostrou-se inconsistente sob os aspectos examinados, quer seja técnico, econômico ou jurídico. Registrou o Relator que as ações praticadas pelo órgão, dentre essas a adjudicação do objeto pelo preço global, podendo fazê-lo por itens, resultou em restrição à competitividade, embora não configurando o favorecimento à licitante vencedora, nos termos da denúncia que deu origem ao presente processo.

48 Os pareceres que instruíram estes autos neste Tribunal opinaram que a presente licitação atenderia melhor ao interesse público, se parcelada em quatro itens, a saber: digitação de dados, digitalização de documentos, treinamento, serviços técnicos profissionais.

49 Restou configurada, nos termos da Decisão e do Acórdão recorrido, a inobservância do art. 23, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/93, que dispõe, in verbis:

‘As obras, serviços e compras efetuadas pela administração serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade sem perda da economia de escala.’

50 Também ficou caracterizado o descumprimento de orientação de caráter normativo a respeito da matéria, cristalizada na Decisão Plenária n.º 393/1994, em que este Tribunal firmou entendimento nos seguintes termos:

‘em decorrência do disposto no art. 3º, §1º, inciso I; art. 8º, § 1º, e art. 15, inciso IV, todos da Lei nº 8.666/93, é obrigatória a admissão, nas licitações para a contratação de obras, serviços e compras, e para alienações, onde o objeto for de natureza divisível, sem prejuízo do conjunto ou complexo, da adjudicação por itens e não pelo preço global, com vistas a propiciar a ampla participação dos licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam, contudo, fazê-lo com referência a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequarem-se a essa divisibilidade’.

51 Esse entendimento vem sendo renovado por este Tribunal em sucessivos julgados, destacando-se, a propósito, a Decisão nº. 503/2000, em que esta Corte de Contas determinou ‘nas licitações para a contratação de obras, serviços e compras, e para alienações, onde o objeto for de natureza divisível, sem prejuízo do conjunto ou complexo, a adjudicação por itens e não pelo preço global, em decorrência do disposto nos arts. 3º, § 1º, inciso I, 15, inciso IV, e 23, §§ 1º e 2º, todos da Lei n.º 8.666/93, com vistas a propiciar a ampla participação dos licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam, contudo, fazê-lo com referência a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequarem-se a essa divisibilidade quando o objeto seja de natureza divisível, sem prejuízo do conjunto ou complexo, atentando, ainda, que este é o entendimento deste Tribunal (Decisão nº 393/94 – TCU – Plenário, Ata n.º 27/94, DOU de 29.06.94)’.

52 Sobre o tema Marçal Justen Filho (Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, Ed. Dialética, 5ª edição, p. 196/197), dispõe que:


‘A decisão sobre o parcelamento ou a execução global deverá ser orientada ao melhor aproveitamento dos recursos ‘disponíveis no mercado’ e à ampliação da competitividade. Seria o caso em que o vulto da contratação impossibilitasse os economicamente mais fracos de participar do certame. Em obras e serviços de grande vulto, o licitante deverá dispor de capital de giro elevado, recursos pessoais próprios de monta etc. Isso eliminaria a participação de pequenos e médios empresários.

A alusão a recursos disponíveis no mercado não se refere a recursos públicos. Trata-se do mercado privado. A Administração deverá verificar, previamente, a viabilidade de atendimento às exigências de idoneidade financeira e capacitação técnica por parte dos eventuais interessados. Claro que a licitação não importa necessidade imperiosa de atendimento aos pequenos e médios empresários. Somente pode admitir-se o fracionamento da execução quando isso resultar uma vantagem para a Administração. Tal se passará quando a competição dos pequenos e médios empresários viabilizar a redução dos preços.

Não se admitirá o parcelamento quando não trouxer benefícios para a Administração. Isso fica claro quando a lei alude à manutenção da economia de escala. Supõem-se que a ampliação da quantidade acarreta a redução do custo de produção – regra primordial da economia de escala. Logo, se o fracionamento acarretar elevação do custo de produção de molde a prejudicar a Administração, deverá escolher-se a execução global.

Em qualquer caso, a opção pelo fracionamento ou pela execução global deverá ser motivada satisfatoriamente. A maior vantajosidade da opção adotada pela Administração deverá ser demonstrada, de modo motivado, pela Administração. Verificando que outra modalidade de execução traria maiores vantagens para a Administração, a licitação deverá ser revogada.’

53 Contudo, parece-nos assistir razão aos Recorrentes quanto à adjudicação em conjunto para as fases de Serviços Técnicos Profissionais e Treinamento, devido à especificidade e à complexidade dos sistemas contratados. Efetivamente, existe razoabilidade na assertiva de que aqueles que concebem, operam e dão manutenção aos sistemas computadorizados estão, em tese, mais aptos a executar as atividades de treinamento, ou mesmo para coordenar essas tarefas.

54 Quanto à fase de entrada de dados, consistentes nas atividades de digitalização de documentos e digitação de dados, ao contrário do que alegam os Recorrentes, pensamos que são atividades que podem perfeitamente ser executadas por empresas distintas, sem prejuízo sob o aspecto técnico ou funcional, já que não demandam conhecimentos tão complexos.

55 Por outro lado, a assertiva de que a contratação só poderia ser parcelada em licitações distintas não corresponde à realidade. O que este Tribunal propugnou no presente caso, foi a adjudicação por itens, de modo a propiciar competição mais acirrada, e não a realização de várias licitações. Há que se lembrar que a adjudicação por itens não impede que todos os itens sejam conferidos à mesma empresa, desde que sua proposta para o universo de itens seja mais vantajosa para a Administração.

56 Ademais, a justificativa de que a licitação é do tipo técnica e preço, fundamentada no artigo 45, § 4º, da Lei n.º 8.666/93, e não de menor preço e, portanto, a proposição deste Tribunal não se ajusta ao caso, não tem a menor procedência. Ora, a adjudicação por itens não persegue exclusivamente o menor preço. Antes, proporciona maior competitividade, trazendo para a escolha da Administração, um leque maior de ofertas. Essa escolha será pautada em fatores de avaliação que a Administração eleger para o certame, sendo que o preço e a técnica terão pesos que a Administração antecipadamente estabelecer,


privilegiando um ou outro critério, conforme melhor aprouver aos interesses da Administração.

57 Em face do exposto, pensamos que o item 8.2, g, [da Decisão n. 1.067/2002 – TCU – Plenário) poderá ser reformado para admitir a adjudicação conjunta das fases de Serviços Técnicos Profissionais e Treinamento, mantendo-se a adjudicação por itens quanto aos serviços de digitação de dados e digitalização de documentos, que trará maior vantagem para a Administração, uma vez que estará favorecida a competitividade, e, via de conseqüência, o interesse público.

58 Com relação aos precedentes citados à fl. 23 do Vol. II, nos quais, segundo alegam os Recorrentes, este Tribunal não recepcionou ‘o parcelamento de projetos insertos em uma única licitação’, cabe dizer que:

- na Decisão 84/1999 – TCU – Plenário, adotada no TC 008.432/97-0, este Tribunal deliberou considerando aspectos peculiares da obra, que, a nosso ver, não autorizam a extensão do entendimento ali esposado; é necessário que se esclareça que as deliberações deste Tribunal tomam por fundamento um conjunto de informações, circunstâncias, e documentos presentes nos autos; no caso citado, tratava-se de obra de engenharia, já em estado adiantado de execução física; também restou comprovado, na ocasião, que não houve cerceamento no direito de acesso à licitação alegado pela empresa Representante;

- no tocante à Decisão n.º 1092/2001 – TCU – Plenário, proferida no TC 004.750/2001-7, trata-se de deliberação adotada em processo de Levantamento de Auditoria realizado na Companhia de Desenvolvimento do Piauí, em que foram fiscalizadas as obras de construção da barragem Poço do Marruá e adutoras, no Município de Patos/PI; na ocasião, este Tribunal exarou diversas determinações à COMDEPI, com vistas a afastar risco de futuro prejuízo ao erário, especialmente com relação à adjudicação por lotes ou por itens e não pelo preço global, além de outras providências saneadoras, inclusive determinando o acompanhamento da implementação das medidas pela SECEX/PI;

- quanto aos precedentes citados, que indicam o entendimento deste Tribunal acerca da licitação de técnica e preço como a mais indicada para produtos e serviços da área de informática, essa assertiva não é objeto de questionamento, portanto, deixamos de comentá-las.

59 No mais, também nós entendemos que o procedimento adotado maculou a licitação sub examine, e, em conseqüência, a contratação que se seguiu, pois a adjudicação pelo preço global cerceou a participação de concorrentes, frustrando o caráter competitivo do certame.

Ocorrência (Rel. do M. R. fls. 160/162, Voto, fls. 172, §§ 13 a 18,VP)Exigência de um mínimo de quatro contratos celebrados no Brasil e respectivos

atestados de capacidade técnica, em desconformidade com o art. 30, inciso I e § 5º, da Lei n.º 8.666/93 (Edital) que veda expressamente esse tipo de exigência, fator que também contribuiu para a restrição de participação no certame.

Alegações60 Os Recorrentes ratificam a justificativa apresentada em resposta à audiência, ou

seja, que a fundamentação legal para a ressalva aposta pela instrução neste Tribunal, art. 30, § 1º, inciso I, e § 5º, disciplina exclusivamente a fase de habilitação. Portanto, reiteram que, naquela fase, o edital cumpriu integralmente os ditames da Lei das Licitações.

61 Aduzem, em seguida, que cada fase da licitação deve ser examinada à luz dos permissivos legais. E a exigência a que se reporta a instrução deste Tribunal insere-se na parte do edital - item 7 – Da Proposta Técnica – Envelope 02. Esse requisito está


fundamentado na Lei das Licitações, artigo 45, § 4º, que remete as contratações de bens e serviços de informática à Lei 8.248/91 e ao Decreto n.º 1.070/94, que regulamentou a referida lei.

62 Portanto, todos os fatores constantes do referido decreto foram utilizados na avaliação das propostas técnicas dos licitantes da Concorrência n.º 14/2000, a saber - compatibilidade, suporte de serviços, qualidade, desempenho, prazo de entrega e padronização. Esses fatores não têm o intuito de restringir o caráter de competitividade da licitação. Antes, procuram garantir à Administração meios para avaliação das propostas, de forma objetiva e transparente. Além disso, continuam os Recorrentes, a competência para a escolha de fatores ou subfatores, segundo o Decreto nº 1.070/94, é privativa da Administração.

63 Descrevem os Recorrentes os requisitos obrigatórios mas não pontuáveis estabelecidos no item 7 do Edital e também no Anexo II do Projeto Básico – Orientações e Critérios para Pontuação, aduzindo, ao final que, para esses requisitos, não foi imposto aos licitantes nenhum padrão. Em seqüência, discorrem sobre os requisitos pontuáveis que foram estruturados em obediência ao Decreto citado. Os requisitos fixados para esses fatores e subfatores, segundo asserem, constituem exigências capazes de serem cumpridas por qualquer licitante que atuem no ramo da prestação de serviços objeto da licitação.

64 Com relação aos fatores compatibilidade e desempenho, não obstante fossem solicitadas diversas informações detalhadas sobre a prestação de serviço objeto do atestado, conforme se verifica do item 7.5 do Edital, não se exigiu a comprovação de quantidades ou prazos mínimos para os serviços comprovados. Todas as informações solicitadas são necessárias para aquilatar os serviços prestados com regras objetivas, de forma justa e imparcial.

65 No que tange à exigência ínsita no item 7.4 do Edital, indicam que a medida visou proteger a Administração da ação de licitantes aventureiros ou de má-fé, evitando que trouxessem à licitação atestados fraudulentos. As informações solicitadas nos itens 7.4 e 7.5 do Edital, no conjunto, possibilitaria à Administração promover diligências a fim de comprovar os dados apresentados. A exigência deve ser examinada como uma garantia à administração de que participariam do certame apenas empresas do ramo de atividade do objeto licitado.

66 As áreas do serviço licitado são cinco, consoante o item 3.2.4 do edital, a saber: consultoria, informática, treinamento, O&M e suporte de redes de comunicações e dados. Alegam os Recorrentes que o intuito do item 7.4 do edital foi que as empresas participantes da licitação possuíssem especialização e/ou tradição em pelo menos quatro dessas áreas, o que não caracteriza restrição de competitividade para as empresas do ramo. Segundo alegam, essa é a orientação da norma, ou seja, que da licitação participem empresas do ramo pertinentes ao objeto licitado. Citam os Recorrentes a Decisão deste Tribunal, proferida no TC 275.206/1997-1, Acórdão n.º 296/2002 – Plenário, que professa entendimento nesse mesmo sentido (item 2.2.35.5, fls. 14 do Volume II).

67 Quanto à expressão ‘contratos celebrados no Brasil’, contestam os Recorrentes que essa exigência esteja colidindo com a norma legal. Isso porque não são solicitados serviços prestados no Brasil e sim contratos celebrados no Brasil. Isso significa dizer que qualquer contrato celebrado no território brasileiro, aí incluídos os Consulados e Embaixadas, que seja executado em qualquer parte, poderia atender ao requisito fixado no edital. Portanto, entendem que não houve ofensa à norma inserta no art. 30, § 5º, da Lei 8.666/93.


68 No que respeita à expressão mínimo de quatro contratos, entendem que está comprovada a assertiva, quando se verifica que o próprio Edital, em seu anexo II do Projeto Básico, estabelece pontuação para o fator compatibilidade (fls. 231/232), em que aceita inclusive a disponibilização de atestados, em números inferiores a quatro atestados. Portanto, a não-apresentação de atestados acarretaria ao licitante apenas a não-pontuação desses quesitos, ou seja, ‘nenhum atestado = 0 pontos no quesito’.

69 Defendem, por fim, que o que é repudiado pelos Tribunais é a exorbitância no tocante a inserção de quantidades e prazos no instrumento convocatório, especialmente quando essa exigência se aproxima das quantidades e prazos do objeto licitado. O que não ocorreu no caso sub examine, segundo os Recorrentes.

Análise70 Os Recorrentes reproduzem a argumentação trazida aos autos por ocasião das

justificativas em fase de audiência, cujo teor já foi exaustivamente examinado por este Tribunal, e que, salvo melhor juízo, não os socorrem nesta empreitada. Reafirmam eles que a vedação a que se reporta este Tribunal (inciso I do artigo 30 e § 5º do mesmo artigo da Lei 8.666/93) refere-se à fase de habilitação e que a exigência questionada – exigência de um mínimo de quatro contratos celebrados no Brasil e respectivos atestados de capacidade técnica – é requisito constante da Proposta Técnica, que tem como fundamento as normas estabelecidas na Lei 8.666/93, artigo 45, § 4º c/c Lei 8.248/91, regulamentadas pelo Decreto n.º 1.070/94.

71 No exame dessa legislação, não vislumbramos a interpretação que os Recorrentes querem emprestar a essas normas. Também o fato de a exigência constar em uma fase ou noutra da licitação em nada contribui para o mérito da questão.

72 Por outro lado, a associação entre o disposto nos itens 7.4 e 7.5 do edital, abaixo transcritos, com o disposto no Anexo II do Projeto Básico (fls. 230 do Volume I) que estabelece os fatores de avaliação técnica, seus critérios e respectiva pontuação, não autoriza a ilação defendida pelos Recorrentes, no sentido de que a exigência impugnada por este Tribunal, constante nos itens 7.4 e 7.5 do edital, refere-se a um atestado em cada área de especialização. Se era essa a intenção, houve um desvio enorme entre o que se pretendia dizer e o que constou no edital. A redação do item 7.4 do edital foi lavrada nos seguintes termos:

7.4 Relação de contratos celebrados, no Brasil, mínimo de 4, entre a licitante e pessoas jurídicas de direito público ou privado, distintas, tendo o objeto similar do presente edital conforme atividades do item 3.2.4, no seu todo ou em parte, em realização ou já realizados, firmados até a data da publicação deste edital.

73 O caput do item 7.5 por sua vez reza:‘Um atestado de capacidade técnica, para cada contrato relacionado no item anterior

fornecido em papel timbrado da pessoa jurídica, de direito público ou privado, comprovando a efetiva execução dos serviços e as informações prestadas pela licitante, contendo’ (...)

74 Com essa redação, o edital permite inclusive que se apresente quatro atestados de pessoas jurídicas diferentes, tendo como objeto, cada um, a mesma atividade dentre aquelas descritas no item 3.2.4, por exemplo, quatro atestados descrevendo serviços de consultoria, ou quatro atestados descrevendo serviços de O&M, etc., uma vez que o mencionado item 7.4 permite que sejam observadas as áreas de atuação descritas no item 3.2.4 no todo ou em parte.


75 Ademais, para atender ao que se pretendia a Administração, consoante o que agora alegam os Recorrentes, não necessitava estabelecer a necessidade de quatro atestados de pessoas jurídicas distintas, pois houvesse um licitante com apenas um atestado abrangendo as cinco áreas descritas já seria suficiente para atender ao requisito que agora alegam ter estabelecido no Edital.

76 Portanto, essa interpretação inovadora do edital não pode prosperar. Esse entendimento emprestado aos dispositivos inquinados não se coaduna com, por exemplo, os seguintes trechos do edital:

‘7.14 Serão desclassificadas as propostas técnicas cujas descrições não atenderem aos requisitos mínimos constantes deste Edital e seus anexos’ (Edital, fls. 178 do Vol. I)

‘1.6 Observadas as condições mínimas previstas no Edital, as propostas técnicas serão julgadas de acordo com os seguintes fatores de avaliação’, Anexo II (do Projeto Básico), fls. 230 do Vol. I.

77 Essa última citação, extraída do Anexo II do Projeto Básico (fls. 230 do Vol. I), comprova que não se admitiria, como alegam os Recorrentes, a apresentação de atestados em número inferior a quatro, pois essa é uma condição mínima prevista no Edital, muito embora, possa cada um dos atestados descrever a anterior prestação de serviço em uma, duas, três ou mais áreas, dentre aquelas arroladas no item 3.2.4 do edital.

78 Concordamos com os Recorrentes no sentido de que o que é condenável, na fixação de requisitos para a qualificação técnica, é o excesso, que restringe, que impede a participação ampla. Nesse sentido, a Constituição Federal, no artigo 37, inciso XXI, foi taxativa delimitando que só se exigirá o imprescindível, in verbis:

‘XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da propostas nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.’

79 Dentre inúmeras decisões deste Tribunal que enfrentaram a matéria, trazemos à colação a Decisão n. 351/2002 – TCU – Plenário, adotada em sessão de 10.04.2002, ao decidir sobre o TC 010.220/2000-8, referente à Representação formulada pela 3ª Secex, em que o Ministro-Relator Augusto Sherman Cavalcanti, no Voto condutor da deliberação, fez pertinentes considerações, a respeito do tema, in verbis:

‘26. Conforme se deduz da norma constitucional, há a permissão para que se introduzam exigências de qualificação técnica e econômica nas licitações. No entanto, como registrado por José Cretella Júnior, ‘apenas serão admitidas exigências de qualificação absolutamente necessárias para demonstrar que o proponente está preparado para executar o objeto da licitação’. Há, em conseqüência, uma visível determinação no sentido de que os requisitos sejam reduzidos ao mínimo possível.

27. Entendo que o espírito do comando constitucional seja precisamente este: evitar que a fixação de restrições desmedidas seja utilizada como subterfúgio destinado a dificultar o amplo acesso à licitação, bem como a propiciar a violação do princípio da isonomia entre os participantes.

28. Nesse contexto, o estabelecimento de uma quantidade mínima e/ou certa de atestados fere o preceito constitucional da isonomia porque desiguala injustamente concorrentes que apresentam as mesmas condições de qualificação técnica. Como dizer que um licitante detentor de um atestado de aptidão é menos capaz do que o licitante que dispõe


de dois? Ora, a capacidade técnica de realizar o objeto existe, independentemente do número de vezes que tenha sido exercitada, ou não exercitada, ou não existe. Garantida a capacitação por meio de um atestado, não vejo como a Administração exigir algo a mais sem exorbitar as limitações constitucionais.

29. A partir desses comentários, considero não restarem dúvidas de que a exigência de um número mínimo e/ou certo de atestados ou certidões de qualificação técnica é incompatível com o disposto no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal e, conseqüentemente, com o art. 3° da Lei n° 8.666/93.’

80 No caso em comento, pensamos que a exigência inscrita nos itens 7.4 e 7.5 de edital, no sentido de que os licitantes fossem detentores de, no mínimo, quatro atestados técnicos fornecidos por pessoas jurídicas distintas, lastreados em contratos firmados anteriormente, operou em desfavor da competitividade. Tanto é assim que, de quarenta e uma empresas que retiraram o edital, apenas a empresa Poliedro apresentou os envelopes contendo a documentação completa, sendo esta habilitada, consoante se verifica da Ata da Sessão de Abertura da Concorrência n.º 14/2000, fls. 487 do Volume I.

81 Ademais, o precedente citado pelos Recorrentes – Decisão deste Tribunal, proferida no TC 275.206/1997-1, Acórdão n.º 296/2002 - Plenário, em que este Tribunal considerou irregular o chamamento à licitação, na modalidade convite, de empresas cujo ramo de atividade é divergente do objeto do certame, em face do que dispõe o artigo 22, § 3º, da Lei 8666/93 ( item 2.2.35.5, fls. 14 do Volume II), não guarda nenhuma pertinência com o caso ora em exame.

82 A preocupação de que participassem do certame apenas empresas do ramo pertinente ao objeto do contrato é facilmente vencida, sem as exigências efetuadas – o registro comercial, no caso de empresa individual, ou o ato constitutivo, em se tratando de sociedades comerciais, ou mesmo uma consulta ao cadastro da empresa no SICAF é suficiente para se apurar a área de atividade da licitante. Ademais o próprio edital, no item 3.2.4 ( fls. 172 do Vol. I) estabelecia que não seria admitida a participação de empresas que não possuísse dentre suas finalidades contratuais as principais áreas relacionadas com o objeto da contratação, requisito a ser comprovado mediante a apresentação do Contrato Social. Quanto à qualificação técnica (da licitante), a correta mensuração dos quesitos apropriados devem ser suficientes para a escolha da empresa que melhor prestará os serviços licitados. Dessa forma, não há como afastar as ressalvas apostas por este Tribunal, pois os fatos nos induzem ao raciocínio de que houve, efetivamente, prejuízo à competitividade.

Ocorrência (Rel. do M. R. fls. 161/163, Voto, fls. 173, §§ 19 a 23, VP)Fixação de valores mínimos para a remuneração de profissionais alocados na

execução do contrato, consoante item 3.2 do Anexo I do Projeto Básico, (fls. 216 do Vol. I), em detrimento do comando ínsito no inciso X do art. 40 da Lei n.º 8.666/93, que veda expressamente esse tipo de exigência.

Alegações83 Alegam os Recorrentes, em síntese, que o artigo 40, inciso X, da Lei 8.666/93, em

que se fundamentou a ressalva aposta por este Tribunal na questão em epígrafe, traz regra geral. Contudo, o tipo de licitação técnica e preço mereceu norma especial inserta no artigo 46, § 2º, inciso I, da referida lei, que autoriza o procedimento na forma em que foi adotado pela Administração.

84 Recorrem à doutrina de Marçal Justen Filho para asserir que a norma inserta no inciso X do art. 40 da referida lei deve ser vista com cautela, dado o risco de propostas


inexeqüíveis. Entendem os Recorrentes que a regra do artigo 40, inciso X, da lei em comento, diz respeito aos preços dos serviços ou bens a serem adquiridos, e não ao custo de elementos formadores dos preços apresentados pelos concorrentes.

85 Defendem que é facultado à Administração estabelecer critérios, condições, especificações, de qualquer natureza, com o intuito de resguardar a Administração na contratação com o particular. Esse cuidado, juntamente com outras providências preventivas que relaciona, revela o zelo do Administrador com a coisa pública.

86 Argumentam que a fixação da remuneração de um dos elementos componentes do preço oferecido pelos concorrentes e a exigência posta no artigo 40, inciso X, da Lei das Licitações são duas coisas absolutamente distintas. Portanto, não houve ofensa ao mencionado dispositivo, pois o edital não estabeleceu limites mínimos ou máximos para o preço final da contratação.

87 Argumentam que a proposição contida no Relatório do Ministro Relator (fls. 163, parágrafo 28.5) no sentido de que a Lei das Licitações previu em seu artigo 48, inciso II, critério para aferir se a proposta apresentada pelo licitante é ou não exeqüível, não se amolda ao caso, pois o procedimento disciplinado no dispositivo citado refere-se a obras e serviços de engenharia.

88 Concluem os Recorrentes que a exigência inquinada enquadra-se perfeitamente na norma inserta no art. 46, § 2º, constituindo-se ‘critério objetivo preestabelecido no instrumento convocatório’, nos exatos termos da norma citada, e, portanto, não se constitui restrição ao caráter competitivo do certame.

Análise89 O fundamento invocado pelos Recorrentes para o estabelecimento de

remunerações mínimas dos profissionais alocados à execução do contrato, salvo melhor juízo, não autoriza a ilação esposada. Vejamos o que diz a regra invocada - artigo 46, § 2º, da Lei 8.666/93, in verbis:

‘§ 2º Nas licitações do tipo técnica e preço será adotado, adicionalmente ao inciso I do parágrafo anterior, o seguinte procedimento claramente explicitado no instrumento convocatório:

I - será feita a avaliação e a valorização das propostas de preços, de acordo com critérios objetivos preestabelecidos no instrumento convocatório;

II - a classificação dos proponentes far-se-á de acordo com a média ponderada das valorizações das propostas técnicas e de preço, de acordo com os pesos preestabelecidos no instrumento convocatório.’

90 Não se vislumbra no dispositivo legal citado, a permissão legal para a fixação de valores mínimos para a remuneração de profissionais alocados na execução do contrato, consoante item 3.2 do Anexo I do Projeto Básico (fls. 216 do Vol. I). Ademais, também carece de fundamento legal a alegação de que o comando ínsito no inciso X do art. 40 da Lei n.º 8.666/93, por ser regra geral, não se aplica às licitações do tipo técnica e preço. Não há juridicidade nessa alegação.

91 A interpretação emprestada pelos Recorrentes ao comando ínsito no artigo 48, inciso II, da Lei 8.666/93, no sentido de que tal regra restringe-se a obras e serviços, também não merece prosperar. Esse comando estabelece como regra geral a desclassificação de propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com preços inexeqüíveis, cuja viabilidade não seja demonstrada mediante documentação comprobatória. Todavia, os parágrafos primeiro e segundo do inciso II estabelecem procedimentos específicos para o caso de licitações de menor preço para obras e serviços de


engenharia. Não obstante, em tese, não se verifica nenhum obstáculo a extensão do procedimento a licitações destinadas a outras aquisições.

92 Há que se dizer, ainda, que a Lei 8.666/93 é pródiga em comandos que determinam a verificação da exeqüibilidade material da proposta de preços. Além do artigo 48, inciso II, citado pelo Ministro Relator da Decisão vergastada, podemos indicar o art. 43, inciso IV, e o artigo 44, parágrafo 3º, da referida lei.

93 Nos serviços tais como o objeto da licitação em comento, a mão de obra constitui-se um dos componentes de custos mais significativos. Os outros componentes ou são de menores monta, ou são preestabelecidos, como é o caso dos encargos sociais e fiscais. Decorre daí que, por conseqüência direta, ficam estabelecidos preços mínimos para o objeto licitado, o que é vedado pelo artigo 40, inciso X da Lei n.º 8.666/93.

94 Se os custos com mão de obra representam a maior parcela dos custos das empresas fornecedoras dos serviços, é de se esperar que nesse componente é que ocorreriam as variações mais significativas, possibilitando a redução de preços a serem ofertados pelos licitantes.

95 Portanto, ao proceder a fixação da remuneração mínima para os profissionais alocados ao serviço contratado, no nosso entendimento, a Administração cerceou o caráter competitivo do certame, porque limitou a amplitude da licitação, uma vez que só poderiam concorrer as empresas que se ajustassem a tal critério.

96 A respeito da matéria, oportuno registrar o entendimento esposado por este Tribunal, ao decidir sobre Representação formulada por licitante, em que se verificou a definição de faixa salarial dos profissionais alocados à contratação, em situação similar a destes autos. Por meio da Decisão n.º 577/2001 – Plenário, adotada no TC 011.998/2000-3, Sessão de 15.08.2001, esta Corte de contas decidiu determinar à Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministério da Educação que ‘os certames cujo objeto seja a contratação de serviços para a execução indireta de atividades, prevista no Decreto n.º 2.271/97, abstenha-se de prefixar salários ou faixas salariais a serem observadas pelos licitantes, por falta de amparo legal.’

97 Salvo melhor juízo, a Administração extrapolou os limites da discricionariedade, estabelecendo exigências vedadas pela legislação. Em face do exposto, não há como propugnarmos pela modificação no entendimento deste Tribunal quanto à matéria tratada, uma vez que não foram apresentados novos elementos que levasse ao convencimento contrário a aquele que embasou o decisum vergastado.

Ocorrência (Rel. do M. R. fls. 163/164, Voto, § 27, fls. 173, VP)Inclusão no Edital de exigência editalícia inserta no item 6.2 do Edital, pertinente ao

local onde seriam realizados os serviços contratados, com total imprecisão, dificultando a estimativa de custos por parte dos licitantes, em detrimento do princípio do julgamento objetivo, constante dos arts. 3º, 40, inciso VII, e 44, da Lei de Licitações.

Alegações98 Informam os Recorrentes que a parcela significativa e de maior relevância da

estrutura do MP encontra-se sediada e instalada na cidade de Brasília. Nessas instalações, prevê o edital, serão realizados os serviços, preferencialmente. No caso de serviços realizados em outras localidades, a contratada pode recrutar o pessoal técnico necessário na localidade onde o serviço for executado, o que não lhe acarretará custos adicionais, pois não foi exigido que mantivessem instalações nessas outras localidades.

99 Além disso, aduzem os Recorrentes que consta no edital que outras informações relativas à licitação poderiam ser prestadas pela Comissão Especial de Licitação, na sede do


Ministério, no endereço indicado no edital. Além disso, o site do MP na Internet contém abundantes informações sobre a estrutura da Pasta, podendo ser consultado por qualquer cidadão. Registram que nenhum pedido de esclarecimento foi dirigido à Comissão no período que antecedeu a Licitação, ressaltando que quarenta e uma empresas retiraram o edital. Em face do exposto, entendeu a Comissão de Licitação não haver subjetividade no edital.

Análise100 A ressalva lançada nesse ponto refere-se às condições editalícias eivadas de

subjetividade, no que pertine ao local de prestação dos serviços, o que inviabiliza a correta determinação dos custos por parte das empresas licitantes, e, em conseqüência, restringe a competitividade da licitação.

101 O item 6.2 do Anexo I - Projeto Básico (fls. 197 do Volume I) que contém a regra inquinada, preceitua:

‘6.2. Os serviços técnicos profissionais deverão ser executados com pessoal fornecido pela CONTRATADA porém, preferencialmente, nas instalações e com recursos tecnológicos e físicos fornecidos pelo MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO, na Cidade de Brasília/DF, ou outras localidades onde o Ministério possua Unidades Administrativas.’

102 A justificativa dos Recorrentes para essa ressalva, a nosso ver, não procede. Mesmo que os licitantes contratassem corpo de técnicos em outro estado, onde seria a empresa chamada a executar algum serviço, como admitir a inexistência de passagens e diárias para a supervisão, treinamento, e outras tarefas que exigem deslocamento de pessoal da contratada? A nós parece certo que haveria necessidade de deslocamento de empregados da sede da contratada, ao menos para gerenciar os serviços a serem executados em diferentes localidades. Não há razoabilidade numa contratação em que não se sabe exatamente quais os custos que a contratada vai incorrer na prestação de serviços a ser oferecida. Essa incógnita, quanto aos locais de execução dos serviços, pode afastar os licitantes devido à dificuldade na previsão de custos, ou mesmo, onerar muito os preços oferecidos dada a variedade de locais hipotéticos que poderá a contratada ser chamada a executar seus serviços.

103 Efetivamente, restou comprovada a infringência ao princípio do julgamento objetivo, consubstanciado nos art. 3º, art. 40, inciso VII, e art. 44 da Lei das Licitações. Concluímos, portanto, pela mantença do posicionamento deste Tribunal também com relação à questão em epígrafe.

Recurso apresentado pela Sra. Ana Maria Leal Campedelli, Consultora Jurídica Interina, à época dos fatos

Alegações104 Informa a Recorrente que este Tribunal mediante o Acórdão n.º 298/2002 – TCU

– Plenário condenou a Recorrente ao pagamento de multa no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) em face da aprovação do Parecer/MP/CONJUR/RCA/n.º 2297/2000, que examinou a minuta do Edital de Concorrência n.º 14/2000, considerada irregular por esta Corte de Contas, uma vez que encerrou procedimentos contrários à Lei 8.666/93.

105 Alega que o mencionado Parecer não esposou tese jurídica, verificou tão - somente se a modalidade estava correta, se havia disponibilidade orçamentária e se havia justificativa para o certame. Não se debruçando sobre aspectos técnicos, reconheceu a juridicidade das minutas, verificando a legalidade dos quesitos examinados.


106 Argumenta que este Tribunal, no Acórdão vergastado, considerou aspectos eminentemente técnicos, não apontou qual a conduta da Recorrente que merece ser repelida e ainda não lhe dirigiu nenhuma recomendação. Em face disso, tem-se configurado o cerceamento de defesa (...).

107 Nas questões examinadas por esse Tribunal nos presentes autos, conclui a Recorrente que ainda remanescem dúvidas, pois o Tribunal ordenara na mesma ocasião a realização de auditoria. Se é assim, a decisão deste Tribunal está precipitada, injusta e ilegal.

108 Os agentes dos órgãos jurídicos, segundo a Recorrente, não cometem atos de gestão, de qualquer ordem, quando emitem pareceres no exercício de analisar minutas de edital ou aprovar pareceres de subordinados no mesmo sentido. Portanto, não possuem legitimidade para figurar no pólo passivo dos processos que tramitam neste Tribunal.

109 Ademais, continua a Recorrente, a multa aplicada não observou os requisitos constantes do artigo 71, inciso VIII, da Constituição Federal, uma vez que não apontou qual o dano causado ao erário. Além da ilegalidade apontada, a decisão afronta os direitos fundamentais expressos no artigo 5º da Carta Magna. Acrescenta, ainda no aspecto legal, que a Medida Provisória n.º 2.229-43 dispõe que os agentes de órgãos jurídicos vinculados a instituições em geral respondem exclusivamente perante a Advocacia - Geral da União, na apuração de falta funcional.

110 Colaciona diversos entendimentos doutrinários sobre a responsabilização do advogado que emite pareceres jurídicos, que, em síntese, defendem que o advogado parecerista exerce advocacia e deve exercer suas funções com liberdade, especialmente a liberdade intelectual; no exercício de sua função presume-se boa-fé; ausente a má-fé, dolo, culpa grave, o erro crasso ou reiterado, não estará ele sujeito a sanções pelas opiniões que emitir.

111 Conclui a Recorrente que, na aprovação do Parecer inquinado, não cometera nenhum ato doloso, lesivo ou de má-fé.

Análise112 A Sra. Ana Maria Leal Campedelli, à época do procedimento licitatório sob

exame, ocupava a função de Consultora Jurídica Substituta do MP. A Recorrente foi arrolada como responsável nestes autos em virtude de ter aprovado o Parecer/MP/CONJUR/RCA/N.º 2297/2000, de 19 de setembro de 2000, às fls. 164/168 do Volume I, emitido por Rosemira C. Azeredo de Lima Sousa. Tal incumbência decorre do comando constante do artigo 38, parágrafo único da Lei n.º 8.443/93, in verbis:

‘Parágrafo Único - As minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração’.

113 O referido Parecer, ao tempo em que registra os exames que procedera nos autos da licitação, atestando a regularidade do edital e da minuta do contrato, em consonância com certos pressupostos legais, nos parágrafos 3º a 6º, e exarando recomendações quanto à publicidade do certame, nos parágrafos 7º e 8º, deixou escapar, sem nenhuma análise, as ressalvas apostas posteriormente por este Tribunal quanto ao procedimento licitatório, que, consideradas em conjunto, resultou em restrição à competitividade do certame.

114 A despeito de não acolhermos as justificativas apresentadas pela Recorrente para os aspectos técnicos, que envolvem interpretação das normas estabelecidas pela Lei das Licitações, pensamos que as questões preliminares colocadas pela Recorrente parecem-nos procedentes. Senão vejamos.


115 A multa que lhe foi aplicada tem fundamento no artigo 58, inciso II, da Lei n.º 8.443/92, que tem a seguinte redação: (...)

116 Não nos parece que a aprovação do Parecer n.º 2297/2000, possa ser enquadrada nas disposições acima. Tampouco há indícios de ato doloso ou de má-fé. O que ocorre é que o pronunciamento exarado pelo parecerista, mesmo que equivocado, considerou as informações presentes nos autos e as justificativas apresentadas pelos gestores. Portanto, na ocasião, ao aprovar o parecer pela juridicidade da minuta do edital e do contrato, estava a Recorrente convencida dessa conclusão.

117 É certo que a Lei n.º 8.666/93, em seu art. 38, parágrafo único, ao requisitar o exame prévio das minutas de edital e contratos e outros instrumentos por parte da Assessoria Jurídica da Administração, pretendeu implantar um controle prévio de qualidade, considerando que aqueles que têm o conhecimento jurídico, em tese, estariam aptos a detectar tempestivamente as falhas porventura existentes nesses instrumentos.

118 Também é certo que a Assessoria Jurídica do Órgão deve primar pela especialização, pelo aprimoramento, pela busca constante da melhoria da qualidade, de modo a que possa exercer bem o papel que lhe cabe.

119 Pensamos que o fato de a Sra. Ana Maria Leal Campedelli, Consultora Jurídica Interina, à época dos fatos, ter aprovado o mencionado Parecer 2297/2000, sem que alertasse a Administração para os vícios que continha a documentação examinada realmente constituiu falha funcional, que concorreu para a ocorrência das ilegalidades verificadas. Porém, a decisão de agir desse ou daquele modo cabe unicamente ao gestor, pois o parecer emitido por órgão de assessoria não é vinculante.

120 Assim, a questão comportaria, no nosso ver, comunicação à AGU para a instauração de processo administrativo disciplinar, com vistas a apuração de falta funcional, nos termos da Medida Provisória n.º 2.229-43, de 6 de setembro de 2001, artigo 75, transcrita pela Recorrente em seu expediente ( fls. 05 do Vol. III).

121 Também pensamos que a matéria estará bem conduzida, se resultar em determinação deste Tribunal no sentido de que a Consultoria Jurídica do MP observe as orientações de caráter normativo exaradas por este Tribunal a respeito da matéria, alertando o gestor quanto à aplicação da norma, bem como comunicação do inteiro teor do Relatório e Voto que vier a ser proferido nestes autos à AGU, reformando-se o Acórdão recorrido para excluir o nome da Sra. Ana Maria Leal Campedelli, Consultora Jurídica Interina, à época dos fatos, do Acórdão nº 298/2002 - TCU - Plenário.

122 Sobre a matéria, por oportuno, registramos que em Sessão de 06.11.2002, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar Mandado de Segurança n.º 24.073, resolveu, por unanimidade, conceder a segurança para exclusão definitiva de advogados da Petrobrás de processo em curso nesta Corte de Contas, no qual foram responsabilizados o Advogado Rui Berford Dias e outros, em virtude de parecer emitido em procedimento de licitação, em que opinara pela contratação direta.

123 Consoante o Informativo disponibilizado no site do STF, do dia 06.11.2002, ‘O Plenário acolheu as alegações da defesa sobre incompetência constitucional e legal do TCU para julgar os advogados por atos praticados no exercício da profissão, independentemente de se tratar de sociedade de economia mista sob jurisdição da Corte de Contas’.

Argumentação da Recorrente 124 No que tange aos aspectos técnicos, a Recorrente aduz, essencialmente, que:- no tocante à inclusão no edital das exigências editalícias constantes dos itens 7.4 e

7.5 (no mínimo quatro contratos celebrados no Brasil com os respectivos atestados


técnicos, nas áreas de especialização do objeto do contrato), alega que: – os documentos para a proposta técnica não são elencados em lei, mas deixados ao critério do Administrador, que os escolherá levando em conta o dever de garantir a Administração na contratação com o particular; – não cabia à consultoria jurídica rejeitar as justificativas da Administração, pois não possui conhecimento técnico-científico para tanto; uma vez que a lei não arrola a documentação suficiente para a proposta técnica, deixando a tarefa ao arbítrio administrador, não é justo, nem razoável a atribuição de responsabilidade ao responsável pelo setor jurídico.

- Quanto ao estabelecimento de valores mínimos de remuneração do pessoal alocado ao contrato a serem praticados pela licitante, afirma que: não houve violação à regra imposta pelo inciso X do art. 40 da Lei 8.666/93; a Administração, ao permitir uma variação de até doze por cento acima do valor mínimo, fixou preço máximo e não mínimo; o parâmetro fixado permite a Administração a avaliação quanto à exeqüibilidade da proposta; a fixação do critério deu transparência ao julgamento da proposta de preços, e tem fundamento no art. 48, II, da Lei 8.666/9; colaciona o entendimento preconizado por Marçal Justen Filho sobre o art. 40, inciso X, da Lei nº 8.666/93 em confronto com as dificuldades da Gestor face às propostas inexeqüíveis; ao final aduz que este Tribunal há que considerar os fins perseguidos pelo gestor, que era o de afastar as propostas inexeqüíveis;

- Sobre o estabelecimento de critérios subjetivos para a definição de locais onde a empresa vencedora prestaria os serviços, alega a Recorrente que não se trata de exigência e sim de informação; o edital estabelece que em se tratando de serviços mais complexos ou outras variáveis o Ministério estabelecerá um fator de compensação;

- Quanto ao parcelamento do objeto licitado consoante art. 3º, § 1º, inciso I e 23, §§ 1º e 2º, da Lei n.º 8.666/93, e ao entendimento deste Tribunal ínsito na Decisão n.º 393/94 – TCU, confirmado pela Decisão n.º 192/98 – TCU – Plenário, aduz a Recorrente que: apenas aprovou a manifestação jurídica de sua Assessoria que analisou o Edital; não é exigido de integrante das unidades jurídicas vinculadas à AGU conhecimento técnico suficiente para definir o que é objeto divisível ou indivisível, a matéria insere-se no mérito administrativo; a Decisão n.º 1067/2002 – TCU – Plenário não endereçou recomendação à Consultoria Jurídica e sim à Coordenação-Geral de Recursos Logísticos, reconhecendo a competência dessa última unidade para decidir sobre a matéria.

Análise125 As interpretações expendidas pela Recorrente aos dispositivos da Lei das

Licitações, bem como toda a argumentação produzida quanto aos aspectos técnicos, relatados no item 110 desta Instrução, já mereceram análise nesta instrução, nos itens de n.º 34 a 88. Na oportunidade, concluímos que tais justificativas não mereciam acolhida, pois restou demonstrado que os procedimentos adotados pelos gestores resultaram no cerceamento da competitividade do certame.

126 Nesse ponto, resta comentar apenas que a Recorrente admite a ausência de conhecimentos técnicos para discernir determinadas indagações dos autos, como por exemplo, o que é objeto divisível, em face da especificidade e a complexidade da matéria. Concordamos com a assertiva no sentido de que essa decisão, em um processo de licitação, exige conhecimento minucioso do objeto do contrato, e, portanto, deve ser tomada pelo gestor, que, com certeza terá maior probabilidade de fazer uma decisão acertada. No entanto, deparando-se com contratações de valores expressivos como a que se examina, parece-nos que é o caso de a Consultoria Jurídica alertar à Administração sobre a previsão


legal de parcelamento, constante do art. 23, § 1º, da Lei 8.666/93, bem como a orientação normativa deste Tribunal sobre a matéria.”

6. Com base nesses elementos, a analista formulou a seguinte proposta de mérito (fls. 58 e 59, v. 3):

6.1 – não conhecer dos Pedidos de Reexame interpostos pelas Sras. Ana Maria Leal Campedelli e Maria Pedrinha de Barros contra a Decisão n. 1.067/2002 – TCU – Plenário;

6.2 – conhecer do Pedido de Reexame apresentado pelos Srs. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, Rubens Portugal Bacellar e Takaharu Uchino contra a Decisão n. 1.067/2002 – TCU – Plenário, apenas no tocante às determinações expedidas por este Tribunal à Coordenadoria-Geral de Recursos Logísticos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, constantes do subitem 8.2;

6.3 – conhecer dos Pedidos de Reexame apresentados pelos Srs. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, Rubens Portugal Bacellar, Takaharu Uchino, Ana Maria Leal Campedelli e Maria Pedrinha de Barros contra o Acórdão n. 298/2002 – TCU – Plenário;

6.4 – dar provimento parcial ao Pedido de Reexame impetrado pelos Srs. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, Rubens Portugal Bacellar e Takaharu Uchino, adotando-se nova redação para a determinação constante da alínea g do subitem 8.2 da Decisão n. 1.067/2002 – TCU – Plenário, nos seguintes termos:

"g) encaminhe a este Tribunal, tão logo esteja pronta, a minuta do edital de licitação objeto da determinação supra, dividindo o objeto da licitação em pelo menos três itens: prestação de serviços técnicos e treinamento, digitalização de documentos e digitação de dados";

6.5 – dar provimento ao Pedido de Reexame apresentado pela Sra. Ana Maria Leal Campedelli, Consultora Jurídica interina do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, à época dos fatos, reformando-se o Acórdão n. 298/2002 – TCU – Plenário, para excluir o nome da recorrente do subitem 8.1 da mencionada deliberação;

6.6 – manter os demais termos das deliberações recorridas; 6.7 – determinar à Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão que, nos exames de minutas de editais e contratos a seu cargo, observe as orientações expedidas por este Tribunal na área de licitação, alertando os gestores sobre a necessidade de cumpri-las;

6.8 – encaminhar à Advocacia-Geral da União cópia do inteiro teor da Decisão que vier a ser adotada pelo TCU, acompanhada do Relatório e Voto, para as providências cabíveis.

7. Estando ainda os autos na Serur, os recorrentes encaminharam documentação para ser aditada às razões de recorrer já protocolizadas, sendo determinada a correspondente juntada pelo titular da unidade técnica (fls. 60 e 70, v. 3).

8. A documentação apresentada pela recorrente Sra. Ana Maria Leal Campedelli refere-se à cópia da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal em sede do Mandado de Segurança n. 24.073-3-DF, mencionado nos itens 122 e 123 da instrução reproduzida anteriomente. No exame recursal retrotranscrito, a analista mencionou o citado precedente do STF para embasar sua conclusão no sentido de sugerir o provimento do recurso (fl. 154, v. 3).

9. Por sua vez, os recorrentes Srs. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, Rubens Portugal Bacellar, Takaharu Uchino e Maria Pedrinha de Barros trouxeram novos elementos relativos às questões de estimativa do objeto de licitação, da exigência de capital social, da


fixação de valores mínimos do pessoal alocado ao contrato e do parcelamento do objeto (fls. 70/152, v.3).

10. Ao examinar os elementos supracitados, a analista da Serur informa que os recorrentes alegam, no essencial, que a estimativa da demanda considerou, além das atividades definidas no MEMO/CGMI 001 (fls. 9/10, v. 1), outras ações de informática em curso na Secretaria de Orçamento Federal – SOF e da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação – SLTI.

11. Sobre essa questão (fls. 155/159, v. 3), a analista observa que o quadro às fls. 71/72 do v. 3 registra os dados da Pré-Proposta Orçamentária elaborada em julho de 2000, com os valores alocados a cada projeto ou atividade concernente às Unidades da estrutura do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, contemplando os seguintes valores, cujo total alcança R$ 35.297.248,00: Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração – SPOA, R$ 3.387.712,00; Departamento de Liquidação e Extinção – DELIQ, R$ 1.112.000,00; Secretaria de Gestão – SEGES, R$ 5.279.000,00; Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos – SPI, R$ 3.710.200,00; Secretaria de Patrimônio da União – SPU, R$ 2.856.920,00; Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação – SLTI, R$ 11.455.000,00; Secretaria de Orçamento Federal – SOF, R$ 7.496.416,00.

12. Com base nos esclarecimentos adicionais dos recorrentes, aduziu a analista que a licitação visou à contratação de serviços de informática para atender à demanda de todas as unidades acima transcritas e não, como disseram antes, as demandas da SOF e SLTI, além daquelas descritas no MEMO/CGMI 001 (fls. 3 e 4, v. 1). Veja-se que foram incluídas as necessidades de serviços de informática do Departamento de Liquidação e Extinção – DELIQ, da Secretaria de Gestão – SEGES, da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos – SPI, e, ainda, da Secretaria de Patrimônio da União – SPU. Porém, ressalta, não constaram as solicitações de contratação porventura feitas pelas áreas requisitantes de forma a deflagrar o procedimento licitatório. Não há formalização dessa demanda de modo a impulsionar o processo administrativo da licitação. Afirmou também que a previsão orçamentária, ainda em estágio de pré-proposta, não autoriza a contratação; a documentação juntada comprova que não houve demanda, ou seja, havia sim, a previsão orçamentária ainda não aprovada pelo Congresso Nacional, o que, inclusive, contraria o artigo 7º, § 2º, item III, da Lei das Licitações.

13. Especificamente à documentação juntada, a analista faz as seguintes observações (fls. 157/158, v. 3), in verbis:

“1 – Os valores relativos ao DELIQ, constante da informação de fls. 71 do Volume III, relativos à organização e documentação estão incorretos. Isso porque o total informado refere-se à soma dos valores constantes do quadro de detalhamento de fls. 84 do Vol. III. Neste quadro, consta o valor relativo à atividade de organização de documentação em dólares - US$ 400.000 (quatrocentos mil dólares), e, à época, o valor correspondente em reais - R$ 712.000,00 (setecentos e doze mil reais). No mesmo quadro às fls. 84, é indicada a fonte de recursos para essa atividade - BIRD, enquanto que os recursos orçamentários consignados no Contrato, e mesmo no edital, são da fonte Tesouro – 0100;

2 – Cada atividade ou projeto listado na Pré-Proposta orçamentária corresponde a uma classificação orçamentária distinta, enquanto que o contrato firmado com a empresa Poliedro (fls. 562/570 do Vol. I) indicou para o exercício de 2000 a seguinte classificação orçamentária: 04.122.0750.2000.0217, natureza da despesa 339039, fonte 0100 (fls. 565 do Volume I).


3 – Os projetos a cargo da SEGES (fls. 85/88 do Volume III) têm parte dos recursos originados do BID, enquanto a contratação da empresa Poliedro tem como fonte apenas recursos ordinários do Tesouro Nacional, fonte 0100.”

14. Sobre o projeto básico (fls. 5/68, v. 1), destacou a analista que no detalhamento do objeto estão descritas as áreas de trabalho com as respectivas atividades e produtos, os serviços demandados quantificados mensal e anualmente, com a definição de cada tipo de serviço, contudo, não há a alocação das atividades/produtos/serviços contratados a um determinado projeto ou atividade concernente a uma unidade administrativa do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a quem cabe a gestão de tais projetos/atividades. Dessa forma, assevera, fica inviável aferir a coerência entre os dados agora enviados e aqueles constantes do projeto básico.

15. Quanto à exigência de capital social ou patrimônio líquido, no valor igual ou superior a R$ 3.500.000,00, os recorrentes reiteram que tal exigência constitui requisito acessório disciplinado pela IN/MARE n. 05/1995, não tendo ocasionado cerceamento da competitividade, haja vista que somente as empresas licitantes que não apresentassem os índices econômicos exigidos no Edital deveriam apresentar o valor do capital social exigido. De igual modo, também repetem a argumentação constante da primeira peça recursal sobre a fixação de valores mínimos para a remuneração do pessoal alocado ao contrato, aduzindo que esta não significa a fixação de preços mínimos, uma vez que estes constituem apenas um item de custo dentre os demais.

16. Essas duas questões, observou a analista, já foram examinadas na ocasião da instrução do recurso, e não havendo inovações nos argumentos, ratificou as conclusões antes adotadas, no sentido da improcedência.

17. Acerca do parcelamento do objeto licitado, os recorrentes limitam-se a reiterar a argumentação constante da peça recursal originária, apenas inovando na jurisprudência do TCU juntada aos autos (Decisões ns. 576/2001 e 1.019/2001, ambas do Plenário), que, no entendimento da analista da Serur, não se aplica ao presente caso (fls. 162/163, v. 3), em especial porque as circunstâncias inerentes ao presente feito diferem substancialmente dos casos tratados na jurisprudência indicada.

18. Dessarte, considerando que os elementos adicionais aos recursos não foram capazes de alterar o encaminhamento sugerido às fls. 58 e 59 (v. 3), a analista, com a aquiescência da Diretora Técnica, ratifica a proposta de mérito então formulada, nos termos consignados no item 6 deste Relatório.

19. O então titular da unidade técnica, porém, não acompanha a proposta a que se refere o parágrafo anterior (fls. 203 e 204, v. 3), pois entendeu, no essencial, que os recorrentes não mereciam a pena de multa, não obstante as falhas encontradas no processo licitatório em questão, porquanto não se revelou nos autos culpabilidade suficiente a requerer a aplicação da medida punitiva, cabendo, ao contrário, conforme havia proposto originalmente a 2ª Secex, apenas a adoção das devidas providências corretivas.

20. Nesse sentido, prosseguiu o então Secretário da Serur, “analisando os fatos e suas conseqüências, tem-se que o superdimensionamento gerou a exigência de capital social ou patrimônio líquido mínimo igual ou superior a 10% do valor do contrato, o que teria implicado forte restrição à competitividade. No entanto, é de se notar que das 41 empresas que retiraram o edital 26 atendiam a essa exigência, o que significa que a desistência delas em continuar participando do certame não pode ser atribuída à inquinada exigência.” Sobre a falta de parcelamento do objeto, a exigência indevida de número mínimo de atestados e à fixação de valores mínimos para a remuneração de profissionais alocados na execução do


contrato, destaca o titular que para tais ocorrências o TCU tem encaminhado as determinações pertinentes, deixando de impor pena de multa aos responsáveis.

21. Assim, e considerando que, no presente caso, não se cogitou de má-fé, locupletamento ou dano ao erário, o então titular da Serur propugnou pelo provimento parcial dos recursos, a fim de tornar insubsistente a multa aplicada aos responsáveis e para dar nova redação ao subitem 8.2, alínea g, da Decisão n. 1.067/2002 – Plenário, nos termos sugeridos pela instrução de fls. 58 e 59, v. 3 (subitem 6.4, deste Relatório).

22. Posteriormente à interposição e à respectiva análise de tais Pedidos de Reexame, a empresa Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda., representada pelo seu Presidente, Sr. Luiz Carlos Garcia, apresentou peça na qual solicita sua habilitação nos autos, na condição de interessada, nos termos do art. 144 do Regimento Interno/TCU, para, na mesma oportunidade, argüir a nulidade da Decisão n. 1.067/2002 – TCU – Plenário, pois entende que as determinações constantes das alíneas e e f do subitem 8.2 da deliberação mencionada restringem-lhe o direito à prorrogação do Contrato n. 006/2001, firmado com a CGRL/MPOG (fls. 165/184, v. 3).

23. Em apertada síntese, a Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda. afirmou, invocando o precedente do STF no caso do MS 23.550, ter ocorrido ofensa ao direito constitucional do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, visto que, em razão das determinações feitas à Coordenação-Geral de Recursos Logísticos constantes das alíneas e e f da Decisão n. 1.067/2002 – Plenário, referentes, respectivamente, à não-renovação do Contrato n. 006/2001 e à adoção de providências no sentido de se promover nova licitação para a contratação dos serviços realizados por intermédio do citado Contrato, não fora instada a se manifestar nos autos previamente à deliberação então adotada. E mais, alegou não poder arcar com eventuais prejuízos decorrentes de “eventual desconstituição do contrato”, a menos que seja indenizada pela interrupção prematura do acordo, e não ter participado da suposta irregularidade atinente ao dimensionamento das necessidades do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (fls. 186/188, v. 3).

24. A instrução elaborada no âmbito da Serur considerou ter havido error in procedendo, configurado no não-chamamento da empresa para integrar a relação processual, fato que a impossibilitou de exercer as prerrogativas processuais inerentes aos autos que tramitam neste Tribunal, para defender seus interesses relativos ao Contrato n. 006/2001 (fls. 189 e 190, v. 3).

25. Sendo assim, a unidade técnica propôs o deferimento do ingresso da empresa Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda. nos autos, na condição de interessada; a declaração de nulidade do Acórdão n. 298/2002 – Plenário e da Decisão n. 1.067/2002 – Plenário, em virtude da verificação de vício insanável; a remessa dos autos ao Relator a quo, Ministro Benjamin Zymler, para prosseguimento do feito, e a ciência da deliberação que vier a ser adotada à empresa e aos responsáveis arrolados neste processo (fls. 190 e 191, v. 3).

26. Vindo os autos ao meu Gabinete, observei, com relação aos argumentos lançados pela Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda., sustentando a manutenção do Contrato n. 006/2001, não haver o respectivo exame nos pareceres então emitidos, razão por que determinei a restituição do feito à unidade técnica para o devido pronunciamento e formulação de proposta de mérito (fl. 208, v. 3).

27. Em atendimento ao Despacho retromencionado, na instrução de fls. 232/240, v. 3, a unidade opinou pela continuidade do Contrato n. 006/2001 até que esta Corte de Contas


emita juízo de mérito acerca das justificativas que vierem a ser apresentadas pela empresa, em decorrência do seu chamamento aos autos, proposto nesta ocasião em razão do acolhimento ora sugerido da nulidade das deliberações proferidas nestes autos. Dessa forma, a instrução sugere o seguinte encaminhamento (fls. 239 e 240, v.3):

27.1 – conhecimento dos Pedidos de Reexame interpostos pelos Srs. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, Rubens Portugal Bacellar, Takaharu Uchino, Ana Maria Leal Campedelli e Maria Pedrinha de Barros contra o Acórdão n. 298/2002- TCU – Plenário;

27.2 – não-conhecimento dos Pedidos de Reexame apresentados pelas Sras. Ana Maria Leal Campedelli e Maria Pedrinha de Barros contra a Decisão n. 1.067/2002 – TCU – Plenário;

27.3 – conhecimento do Pedido de Reexame interposto pelos Srs. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, Rubens Portugal Bacellar e Takaharu Uchino contra a Decisão n. 1.067/2002 – TCU – Plenário, apenas com relação ao subitem 8.2 da citada deliberação;

27.4 – habilitação da empresa Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda. para ingressar nos autos na condição de interessada;

27.5 – conhecimento da peça apresentada pela empresa Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda. como Pedido de Reexame, para no mérito, dar-lhe provimento, tornando insubsistentes o Acórdão n. 298/2002 e a Decisão n. 1.067/2002, ambos do Plenário;

27.6 – remessa dos autos ao Relator a quo, para prosseguimento do feito, abrindo oportunidade a que a empresa Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda. apresente as justificativas que entender cabíveis.

28. Em despacho das fls. 241 e 242, v. 3, o Diretor da 2ª DT, com a anuência do Secretário Substituto da Serur, diverge parcialmente da proposta constante do item anterior, com relação aos seguintes pontos: a) à omissão do analista com relação ao mérito dos recursos, para os quais o Diretor se pronuncia nos termos adiante consignados; b) ao Pedido de Reexame apresentado pela Sra. Ana Maria Leal Campedelli, ao qual sugere negar provimento, tendo em vista que o autor de parecer jurídico sobre edital de licitação torna-se responsável solidariamente com o gestor público, segundo Voto apresentado pelo Ministro Joaquim Barbosa no MS 24.584 do STF; c) sobre o Pedido de Reexame da empresa Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda., pois entende que as determinações dirigidas à CGRL/MPOG no sentido de não-renovação do Contrato n. 006/2001 e de adoção das medidas para promoção de nova licitação não ofendem direito líquido e certo da empresa contratada, consoante decisão do STF no MS 24.785, motivo pelo qual também opina pelo não-provimento deste recurso.

29. Assim, consolida a proposta de encaminhamento da seguinte forma (fls. 242, v. 3):

29.1 – conhecer dos Pedidos de Reexame interpostos pelos Srs. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, Rubens Portugal Bacellar, Takaharu Uchino, Ana Maria Leal Campedelli e Maria Pedrinha de Barros contra o Acórdão n. 298/2002 – TCU – Plenário, para, no mérito, negar-lhes provimento;

29.2 – não conhecer dos Pedidos de Reexame apresentados pelas Sras. Ana Maria Leal Campedelli e Maria Pedrinha de Barros contra a Decisão n. 1.067/2002 – TCU – Plenário;

29.3 – conhecer do Pedido de Reexame dos Srs. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, Rubens Portugal Bacellar e Takaharu Uchino contra a Decisão n. 1.067/2002 – TCU – Plenário para, no mérito, negar-lhe provimento;


29.4 – habilitar a empresa Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda., admitindo seu ingresso nos autos, na condição de interessada;

29.5 – conhecer da peça apresentada pela empresa Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda. como Pedido de Reexame para, no mérito, negar-lhe provimento.

30. O Ministério Público (fls. 251 e 252, v. 3) põe-se de acordo com a proposta de mérito feita pelo analista da unidade técnica na instrução de fls. 239/240, v. 3 (item 26, acima), divergindo do encaminhamento sugerido pelo Diretor e Secretário Substituto da Serur (item 28, retro).

31. Segundo o Parquet, embora a determinação do TCU à CGRL/MPOG trate da não-renovação do Contrato n. 006/2001 em vez da alegada anulação como entendeu a empresa, “...tendo a Poliedro um vínculo com a Administração, qualquer irregularidade que recaia sobre essa relação contratual afetará diretamente os interesses da contratada. Claro nos afigura que a Poliedro tem direito subjetivo – não à renovação – , mas de integrar o presente processo, na qualidade de terceiro prejudicado, pois pode influir (com alegações e provas) no convencimento desta eg. Corte sobre o mérito da causa” (fl. 251, v. 3).

É o Relatório.

VOTO

Antes de discorrer sobre a admissibilidade e o mérito dos Pedidos de Reexame tratados neste feito, importa relembrar que as deliberações ora impugnadas – Acórdão n. 298/2002 e Decisão n. 1.067/2002 – foram adotadas por este Colegiado em processo de acompanhamento da Concorrência n. 14/2000, promovida pela Coordenação-Geral de Recursos Logísticos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – CGRL/MPOG, com vistas à contratação de serviços especializados na área de informática.

2. Desse certame, sagrou-se vencedora a empresa Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda., com a qual o MPOG firmou o Contrato n. 006/2001, no valor de R$ 35.993.709,48, fls. 562/570, v. 1.

3. Por ocasião da apreciação, o TCU aplicou aos responsáveis Srs. Luiz Antonio de Souza Cordeiro (Subsecretário de Planejamento, Orçamento e Gestão), Rubens Portugal Bacellar (Coordenador-Geral de Serviços Logísticos) e Takaharu Uchino (Coordenador-Geral de Modernização e Informática), mediante o Acórdão n. 298/2002 – Plenário, multa individual de R$ 10.000,00, e às Sras. Ana Maria Campedelli (Consultora Jurídica Substituta) e Maria Pedrinha de Barros (Subsecretária-Adjunta de Planejamento, Orçamento e Gestão), no valor de R$ 5.000,00 (fl. 175, v. p).

4. Mediante a Decisão n. 1.067/2002 – Plenário, o TCU fez várias determinações à Coordenação-Geral de Recursos Logísticos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, dentre as quais se destacam as constantes das alíneas e e f que tratam respectivamente da não-renovação do Contrato n. 006/2001, após o término da vigência, em face das irregularidades apontadas neste processo, e à adoção das providências pertinentes no sentido de se promover nova licitação para a contratação dos serviços realizados mediante o citado contrato (fl. 176, v. p).

5. As irregularidades constatadas na Concorrência n. 14/2000 e que motivaram a imputação de multa e as determinações à CGRL/MPOG, segundo consta do respectivo Voto das deliberações contestadas, ocasionaram grave restrição ao caráter competitivo do certame. As irregularidades consistiram no superdimensionamento dos serviços licitados, com estimativa de custos elevada da ordem de trinta e cinco milhões de reais, o que


acarretou a exigência de apresentação pelas licitantes de capital social ou patrimônio líquido mínimo igual ou superior a 10% dessa estimativa de custos (R$ 3.500.000,00); falta de parcelamento do objeto licitado, quando demonstrada a sua divisibilidade, o que permitiria a adjudicação por itens; e a inclusão de exigências vedadas pela Lei n. 8.666/1993 no instrumento convocatório, tais como exigência de, no mínimo, quatro contratos celebrados no Brasil e respectivos atestados de capacidade técnica, fixação de valor mínimo para a remuneração de profissionais alocados na execução dos serviços contratados e menção de localidade onde seriam executados os serviços de forma imprecisa, dificultando a estimativa de custos por parte das empresas licitantes (fls. 170/174, v. p).

6. Segundo o Relatório que antecede este Voto, os recorrentes, cada qual na defesa de seus interesses, propugnam ora pela afastamento da multa que lhes foi imposta, ora pela insubsistência das determinações encaminhadas à CRGL/MPOG e ora pela nulidade total das deliberações proferidas neste feito.

II7. No plano da admissibilidade, verifico que os Pedidos de Reexame apresentados

contra o Acórdão n. 298/2002 – TCU – Plenário pelos Srs. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, Rubens Portugal Bacellar, Takaharu Uchino, Ana Maria Leal Campedelli e Maria Pedrinha de Barros podem ser conhecidos pelo Tribunal, porquanto satisfeitos os pressupostos de admissibilidade constantes do art. 48 da Lei n. 8.443/1992.

8. De igual modo, também merece ser conhecido o Pedido de Reexame interposto pelos Srs. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, Rubens Portugal Bacellar e Takaharu Uchino contra a Decisão n. 1.067/2002 – TCU – Plenário, apenas com relação ao seu subitem 8.2, pois com referência aos demais subitens do decisum contestado, de fato, não teriam os recorrentes legitimidade e interesse de agir, haja vista tratarem de providências relativas à competência desta Corte de Contas, no desempenho das atividades de controle externo – determinação de fiscalização, encaminhamento à Secretaria Federal de Controle Interno de cópia de documentos, remessa de cópia das deliberações ao Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão e determinação de juntada destes autos às contas da entidade – (fls. 25 e 26, v.3).

9. Acerca dos Pedidos de Reexame das Sras. Ana Maria Leal Campedelli e Maria Pedrinha de Barros contra a Decisão n. 1.067/2002 – TCU – Plenário, não é o caso de conhecê-los, uma vez que às recorrentes, por não mais ocuparem cargos na CGRL/MPOG, consoante informações das peças recursais de fls. 1/15 (v. 3) e 1/27 (v. 2), faltam legitimidade e interesse de agir em relação à mencionada deliberação.

10. E, por fim, sobre o pedido da Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda., cabe ressaltar que, a princípio, vislumbra-se razão legítima para intervir no processo, em especial porque a empresa é consignatária do Contrato n. 006/2001, firmado com o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, portanto, pode-se considerá-la interessada e habilitada, com base nos arts. 144, § 2º, e 146, do RI/TCU. Nessa mesma oportunidade, e já no exercício de faculdade processual junto ao TCU, a empresa também apresentou peça argüindo a nulidade absoluta das deliberações proferidas nos autos, a qual merece ser conhecida como Pedido de Reexame, em face da observância dos requisitos de admissibilidade aplicáveis à espécie.

III11. No mérito, quanto ao Pedido de Reexame interposto pelos Srs. Luiz Antonio de

Souza Cordeiro, Rubens Portugal Bacellar, Takaharu Uchino e Maria Pedrinha de Barros


contra o Acórdão n. 298/2002 e a Decisão 1.067/2002, ambos proferidos por este Colegiado, verifico que os argumentos recursais, aos quais foram ainda acrescentados outros elementos apresentados posteriormente pelos recorrentes, são insuficientes para justificar as falhas atinentes à ocorrência do superdimensionamento dos serviços licitados, da falta do parcelamento do objeto e das exigências editalícias vedadas pela Lei n. 8.666/1993.

12. Não obstante tais ocorrências, incorporo às razões de decidir o parecer do então titular da Serur, reproduzido, no essencial, nos itens 19/21 do Relatório precedente, pois considero que a apenação dos responsáveis com multa configura, no presente caso, medida de excessivo rigor, devendo, pois, ser tornado insubsistente o Acórdão n. 298/2002 – Plenário. Primeiro, porque, consoante Voto apresentado pelo Relator das deliberações contestadas, de fato não restaram comprovados nos autos os indícios de favorecimento à empresa vencedora do certame (fl. 174, v. p, item 29), de modo que não se pode inferir eventual atuação dos gestores com intuito de frustar a competitividade do certame. Segundo, porque para a correção das falhas ocorridas bastam as determinações que foram encaminhadas ao órgão, tal como tem feito este Tribunal em casos semelhantes (Decisão n. 576/2001 – Plenário, Decisão 577/2001 – Plenário).

13. Consoante se verifica dos termos de recebimento da Concorrência n. 014/2000 bem como da ata de julgamento das propostas (fls. 262/303 e 547, v. 1), das quarenta e duas empresas que retiraram o edital, duas compareceram à primeira fase, restando uma habilitada, e da segunda fase participou a empresa habilitada que acabou sendo a vencedora do certame.

14. Insta destacar que a exigência de capital social ou patrimônio líquido mínimo igual ou superior a 10% dessa estimativa de custos (R$ 3.500.000,00), decorrente do superdimensionamento do objeto licitado, não afastou as empresas de participar no certame. Conforme argumentam os recorrentes, com base em dados do SICAF – Sistema de Cadastramento de Fornecedores, vinte e seis empresas das que retiraram o Edital tinham capital social no valor estipulado (fls. 5 e 6, v. 2), portanto, não se pode afirmar que tal exigência tenha causado o desinteresse das empresas no certame. Note-se que, nesse caso, inexiste o nexo de causalidade entre a citada exigência e a não-participação das empresas concorrentes na licitação.

15. Sobre o parcelamento do objeto, o TCU determinou à unidade jurisdicionada que apresentasse a minuta do edital de nova licitação para contratação dos serviços então realizados mediante o Contrato n. 006/2001, contemplando pelo menos quatro itens: prestação de serviços técnicos, digitalização de documentos, digitação de dados e treinamento (Decisão n. 1.067/2002 – TCU – Plenário, subitem 8.2, alínea g, fl. 177, v.p). Todavia, o argumento apresentado pelos recorrentes no sentido de que a empresa que desenvolve determinado sistema é a mais indicada para dar o treinamento acerca da sua operação parece bastante razoável, e, portanto, em vez do parcelamento do objeto em quatro itens, pode-se dividi-lo em três, de modo a deixar num mesmo item a prestação de serviços técnicos destinados a desenvolvimento de sistemas e respectivo treinamento. Alerto, entretanto, que para os treinamentos referentes a “sistemas ditos de prateleira”, como por exemplo Word, Excel, Windowns, deve-se observar a ordem do parcelamento do objeto (Acórdão 811/2002 – Plenário). Para os demais itens, entretanto, não vejo, consoante exposto na instrução transcrita no Relatório, como prosperar o argumento dos recorrentes sobre a indivisibilidade do objeto. A respeito dessa matéria, vale transcrever entendimento do TCU constante do Enunciado da Súmula de Jurisprudência do TCU n. 247: “É


obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.”

16. Assim, acolho parcialmente os argumentos recursais neste ponto e proponho alteração na determinação constante da alínea g do subitem 8.2 da Decisão n. 1.067/2002 – TCU – Plenário, de modo a contemplar a divisão do objeto ao menos em três parcelas.

17. Sobre as falhas atinentes às exigências editalícias vedadas pela Lei n. 8.666/1993, considero, conforme já mencionei, que não se revelou o manifesto objetivo dos responsáveis em restringir a competividade do certame, sendo também suficientes as determinações encaminhadas à unidade jurisdicionada para corrigi-las.

18. Dessarte, deve-se dar provimento ao Pedido de Reexame contra o Acórdão n. 298/2002, no sentido de afastar as multas aplicadas aos responsáveis, e provimento parcial ao recurso contra a Decisão n. 1.067/2002, para alterar o texto da determinação constante da alínea g do subitem 8.2, fazendo incluir, ao menos, três itens no parcelamento do objeto a ser licitado.

19. Quanto ao Pedido de Reexame apresentado pela Sra. Ana Maria Leal Campedelli, responsabilizada e apenada com multa por ter aprovado, na condição de Consultora Jurídica Substituta do MPOG, a minuta do edital da Concorrência n. 014/2000, sem, contudo, alertar os gestores dos vícios posteriormente apontados pelo TCU como a falta de parcelamento do objeto licitado e a inclusão de exigências vedadas pela Lei de Licitações, convém trazer algumas informações, especialmente em razão da divergência entre as propostas que ora apontam pelo provimento do recurso ora pelo improvimento.

20. Conforme o Parecer Jurídico n. 2.297/2000 (fls. 164/167, v. 1), o exame da minuta do edital se limitou a verificar o aspecto legal da modalidade do certame, a disponibilidade orçamentária e a justificativa para início da licitação, não se estendendo sobre os aspectos técnicos relativos ao objeto propriamente dito. Assim, o parecer jurídico não alertou os gestores sobre a necessidade de parcelamento do objeto licitado, tampouco se prendeu às exigências editalícias tidas por ilegais pelo TCU (apresentação de no mínimo quatro contratos celebrados no Brasil com os respectivos atestados técnicos; estabelecimento de valores mínimos de remuneração do pessoal alocado ao contrato; inclusão de critérios subjetivos para a definição de locais onde a licitante vencedora prestaria os serviço).

21. Os argumentos apresentados pela recorrente não eliminam as irregularidades apontadas no Edital da Concorrência n. 014/2000, porém, demonstram não restar configurado erro jurídico grosseiro, reprovável a ponto de justificar a apenação da então Consultora Jurídica Substituta. Note-se que, com relação ao parcelamento, ainda que devido, somente nesta fase recursal tem-se o entendimento de que a divisão do objeto licitado comportaria três itens, consistentes na prestação de serviços técnicos e treinamento, digitalização de documentos e digitação de dados, em vez dos quatro indicados no decisum recorrido (Decisão n. 1.067/2002, subitem 8.2, alínea g, fl. 177, v. p). Esse fato evidencia, por si só, que a questão do parcelamento requer análise técnico-operacional do objeto licitado, o que atenua a omissão no parecer jurídico acerca do parcelamento.


22. No presente caso, penso que, em razão da tecnicidade dos pontos tidos como ilegais pelo TCU no edital da Concorrência n. 014/2000, pode o Tribunal reformar a decisão que aplicou multa à autora do parecer jurídico, de modo a afastar tal penalidade, sem prejuízo de se recomendar, mesmo em sede de recurso, à Consultoria Jurídica do MPOG que, nos pareceres jurídicos de que trata o art. 38, parágrafo único, da Lei n. 8.666/1993, sejam observadas tanto as disposições do citado diploma legal como a jurisprudência deste Tribunal na área de licitações e contratos, alertando os gestores, no caso de licitações custeadas com recursos públicos federais, da necessidade de se observá-las.

IV23. Na peça de argüição de nulidade da Decisão n. 1.067/2002 – TCU – Plenário,

apresentada pela empresa Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda., ora tratada como Pedido de Reexame, em razão do preenchimento dos requisitos de admissibilidade atinentes à espécie, a recorrente, no essencial, afirma, valendo-se do precedente do Supremo Tribunal Federal consubstanciado no MS 23.550, violação dos direitos constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, por não ter sido chamada a manifestar-se nos autos antes da prolatação do mencionado decisum.

24. A deliberação contestada teria, segundo o entendimento da recorrente, afetado-lhe direitos oriundos do Contrato n. 006/2001, firmado com o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, sobretudo em face das determinações constantes das alíneas e e f do subitem 8.2 da decisão impugnada, cujos teores transcrevo a seguir, a fim de facilitar o exame da matéria:

" 8.2 com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei n. 8.443/1992 c/c o art. 194, inciso II, do RI/TCU, determinar à Coordenação-Geral de Recursos Logísticos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que:

(...) e) ao término da prorrogação ora vigente, não renove o Contrato Administrativo nº

006/2001, em face das irregularidades apuradas neste processo; f) adote, desde já, providências no sentido de promover nova licitação para a

contratação dos serviços hoje realizados por intermédio do Contrato Administrativo nº 006/2001, assegurando a observância dos princípios informadores da licitação, notadamente a isonomia entre os licitantes."

25. Conforme se verifica do texto reproduzido, as determinações expressas nas alíneas e e f do subitem 8.2 foram dirigidas exclusivamente à Coordenação-Geral de Recursos Logísticos do MPOG, devido às irregularidades cometidas pelos gestores nos procedimentos prévios à celebração do Contrato n. 006/2001 – superdimensionamento da demanda, falta de parcelamento do objeto e inclusão de exigências vedadas pela Lei n. 8.666/1993 no instrumento convocatório–, as quais macularam a Concorrência n. 014/2000, ensejando, pois, as medidas determinadas. O Tribunal, ao proferir tais determinações, não está, em nenhum momento, responsabilizando a empresa contratada pelas irregularidades apuradas neste feito, mas apenas fazendo com que a unidade jurisdicionada retome a observância às disposições legais que regem a licitação.

26. Neste contexto, cabe ressaltar que a habilitação da empresa recorrente para exercer prerrogativa processual nestes autos, o que faz com a apresentação deste Pedido de Reexame, não implica obrigatoriedade de o TCU prover-lhe o recurso a fim de instaurar o contraditório conforme requer, haja vista que as irregularidades apontadas foram praticadas por gestores públicos, conforme mencionado neste Voto, não havendo nos autos indícios de


eventual participação da empresa contratada. Logo, não vislumbro que eventuais justificativas da recorrente em relação a irregularidades imputadas exclusivamente aos gestores públicos ouvidos em audiência pelo TCU possam efetivamente mudar os rumos da decisão adotada pelo Tribunal. Demais, se justificativas houvessem a apresentar, a recorrente já poderia tê-las inseridos na peça recursal sob análise.

27. Demais, insta esclarecer também que as determinações impugnadas não se referem à desconstituição, desfazimento ou anulação do Contrato n. 006/2001 nem do certame que o precedeu. Fosse essa a situação, certamente haveria de ser observado o entendimento contido no precedente do MS 23.550, uma vez que o impetrante reclamava no aludido writ o direito ao contraditório e à ampla defesa em face de determinação deste Tribunal à unidade jurisdicionada visando à anulação de contrato (Decisão nº 621/1999 – TCU – Plenário), tendo o Supremo Tribunal Federal deferido-lhe parcialmente a segurança, “para anular o processo a partir da remessa ao Tribunal de Contas da União, inclusive, a fim de que seja intimada a interessada, ora impetrante”. Resta, pois, afastada do presente caso a obrigatoriedade da adoção do entendimento preconizado pela Corte Suprema em sede do citado mandado de segurança.

28. Em face das irregularidades verificadas neste processo, o Tribunal decidiu fazer determinações visando à não-renovação do Contrato n. 006/2001 e à adoção das medidas pertinentes à realização de nova licitação. Não há, com base nesses comandos, ofensa ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa da empresa recorrente, primeiro porque o TCU não violou os consagrados direitos constitucionais, haja vista que a relação processual instaurada envolveu esta Corte de Contas e a unidade jurisdicionada, numa atividade eminentemente típica de controle externo, segundo porque das determinações proferidas não decorre restrição a direito de prorrogação do Contrato n. 006/2001, conforme alegou a contratada, em especial porque, no que se refere à prorrogação, tem-se apenas expectativa de direito e não direito propriamente dito. Logo, não há obrigatoriedade de chamar a empresa contratada a se manifestar nos autos.

29. Nesse sentido é o entendimento do STF que indeferiu, em 08/09/2004, o Mandado de Segurança n. 24.785 e cassou a liminar anteriormente concedida pelo Relator, mantendo, em conseqüência, o Acórdão n. 1.591/2003 – TCU – 2ª Câmara, mediante o qual o TCU, entre outras medidas, determinou ao responsável pela Delegacia de Administração do Ministério da Fazenda em São Paulo – DAMF/SP a realização de nova licitação para a contratação de serviços de limpeza, em obediência às disposições da Lei n. 8.666/1993.

30. Nessa ação mandamental, a impetrante, empresa prestadora do objeto contratado, alegou que a decisão do TCU causara-lhe prejuízos, uma vez que a Administração Pública prorrogara por apenas três meses o contrato antes firmado, frustrando-lhe a possibilidade de prorrogação por até sessenta meses, o que, segundo a impetrante, teria ofendido sua esfera jurídica de interesses, razão pela qual deveria ter sido previamente intimada pelo TCU para apresentar suas alegações a respeito da matéria em respeito ao direito do contraditório e da ampla defesa.

31. No citado mandado de segurança, o Supremo Tribunal Federal decidiu pela inexistência da violação argüida porque a determinação proferida pelo TCU não impôs a anulação ou a interrupção do referido contrato e porque a prorrogação contratual configura mera expectativa de direito, não constituindo direito subjetivo do contratado, motivo suficiente para não se exigir o contraditório.

32. Como se vê, considerei oportuno apresentar os detalhes do MS 24.785 para demonstrar a semelhança do julgado pela Suprema Corte com a matéria tratada nestes


autos, e, dada a pertinência do entendimento então adotado pelo STF, aplicá-lo ao presente caso, pois, com efeito, não há obrigatoriedade de o TCU instaurar o contraditório com a empresa recorrente por conta das determinações encaminhadas à unidade jurisdicionada no sentido da não-renovação do Contrato n. 006/2001 e da adoção das providências para realização de nova licitação (alíneas e e f do subitem 8.2 da Decisão n. 1.067/2002 – TCU – Plenário). Logo, há de ser negado provimento ao Pedido de Reexame ora examinado.

Ante o exposto, Voto por que seja adotado o Acórdão que ora submeto a este Colegiado.

T.C.U., Sala das Sessões, em 6 de abril de 2005.

MARCOS BEMQUERER COSTARelator

Proc. TC-001.088/2001-2Acompanhamento(Pedido de Reexame)

Excelentíssimo Senhor Ministro-Relator.

Examina-se, nesta oportunidade, pedido de reexame interposto contra o Acórdão n.º 298/2002 e a Decisão n.º 1067/2002, proferidos na Sessão de 21/08/2002, ocasião em que o Plenário deste Tribunal, mediante o primeiro decisum, decidiu aplicar aos responsáveis a multa prevista no inciso II do art. 58, da Lei 8.443/92, em razão das irregularidade apuradas no procedimento licitatório (Concorrência 14/2000) levado a efeito pela Coodenação-Geral de Recursos Logístico do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – CGRL/MPOG.

Naquela assentada o Pleno do TCU, consubstanciado na Decisão n.º 1067/2002, determinou à CGRL/MPOG, dentre outras proposições, que (item 8.2):

“(...)e) ao término da prorrogação ora vigente, não renove o Contrato Administrativo nº

006/2001, em face das irregularidades apuradas neste processo;f) adote, desde já, providências no sentido de promover nova licitação para a

contratação dos serviços hoje realizados por intermédio do Contrato Administrativo nº 006/01, assegurando a observância aos princípios informadores da licitação, notadamente a isonomia entre os licitantes;

g) encaminhe a este Tribunal, tão logo esteja pronta, a minuta do edital de licitação objeto da determinação supra, dividindo o objeto da licitação em pelo menos quatro itens: prestação de serviços técnicos, digitalização de documentos, digitação de dados e treinamento

(...)” No tocante ao exame das razões de recurso carreadas aos autos, verifico que quanto a

estas há seis pronunciamentos da Secretaria de Recursos. Para uma síntese do histórico do processo, remetemos ao parecer às fls. 232/234 (vol. 3).

Em relação à preliminar de nulidade dos arestos ora atacados, a manifestação da Sra. Analista às fls. 185/191 (vol. 3) - atestada pelo Diretor e pelo titular da Serur à época - e do Sr. Analista às fls. 232/240 (vol. 3) são convergentes no sentido de tornar insubsistentes as


deliberações recorridas. Por seu turno, o atual Diretor da 1ª DT, posiciona-se contrário à preliminar de cerceamento de defesa.

Quanto ao mérito, verifico outro ponto de divergência nas manifestações do titular da Serur à época, parecer de fls. 203/204 (vol. 3), e do Sr. Diretor da 1ª DT daquela unidade, despacho de fls. 241/242 (vol. 3) - seguido pelo substituto eventual do atual Secretário de Recursos -, no que concerne à culpabilidade dos recorrentes.

-II-

Ab inito, anuímos às conclusões da Secretaria de Recursos, às fls. 185/191 e 232/240 (vol. 3), no que se refere à questão prejudicial suscitada pela empresa Poliedro às fls. 165/173 (vol. 3), configurada pela falta de chamamento desta recorrente para participar da relação processual instaurada no juízo a quo.

Em primeiro lugar, apesar de não concordar com a conclusão a que chega o Sr. Diretor da 1ª DT, entendo pertinente a observação constante do seu despacho de que na questão aqui tratada “Haveria, tão-somente, uma expectativa de direito por parte da empresa, pois o prazo contratual original foi totalmente cumprido, razão pela qual não era de se exigir o contraditório” (fl. 242, vol. 3).

De fato, o assunto sub examine não se refere à anulação de licitação ou de contrato. Hipóteses em que a jurisprudência desta Corte é firme no sentido de ser imprescindível a oitiva prévia da contratada, em homenagem aos corolários do contraditório e da ampla defesa. Não é outro o entendimento sufragado pelo STF no julgamento do MS 23.550-DF.

Certo é que a matéria em discussão diz respeito a não-renovação do contrato administrativo e conseqüente instauração de novo procedimento licitatório. Nada obstante, creio que mesmo na hipótese de determinação para que a Administração não renove o contrato com a empresa vencedora, o TCU deve proceder a sua audiência prévia, antes de proferir juízo de valor sobre a regularidade do certame.

Nesse contexto, convém transcrever trecho da instrução de fl. 238 (vol. 3):“É certo que as determinações expedidas na Decisão nº 1.067, item 8.2, alíneas “e”

e “f”, não contém comando expresso ao Ministério do Planejamento no sentido de anular a licitação e o contrato em questão, mas sim, de não renová-lo e de promover nova licitação, o que, a princípio, poderia ser entendido como ato discricionário da Administração. Entretanto, em qualquer desses casos, sob a ótica da empresa contratada, as conseqüências práticas de tais determinações são indiferentes, pois afetam o direito de a empresa manter o vínculo contratual com a Administração”. (grifamos)

Como bem elucidado na passagem acima, forçoso reconhecer que a firma contratada sofreu os efeitos práticos da aludida decisão do Tribunal. Por mais que se diga que a contratada não tinha direito subjetivo à renovação do vínculo com a Administração – o que é certo – , isso não era motivo para que o Tribunal deixasse de instá-la a se manifestar sobre o mérito da causa.

Nesse passo, tendo a Poliedro um vínculo com a Administração, qualquer irregularidade que recaia sobre essa relação contratual afetará diretamente os interesses da contratada. Claro nos afigura que a Poliedro tem direito subjetivo – não à renovação –, mas de integrar o presente processo, na qualidade de terceiro prejudicado, pois pode influir (com alegações e provas) no convencimento desta eg. Corte sobre o mérito da causa.

A rigor, a empresa contratada deveria ter figurado nos presentes autos, mutatis mutandis, na condição de litisconsorte. No caso vertente, podemos fazer uma analogia com


o instituto do litisconsórcio necessário do processo civil (art. 47 do CPC), que dispõe que a eficácia da sentença dependerá da citação de todos os litisconsortes no processo, já que o litisconsórcio necessário poderá ocorrer por disposição de lei ou pela natureza da relação jurídica.

Sobre o assunto, ensina ALEXANDRE FREITAS CÂMARA1:“Há litisconsórcio necessário quando a presença de todos os litisconsortes é

essencial para que o processo se desenvolva em direção ao provimento final de mérito. Nesta hipótese, pois, impõe-se a presença de todos os litisconsortes, e a ausência de algum deles implica ausência de legitimidade dos que estiverem presentes, devendo o feito ser extinto sem resolução de mérito”.

Quanto à verificação do segundo fundamento para a formação do litisconsórcio (natureza da relação jurídica), quer-nos parecer que o vínculo contratual existente entre a Administração e a Poliedro tratar-se do que a doutrina chama relação jurídica incindível, ou seja, aquela relação jurídica “em que eventuais decisões judiciais que a seu respeito sejam proferidas deverão produzir efeitos sobre todos os seus sujeitos, o que torna indispensável a presença de todos eles no processo”2.

Tendo em conta que a decisão recorrida produziu efeitos concretos sobre a esfera jurídica da contratada, submetendo-a aos seus efeitos práticos, torna-se de clareza meridiana que a presença dela se fazia imprescindível. No caso em tela, não há como negar que houve um error in procedendo, eis que a relação processual não se instaurou validamente.

Por essas razões, deve-se tornar insubsistentes o Acórdão n.º 298/2002-Plenário e a Decisão n.º 1067/2002-Plenário, pois não há como apreciar os pressupostos de fato e de direito relacionados a uma contratação sem ouvir as partes interessadas.

Em conclusão, este representante do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, com as vênias de estilo por divergir das opiniões de fls. 241/242 (vol. 3), manifesta-se de acordo com a instrução de fls. 239/240 (vol. 3).

Ministério Público, em 1º de dezembro de 2004.

Lucas Rocha FurtadoProcurador-Geral

ACÓRDÃO Nº 357/2005 - TCU - PLENÁRIO

1. Processo n. TC-001.088/2001-2 (c/ 3 volumes)2. Grupo II; Classe de Assunto: I – Pedido de Reexame.3. Órgão: Coordenação-Geral de Recursos logísticos do Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão – CGRL/MPOG.4. Recorrentes: Luiz Antonio de Souza Cordeiro (CPF 097.834.401-44), Rubens

Portugal Bacellar (CPF 186.710.639-68), Takaharu Uchino (CPF 491.995.878-15), Maria Pedrinha de Barros (CPF 098.831.50-72), todos gestores da CGRL/MPOG, Ana Maria Leal Campedelli (CPF 214.196.711-20), consultora jurídica interina, e empresa Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda. (CNPJ 02.660.447/0001-12).

5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.1 Lições de Direito Processual Civil, 10ª ed., vol. I, Lumen Juris, Rio de Janeiro pág. 1652 Op. Cit.


5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Benjamin Zymler.6. Representante do Ministério Público: Dr. Lucas Rocha Furtado.7. Unidade Técnica: Serur.8. Advogados constituídos nos autos: Alexandre Matsuda Nagel (OAB/SP 197.304 e

OAB/DF 18.917); José Nagel (OAB/DF 4.208), João Paulo Gonçalves da Silva (OAB/DF 19.442), Luis Carlos Alcoforado (OAB/DF 7.202), Marco Aurélio Mansur Siqueira (OAB/DF 10.808), Alexandre Rocha Pinheiro (OAB/DF 12.968), Angélica Ferreira de Oliveira (OAB/DF 17.330), Alessandra Bernadete Sabóia Fonseca (OAB/DF 16.285), Luiz Antonio Beltrão (OAB/DF 19.773), Edson Luiz Saraiva dos Reis (OAB/DF 12.855), Rita Cristina de Oliveira (OAB/DF 19.867), Andréa Müssnich Barreto (OAB/DF 5856/E) e Michela de Souza Cruz Rodrigues (OAB/DF 5896/E).

9. Acórdão:VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Acompanhamento, em que se

examinam os Pedidos de Reexame interpostos pelos Srs. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, Rubens Portugal Bacellar, Takaharu Uchino, Maria Pedrinha de Barros, Ana Maria Leal Campedelli e da empresa Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda. contra o Acórdão n. 298/2002 e a Decisão n. 1.067/2002, ambos proferidos pelo Plenário.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1. não conhecer dos Pedidos de Reexame apresentados pelas Sras. Ana Maria Leal Campedelli e Maria Pedrinha de Barros contra a Decisão n. 1.067/2002 – TCU – Plenário, ante a falta de legitimidade e de interesse de agir;

9.2. conhecer dos Pedidos de Reexame interpostos pelos Srs. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, Rubens Portugal Bacellar, Takaharu Uchino, Maria Pedrinha de Barros e Ana Maria Leal Campedelli contra o Acórdão n. 298/2002 – TCU – Plenário, com fundamento no art. 48 da Lei n. 8.443/1992, para, no mérito, dar-lhes provimento, tornando insubsistente o mencionado decisum;

9.3. conhecer do Pedido de Reexame dos Srs. Luiz Antonio de Souza Cordeiro, Rubens Portugal Bacellar e Takaharu Uchino contra a Decisão n. 1.067/2002 – TCU – Plenário, nos termos do art. 48 da Lei n. 8.443/1992, para, no mérito, dar-lhe provimento parcial, no sentido de se adotar a seguinte redação para o subitem 8.2, alínea g, da citada deliberação:

“g) encaminhe a este Tribunal, tão logo esteja pronta, a minuta do edital de licitação objeto da determinação supra, dividindo o objeto da licitação em pelo menos três itens: prestação de serviços técnicos e treinamento relativo a sistemas a serem desenvolvidos pela contratada, digitalização de documentos e digitação de dados; "

9.4. habilitar a empresa Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda., admitindo seu ingresso nos autos, na condição de interessada, com base no art. 144, § 2º, do RI/TCU;

9.5. conhecer da peça apresentada pela empresa Poliedro Informática, Consultoria e Serviços Ltda. como Pedido de Reexame, com base no art. 48 da Lei n. 8.443/1992, para, no mérito, negar-lhe provimento;

9.6. recomendar à Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que, nos exames de minutas de editais e contratos a que se refere o art. 38, parágrafo único, da Lei n. 8.666/1993, observe tanto as disposições do citado diploma legal como a jurisprudência deste Tribunal na área de licitações e contratos, alertando os gestores, no


caso de licitações custeadas com recursos públicos federais, da necessidade de se observá-las;

9.7. dar ciência desta deliberação aos recorrentes e à Coordenação-Geral de Recursos Logísticos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

10. Ata nº 11/2005 – Plenário11. Data da Sessão: 6/4/2005 – Ordinária12. Especificação do quórum:12.1. Ministros presentes: Adylson Motta (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça,

Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Benjamin Zymler e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha, Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa (Relator).

ADYLSON MOTTA Presidente

MARCOS BEMQUERER COSTAMinistro-Relator

Fui presente:LUCAS ROCHA FURTADOProcurador-Geral


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