GRUPO I - CLASSE V - PLENÁRIOTC 007.830/2000-5 (com 9 volumes)Apenso: TC 010.650/1999-7Natureza: Relatório de Auditoria OperacionalÓrgão: Secretaria do Patrimônio da União (SPU)Responsável: Maria José Vilalva Barros Leite (Secretária)

Ementa: Auditoria operacional na Secretaria do Patrimônio da União (SPU) e suas gerências regionais. Carência de recursos humanos, materiais e financeiros que impedem o desempenho satisfatório das funções institucionais. Inexistência de carreira de servidores própria. Inabilidade dos sistemas informatizados de contribuírem com eficácia para o controle dos imóveis e a cobrança de créditos patrimoniais. Inconsistências no cadastro de imóveis e de ocupantes. Inoperância na identificação de bens imobiliários e na sua incorporação ao patrimônio público. Uso irregular de imóveis. Falta de proteção e conservação. Política injustificada de alienações simultaneamente com aquisições de imóveis para afetação aos serviços públicos. Inefetividade da arrecadação de receitas, apesar do enorme potencial de geração. Altíssimo índice de inadimplência, sem a devida inclusão dos nomes dos devedores no Cadin e na dívida ativa e sem a adoção de providências para a cobrança judicial. Dificuldades para a localização de devedores e notificação da cobrança. Indefinição sobre aplicação das novas regras para a decadência do direito de lançamento e da prescrição do direito de ingressar com ação de cobrança dos créditos patrimoniais. Risco de interpretação prejudicial ao erário. Necessidade premente de medidas para a o lançamento e a cobrança judicial dos créditos, antes que sejam atingidos pelos prazos extintivos. Conveniência de que o TCU mantenha fiscalizações periódicas sobre a gestão do patrimônio imobiliário da União. Determinações corretivas. Determinação para a realização de nova auditoria no próximo ano. Ciência da decisão aos interessados. Sugestão para publicação do relatório de auditoria na revista “Auditorias do TCU”.

RELATÓRIO

Trata-se de relatório de auditoria operacional realizada na Secretaria do Patrimônio da União (SPU), por determinação da Primeira Câmara, tomada no TC 009.690/1999-9 (Relação nº 1/2000 do Gabinete do Ministro Marcos Vinicios Vilaça, Ata nº 4/2000), decorrente de requerimento apresentado pelo Ministro Adylson Motta na Sessão Plenária de 28/07/1999, com vistas à “avaliação da situação atual do patrimônio imobiliário da União e da cobrança de foros e laudêmios de terrenos de marinha”.

2. Na condução de seus trabalhos, a equipe de auditoria, composta pelos Analistas Jerônimo Mariz de Medeiros e Flávio Nogueira da Gama Cordeiro, da 2ª SECEX, Fernando Mariano da Silva, da SEPLAN, e Roberta Ribeiro de Queiroz Martins, da ADFIS, deu destaque ao exame da gestão da SPU sob o enfoque da preservação do patrimônio imobiliário da União e do seu potencial de gerar receitas, considerando, nesses aspectos, também a contribuição dos sistemas informatizados.

3. Como metodologia para a fase inicial da auditoria, a técnica usada pela equipe buscou estimular a participação das unidades comprometidas com a gestão e o controle do

patrimônio imobiliário da União, para que pudessem colaborar com a evidenciação de deficiências operacionais naquele sistema, bem assim com a indicação de soluções e aprimoramentos. Para tanto, além da análise de processos anteriores sobre o assunto, a equipe promoveu entrevistas e aplicou questionários a dirigentes da SPU, das Gerências Regionais do Patrimônio da União (GRPU) nos Estados, das Secretarias de Controle Externo desta Corte e do Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO).

4. De posse das informações prestadas pelas mencionadas unidades, a equipe de auditoria consignou suas conclusões preliminares, relativas à fase de planejamento dos trabalhos (fls. 90/92):

“(...)4.3.Conclusão da Fase de Planejamento4.3.1.1 Embora a maioria das GRPU disponham de instalações físicas adequadas,

não contam com os recursos materiais, humanos e orçamentários desejáveis e suficientes ao cumprimento de sua missão institucional. No entanto, com relação às instalações físicas, vale registrar que na Bahia, no Mato Grosso do Sul e na Paraíba o espaço disponível é insuficiente para acomodar todos os servidores; no Rio Grande do Norte, em Sergipe, em Pernambuco e na Bahia, os prédios precisam de urgente reforma, em virtude de infiltrações nas paredes. Em Pernambuco, a SECEX constatou condições atuais insalubres, confirmada por laudo do Ministério do Trabalho.

4.3.1.2 A maioria das GRPU reclama não dispor de engenheiros e advogados em quantitativo suficiente. Considerando que a atuação desses profissionais é indispensável, tem sido comum a realização de serviços da área de engenharia e jurídica por estagiários, configurando desvio de função. Ademais, a carência de servidores especializados dificulta ou mesmo impede a realização de vistorias in loco, inspeções, fiscalizações e outras medidas com o intuito de preservar o patrimônio nacional. Exemplo de desvio mais grave é a lotação e exercício de motorista em GRPU que não dispõe de veículo.

4.3.1.3 Os recursos humanos não estão compatíveis com o volume de serviço das GRPU. Essa situação é agravada pela carência de recursos materiais básicos e limitações dos sistemas informatizados, que não oferecem as facilidades desejáveis para racionalização dos trabalhos. Isso contribui para que o corpo funcional da maioria dessas regionais esteja sobrecarregado e sentindo-se desmotivado, por não dispor de meios para prestar um serviço de boa qualidade.

4.3.1.4 Os dados armazenados nos sistemas SIAPA [Sistema Integrado de Administração Patrimonial] e SPIU [Sistema do Patrimônio Imobiliário da União] apresentam inconsistências que podem afetar negativamente a arrecadação. Há inconsistências que vão de dados cadastrais incompletos ao valor de avaliação dos imóveis, que em muitos casos apresenta-se tão baixo que não compensa emitir o DARF de cobrança, visto que o valor desse sequer cobriria o custo de sua emissão. Os dados incompletos dificultam a notificação dos devedores para o recolhimento dos débitos.

4.3.1.5 O controle e a fiscalização do patrimônio da União são precários. Os sistemas SIAPA e SPIU contribuem para a ineficácia desse controle. A fragilidade do controle é corroborada pelas respostas à pergunta nº 16 do questionário (fl. 11), que indagava sobre as providências adotadas relativamente à cobrança aos 100 maiores devedores em cada GRPU, constantes de listas fornecidas pelo Órgão Central [SPU]. Segundo a maioria das Gerências, tais listas não mais correspondiam à realidade, pois foram extraídas em 1997. Isso revela, de certo modo, a desorientação do Órgão Central.

4.3.1.6 De acordo com as respostas recebidas, excluída a Gerência do Espírito Santo (item 3.8.37), as GRPU estão observando a legislação alusiva à concessão de aforamentos, exceto quanto à declaração de caducidade, quando o enfiteuta deixa de efetuar o pagamento do foro por três anos consecutivos, ou quatro alternados, conforme preceitua o art. 101, parágrafo único, do Decreto-Lei n° 9.760/46.

4.3.1.7 Quanto à contratação de empresas para realização de demarcação e cadastramento de imóveis, são poucas as Gerências que têm projetos em andamento. Os contratos firmados com empresas privadas ocorreram basicamente no biênio 1997/1998, estando concluídos os serviços. Confirmando informações obtidas pela Equipe junto à SPU, as SECEX constataram problemas na forma de cálculo da retribuição das contratadas pelos serviços realizados, baseada, quase sempre, no quantitativo de imóveis cadastrados. Isso constituiu incentivo ao cadastramento do maior número possível de imóveis, sem preocupação com a qualidade das informações coletadas, levando a SPU a pagar por imóveis cadastrados em duplicidade e com informações incompletas e inconsistentes que contaminaram a base de dados do SIAPA.

4.3.1.8 Relativamente às medidas adotadas isoladamente pelas GRPU, foram detectadas iniciativas simples, que estão contribuindo para aumentar a arrecadação, como demonstram as respostas à questão sobre providências adotadas para reduzir os índices de inadimplência. A fim de atualizar os endereços dos responsáveis não localizados, algumas Gerências vêm pesquisando dados junto a diversos órgãos e entidades, como Receita Federal, Correios, cartórios de registro de imóveis, empresas de energia elétrica, de água e de telefonia. A GRPU/SE afirmou que, além de divulgar na imprensa (rádio, TV e jornal) a importância do pagamento das taxas devidas, mantém contato telefônico com os ocupantes e foreiros.

4.3.1.9 Quando da aplicação do questionário na GRPU/ES, a SECEX local constatou haver irregularidades praticadas com a participação da ex-Gerente local e do ex-Secretário da SPU, relativamente à concessão de aforamentos no Estado (cerca de 1.320 processos). Dada a necessidade de urgente apuração dos fatos, e a ausência de nexo entre o apontado e a finalidade da presente auditoria, que tem natureza operacional, a Equipe representou a este Tribunal (TC 013.233/2000-0), objetivando esclarecer o assunto em processo apartado, que possa seguir trâmite próprio.

4.3.2 Na proposta para execução, a Equipe sugeriu a continuidade dos trabalhos de campo na SPU em Brasília para confrontar os dados recebidos das SECEX, a fim de esclarecer os pontos pendentes e obter informações adicionais. Propôs também visita a uma GRPU de maior relevância que a do Distrito Federal, já visitada pela Equipe. A GRPU escolhida deveria ser representativa tanto na arrecadação de receitas quanto na diversidade do patrimônio, como as Gerências cuja jurisdição abrange áreas litorâneas e apresentam maior potencial de incremento na arrecadação.

4.3.3 A maior parte da execução da auditoria foi programada para realizar-se no Órgão Central, uma vez que lhe compete administrar o patrimônio imobiliário da União, propondo, aprovando e determinando as medidas reclamadas para a solução dos diversos problemas enfrentados pelas Gerências Regionais. (...)

4.3.6 No que se refere à Gerência a ser visitada, sugeriu-se a GRPU/SP, por tratar-se de unidade com a maior arrecadação de receitas patrimoniais oriundas dos imóveis da União utilizados por terceiros. Também pesou a favor da GRPU/SP o fato de a base de dados do SIAPA situar-se nas instalações do SERPRO na cidade de São Paulo. (...)”

5. Pela importância do trabalho desenvolvido, transcrevo a seguir, a despeito da grande extensão, os trechos principais do relatório elaborado pela equipe de auditoria, após a apuração de dados e observações in loco (fls. 64/168):

“(...)5 – SITUAÇÃO ATUAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO5.1 Visão Geral da Gestão Patrimonial5.1.1 Avaliar a situação do patrimônio imobiliário da União requer conhecimento

dos recursos tecnológicos, materiais, humanos e do suporte legal de que está dotado o Órgão responsável pelo mister de geri-lo. Também são relevantes os mecanismos institucionais de integração com outros órgãos, que podem ser apreciados em maior profundidade num trabalho de avaliação da gestão. Outro aspecto que deve ser considerado está relacionado ao planejamento e sua relação com os processos finalísticos.

5.1.2 No caso em exame, procedeu-se à análise das informações recolhidas, incluídas, principalmente, aquelas fornecidas pelos próprios gestores, restando evidenciada a falta de entendimento consentâneo, no âmbito do Poder Executivo, quanto ao negócio que encerra, hoje, a missão institucional da Secretaria do Patrimônio da União. Em tempos de crescente contingenciamento da despesa pública, a definição precisa da missão do Órgão se apresenta vital, pois a partir dela permite-se a alocação ótima dos recursos disponíveis aos processos finalísticos essenciais.

5.1.3 De leitura da legislação de regência, constata-se que a missão da SPU é administrar o patrimônio imobiliário da União, que é constituído por bens dominiais, bens de uso especial e também pelos bens de uso comum do povo situados em áreas da União. Para bem realizá-la, a Secretaria tem como principais processos a identificação e o cadastramento dos bens que integram esse patrimônio, complementados pelos procedimentos subseqüentes para mantê-los protegidos, ou para definir-lhes destinação.

5.1.4 Qualquer política que se queira efetiva na administração do patrimônio imobiliário da União deve abranger tanto o acervo de bens quantificáveis contabilmente quanto o patrimônio público indisponível.

5.2 Bens em Situação de Risco5.2.1 Patrimônio indisponível e não-quantificável5.2.1.1 O capítulo da Constituição Federal reservado ao Meio Ambiente trata do

patrimônio da União, ali cunhado como ‘patrimônio nacional’:‘Art. 225 Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de

uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

§ 4º A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.’

5.2.1.2 Sem menoscabo à materialidade que os bens avaliáveis representam, suficiente para recomendar zelo especial em sua condução administrativa, quando confrontados os comandos da legislação infraconstitucional e da Carta Magna com as políticas do executivo voltadas para manutenção/preservação do patrimônio nacional, verifica-se um evidente paradoxo.

5.2.1.3 Senão, vejamos a atribuição institucional – não explícita – da GRPU/AM. Trata-se de unidade onde estão lotadas 18 pessoas, sem um veículo sequer, com a incumbência de fiscalizar um patrimônio distribuído por cerca de 1.802.000km² de área. É

uma situação material fática deveras incompatível com a magnitude da atribuição institucional de proteger o patrimônio sob sua jurisdição. Quando muito ainda estaria aquém da estrutura mínima para atendimento da atividade cartorial diária.

5.2.1.4 A despeito do que circula pela imprensa e das informações prestadas pelas regionais, questionada acerca de ameaças concretas a essas áreas, a direção da SPU é taxativa em não reconhecer quaisquer riscos. É como se essas áreas estivessem sob inquestionável proteção. Aduz ainda o órgão de direção que a competência para rechaçar e coibir as ameaças de esbulho a essas áreas é das Gerências Regionais, como se fossem essas perfeitamente dotadas de recursos humanos e materiais.

5.2.1.4 Constata-se, nesse exemplo, comum em todo o resto do País, tratar-se de patrimônio completamente a descoberto, sujeito à invasão, ao uso indevido e a toda a sorte de danos, o que chegou a motivar a iniciativa de servidores espalhados pelas Gerências em diversos estados a buscar o apoio do Ministério Público.

5.2.1.5 Ao longo dos anos, esse patrimônio tem ficado à margem da atuação protetora do Poder Público. Por constituir ônus à Nação, na medida em que é formado, substancialmente, por bens de uso comum de todo o povo, cabe à União, em benefício de toda a sociedade, arcar com os custos de sua preservação, adotando as necessárias e adequadas estruturas de defesa.

5.2.1.6 Só muito recentemente, inclusive por conta de desordenado e ameaçador processo de utilização, começou-se a vislumbrar e a cogitar a utilização sustentável e rentável de parte das áreas de uso comum do povo. A despeito de expressivo potencial de utilização desses bens na geração de receitas para os cofres da União, o que pode ser viabilizado no médio e no longo prazo, administrá-los é competência que não pode, nem tem como, ser analisada apenas sob estrita ótica financista. O risco iminente e concreto (invasão, uso indevido e exposição a danos) a que está sujeito o conjunto desses bens requer efetiva intervenção governamental. Não basta incumbir legalmente a tarefa de gerir esse patrimônio a um Órgão, sem, contudo, dotá-lo das condições mínimas para poder mantê-lo sob controle.

5.2.1.7 A Lei nº 9.636/98, art. 42, apresentou alguns comandos acerca das formas de utilização dos bens de uso comum, ao dispor sobre a reserva de áreas necessárias à gestão ambiental, à implantação de projetos demonstrativos de uso sustentável de recursos naturais e dos ecossistemas costeiros, de compensação por impactos ambientais, relacionados com instalações portuárias, marinas, complexos náuticos e desenvolvimento de turismo, entre outras atividades.

5.2.1.8 Essas formas de utilização, embora já se estejam efetivando, mediante apresentação de projetos à SPU, estão a reclamar a regulamentação prevista na Lei, bem assim ações governamentais fomentadoras do desenvolvimento racional e sustentável das áreas envolvidas.

5.2.1.9 No entanto, o que independe de quaisquer incentivos é a atividade de fiscalização e zelo disposta no art. 11 da Lei nº 9.636/98, que vem sendo sistematicamente negligenciada pela incapacidade operacional da Secretaria designada.

5.2.1.10A administração do patrimônio indisponível é atividade tipicamente finalística do Órgão, e como tal, não tem recebido a prioridade devida nos programas de governo. Enquanto a importância de tal patrimônio tem reconhecimento internacional, a proteção e a segurança desses bens têm estado relegadas a plano secundário. A barafunda de competências distribuídas entre órgãos ambientais das várias esferas de governo e o Órgão patrimonial pode estar contribuindo para esse estado de descontrole. O

reconhecimento internacional mencionado, refere-se a recente ato da UNESCO que declarou o Pantanal Mato-Grossense patrimônio da humanidade, Revista Época, Ed. on-line de 10.11.2000 (vol. 9, fl. 56).

5.2.2 Próprios Nacionais5.2.2.1 Relativamente aos imóveis ditos Próprios Nacionais, que correspondem, em

convenção arbitrada no âmbito da SPU, àqueles afetados a uso do serviço público federal da Administração Direta, ou cedidos às autarquias e fundações, a SPU vem desenvolvendo importante sistema de recadastramento desses bens, denominado Sistema de Recadastramento de Próprios Nacionais - SPN, descrito e analisado no item 7.7 deste trabalho. Atestada, no âmbito da SPU, a utilidade e a oportunidade administrativa do sistema, a ferramenta vem sendo utilizada para atualizar a base de dados dos demais imóveis dominiais não enquadrados na categoria de Próprios Nacionais, tampouco registrados no SIAPA. Entre esses os alugados, os cedidos e os arrendados. Também estão sendo recadastrados os imóveis desafetados do serviço público e postos à disposição da Secretaria (vagos).

5.2.2.2 Por ocasião da elaboração do relatório, a Equipe tomou conhecimento de que o Órgão Central estaria desenvolvendo esforços para identificar outros imóveis próprios nacionais cadastrados em duplicidade e providenciar a devida correção no novo sistema (SPN). Tal procedimento foi motivado pela identificação, na SPU, de alguns imóveis recadastrados pelos respectivos usuários, como uma espécie de fracionamento sem a devida relação com o registro cartorário do bem. Isso se deveu à criação de novo RIP [Registro de Imóvel Patrimonial] para registrar, por exemplo, pavimento ocupado por determinado órgão em prédio de uso compartilhado por diversas repartições públicas. Para efeito deste trabalho, fracionamento é a divisão de um imóvel em dois ou mais, autônomos e independentes, com registro e matrícula próprios.

5.2.2.3 A dimensão desse equívoco, até o presente não mensurada, pode impactar o que se acreditava ser o patrimônio imobiliário constituído pelos Próprios Nacionais, encarecendo cautela na correção e certificação das informações.

5.2.2.4 Como se pode notar, até mesmo para a implementação de política de alienação, é imprescindível a certeza e a segurança dos cadastros do patrimônio da União, o que demanda da SPU a realização de inventário, o mais idôneo possível, de todos os bens imóveis sujeitos à avaliação ou atribuição de valor venal.

5.2.2.5 Adicionalmente, demanda-se, no curto prazo, tratamento criterioso das informações já coletadas, inclusive quanto ao controle e verificação de cumprimento de cláusulas dos termos de entrega e instrumentos de cessão. A veracidade dos registros do patrimônio imobiliário da União impõe-se como necessidade para a confirmação, em futuro próximo, dos números apresentados no próprio balanço da União, de modo a elidir possíveis distorções que eles possam representar. A tabela a seguir informa, por UF, o quantitativo e o valor dos próprios nacionais.

Tabela nº 8:Patrimônio Imobiliário da UniãoPróprios Nacionais Cadastrados, por UFPosição em 31.10.2000

UF Quantitativo Valor Atual – R$ 1,00Acre 276 236.148.224Alagoas 442 162.889.198

UF Quantitativo Valor Atual – R$ 1,00Amazonas 684 6.888.597.161Amapá 148 6.614.433.804Bahia 1774 1.260.038.736Ceará 8086 1.823.323.480Distrito Federal 4896 6.891.820.592Espírito Santo 228 783.307.785Exterior 115 3.394.340.902Goiás 459 362.421.736Maranhão 580 1.864.657.512Minas Gerais 1450 1.134.241.376Mato Grosso do Sul 676 2.081.018.537Mato Grosso 460 2.629.396.296Pará 1592 635.654.554Paraíba 2009 2.492.193.715Pernambuco 2315 315.658.279Piauí 298 1.143.434.289Paraná 784 19.628.655.707Rio de Janeiro 2913 470.601.181Rio Grande do Norte 1023 498.287.839Rondônia 513 2.317.590.828Roraima 104 1.459.604.874Rio Grande do Sul 1383 797.736.559Santa Catarina 602 125.990.668São Paulo 1520 3.213.645.312Sergipe 172 208.327.819TOTAL 35.883 70.635.083.748

Fonte: Secretaria do Patrimônio da União (vol. 9, fls. 117-118)5.2.3 Imóveis em processos de destinação5.2.3.1 A SPU não dispõe dos recursos necessários para prover a segurança física

dos imóveis sob seus cuidados, sobretudo daqueles recém-incorporados ao patrimônio da União, enquanto aguardam destinação. Por vezes, resta aos gestores locais tentar abreviar, sem prejuízo ao trâmite legal, os processos respectivos, inclusive já colocando o imóvel sob guarda do órgão ou entidade interessada. Por vezes, a exemplo do que se pôde verificar em São Paulo, os imóveis passam anos ocupados sem a regularização devida ou até sem conhecimento da Administração. Outras ocasiões há em que o imóvel fica à mercê de invasores de toda a sorte. Não escapam a esse risco nem mesmo os imóveis supostamente seguros como aqueles entregues aos órgãos do Ministério da Defesa e irregularmente ocupados por terceiros (vol. 9, fls. 58-65).

5.3 Incorporação de Imóveis ao Patrimônio5.3.1 Política de aquisições5.3.1.1 Com o objetivo de avaliar a política de aquisição, a Equipe solicitou à SPU

que informasse o quantitativo de imóveis incorporados ao patrimônio da União no período de 1997 a 2000, discriminados de acordo com o fundamento da incorporação: compra, lei, usucapião, adjudicação etc. A SPU apresentou, inicialmente, quadro resumo totalizando

664 imóveis (vol. 4, fl. 56), comprometendo-se a complementar a informação oportuna e tempestivamente.

5.3.1.2 Durante a elaboração do relatório a Equipe contactou a SPU solicitando os dados complementares, que foram encaminhados parcialmente (vol. 9, fls. 66-68), discriminados no quadro a seguir:

Tabela nº 9:Incorporação de Imóveis ao patrimônio da União*Exercícios Financeiros de 1997 a 2000

ModalidadeExercícios

1997 1998 1999 2000Compra 14 5 3 6Outras 50 77 45 27Totais 64 82 48 33

* Restrito às UF: AL, AM, DF, MA, MG, MS, PA/AP, PB, PR, RJ, RN, SC e RS.5.3.1.3 A origem desse acréscimo patrimonial aponta para a necessidade de

atuação da SPU de forma mais sintonizada com os planos de contenção de gastos do Governo Federal. A ausência de trabalho de avaliação vocacional no âmbito da Secretaria tem feito com que, ao lado de incipiente política de alienação, continue sendo implementada política de aquisição de imóveis, que poderia ser suprida pelo aproveitamento de imóveis disponíveis, ainda que houvesse necessidade de alguma benfeitoria.

5.3.1.4 Também carece de maior clareza a escala de prioridade na destinação do patrimônio ocioso da União, a exemplo das cessões para outras esferas de governo. Como visto, a União continua a onerar seu orçamento com a aquisição de imóveis para a Administração Direta. Isso requer análise mais acurada para dimensionar os custos da atividade patrimonial. Afinal, a SPU, ao tempo em que empreende esforços para transferir imóveis da União ao domínio e à utilização de outros entes, mantém-se responsável pelo conjunto de tarefas que envolve o processo de aquisição.

5.3.2 Imóveis pertencentes ao patrimônio não-operacional da Rede Ferroviária Federal

5.3.2.1 Pela materialidade envolvida, detalha-se aqui um caso merecedor de postura mais atuante da Secretaria, relegado a posição secundária, durante cerca de quatro anos. Ressalte-se que corresponde a típica situação que reclamava a intervenção da Secretaria, inviabilizada pela falta de estrutura das Gerências Regionais e pela ausência de firme comando central, inclusive na articulação de entendimentos com a entidade envolvida, a Rede Ferroviária Federal.

5.3.2.2. A Lei nº 9.364, de 16.12.1996, art. 3º, dispôs, in verbis:‘A RFFSA pagará o débito decorrente do pagamento com sub-rogação de que trata o

art. 1º com ativos especificados a seguir, ficando a União autorizada a recebê-los a seu exclusivo critério:

I – imóveis não-operacionais pertencentes à RFFSA;’ (...)5.3.2.4 Instada a apresentar à Equipe, documentos afetos às diligências realizadas

para fazer valer o disposto na Lei, isto é, transferir ao domínio da União imóveis então de propriedade da Rede, a SPU juntou cópias de ofícios àquela empresa e de memorandos às suas descentralizadas.

5.3.2.5 A leitura do material fornecido pela SPU evidencia atuação pífia, inócua da Secretaria, quase sempre unilateral, marcada mais por pedidos de gentileza do que pela invocação incisiva do comando legal. Ademais, considerada a magnitude do patrimônio envolvido, restou estranho localizar tão poucos documentos referentes a acertos entre os dirigentes máximos da SPU e da Empresa.

5.3.2.6 Em Balanço Patrimonial da RFFSA, com posição em 30.4.2000, (vol. 9, fls. 69-71) a empresa apresenta, ainda, ativo imobilizado, somente em terrenos e edifícios não-operacionais, da ordem de R$ 847 milhões, o que continua a justificar a atuação da SPU.

5.3.2.7 Durante todo o período de vigência da lei, que se estende até hoje, a SPU conseguiu incorporar ao patrimônio da União um único imóvel, avaliado em R$ 1,22 milhões, cedido à Universidade Federal de Ouro Preto.

5.3.2.8 Em alguns documentos, a SPU alega ter encontrado inúmeras dificuldades na obtenção de documentos junto às unidades da Rede, entre as quais, a falta de títulos e plantas e a ausência de registro cartorário.

5.3.2.9 Sem menoscabo às justificativas dos dirigentes, é de domínio dos servidores lotados nas unidades regionais da SPU que pessoas da RFFSA ligadas ao REFER, fundo de pensão dos empregados da empresa, vêm propositalmente sonegando os títulos e outros documentos que possibilitariam à SPU a regularização registral/cartorária dos bens.

5.3.2.10 Da leitura de relatórios de metas da empresa (vol. 9, fls. 72-83), sobretudo na parte destinada ao registro de programa de desimobilização, constata-se que, dada a organização e os controles da empresa, é pouco crível que ela não mantenha arquivo dos títulos e demais documentos de imóveis de sua propriedade. Prova disso é que ela vinha empreendendo bem-sucedido programa de desimobilização.

5.4 Processos de Alienação5.4.1 A cargo da SPU5.4.1.1 A SPU vem implementando, internamente, com o apoio da Caixa Econômica

Federal, modesto programa de desimobilização patrimonial, cujo resultado está resumido no quadro a seguir.

5.4.1.2 A SPU alega que a falta de regulamentação da lei no que se refere à venda parcelada do domínio útil – que uma vez definida viabilizaria a implementação de programa de alienação de maior vulto – tem sido o maior empecilho à alienação desses bens. Desse modo, a União tem alienado o domínio pleno e as benfeitorias de imóveis não situados em zonas sujeitas ao regime enfitêutico, principalmente nos Estados de Minas Gerais, Bahia, Paraná e Goiás.

Tabela nº 10Alienação de ImóveisAnos de 1999 e 2000

Modalidade de Venda 1999 2000Qtde. Valor – R$ Qtde. Valor – R$

À Vista 11 521.824 13 2.382.694À prazo 26 1.243.400 51 6.887.805Totais 37 1.765.224 64 9.270.499

Fonte: Secretaria do Patrimônio da União (vol. 3, fls. 214-215)5.4.2 Desimobilização patrimonial – concorrência CND 01/2000 - BNDES5.4.2.1 A delegação de poderes de alienação de bens imóveis da União ao BNDES,

fundamentada no Programa Nacional de Desestatização, foi instituída pela MP nº 1.942, de 10.12.1999, que acrescentou o inciso V ao art. 2º da Lei nº 9.491/97. Essa autorização

tem como objetivo imediato a realização de caixa para a União, mediante a alienação, por consórcio contratado em certame licitatório em curso, de cerca de 10 mil a 11 mil imóveis a serem selecionados dentre 78 mil já cadastrados, situados nas regiões metropolitanas das cidades de São Paulo e do Rio de Janeiro e no litoral dos respectivos estados.

5.4.2.2 Conforme preceitua a Constituição Federal, no art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, as áreas compreendidas na faixa de segurança nacional continuam sujeitas ao regime enfitêutico, não sendo, portanto, passíveis de inclusão no rol de imóveis submetidos à alienação de domínio direto (remição). Nessa faixa está inserida significativa parcela dos imóveis da União constituídos por terrenos de marinha e acrescidos.

5.4.2.3 Esse comando constitucional, de per se, já reduz, significativamente, a amplitude da possibilidade de escolha do consórcio contratado. Ademais, há que se ressaltar também a falta de regulamentação do dispositivo que trata da venda a prazo dos imóveis situados em zonas sujeitas ao regime enfitêutico. A impossibilidade legal de parcelamento das vendas pode acarretar o desinteresse de potenciais compradores desses imóveis. Note-se que metade dos imóveis alienados foram negociados de forma parcelada (tabela 10), embora os compradores tenham outras características.

5.4.2.4 Desse modo, entre o restante dos imóveis alcançados, que possivelmente despertarão maior interesse do contratado, encontram-se aqueles situados em áreas de crescente valorização, com grande rotatividade de transações e ostensivamente visadas pelo processo de verticalização de edificações, inclusive.

5.4.2.5 Alphaville, área situada num extinto aldeamento indígena, que se estende pelos Municípios de Barueri e Santana do Parnaíba, no estado de São Paulo, apresenta tais características, registrando intensa atividade dos negócios imobiliários, pelos quais a União tem obtido expressiva rentabilidade patrimonial decorrente da cobrança de laudêmio, obrigação que incide sobre o valor total do imóvel envolvido (domínio pleno do terreno mais benfeitorias).

5.4.2.6 Em análise superficial, qualquer iniciativa de desimobilização ou de alienação de imóveis da União compreendidos em áreas como essa reclama estudo mais acurado, que permita dimensionar, com o grau de certeza desejável, os ganhos ou perdas decorrentes de sua implementação.

5.4.2.7 A concorrência empreendida pelo BNDES inclui também a contratação de empresa especializada para desenvolver modelo de gestão para as unidades locais da SPU e, do mesmo modo, de empresa especializada para apresentar nova metodologia de demarcação de terrenos de marinha e acrescidos e de terrenos marginais.

5.4.2.8 O que cabe registrar é que, por se tratar, historicamente, de atividade desenvolvida exclusivamente no âmbito do Patrimônio da União, a metodologia de demarcação é de domínio praticamente restrito ao pessoal do quadro. Não há, portanto, a necessária segurança na realização de tal atividade por pessoal estranho à Secretaria, sobretudo com capacidade para reformular ou propor aperfeiçoamento da metodologia historicamente adotada pela Secretaria.

5.4.2.9 Essa constatação recomendaria postura conservadora por parte da Secretaria, no sentido de acompanhar ou supervisionar os trabalhos de demarcação realizados, oferecendo maior segurança aos resultados e, ainda, evitando situações de retrabalho como a ocorrida no estado do Espírito Santo, em recente experiência de terceirização da atividade de cadastramento.

5.4.2.10 Outra situação que pode configurar ponto crítico no trabalho em contratação está relacionada à instrução e análise processual. Em documento fornecido à Equipe (vol. 6, fls.10-14), a direção da SPU afirma que o certame não abrange tal tarefa, assegurando que a contratada atuará com base em processos de imóveis já cadastrados. Essa assertiva seria absolutamente verdadeira se no edital de concorrência nº PND/CN – 01/2000, item 3.2.2, combinado com o 3.5.2 (vol. 7 fls. 4 e12), não estivesse prevista a execução de atividades de identificação, que passa pela instauração do processo correspondente, juntada de documentos, criação do Registro Imobiliário Patrimonial e análise da situação jurídica.

5.4.3 Avaliação de imóveis pela Caixa Econômica Federal5.4.3.1 Atividade das mais especializadas no âmbito da SPU, a avaliação de

imóveis requer profissional habilitado e com o devido registro legal.5.4.3.2 Dos 783 servidores do atual quadro da SPU, 85 são ocupantes dos cargos

de engenheiro e arquiteto, do PCC [Plano de Classificação de Cargos]. Adicionalmente, percentual significativo dos analistas de finanças e controle é composto de servidores com formação em engenharia ou arquitetura.

5.4.3.3 À SPU incumbe atender à demanda por serviços de avaliação de toda a administração direta, para as mais diversas finalidades: locação, alienação, aquisição, atualização de cadastro etc. Considerando as diversas outras atividades cometidas aos servidores habilitados, esse quantitativo é considerado insuficiente para tal tarefa.

5.4.3.4 Essa carência tem se tornado crônica, exigindo da SPU a adoção de outras alternativas, como a terceirização da atividade, prevista na Lei nº 9.636/98. Nos artigos 3 e 12, a lei admitiu, expressamente, o concurso da Caixa Econômica Federal, condicionado a comprovada necessidade, na regularização de imóveis da União e na realização de atividades de avaliação de imóveis em processo de aforamento.

5.4.3.5 Durante os últimos três anos, por conta de entendimentos mantidos entre a direção da SPU e da Caixa, a área de engenharia da CEF procedeu a diversas avaliações por encomenda da SPU e de suas unidades descentralizadas. Além da participação da Caixa como intermediária, nas alienações a prazo dos imóveis avaliandos, a SPU vinha estudando uma forma de compensar os custos dos trabalhos realizados pela CEF.

5.4.3.6 A SPU tentou viabilizar tal compensação mediante a celebração de convênio, cuja minuta foi submetida à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Em resposta à consulta da SPU, a PGFN manifestou entendimento de que, dada a natureza do pacto proposto, objetivos opostos, o instrumento adequado seria o contrato e não o convênio.

5.4.3.7 A partir de então a SPU diligenciou no sentido de viabilizar o pacto, trocando diversas minutas com a Caixa Econômica Federal, todas nos autos do processo nº 14235.000057/99-46 (vol. 5, fls. 1-261).

5.4.3.8 Ao enviar a minuta do instrumento à análise da Consultoria Jurídica do Ministério, a SPU propôs que o contrato fosse celebrado com base no Art. 25 da Lei nº 8.666/93, com inexigibilidade de procedimento licitatório. O fundamento básico apresentado pela SPU se assenta no fato de que a Caixa Econômica Federal é expressamente designada, pela Lei nº 9.636/98, como parceira da SPU em uma série de ações. Tal entendimento logrou confirmação no âmbito da Consultoria Jurídica. Assim, o instrumento de contrato foi celebrado no dia 31.8.2000, com objeto estimado em R$ 2 milhões.

5.4.3.9 De rápida leitura da Lei nº 9.636/98, extraímos a confirmação de previsão do concurso da Caixa, condicionado a comprovada necessidade, nas ações da SPU destinadas à regularização ‘dos imóveis junto aos órgãos municipais e aos Cartórios de Registro de Imóveis’ (art. 3º). No art. 12 a Caixa é mais uma vez indicada, agora para a realização de avaliação de precisão – ou expedita, também condicionada a justificada necessidade.

5.4.3.10 A necessidade, em ambas as situações, está evidenciada na incapacidade operacional da SPU de fazer frente à demanda pela realização de procedimentos de avaliação.

5.4.3.11 Ao tratar da possibilidade de participação da Caixa nas atividades de avaliação sob encargo da SPU, a lei refere-se exclusivamente a imóveis dominiais da União situados em zonas sujeitas ao regime enfitêutico. Tanto é assim que o artigo 12 está inserido na ‘SEÇÃO IV, Do Aforamento’. Ademais, aduz que o procedimento, avaliação de precisão, será realizado ‘especificamente para esse fim,’ ou seja aforamento de imóveis da União compreendidos nas zonas citadas.

5.4.3.12 O que se observou e registrou (vol. 2, fls. 340-401), por ocasião de visita à GRPU/SP, é que as avaliações que se vêm realizando na jurisdição daquela Gerência, por empresas supostamente especializadas, credenciadas pela CEF, são de outros imóveis não situados nas áreas previstas pela lei, e tampouco com o fim específico de aforamento, caracterizando afronta direta ao acordo pactuado com base legal.

5.4.3.13 Em adição, dada a possibilidade de afronta ao estatuto de licitações vigente, a própria lei parece carecer de melhor elaboração ou, no mínimo, de estudo que ofereça melhor clareza ao seu texto, ao dispor, in verbis, no art. 12, que:

‘§ 2º Para a realização das avaliações de que trata este artigo, a SPU e a CEF poderão contratar serviços especializados de terceiros devendo os respectivos laudos, para os fins previstos nesta lei, ser homologados por quem os tenha contratado, quanto à observância das normas técnicas pertinentes.’

5.4.3.14 Dado o fato de que a lei não explicita o procedimento idôneo para a contratação de tais terceiros especializados, sugere-se que o contratante haveria de pautar seu ato pelo estatuto das licitações. Desse modo, não há como argüir a inexigibilidade de procedimento licitatório, no caso, como previsão legal.

5.4.3.15 Ainda que a lei conferisse à Caixa o reconhecimento de notória especialização em avaliações, os trabalhos avençados deveriam ser diretamente executados por ela. A Equipe constatou, no entanto, que o objeto contratado vem sendo entregue a terceiros credenciados pela Instituição, obtendo desta tão-somente a homologação dos procedimentos utilizados na condução dos trabalhos.

5.4.3.16 Por se tratar de situação a demandar acurada análise jurídica, a Equipe propõe a autuação de processo específico para que a matéria seja examinada com a cautela e a profundidade requeridas.

5.5 Procedimentos Relacionados a Processos de Usucapião5.5.1 Embora tenha sido expressivo, em resposta a questionário da presente

auditoria, o pronunciamento de unidades locais da SPU acerca da demanda e relevância de processos de usucapião, o Órgão Central não exerce qualquer controle sobre a tramitação e qualidade desse trabalho, considerado exclusivo das regionais. Os gestores da SPU não vêem relação entre esses processos e a gestão do patrimônio imobiliário da União.

5.5.2 No que diz respeito especificamente à qualidade do trabalho realizado, que se materializa em manifestação escrita nos processos de usucapião, os dirigentes da SPU afirmam tratar-se de procedimento sumário, de apoio à Procuradoria da União, em que cabe à SPU, ‘por intermédio de sua Gerência Regional, tão-somente informar se o imóvel usucapiendo, segundo seus registros cadastrais, é área da União, ou área confinante.’

5.5.3 Ora, os senhores dirigentes da SPU têm sido recorrentes na assertiva de que a SPU dispõe de um cadastro que carece de idoneidade, que estão envidando, presentemente, todos os esforços no sentido de dar maior credibilidade e confiabilidade aos dados coligidos pelo Órgão. Ipso facto, soa verdadeira ofensa à prudência administrativa prestar informação, com força de prova judicial, pautando-se exclusivamente pela consulta a um ‘cadastro de notória inconsistência’, de integridade duvidosa.

5.5.4 Assim, é provável que a adoção generalizada desse procedimento envolva evasão de patrimônio da União, caracterizando desídia pela coisa pública. A possibilidade de prejuízos para a União, de per se, enseja a recomendação de posição mais conservadora na administração dos bens da União.

5.5.5 A despeito do comando e do entendimento do Órgão Central, algumas unidades regionais empreendem procedimentos adicionais à consulta, como a realização de vistoria in loco, proporcionando melhor identificação do bem e conferindo maior segurança à informação prestada. Eventualmente, procedimento em tais moldes constitui oportunidade de identificação, e preservação, de imóvel da União concretamente ameaçado de esbulho.

5.5.6 Ainda da consulta realizada ao Órgão Central, restou constatada a falta de atenção à matéria, consubstanciada na afirmativa de que o trabalho dispensado aos processos de usucapião é computado tão-somente para efeito de aferição de produtividade dos servidores da unidade regional, ‘não reclamando controle do Órgão Central’.

5.6 Permissão de Uso5.6.1 Essa modalidade de utilização, a título precário, de áreas de domínio da

União foi uma inovação da Lei nº 9.636/98. A efetiva aplicação do instituto, no que toca à forma de autorização, está a depender de regulamento previsto no caput do art. 22 do normativo. A permissão, autorizada ou não, entretanto, é um fato corriqueiro na jurisdição das unidades regionais do patrimônio da União, sobretudo na costa litorânea nos períodos de alta estação e de férias, verificando-se expressiva demanda de novembro a fevereiro e nos meses de junho e julho. Tome-se como exemplo os torneios de voleibol de praia promovidos pelo Banco do Brasil.

5.6.2 Segundo informação da SPU, a matéria está contemplada na minuta do regulamento em apreciação final na Casa Civil da Presidência. As rotinas de instrução processual estão sendo elaboradas no âmbito da Gerência de Área de Empreendimentos Sociais.

5.7 Imóveis Presumidamente de Domínio da União5.7.1 Não se conseguiu constatar, no âmbito da Secretaria do Patrimônio da

União, iniciativas voltadas para o incremento da base de arrecadação, por intermédio da identificação e cadastramento de imóveis não inscritos, que não aquelas relacionadas ao cadastramento ex officio, em massa, ou o atendimento de provocação do ocupante.

5.7.2 O art. 61 do Decreto-lei nº 9.760/46 estatui, in verbis:

‘O SPU exigirá, de todo aquele que estiver ocupando imóvel presumidamente pertencente à União, que lhe apresente os documentos e títulos comprobatórios de seus direitos sobre o mesmo’.

5.7.3 No art. 128 do mesmo diploma, inserido em capítulo destinado às disposições sobre Ocupação, lê-se:

‘Para cobrança da taxa, a SPU fará a inscrição dos ocupantes, ex officio, ou à vista da declaração destes, notificando-os para requererem, dentro do prazo de cento e oitenta dias, o seu cadastramento’.

5.7.4 A prevalência dada à União pela lei é suficiente para fomentar ação mais constante da SPU nessas áreas consideradas presumidamente sob seu domínio. A inércia ou impossibilidade histórica do Órgão nesse campo contribuiu para a atual situação, em que a SPU não tem procedimentos que lhe permitam quantificar e identificar os imóveis passíveis de inscrição. As evidências apontam que as unidades descentralizadas da Secretaria têm ficado à mercê da provocação feita pelo próprio contribuinte.

5.7.5 Outro pensamento dominante que se tornou cultura dentro da Secretaria refere-se ao cadastramento ex officio em massa. Invocando suposta economia de escala, a SPU tem pautado suas iniciativas de demarcação em áreas eleitas em razão da valorização dos imóveis e do conseqüente potencial de arrecadação. Acrescente-se que o cadastramento realizado nesses moldes tem apresentado resultados indesejáveis que se vêm repetindo ao longo dos anos, apesar de iniciativa recente (1999), em associação com o INCRA, que resultou na demarcação de 865km de LPM [Linha do Preamar Médio] no município de Alcântara/MA, representando percentual significativo em relação a toda a LPM lançada até então em todo o Brasil.

5.7.6 Outro inconveniente das metas pautadas no cadastramento em escala diz respeito à restrição orçamentária a que está submetida a Secretaria. Seus recursos não têm sido suficientes para fazer face às necessidades de funcionamento das unidades descentralizadas. Ademais, as unidades descentralizadas têm reclamado que as restrições orçamentárias têm afetado especialmente a programação de atividades de demarcação.

5.7.7 O processo de demarcação envolve custo razoável de contratação de empresa especializada e, não raro, com resultados demorados e discutíveis, a exemplo dos casos dos Estados do Paraná, Rio Grande do Norte, Paraíba, Maranhão, que não foram no todo concluídos, apesar de alguns deles se terem desencadeado há mais de cinco anos.

5.7.8 Ademais, as informações disponíveis sobre a Linha do Preamar Médio de 1831 demarcada estão a demandar revisão. Ao final da execução desta auditoria, a SPU aguardava levantamento das Gerências Regionais com vistas a cercar de maior confiabilidade os dados relativos às demarcações realizadas até então. Embora a Secretaria tentasse mostrar, ainda no ano de 1996, cerca de 4.935km de demarcação concluída, que, possivelmente, até hoje, não correspondam ao que foi de fato demarcado, é de se ressaltar que a superposição de linhas, informalmente afirmada por servidores da Secretaria, não permite dimensionar, com precisão, a extensão das áreas efetivamente demarcadas. Adicionalmente, há falta de parâmetros para a realização de estimativas. Em levantamento de 1996, a SPU estimava em 12.800km a extensão total de LPM. Em estimativa atual, apresentada no decorrer da execução desta auditoria, a direção da SPU estima em 8.000km a extensão da costa litorânea brasileira, informando que, em números aproximados, cerca de 4.500km dessa costa já se encontram demarcados.

5.7.9 Por fim, a União não se tem interessado em disseminar a metodologia de demarcação, que se veio perdendo ao longo dos anos com a aposentadoria de servidores

que detinham tal conhecimento. Cabe registrar que, hoje, segundo informações da própria Secretaria, somente vinte e quatro servidores conhecem ou dominam a metodologia empregada na atividade de demarcação.

5.8 Informações dos Sistemas e Controle Patrimonial5.8.1 A inconsistência das informações armazenadas nos bancos de dados da

Secretaria, em diversas oportunidades salientada pelos gestores, não permite que se estime hoje, com a precisão desejável, o acervo que compõe o patrimônio imobiliário da União, mesmo considerando apenas aquilo que já foi catalogado, quer no que diz respeito aos imóveis dominiais, quer no cadastramento dos imóveis de uso especial. Embora não seja suficiente para descaracterizar o conjunto das informações, a inconsistência dos dados cadastrados compromete a confiabilidade das informações que orientam as atividades da Secretaria.

5.8.2 Por ocasião de visita à GRPU/SP, com o fim de apurar alegada morosidade na localização de processos naquela descentralizada, a Equipe realizou consulta à base de dados do SIAPA. Foram aleatoriamente escolhidos 10 RIP [Registro de Imóvel Patrimonial] e identificados os correspondentes processos, então solicitados à competente unidade local, com o objetivo de avaliar a prontidão no atendimento. Sete processos foram entregues na mesma tarde. Os outros três foram posteriormente enviados. Ponderada a demanda externa pela unidade acionada e a intermediação da Assessoria Técnica local, o procedimento foi considerado insatisfatório.

5.8.3 De posse dos processos, a Equipe resolveu examinar a consistência das informações cadastradas no SIAPA. Em 8 RIP com inscrição de ocupação, todos cadastrados com taxa de 2% (dois por cento), foi confirmada a compatibilidade entre a taxa implantada e os respectivos processos. No entanto, restou constatado, no sistema, a ausência de registro da data de início da ocupação do imóvel, que é determinante da taxa de ocupação devida, na forma disposta no Decreto-lei nº 2.398/87. Possivelmente, na migração de dados processada a partir do SPIU, a informação não tenha sido devidamente alocada ao novo sistema (SIAPA), fato supostamente não analisado no âmbito da SPU e que ainda reclama medida saneadora. em toda a base do SIAPA.

5.8.4 Ademais, trata-se de informação de segurança discutível, sujeita a fraudes por uma série de circunstâncias, incluída a rotatividade de servidores do Órgão, como aqueles sem vínculo permanente, com senhas de acesso ao SIAPA e perfil suficiente para alterar a data de início de ocupação do imóvel.

5.8.5 Ressalta-se que a inserção de informações no sistema é atividade inerente à SPU. Se ela não a realiza, ou deixa de corrigir inconsistências já verificadas, os erros cadastrais se reproduzem e se perpetuam nos atuais sistemas e nos que estão por vir.

5.9 Relacionamento com Órgãos de Apoio Jurídico5.9.1 Em resposta a questionamento da Equipe, a Direção da SPU, por

intermédio do Ofício SPU/MP nº 1169/2000, de 27.10.2000 (vol. 6. fls. 45-52), abstém-se de apresentar informações acerca de possível manifestação extemporânea da Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento - CONJUR em processos de interesse da Secretaria. Alega o representante patrimonial que aquela Consultoria não se sujeita a prazo judicial, muito menos a estabelecimento de prazo para pronunciamento, salvo aquele definido pela própria consultoria.

5.9.2 Ora, não se está tratando aqui de apurar obediência da douta CONJUR a qualquer prazo, mas tão-somente de saber até que ponto a falta de exação de um Órgão interfere no desempenho de macroprocessos do Ministério. Tampouco se tenta imputar ou

atribuir qualquer responsabilidade à CONJUR, até porque esta não constitui objeto do presente trabalho nem está compreendida no escopo do mesmo.

5.9.3 Nesse caso específico, a razão de ser da Consultoria Jurídica são as demandas dos demais Órgãos da estrutura do Ministério, que buscam orientação para dar maior segurança jurídica à sua atividade, conforme se pode inferir do regimento interno do Ministério do Planejamento (Decreto nº 3.224/99, art. 8º).

5.9.4 A Administração Pública age em razão de conveniência e oportunidade. Como apêndice do Ministério do Planejamento, a Consultoria Jurídica tem o dever de pronunciar-se tempestivamente para que não cesse a oportunidade do objeto que lhe é submetido. Nesse sentido, soa estranho a falta de visão sistêmica da Direção da SPU, sobretudo num momento em que o próprio Ministério, por intermédio da Secretaria de Gestão, empreende esforço com vistas à melhoria do desempenho da Administração Pública Federal, enfatizando os processos finalísticos e atuação harmônica dos diversos órgãos.

5.9.5 Gestionar junto a qualquer órgão da Administração para imprimir celeridade às decisões do Poder Público, longe de constituir ofensa ao demandado, ainda que se trate de órgão de assessoramento, faz parte do mister do administrador público, que age motivado pelo interesse público e pautado pela conveniência e oportunidade. Assim, não é qualquer objeto que mantém a oportunidade após sete meses esperando pronunciamento. Não expressiva, mas preocupante, foi a constatação de que há processos nessa situação reclamando parecer tanto da Advocacia-Geral da União (vol. 6, fls. 45-52), quanto da própria consultoria jurídica do Ministério do Planejamento, conforme verificado em amostra informada pela SPU (quadro a seguir).

Tabela nº 11:Processos Submetidos à Consultoria JurídicaTempo de permanência na CONJUR/MPjulho/1999-setembro/2000*

Tempo (dias) Número de Ocorrências 0 |------------| 30 10931|------------| 60 5461|------------| 90 28Mais de 90 dias 24Total 215

* A amostra analisada inclui tão-somente os processos com trânsito pela ConsultoriaJurídica do Ministério do Planejamento.5.9.6 Ademais, o interesse da Equipe pelo assunto foi motivado por comentário

proferido por membro da direção da SPU de que houve ocasião em que a douta Consultoria teria postergado, por cerca de três meses, pronunciamento contrário a entendimento da SPU, cujo interesse já havia cessado em função de haver-se perdido a oportunidade-causa do processo. No âmbito da SPU, não são poucos os processos que carecem de atendimento célere.

5.9.7 Não se trata de a SPU assinar prazo a ser cumprido por seus órgãos de assessoramento, vez que esses são definidos pela própria natureza dos processos. O que os gestores da SPU precisam entender é que os processos não são concluídos com seu simples envio à douta Consultoria. Se um processo perde objeto pela cessação de oportunidade ou conveniência, há uma perda irrecuperável e, conseqüentemente, um dano ao erário.

5.9.8 Outra questão importante que se apresenta nessa discussão é a duplicidade de assessoramento específico na área patrimonial, historicamente prestado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional – PGFN e suas unidades regionais, desde a sua criação. Esse Órgão, a despeito de seu envolvimento com a arrecadação tributária, investiu, ao longo dos anos, na formação de quadros especializados em patrimônio. Assim, a PGFN mantém, hoje, profundos conhecedores da legislação patrimonial e das questões a ela subjacentes.

5.9.9 Desse modo, a relação que se tem observado entre a SPU e PGFN reclama continuidade, vez que a eventual ruptura implicaria possíveis danos ao patrimônio da União. Portanto, cabe à SPU diligenciar junto ao Sr. Ministro do Planejamento, visando à realização das negociações necessárias à efetivação de possível acordo de cooperação – ou outro instrumento adequado – com o Ministério da Fazenda, de modo a manter a continuidade das consultas àquela douta Procuradoria e a corroborar a segurança jurídica das decisões da SPU.

5.10 Algumas Frentes de Atuação da SPU5.10.1 Não obstante as dificuldades de ordem operacional, motivadas sobretudo

pela falta de recursos humanos, quantitativa e qualitativamente, a Secretaria vem atuando em várias frentes com vistas a melhorar o desempenho da atividade patrimonial, entre as quais se destacam:

a) negociação, com o SERPRO, de melhorias nos sistemas informatizados relativas à atividade operacional das GRPU, como exemplo a implementação de funcionalidade de emissão de DARF com data de vencimento variável;

b) conversão do SIAPA para filosofia WEB, possibilitando a disponibilização de algumas funções do sistema na Internet e viabilizando a realização de parceria com organizações prestadoras de serviços de comunicações e bancários;

c) revisão das instruções e orientações normativas das diversas atividades desenvolvidas na Secretaria, destacando-se entre estas as relativas a: cessão, avaliação de imóveis, entrega e permissão de uso;

d) estudo de descentralização de atividades das unidades regionais, mediante a criação de postos avançados permanentes em Alphaville e Santos, no Estado de São Paulo, Teresina, no Piauí, e Corumbá, em Mato Grosso do Sul;

e) disponibilização de serviço de atendimento da SPU na Internet, no sítio do Ministério do Planejamento, já em funcionamento, por meio do qual os cidadãos podem demandar serviços ou informações às gerências regionais, tendo seus pedidos acompanhados pelo Órgão Central;

f) atualização dos registros do acervo dos imóveis próprios nacionais, mediante implementação de sistema de recadastramento, SPN, o que vem possibilitando, inclusive, a atualização do cadastro de imóveis dominiais não passíveis de cadastramento no SIAPA;

g) realização de demarcação de 865km de LPM, no Município de Alcântara/MA, em parceria com o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, sem custos para a Secretaria.

6 - RECURSOS HUMANOS6.1.Visão Geral6.1.1 A SPU dispõe de 783 servidores distribuídos entre as Gerências Regionais e

o Órgão Central (vol. 3, fls. 238-266), número insuficiente para dar vazão à quantidade de processos pendentes de análise nas GRPU e para promover adequado atendimento ao público-alvo. Uma das iniciativas para amenizar essa deficiência consiste na realização de

mutirões (equipes compostas por servidores pertencentes a uma ou mais GRPU, que trabalham por prazo certo em Gerências previamente selecionadas), que, por enquanto, vêm ocorrendo somente na GRPU/SP. A equipe temporária se concentra na tarefa de reduzir o acúmulo de processos não analisados. Apesar de atingir resultados expressivos (vol. 9, fls. 115-116), o mutirão deve ser encarado como solução provisória, vez que não resolve em definitivo o problema da unidade beneficiada e causa transtornos às Gerências que cederam servidores.

6.1.2 A situação é passível de recrudescimento porque 225 servidores (28% do total) são cedidos à SPU por outros órgãos. Os dirigentes do Órgão Central, por exemplo, são oriundos, em maioria, da Caixa Econômica Federal. Conseqüentemente, a continuidade dos trabalhos é comprometida pela falta de previsão do tempo em que os servidores continuarão trabalhando na Secretaria. É o caso dos Analistas e Técnicos de Finanças e Controle, que podem ser obrigados a retornar ao Ministério da Fazenda, em virtude de ação ajuizada pelo Ministério Público, conforme exposto no item 6.2.1. Tais servidores representam cerca de 10% do atual efetivo da Secretaria.

6.1.3 Ademais, poucos são os servidores dotados de qualificação compatível com o trabalho realizado na SPU, cuja intenção de reduzir o número de processos pendentes e de proporcionar um melhor atendimento às demandas do público-alvo fica prejudicada. Em resposta à solicitação de auditoria n° 2, a própria SPU admite que ‘o efetivo de pessoal não reúne a quantificação e qualificação necessárias ao cumprimento de suas obrigações institucionais’ (vol. 3, fls.233-236).

6.1.4 A fim de facilitar a compreensão dos problemas por que passa a SPU, na área de recursos humanos, serão relacionados a seguir os principais grupos de servidores em atividade na Secretaria.

6.2 Carreiras/Grupos de Servidores em Atividade na SPU6.2.1 Carreira Finanças e Controle6.2.1.1 A Carreira Finanças e Controle, do Ministério da Fazenda, é composta por

Analistas – AFC e Técnicos – TFC. A realização de concurso destinando vagas à SPU foi a solução encontrada pelas autoridades do Ministério, em 1997, para fazer face à carência de mão-de-obra especializada na Secretaria, vez que a adoção de carreira própria na área patrimonial não apresentava, como ainda hoje não apresenta, perspectivas de concretização.

6.2.1.2 Além da primeira etapa do concurso público, voltada para as atividades patrimoniais, os analistas e técnicos foram submetidos, na segunda etapa, a rigoroso treinamento, no qual os AFC, por exemplo, tiveram programa de formação com duração de 296 horas.

6.2.1.3 Sem comentar a contribuição e o impulso proporcionados à Secretaria, reconhecido no âmbito de todas as unidades onde foram lotados, a permanência desses servidores na SPU é incerta. O ajuizamento, pelo Ministério Público Federal, de Ação Civil Pública contra cláusulas do edital de abertura do concurso (Edital nº 42, de 10.9.1997, do Ministério da Fazenda), parcialmente acolhida pela Justiça Federal em 21.8.1998, determina o imediato retorno dos integrantes da carreira ao Ministério da Fazenda, atualmente aguardando julgamento da sentença recursal por instância superior (vol. 6, fls. 146-169).

6.2.1.4 Além da dificuldade de ordem legal que ora se discute, os integrantes da carreira estiveram, em episódio recente, envolvidos em problemas de relacionamento com a Secretária da SPU, Sra. Maria José Vilalva de Barros Leite. A causa da animosidade

refere-se à progressão vertical dos servidores na carreira. Condicionada à participação e habilitação em curso de aperfeiçoamento promovido pelo órgão de onde são originários, a Secretaria Federal de Controle, a promoção dos servidores foi intransigentemente negada pela titular da Secretaria, a pretexto da falta de conexão dos cursos oferecidos com as atividades da Secretaria.

6.2.1.5 Pela grande valia de curso realmente voltado para a área patrimonial, as alegações da Sra. Secretária seriam justas. No entanto, elas implicaram a estagnação dos servidores na carreira e prejuízos financeiros decorrentes da não-progressão. Ademais, o curso oferecido pela SFC seria realizado a distância, o que não representaria prejuízo à atividade.

6.2.1.6 As insistentes tentativas de negociação dos AFC e TFC com a Secretária, inclusive com interveniência do sindicato da categoria e acionamento de outras autoridades do Ministério do Planejamento, culminaram com a exoneração, nos dias 9 e 11 de outubro deste ano, de todos os AFC lotados no Órgão Central, fazendo-se cogitar posicionamento revanchista da parte da direção da SPU.

6.2.2 Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental6.2.2.1 Há apenas nove Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental

e Analistas de Orçamento em atividade no Órgão. Como os Analistas e Técnicos de Finanças e Controle, esses servidores são bem qualificados, tendo participado de curso de formação com carga de 900 horas, embora não esteja voltado para a área de atuação da SPU.

6.2.3 Empregados do SERPRO6.2.3.1 Existem, atualmente, 60 servidores do SERPRO lotados na SPU, com

carga horária diária de trabalho de seis horas, ao contrário de seus demais colegas (oito horas). Foi-nos explicado que isso se deve porque observam o horário de trabalho do órgão de origem. Esses servidores foram lotados na Secretaria quando da implantação do SIAPA, que inicialmente necessitava de funcionários especializados na área de informática para realizar a manutenção do sistema. Tal necessidade não se faz mais presente, contudo, devido à carência de mão-de-obra no Órgão, continuam a exercer suas atividades nas Gerências.

6.2.4 Servidores integrantes do Plano de Classificação de Cargos (PCC)6.2.4.1 A maioria dos servidores em atividade na SPU pertence ao Plano de

Classificação de Cargos - PCC do Poder Executivo. Recebem baixos salários, não participam de treinamentos constantes e não têm boa qualificação, tendo sido alguns advindos de órgãos extintos. Por esses fatores, em geral, padecem de certa desmotivação, agravada pela chegada dos AFC e TFC, que realizam as mesmas tarefas mas percebem melhores salários e são mais valorizados.

6.2.4.2 Pelas informações colhidas durante os trabalhos, partiu dos servidores PCC a ação judicial pedindo a saída dos Analistas e Técnicos da SPU. Há ainda uma solicitação feita a este Tribunal (Processo n° 929.269/1998-5) pela ANASP (Associação Nacional dos Servidores da Secretaria do Patrimônio da União), em 20.11.1998, visando a suspender o lançamento de edital para cargos de AFC e TFC para preencher vagas na SPU. Essas ações acabaram por reforçar uma animosidade, nem sempre velada, entre eles. Problema de difícil solução, pois não parece ser intenção do Poder Executivo elevar a remuneração de seus servidores.

6.2.4.3 Como forma, porém, de amenizar a situação de todos os servidores do PCC em atividade no Poder Executivo, foi editado, no dia 25 de outubro de 2000, o Decreto n°

3.642, que criou as FCT (Funções Comissionadas Técnicas), exclusivas para esses servidores. O Secretário-Executivo do Ministério do Planejamento afirmou, em reunião realizada em 26 de outubro do corrente ano, que parte dessas funções será destinada à Secretaria do Patrimônio da União.

6.2.5 Estagiários6.2.5.1 Atualmente há 34 estagiários trabalhando nas GRPU. Dada a necessidade

de funcionários para desempenhar as diversas atividades das Gerências, torna-se de grande valia a utilização desse tipo de mão-de-obra. Pelas entrevistas colhidas na GRPU/SP, que detém 70% dos estagiários (24), verificou-se que eles desempenham adequadamente as tarefas que lhes são repassadas.

6.2.5.2 No entanto, os gerentes reclamaram que, quando finalmente estão suficientemente treinados para desempenhar as atividades comuns aos servidores, são obrigados a deixar o órgão (a contratação é feita por um período de seis meses, prorrogável uma única vez por igual período). Além disso, não têm a mesma responsabilidade de um funcionário. Neste último caso, é de se ressaltar o risco para a União em permitir que funcionários sem vínculo empregatício realizem tarefas como demarcação, cadastramento e análise de processos, pois não têm eles comprometimento com o órgão, sendo a responsabilidade por seus atos bastante limitada.

6.3 Plano de Carreira/Concurso6.3.1 Cabe lembrar, primeiramente, que no questionário respondido pelas GRPU

foi-lhes solicitado que indicassem os profissionais necessários à consecução de suas atividades. Com algumas exceções, a grande maioria indicou profissionais da área de engenharia e direito. Diversas atividades das GRPU, como demarcação e cálculo de laudêmios requerem engenheiros cadastrados no CREA. Há poucos profissionais com esse perfil em atividade no patrimônio da União. A indicação de bacharéis em direito é justificada pelo grande número de ações judiciais sujeitas ao pronunciamento das Gerências, como mandados de segurança e consultas da AGU sobre ações de usucapião, entre outras. Também foram lembrados profissionais de outras especialidades, como técnicos em agrimensura, topografia e edificações, cartógrafos, geógrafos, desenhistas, arquitetos e servidores da Carreira de Finanças e Controle.

6.3.2 Após análise das respostas às solicitações de auditoria, dos questionários aplicados às GRPU e das sugestões de diversos servidores da SPU e Gerências, esta Equipe concluiu só haver uma solução definitiva para a carência de mão-de-obra no Órgão: a contratação de profissionais com boa qualificação, pertencentes aos quadros do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Esses profissionais poderiam ser selecionados ou dentre os Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental (conhecidos como Gestores Públicos), ou por meio da criação de uma carreira própria para a SPU.

6.3.3 No primeiro caso, aproveitar-se-ia o fato de que o Governo Federal investe na contínua renovação do quadro de gestores, por meio de constantes concursos públicos. Alguns dos futuros aprovados já poderiam ser alocados à SPU, de modo a suprir uma possível saída dos integrantes da Carreira Finanças e Controle.

6.3.4 Suas atribuições (gestores) estão em conformidade com as atividades desenvolvidas no âmbito da Secretaria. Conforme preceitua o art. 21 da Lei nº 9.625, de 7.4.1998, ‘aos ocupantes dos cargos efetivos da carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental compete o exercício de atividades de gestão governamental, nos aspectos técnicos relativos a formulação, implementação e avaliação

de políticas públicas.’ A missão da Secretaria é administrar o patrimônio imobiliário da União. Para isso, não deve a SPU elaborar uma política para adquirir ou se desfazer de parte de seu patrimônio? Não precisa definir qual a melhor estratégia a ser adotada para maximizar as receitas arrecadadas? Não deve também definir que áreas não mais interessam à União, para que possam ser alienadas? Em princípio, as atribuições dos gestores se encaixam perfeitamente à necessidade da SPU.

6.3.5 Outra solução vislumbrada é a criação de uma carreira própria para a SPU, que poderia conter os cargos reclamados pela Secretaria e suas Gerências, como engenheiro, advogado e outros interessantes à atividade desenvolvida. No entanto, pela maior dificuldade em concretizar essa proposta (necessita de estudos, consentimento de outros órgãos do governo, lei específica etc.), parece ser mais exeqüível a utilização da já existente carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental.

6.3.6 Alternativamente, poder-se-ia implementar programa de recrutamento no âmbito do Poder Executivo, com vistas a atrair e selecionar servidores do PCC com formação nas áreas de engenharia, arquitetura, direito e agrimensura, ou outras que a SPU entender necessárias. O programa contemplaria todas as GRPU e os selecionados seriam submetidos a sólido treinamento voltado para a atividade patrimonial.

6.4 Política do Ministério6.4.1 O Ministério do Planejamento incorporou a SPU em julho de 1999. Nesse

curto período, muito pouco foi feito com vistas à otimização da força de trabalho em atividade na Secretaria. Houve, outrossim, o aparecimento de novo problema: os integrantes da carreira Finanças e Controle, por pertencerem ao Ministério anterior (Fazenda), podem ser obrigados a deixar o Ministério do Planejamento, conforme já exposto.

6.4.2 Esta Equipe solicitou ao Ministério que indicasse quais providências poderiam ser efetivadas com vistas a promover a melhoria do quadro de pessoal da Secretaria, seja por meio de concurso público ou por outro modo (vol. 9, fls. 19-21). O Secretário-Executivo do Ministério informou que a política de pessoal resume-se ao ‘remanejamento de pessoal de outros órgãos governamentais’ e à criação das FCT citadas anteriormente. Informou ainda que o Ministério não cogita em abrir concurso público visando a selecionar bons profissionais para atuar junto à SPU. Também não há estudos tencionando a criação de carreira própria para a Secretaria, ou de nela lotar Gestores Públicos.

6.4.3.Verifica-se grande heterogeneidade entre os servidores em exercício na Secretaria, que não dispõem de carreira própria. Essa situação é conseqüência direta da falta de política de pessoal que valorize o servidor e concorra para seu contínuo aperfeiçoamento. O conflito SPU versus carreira Finanças e Controle espelha com propriedade a incapacidade da Secretaria de gerir seus recursos humanos.

7 - SISTEMAS DE INFORMAÇÃO7.1 Visão Geral7.1.1 Três sistemas informatizados fornecem apoio às atividades da Secretaria do

Patrimônio da União: SPIU – Sistema do Patrimônio Imobiliário da União, SIAPA – Sistema Integrado de Administração Patrimonial e SPN – Sistema de Recadastramento de Próprios Nacionais. O Serviço Federal de Processamento de Dados – SERPRO é o órgão responsável pelo desenvolvimento e manutenção dos três sistemas e pela segurança física e lógica das respectivas bases de dados.

7.1.2 No SERPRO, em Brasília, encontra-se a equipe responsável pelo

gerenciamento técnico dos três sistemas supramencionados e pelo desenvolvimento e manutenção do SPN. O processo de negociação e estabelecimento de metas e prioridades, junto aos responsáveis pela condução dos sistemas na SPU, também é efetuado nesta cidade. Já a equipe de desenvolvimento e manutenção dos sistemas SIAPA e SPIU, bem como o computador utilizado pelo SERPRO para processá-los e suas bases de dados, encontram-se na filial do SERPRO em São Paulo. O servidor de rede e as bases de dados do SPN estão localizados no SERPRO-Brasília.

7.1.3 Nos itens seguintes, será apresentado histórico do desenvolvimento dos sistemas, seguido por descrição sobre a arquitetura, as funcionalidades e o apoio gerencial fornecido aos dirigentes. Serão comentados, ainda, o controle de acesso lógico aos sistemas, aspectos positivos e negativos de cada um deles, grau de confiabilidade de suas bases de dados, perspectiva de evolução tecnológica da SPU quanto a sistemas corporativos informatizados e, por fim, alguns quesitos de segurança e controle a cargo do SERPRO.

7.2 Histórico7.2.1 O SPIU, sistema mais antigo entre os três supramencionados, abrangia o

controle de todos os imóveis pertencentes à União. Em virtude de não mais atender às necessidades da SPU, que desejava uma série de controles nele não contemplados, decidiu-se desenvolver o SIAPA, o qual implementaria os controles e funcionalidades almejadas e substituiria o SPIU. O SIAPA precisaria controlar eficazmente o cadastro dos imóveis e embutir o cumprimento de todas as leis que regiam tanto o cadastro quanto as finanças.

7.2.2 Com esses propósitos, o SIAPA foi desenvolvido e, em março de 1997, foi implantado. O primeiro e grande obstáculo enfrentado dizia respeito ao processo de migração dos dados do SPIU, pois, embora precários, o SIAPA deveria obtê-los como ponto de partida e, a partir deles, dar continuidade às atividades da SPU. Contudo, não foi possível adequar por completo as diferentes arquiteturas dos dois sistemas. A fim de atender aos requisitos iniciais, o novo sistema foi desenvolvido com uma série de controles que impediam a inserção de dados inconsistentes. Porém, essa não era a realidade do SPIU, sistema que continha inúmeras informações incompletas ou mesmo inexistentes. Também não era a realidade da própria SPU, que não dispunha dos elementos necessários para sanar essas inconsistências.

7.2.3 Foram executadas três etapas distintas de migração dos dados do SPIU para o SIAPA. Gradativamente, cada uma delas permitiu que boa parte dessas inconsistências fossem transferidas de um sistema para o outro. Não foi possível, então, que parte das mazelas do SPIU deixassem de ser herdadas pelo SIAPA. Após o processo de migração, contudo, os novos dados a serem inseridos no SIAPA estariam sujeitos a todas as regras fixadas para que o controle se tornasse efetivo.

7.2.4 Foi transferido para o SIAPA o controle de todos os imóveis dominiais aforados/ocupados, permanecendo no SPIU todo o restante, ou seja, os próprios nacionais, alugados, arrendados, cedidos, vagos, entre outros. Esta situação não evoluiu, pois o SIAPA não veio a contemplar todos os imóveis pertencentes à União, como inicialmente planejado, e os dois sistemas convivem até os dias atuais, cada um numa área de atuação.

7.2.5 Conforme informações obtidas na filial do SERPRO em São Paulo (vol. 1, fls. 3 e 4), o SIAPA e o SPIU juntos contam com 39 programas escritos em Cobol e 1.164 escritos em Natural. São 24 funcionários lotados naquela filial dedicados a esses dois sistemas, entre analistas de sistemas e programadores. O SIAPA ocupa um espaço em disco de 9.226,94Mb.

7.2.6 Haja vista a precariedade do sistema SPIU, que desde época anterior a 1997, ano de implantação do SIAPA, já se mostrava insatisfatório, a Gerência de Área de Próprios Nacionais, no ano de 2000, implantou o SPN, com objetivo de recadastrar todos os imóveis próprios nacionais, atualizando informações que não mais correspondiam à realidade, obtendo informações até então inexistentes e até mesmo identificando novos imóveis ainda não cadastrados no SPIU.

7.3 SPIU7.3.1 Desenvolvido sob a plataforma de banco de dados Adabas e com linguagem

principal de programação Natural, o SPIU mostra-se com deficiências irreparáveis. Pode-se afirmar que os imóveis que ele pretende gerenciar carecem de diversos controles primordiais. Definitivamente, ele não mais atende às necessidades da SPU, pois, já em 1997, com a implantação do SIAPA, a própria Secretaria pretendia transferir o controle de todos os imóveis para esse sistema. Percebe-se que não foi dada a devida atenção ao SPIU, embora se tenha optado pela manutenção de sua operação.

7.3.2 O sistema é composto, basicamente, de três grandes grupos: controle de próprios nacionais, controle de aluguéis e atualização de tabelas.

7.3.3 As unidades gestoras dos órgãos que ocupam os imóveis próprios nacionais são responsáveis pela avaliação e manutenção das suas informações no sistema.

7.3.4 Vale salientar que, ao fim de cada exercício, a SPU envia à Secretaria do Tesouro Nacional fita magnética com informações referentes a todos os próprios nacionais, obtidas no SPIU. Além do número do RIP, são informados a UG [Unidade Gestora] responsável pelo imóvel e seu valor de reavaliação atualizado até dezembro do ano correspondente. Se o valor de reavaliação é anterior a 31.12.1986, a atualização não será feita com base nesse valor, e o imóvel será avaliado pelo próprio SPIU. Esse valor servirá para atualizar o sistema SIAFI e subsidiar a STN na geração de relatórios sobre o patrimônio imobiliário da União.

7.3.5 De acordo com informações extraídas de relatório sobre os aluguéis gerenciados pelo SPIU, emitido pelo SERPRO (vol. 9, fl. 18), tem-se:

Tabela nº 12:Aluguéis gerenciados pelo SPIU – Receita por regime

Arrendamento Locação comercial Locação s/ desconto em folha

Total da receita

Imóvel Receita Imóvel Receita Imóvel Receita4 102.088,68 76 57.391,47 1.330 228.155,73 387.635,88

Fonte: Relatório emitido pelo SERPRO em 14.07.20007.3.6 Trimestralmente, são gerados os débitos e emitidos DARF para os três meses

de aluguel subseqüentes. Porém, esses débitos não recebem identificação única e os créditos não são alocados aos débitos, como no SIAPA. Não há, portanto, sistemática de conta corrente, mas simplesmente registros de débitos e créditos. Caso não seja possível alocação de crédito a RIP, ele fica em arquivo específico até reclamação do interessado, pois não há tratamento de exceções. Não há possibilidade de emissão on-line de DARF. (...)

7.4 SIAPA7.4.1 Visão geral7.4.1.1 Sistema utilizado pelas Gerências Regionais do Patrimônio da União

para registros e consultas de informações relativas a imóveis dominiais

aforados/ocupados.7.4.1.2 No âmbito da SPU, é administrado pela Gerência de Área de Receitas

Patrimoniais – GEARP, que promove ‘com periodicidade semanal, quinzenal ou mensal, de acordo com a necessidade, o acompanhamento das evoluções funcionais e tecnológicas do SIAPA, mediante reuniões com o SERPRO’ (vol. 4, fl. 16).

7.4.1.3 Trata-se de sistema híbrido com relação ao seu funcionamento, pois, embora seja fundamentalmente de tecnologia de grande porte, sob a plataforma de banco de dados Adabas e com linguagem de programação Natural, possui módulos em Clipper, que devem estar presentes nos microcomputadores que processam o sistema. Algumas telas e tabelas são controladas pelo Clipper. Ao todo, são 475 programas escritos nessa linguagem. As regras do negócio, tabelas de dimensões maiores e os próprios dados encontram-se no computador de grande porte. Assim, durante a utilização do sistema, parte do processamento é efetuado pelo micro do usuário e, por vezes, o grande porte precisa ser acessado para fins de recuperação de informações ou atualização de dados. Essa filosofia foi utilizada na tentativa de maximizar o aproveitamento dos recursos do micro. Contudo, foi uma solução que trouxe consigo uma série de inconvenientes, entre outros:

a) necessidade de recursos de hardware específicos, hoje obsoletos, instalados nos micros que utilizam o SIAPA;

b) necessidade de controle de versões do módulo Clipper;c) necessidade de instalação de nova versão, a cada alteração no módulo Clipper,

em todos os micros que utilizam o SIAPA. Fica a cargo das regionais do SERPRO de cada estado o apoio de infra-estrutura tecnológica necessário ao funcionamento das GRPU ali localizadas;

d) perigo de utilização de versão desatualizada, que pode causar desde a falta de êxito para utilização do sistema até a obtenção ou atualização de informações inconsistentes. A implantação de uma nova versão, acompanhada de uma mudança na estrutura do banco de dados, por exemplo, pode acarretar perda de integridade em dados que venham a ser atualizados, segundo advertência feita pelo próprio SERPRO (vol. 4, fl. 29).

7.4.1.4.À época da execução desta auditoria, o módulo Clipper do SIAPA encontrava-se na sua 80ª versão.

7.4.1.5 Dada essa característica peculiar do SIAPA, esta Equipe de auditoria sentiu certa dificuldade em acessá-lo, pois, embora, habilitada para tanto no Senha-Rede, teria que utilizar micros especialmente configurados para acesso ao SIAPA. Atualmente, esses micros encontram-se, em grande maioria, nas gerências regionais e alguns no SERPRO-São Paulo. No Órgão Central, há apenas um micro que contempla possibilidade de acesso ao SIAPA.

7.4.1.6 O SIAPA contém três ambientes, quais sejam: de desenvolvimento, de produção e de homologação. O primeiro é restrito aos analistas de sistemas e programadores do SERPRO, responsáveis pela manutenção do sistema, para execução de suas atividades. O segundo é o sistema propriamente dito, utilizado pela SPU, também para execução de suas atividades. O terceiro é idêntico ao segundo quanto às suas funcionalidades, porém contém dados fictícios, incluídos para efeito de testes. Ele é utilizado pela SPU, a princípio, para aprovar alterações de procedimentos ou novas funcionalidades desenvolvidas pelo SERPRO. Antes que as mudanças estejam efetivamente disponíveis para utilização pelas gerências regionais, equipe específica da SPU as testa no

ambiente de homologação. Após aprovação, elas são disponibilizadas no ambiente de produção. O ambiente de homologação também é utilizado para realização de treinamento de usuários no SIAPA. É oportuno registrar que o SPIU não possui o ambiente de homologação.

7.4.1.7 De forma semelhante ao SPIU, ao final de cada exercício é gerada fita magnética com os dados referentes aos imóveis dominiais aforados/ocupados para ser enviada à STN, a fim de que sejam atualizadas as informações constantes do SIAFI, referentes ao patrimônio da União. A fita contém as seguintes informações: quantidade total de imóveis e valor total de avaliação correspondente, para cada GRPU. Assim, os valores de avaliação são obtidos/calculados por RIP e somados por GRPU.

7.4.2 Estrutura7.4.2.1 O SIAPA possui cinco entidades básicas:a) Imóvel – informações referentes ao imóvel dominial em si: endereço, testadas

[faces do imóvel], área, dados de benfeitorias, data e valor da última avaliação, entre outras;

b) Responsável – informações sobre o ocupante ou foreiro do imóvel: CPF/CNPJ, nome, endereço, entre outras;

c) Utilização – informações sobre a utilização de imóvel pelo responsável atual: data de início e tipo de ocupação, entre outras;

d) Débito – débitos anuais atribuídos a um responsável por imóvel, decorrentes de utilização: valor, data de vencimento e número do débito, entre outros;

e) Crédito – créditos recebidos do Sistema de Arrecadação Federal (informações provenientes da rede bancária arrecadadora) ou inseridos manualmente por meio do SIAPA: código da receita, data da arrecadação, valor do crédito, entre outros.

7.4.2.2 A tela principal do SIAPA disponibiliza oito funções, que, por sua vez, possuem subfunções, a saber:

a) Cadastramento – inclusão, alteração, cancelamento e reativação de imóvel;b) Utilização – ocupação, aforamento, apoio e transferência;c) Fracionamento e Unificação – loteamento, condomínio, desmembramento,

unificação e apoio;d) Responsável – inclusão e alteração de responsável;e) Financeiro – débito, crédito, consulta saldo, DARF, parcelamento e consulta;f) Consulta – individual (por RIP) ou por relação;g) Avaliação – terreno, utilização;h) Logradouros e PGV – logradouro, PGV [Planta Genérica de Valores], consulta,

gerencial, valor de emissão.7.4.3 Funcionamento7.4.3.1 Para cadastrar um imóvel, devem ter sido anteriormente cadastrados os

logradouros em que se situam suas testadas (faces do imóvel). No cadastramento, é gerado automaticamente pelo SIAPA um número de identificação único para o imóvel, denominado RIP - Registro Imobiliário Patrimonial. Vale ressaltar que só é permitido o cadastramento de imóveis localizados na região do usuário cadastrador. O SIAPA permite, ainda, uma forma extra de cadastramento, denominada de ex offício. Foi utilizada para cadastrar imóveis em larga escala, com base nas informações prestadas por empresas externas contratadas para esse fim.

7.4.3.2 A partir do cadastramento, pode-se incluir uma utilização para esse imóvel, sob os regimes de ocupação ou aforamento. A identificação do responsável deve

ser procedida na função ‘Responsável’, anteriormente à inclusão da utilização. Quando se informa a utilização, geram-se, automaticamente, débitos ordinários (foros ou taxas de ocupação) até o momento presente. É oportuno salientar que são gerados apenas os débitos a partir da data em que o sistema possui registro de valores de avaliação cadastrados para o logradouro. Antes disso, o sistema não possui informações suficientes para geração do débito.

7.4.3.3 É importante esclarecer que o débito é chamado de ordinário quando se conhece o fato gerador, dependendo sua geração, portanto, da própria SPU. Ele pode ser dividido em cotas. O débito é dito extraordinário quando o fato gerador não depende da SPU, como é o caso do laudêmio, devido quando da transferência do domínio útil do imóvel, de um responsável para outro. O débito extraordinário é sempre cobrado em cota única.

7.4.3.4 O SIAPA permite o fracionamento de um imóvel sob as formas de loteamento, condomínio e desmembramento. Também permite a unificação de vários RIP em um único. Para tanto, mantém o controle de número do RIP raiz, nos imóveis fracionados, e do número do RIP anexador, nos imóveis unificados. Diariamente, é processada rotina de validação dos fracionamentos e unificações processados. Mensalmente, é gerado relatório para as gerências regionais a fim de que resolvam as inconsistências.

7.4.3.5 Anualmente, a SPU publica portaria definindo as regras para a cobrança dos foros e taxas de ocupação relativas àquele ano. Com base nessa portaria, é realizado um processamento batch (aquele que não é on-line, que não possui interação concomitante com o usuário final), chamado de ‘grande emissão’, quando são gerados os registros de débitos anuais e são emitidos os respectivos DARF para cobrança da cota única ou da primeira parcela. Os usuários podem informar ao sistema o(s) RIP para o(s) qual(is) não será gerado débito. A inibição de débitos pode dar-se para um determinado município, logradouro ou mesmo para um RIP específico.

7.4.3.6 A grande emissão gera, ainda, uma série de relatórios que retratam o processamento ocorrido. Informam, por exemplo, a quantidade e valor de débitos gerados e de DARF emitidos, por regime de ocupação. São informativos orientados tanto para as GRPU como para o Órgão Central. Quando o débito é gerado, encontra-se na situação ‘a cobrar’. Quando algum DARF já foi emitido para aquele débito, seja de forma on-line ou batch, sua situação passa a ser ‘em cobrança’. Se o débito refere-se a imóvel carente ou isento, sua situação apenas indica que se encontra sob a figura de carência ou isenção.

7.4.3.7 Cumpre registrar que, segundo entendimento de técnicos da GEARP, uma vez esteja o débito ‘em cobrança’, o crédito (direito da União) é considerado lançado, estando, pois, livre da decadência e sujeito apenas à prescrição. Uma vez emitido o DARF, a prescrição é interrompida, mesmo que o responsável não o tenha recebido. O gerente da GEARP requisitou ao SERPRO que os débitos de 1996 tivessem os DARF correspondentes emitidos. Assim, esses débitos teriam a prescrição interrompida.

7.4.3.8 Após a grande emissão, no início de cada mês, o SIAPA efetua o processamento de cobrança, quando são emitidos os DARF correspondentes às cotas subseqüentes, com vencimento para o último dia útil do mês de cobrança. É utilizada a Tabela de Coeficientes (TACO) da SRF para obtenção de índices para cálculo de atualização monetária e juros. Além dessa emissão batch mensal, o SIAPA permite que sejam emitidos DARF on-line, pelo próprio usuário, no momento em que for necessário.

7.4.3.9 No SIAPA, há um campo que indica o endereço para correspondência,

que pode ser o endereço do responsável pelo imóvel, o de localização do imóvel, o da gerência regional responsável ou, ainda, outro, denominado endereço especial. Com base no estudo efetuado a partir das informações obtidas na base de dados txt, que contém todos os dados do SIAPA (item 7.4.7.3), foi elaborada a tabela que se segue. Foram levados em consideração apenas os imóveis ativos. Percebe-se que 4.597 imóveis não possuem informação de endereço para correspondência. Vale salientar que essa base foi gerada no final de julho de 2000.

Tabela nº 13:Tipos de endereço para correspondência

Endereço para correspondência Total de imóveis Percentual do totalResponsável 353.663 73,74%Especial 93.503 19,50%Imóvel 27.139 5,66%Sem informação 4.597 0,96%GRPU 680 0,14%Total 479.582 100,00%

Fonte: Base txt com os dados do SIAPA7.4.3.10 Entre os motivos de endereçamento especial, estão a migração do SPIU e a

opção feita pelo próprio responsável pelo imóvel. Ainda com base nas informações do arquivo em formato txt, constatou-se que, dos 93.503 imóveis que possuem endereço especial para correspondência, 82.050 são decorrentes da migração do SPIU e 7.931 de opção pessoal. Ou seja, 17,11% dos imóveis ativos possuem endereço especial para correspondência em virtude da migração dos dados do SPIU para o SIAPA.

7.4.3.11 Os DARF são denominados ‘não-emissíveis’ quando não for possível sua emissão ou quando não forem passíveis de cobrança. Nesse grupo incluem-se os imóveis isentos de pagamento, os que possuem responsáveis declarados como carentes, os que possuem taxa de valor inferior a R$ 10,00, os com erro de cadastramento, cujos responsáveis são de impossível localização (endereço ou CEP errados ou inexistentes) ou com dados que não permitem o cálculo do débito (denominados ‘não-calculáveis’). Vale salientar que, embora não sejam emitidos DARF para esses casos, os débitos são gerados no sistema para fins de controle, quando possível. Até mesmo porque alguns desses débitos podem vir a ser cobrados no futuro, como é o caso dos DARF de valor inferior a R$ 10,00.

7.4.3.12 A atividade de cobrança é bastante difícil para a SPU. Além da existência de DARF não passíveis de emissão, por motivo de inconsistência nos campos que compõem o endereço, muitos dos DARF emitidos são devolvidos para a gerência regional responsável. Segundo informações da GEARP, as GRPU são orientadas para tentar consertar as inconsistências de endereço a partir dos DARF devolvidos, consultando outras fontes de endereço possíveis. Uma das principais fontes é o cadastro de CPF/CNPJ pertencente à SRF. Contudo, atualmente, a SPU não possui acesso ao endereço constante dessa base e isso tem prejudicado sobremaneira o processo de acerto por parte das GRPU.

7.4.3.13 No ano de 2000, os DARF já foram emitidos com código de barra que possibilitará que máquina do SERPRO em Belo Horizonte leia-os e processe-os de forma automática. Dessa forma, no futuro, será possível emitir estatística precisa sobre os DARF devolvidos com os respectivos motivos de devolução, atividade hoje inviável. A GEARP espera, também, efetuar o acerto das inconsistências de forma mais racional. Poder-se-á obter o endereço da base CPF e, quando diferente, reenviar o DARF com o endereço fiscal

correspondente. Se após esse reenvio o pagamento for efetuado, far-se-á necessário atualizar o endereço do SIAPA com o endereço fiscal. Vale salientar que, apesar de os DARF de 2000 já terem sido emitidos com o devido código de barra, o processamento automático de reconhecimento dos devolvidos ainda não foi realizado.

7.4.4 Arrecadação7.4.4.1 O SIAPA implementou sistemática de alocação de créditos que

aumentou, consideravelmente, a eficácia da arrecadação. Atualmente, a cada débito, o SIAPA gera um número correspondente, que é impresso no DARF. Assim, quando o DARF é pago na rede bancária e a informação chega ao SIAPA, facilmente é feita a correspondência entre o crédito e o débito, haja vista a identificação única do último.

7.4.4.2 Caso não seja possível alocar o crédito a um débito, tenta-se alocá-lo a um RIP ou a um parcelamento, quando o DARF tiver essas informações corretas. Assim, um RIP pode conter créditos a ele relacionados, porém não diretamente relacionados a um débito. Caberá às gerências regionais identificar esses casos e tentar acertá-los manualmente. O SIAPA oferece meios para que isso seja feito.

7.4.4.3 Por fim, quando não for possível alocar o crédito ao débito (situação ideal), ou, ainda, ao RIP ou ao parcelamento, o mesmo permanece no sistema com a situação ‘a ser alocado’. Eventualmente, procedimentos batch automatizados são executados, a fim de que créditos sejam alocados, com base em critérios predefinidos pela GEARP.

7.4.4.4 A impossibilidade de alocação de todos os créditos deve-se aos pagamentos efetuados com DARF preenchidos manualmente, que, obviamente, não possuem a informação de número de débito, dado gerado pelo sistema informatizado. Ademais, a informação do número do RIP pode encontrar-se incorreta.

7.4.4.5 Outro problema de difícil solução diz respeito ao lapso de tempo existente entre o pagamento efetuado na rede bancária e a chegada da informação no SIAPA: de 10 a 15 dias. Em vista disso, não são raras as vezes em que a GRPU necessita incluir o crédito no sistema de forma manual, mediante apresentação de DARF autenticado. Quando o crédito é incluído de forma manual pelo usuário e, posteriormente, o sistema recebe a informação da rede bancária, o SIAPA efetua um batimento e as informações específicas do pagamento na rede bancária são acrescentadas ao registro de crédito já existente, não havendo duplicidade de informação.

7.4.5 Parcelamento7.4.5.1 A princípio, faz-se necessário distinguir, no âmbito da SPU, débito

patrimonial de débito pessoal. O primeiro está relacionado a uso de imóvel, já o segundo, a um CPF/CNPJ, decorrente de contrato de parcelamento com confissão de dívida.

7.4.5.2 O parcelamento, restrito a débitos pessoais, envolve as etapas de Negociação, Requerimento e Deferimento. A primeira nasce com o pedido de parcelamento e o levantamento da dívida, que consiste dos débitos vencidos de todos os imóveis sob a responsabilidade do requerente. Compõem o montante da dívida, além do principal, a atualização monetária, a multa e os juros correspondentes. Esse montante é dividido na quantidade de parcelas acordadas. Nesse estágio, os débitos originais ficam ‘congelados’, não podendo ser alterados. O interessado deve pagar entrada, no valor de uma parcela, a fim de que possa requerer formalmente o parcelamento (segunda etapa). Com o deferimento (terceira etapa), os débitos originais transformam-se em ‘cancelados por parcelamento’.

7.4.5.3 O parcelamento pode terminar com a quitação ou a rescisão. No último

caso, não é feito de forma automática pelo SIAPA, devendo, quando for o caso, ser informado ao sistema pelo servidor da GRPU. O sistema mantém campo que explicita o motivo da rescisão do parcelamento.

7.4.6 Registro de operações realizadas7.4.6.1 O SIAPA possui arquivo histórico (log) com registro de todas as

operações realizadas no sistema, sejam elas de inclusão, alteração ou exclusão de registros ou, ainda, de emissão de DARF. Para cada registro alterado ou excluído, é gravado outro idêntico no arquivo log, com as informações anteriores à operação realizada. No caso da inclusão, é gerado registro com as informações incluídas. Também são gravados data e hora da operação e CPF do usuário que a efetivou.

7.4.6.2 É oportuno salientar que, para os débitos gerados pelo processamento automático da grande emissão, não são gerados registros de histórico. Esses registros também não são gerados quando da emissão de DARF mensal processada diretamente pelo sistema. Segundo explicações do SERPRO, caso se optasse pela atualização do histórico, seria gerada grande quantidade de registros, o que inviabilizaria, em curto espaço de tempo, o armazenamento de tais informações. É procedente a preocupação do SERPRO, porém formas alternativas de registro de operações poderiam ser discutidas junto à SPU.

7.4.6.3 Alternativa para deixar claro o momento e o responsável pela geração do débito seria a existência de campos, dentro do próprio registro de débito, específicos para tal fim. Assim, poderia haver campo que indicasse a data de inclusão do débito e outro que indicasse se o débito é decorrente da grande emissão, ou da inclusão de uma utilização (aforamento ou ocupação), ou, ainda, de inclusão pelo próprio usuário operador. Esses campos não sobrecarregariam tanto o espaço disponível para armazenamento dos dados do SIAPA, haja vista que não seriam gerados registros completos de inclusão no histórico para esse fim. Além disso, eles poderiam estar disponíveis para consulta em tela sem maiores transtornos.

7.4.6.4 Seria conveniente, ainda, estudar formas de tornar o log disponível para os gerentes da SPU, que, atualmente, necessitam contatar o SERPRO para saber quem efetuou ou quando se deu determinada operação. É interessante que ao menos as informações básicas do arquivo histórico estejam disponíveis por meio de consultas em tela ou relatórios. Ademais, é importante que a SPU tenha condições de controlar ou monitorar operações ‘sensíveis’ efetuadas no sistema. Por ‘sensíveis’ entendem-se as operações que acarretam maior impacto quando da sua realização. Alteração do valor de avaliação de trecho ou logradouro ou inclusão de crédito diretamente pelo usuário podem ser consideradas operações ‘sensíveis’, por causarem impacto direto na arrecadação da SPU. Portanto, considera-se importante que a SPU e o SERPRO estudem formas de tornar disponível no SIAPA mecanismos de trilhas de auditoria, capazes de auxiliar a SPU no monitoramento das operações que estão sendo processadas nas suas bases de dados.

7.4.7 Aspecto gerencial do sistema7.4.7.1 O SIAPA é um sistema eminentemente operacional, ou seja, está

estruturado para atender às atividades e necessidades diárias das gerências regionais. Ele não abrange as necessidades do órgão central da SPU, enquanto órgão maior de gerência e controle. Assim, sob o ponto de vista gerencial, o SIAPA não possui mecanismos de auxílio pré-programados ou predefinidos, embora suas bases de dados contenham os dados a partir dos quais as informações gerenciais podem ser extraídas.

7.4.7.2 Quando o Órgão Central necessita de alguma informação gerencial,

deve ser formalizado um pedido ao SERPRO, que o atende por meio de apuração especial. Essa consiste na elaboração de programa específico, com processamento posterior, para atender ao pedido formulado. É efetuada cobrança à parte pelo serviço prestado. Como não são raras as necessidades de obtenção de informações gerenciais, a SPU acaba pagando ao SERPRO valor considerável por esses serviços extras. A fim de atender à solicitação de auditoria nº 5, por exemplo, a SPU teve que requisitar uma apuração especial ao SERPRO.

7.4.7.3 Na tentativa de minimizar essa deficiência, a GEARP solicitou ao SERPRO que lhe entregasse todos os dados do SIAPA, gravados em uma base txt, a fim de que pudesse utilizá-los da forma que lhe conviesse e, a partir deles, fosse possível extrair informações gerenciais. Uma vez dispostos no formato txt, os dados podem ser importados para um banco de dados disponível no micro do usuário, como Access ou SQL-Server, ou ainda para uma planilha eletrônica, como Excel, e manipulados sob qualquer forma e a qualquer momento. O problema é que, periodicamente, esses dados devem ser atualizados, gerando-se nova base txt e importando-a para o banco de dados utilizado. Deve-se sempre ter em mente que as informações disponíveis não são as mais atuais, mas sim relativas à data de geração da base txt.

7.4.7.4 Assim afirmou a SPU, ao responder a questionamento desta Equipe (vol. 4, fls. 11 e 12), que indagava sobre quais relatórios gerenciais poderiam ser extraídos da base de dados do SIAPA, sem interferência ou auxílio do SERPRO:

‘3. Devido a restrições funcionais do SIAPA, todas as informações gerenciais atualmente solicitadas são obtidas através de apurações especiais.

4. Por essa circunstância, a SPU recentemente obteve do SERPRO uma cópia dos principais dados de sua base em formato txt e gerou uma base em SQL.

(...)8. A referida base relacional, entretanto, é estática, não permitindo a sua periódica

atualização, o que demandará a sua renovação/atualização trimestral, a ser requerida ao SERPRO.

9. Por todo o exposto, à míngua de solução tecnológica que permita o gerenciamento efetivo das atividades da SPU, a proposição em curso permitirá [em breve] a implementação de mecanismos gerenciais que permitirão uma gestão mais eficaz do corpo gerencial da SPU, com redução dos custos administrativos para a referida providência’.

7.4.7.5 Até o término da fase de execução desta auditoria, a GEARP não havia extraído nenhuma informação dessa base. A dificuldade encontrada por essa gerência é de entender o significado de cada campo e de estruturar os dados de maneira relacional. Isso significa estruturá-los de forma que se ajustem à filosofia dos bancos de dados mais recentes, com os quais a GEARP deseja trabalhar (Access, SQL-Server). Como já comentado, o SIAPA utiliza o banco de dados Adabas, não-relacional e já ultrapassado sob o ponto de vista tecnológico.

7.4.7.6 Esta Equipe considera louvável a iniciativa e o esforço da GEARP e entende que, embora essa solução não possa ser considerada absoluta e definitiva, bons resultados podem ser alcançados. Acredita ainda que, para que se obtenha êxito com esse trabalho, é necessário que o SERPRO torne disponível à SPU a documentação detalhada do sistema, relativa à descrição dos seus campos e arquivos. Além disso, provavelmente, serão necessários contatos entre a equipe responsável pelo desenvolvimento do trabalho na SPU e a equipe de manutenção do SIAPA, no SERPRO-São Paulo, a fim de que sejam esclarecidas dúvidas concernentes, por exemplo, às informações armazenadas nos campos.

7.4.7.7 Esta Equipe de auditoria, por meio da solicitação nº 12, teve acesso à base txt, disponível em CD e gerada ao final do mês de julho de 2000. A iniciativa seria uma forma de extrair diretamente da base boa parte das informações desejadas, sem necessidade de pedido de apuração especial e, conseqüentemente, de forma mais rápida. Em virtude do custo e tempo envolvidos numa apuração especial, as solicitações de auditoria, elaboradas por esta Equipe que dependessem desse procedimento, restringiram-se ao indispensável. Com a posse dos dados do SIAPA, seria possível extrair outras informações, com intuito de enriquecer os trabalhos. Porém, a falta de disponibilidade de tempo para aprofundar os estudos não possibilitou a obtenção de informações na forma pretendida.

7.4.7.8 Há sistemas que disponibilizam opção on-line para que os usuários comandem processamento de transferência de seus dados para uma base txt. O SIAFI e o SIAPE são exemplos de sistemas com essa característica, ambos sob a responsabilidade tecnológica também do SERPRO. Essa funcionalidade é denominada de ‘extração de dados’ e esses sistemas, para tanto, utilizam-se de ambiente específico denominado ‘extrator de dados’. A GEAPN concebeu o novo sistema para recadastramento de próprios nacionais (item 7.5.2.4) com essa facilidade. Vale ressaltar que se trata de importante funcionalidade, não somente para as unidades encarregadas de gerenciar o objeto do sistema, como também para os órgãos de controle. A SPU deve estudar, junto ao SERPRO, a possibilidade de que a ferramenta de extração de dados esteja também disponível para o SIAPA.

7.4.7.9 Certamente, há consultas que, periodicamente, interessam a todas as gerências regionais e/ou ao Órgão Central. Essas informações poderiam estar disponíveis no SIAPA, compondo o conjunto de instrumentos gerenciais. Por vezes, foi ressaltada a impossibilidade de disponibilização de consultas gerenciais, tendo em vista o grande volume de informações a ser manipulado e a própria plataforma de banco de dados ultrapassada do SIAPA. Neste sentido, faz-se necessário abordar que o Adabas, por si só, não inviabiliza a execução de quaisquer consultas gerenciais. O que deve ser avaliado é o custo/benefício de determinadas consultas e a possibilidade de realizá-las de forma on-line. A título de exemplo, informações referentes a dados cadastrais, provavelmente, manipularão menor volume de informações que as referentes a débitos e créditos.

7.4.7.10 O importante é que a SPU identifique as necessidades que devam ser incluídas no conjunto das funcionalidades do SIAPA e estude, junto ao SERPRO, caso a caso, a forma de torná-las disponíveis, sejam elas em tela ou não. Uma vez definidas, não devem acarretar custos extras a cada necessidade de obtenção das mesmas informações.

7.4.7.11 Outro problema relacionado ao aspecto gerencial que deve ser abordado é a manutenção de tabelas básicas do SIAPA. Quando se fala de tabelas básicas, normalmente se refere àqueles arquivos que identificam os códigos utilizados pelo sistema, contendo, inclusive, as informações a eles associadas. O SIAPA possui inúmeras tabelas, entre elas pode-se citar a de GRPU, a de local de endereçamento e a de regime de utilização. O problema é que o sistema não oferece nenhuma opção para que os próprios usuários incluam, alterem ou excluam dados de tabelas. A manutenção é efetuada sempre pelo SERPRO, a pedido da SPU. Não se admite que toda a manutenção de tabelas esteja a cargo do prestador do serviço de informática, quando a responsabilidade é do ‘dono’ da informação. Mesmo que as alterações não ocorram com freqüência, sejam até raras, trata-se de atividades típicas dos gestores do negócio. Mais uma vez, a SPU encontra-se totalmente dependente do SERPRO para consecução de suas atividades.

7.4.7.12 Segundo informações obtidas na GEARP, pretende-se que na versão do SIAPA em WEB (item 7.4.8.1) seja possível que a própria GRPU atualize, ao menos, a tabela de engenheiros nela lotados. A filosofia WEB facilita a disponibilização de outras tabelas para atualização on-line, haja vista a inexistência de dados residentes em microcomputadores, como ocorre atualmente, com os módulos Clipper.

7.4.7.13 Foram comentadas apenas algumas alternativas para suprir a lacuna do SIAPA quanto à falta de auxílio gerencial. Outras alternativas podem e devem ser discutidas, entre a SPU e o SERPRO, a fim de que os dados do SIAPA possam efetivamente servir de apoio à tomada de decisões, sem que, para isso, a SPU dependa totalmente da equipe do SERPRO e que, a todo instante, haja novo dispêndio de recursos.

7.4.8 Perspectivas7.4.8.1 Todas as gerências regionais já se encontram inseridas na Intranet

SERPRO. Intranet é uma rede privada e pertencente a alguma organização, acessível a um grupo restrito de usuários. A intenção da SPU é que o SIAPA esteja em breve totalmente disponível nessa Intranet e que o módulo Clipper seja desativado. Vale esclarecer que o banco de dados continuará o mesmo e que o sistema permanecerá em plataforma de grande porte. Apenas a interface com o usuário deixará de ser a tradicional e passará a ser em formato WEB. Dentro da Intranet serão respeitados os acessos concedidos no sistema Senha-Rede, a fim de que apenas as pessoas ali cadastradas possam acessar o SIAPA. A disponibilidade do SIAPA em WEB é um considerável avanço, tendo em vista a série de transtornos causados pela utilização do módulo em Clipper (item 7.4.1.3).

7.4.8.2 O módulo Consulta já se encontra disponível, para todos os usuários, em formato WEB, com as mesmas funcionalidades hoje existentes na versão Clipper.

7.4.8.3 O módulo Financeiro, que também já se encontra disponível em formato WEB, apenas em ambiente de homologação, ainda não pode ser utilizado pelos usuários, pois não foi aprovado pela SPU. Ele difere da versão Clipper, atualmente em produção, quanto à previsão dos institutos da decadência e da prescrição. O sistema on-line, versão WEB, já atua conforme o entendimento da SPU de que todos os créditos foram atingidos pela decadência e pela prescrição, à revelia de Parecer da PFN/RN em estudo na PGFN (itens 8.8 a 8.13).

7.4.8.4 O módulo de Cadastro ainda está em desenvolvimento na filosofia WEB.7.4.8.5 A SPU, atualmente, está em fase de atualização do parque de

equipamentos das suas regionais, visto que a nova tecnologia exige recursos mais modernos para o perfeito e satisfatório funcionamento dos sistemas. A SPU mantém contrato de aluguel, instalação e manutenção de equipamentos de informática com o SERPRO (vol. 4, fls. 89-402).

7.4.8.6 Estão sendo realizados estudos para que algumas informações e funcionalidades, como emissão de DARF e consulta de saldo, sejam disponibilizadas na Internet, até o final do ano corrente. Ao contrário da Intranet, a Internet não é de propriedade de nenhuma entidade, é pública e qualquer pessoa com um computador e um modem pode conectar-se a ela. Ainda está sendo discutido como os contribuintes – foreiros e ocupantes – terão acesso àquelas funcionalidades. Trata-se de importante serviço a ser oferecido à sociedade, haja vista a distância a que muitos responsáveis se encontram das gerências regionais, o que os força a viajar quilômetros para ter conhecimento de sua dívida e efetuar a quitação.

7.4.8.7 Outro serviço já disponível na Internet, na página do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão/Patrimônio da União, é o ‘Atendimento ao Cidadão’,

que consiste na solicitação de informações e serviços à SPU. O interessado envia sua dúvida diretamente para a GRPU responsável e, posteriormente, pode acompanhar o atendimento à sua solicitação. Todas as demandas são acompanhadas pelo Órgão Central.

7.4.8.8 Em resposta oficial ao questionamento nº 20, da solicitação de auditoria nº 2, a SPU esclareceu o que se segue (vol. 4, fl. 14), relativamente às melhorias previstas para o SIAPA:

‘3. No âmbito do Sistema SIAPA, o mesmo deverá ser aperfeiçoado não só para permitir o gerenciamento das atividades de competência da SPU, mas também para o controle das seguintes providências, até então não oferecidas ao usuário:

3.1. cobrança administrativa, para otimização do fluxo de recebimento de receitas patrimoniais;

3.2. inscrição de devedores no CADIN;3.3. inscrição de devedores na dívida ativa;3.4. imóveis com providência judicial em curso;3.5. imóveis dominiais ocupados após 15.2.1997, com identificação do posseiro e

controle de taxas’.7.4.8.9 Adicionalmente, foram obtidas informações diretamente da GEARP

dando conta de que já há previsão de que o SIAPA melhore e implemente novas facilidades ou funcionalidades, entre elas: consultas gerenciais; cálculo de laudêmio; melhorias no módulo de avaliação para auxílio ao trabalho de campo; possibilidade de cancelamento de mais de um débito de uma só vez; possibilidade de indicação de mais de um responsável para um mesmo RIP (atualmente este controle é feito no processo específico, inclusive com cálculos de laudêmio quando da transferência da parte de um responsável para outro); possibilidade de transferência de vários imóveis, de uma só vez, de um município para outro recém-criado (transformação de determinado distrito em município).

7.4.8.10 Além disso, a GEARP mostrou-se interessada no desenvolvimento de novo sistema para substituição do SIAPA, com redefinição total de sua estrutura, funcionalidades e plataforma tecnológica. Nesse sentido, fez o seguinte comentário, em resposta a questionamento desta Equipe (vol. 4, fl. 55):

‘2.3. A GEARP já está negociando com o SERPRO o início da descrição de um novo projeto lógico, com a participação das Gerências de Área e GRPU.

2.3.1. Sem prejuízo de tanto, procede-se junto ao BNDES procedimento licitatório que tem por objetivo, entre outros, o estudo de modelo de gestão nas Gerências Regionais de São Paulo e Rio de Janeiro, quando se abordará os recursos tecnológicos adotados pela SPU’.

7.5 SPN7.5.1 Visão geral7.5.1.1 Desenvolvido sob plataforma de banco de dados SQL-Server e com

linguagens de programação Visual Basic e Java Script, o SPN está disponível na Internet. No âmbito da SPU, o SPN é administrado pela Gerência de Área de Próprios Nacionais – GEAPN. Foi implantado em julho de 2000 e, desde sua concepção, possui duração provisória, em face do seu objetivo primordial de recadastrar os imóveis próprios nacionais e servir de base para futuro sistema que efetivamente substituirá o SPIU. O SPN, contudo, está apto a fazer o recadastramento de todos os imóveis que hoje estão, ou deveriam estar, cadastrados no SPIU. A previsão é de que sua operação termine em dezembro de 2001 e que, em janeiro de 2002, esteja funcionando o substituto do SPIU.

7.5.1.2 Antes da implementação do SPN, em maio de 2000, a própria GEAPN,

sem auxílio do SERPRO, implantou sistema semelhante em Access, com os mesmos objetivos. Por intermédio das Gerências Regionais do Patrimônio da União, disquetes foram distribuídos para todas as unidades gestoras responsáveis pela manutenção dos imóveis próprios nacionais, a fim de que procedessem à devida atualização das informações já existentes e complementassem as faltantes. Foi considerável a adesão das UG e, diante da situação instalada, o SERPRO ofereceu-se para desenvolver o SPN, sem ônus para a SPU. Sem dúvida, com um sistema na Internet, aumentaria a probabilidade de o recadastramento obter o sucesso almejado.

7.5.1.3 Como já haviam sido e continuam sendo recadastrados vários imóveis no Access, deverá haver migração dos dados nele digitados para o SPN. Acredita-se que 95% dos imóveis hoje recadastrados no Access migrem para o SPN da primeira vez, graças ao trabalho de ‘triagem’ efetuado pela GEAPN nos disquetes recebidos com intuito de tornar os dados adequados ao SPN. Quanto aos 5% restantes, deverá ser dado prazo para que sejam acertados os erros que causaram recusas na migração, impossibilitando a transferência do imóvel para o SPN. Se a UG não proceder ao acerto, seu recadastramento terá sido em vão, pois valerá o que estiver no SPN. Será efetuado, então, novo processo de migração para atender aos imóveis remanescentes e aos que continuem sendo recadastrados no Access até lá. Uma vez concluídas essas duas etapas de migração, não mais serão aceitos recadastramentos em Access e todo e qualquer acréscimo ou alteração de dados deverá ser feito no SPN Internet.

7.5.2 Estrutura7.5.2.1 O SPN está estruturado em duas bases distintas. Na primeira,

denominada de ‘sala de rascunhos’, estão as informações inseridas pelas unidades gestoras, que ainda não foram certificadas pela gerência regional. Após avaliados e considerados aptos para aprovação, a gerência certifica os recadastramentos e, automaticamente, as informações são encaminhadas para a segunda base, denominada ‘Base Definitiva’. Esse processo é bastante interessante porque garante que apenas as informações certificadas pela gerência componham a base definitiva do sistema. Uma vez certificado, os dados do imóvel não podem ser alterados pela UG, necessitando, para isso, que a gerência retire a certificação.

7.5.2.2 Existem campos que são obrigatórios para que o imóvel seja inserido na sala de rascunhos e outros que são obrigatórios apenas para a inserção na base definitiva. Atender às críticas da sala de rascunhos significa possibilitar o envio de informação da UG para a GRPU; atender às críticas posteriores significa possibilitar a remessa de informação da sala de rascunhos para a base definitiva, por meio do processo de certificação.

7.5.2.3 O sistema possui mais campos que o SPIU, inclusive com possibilidade de anexar fotos, plantas e documentos digitalizados relativos ao imóvel. Cabe tecer comentários sobre dois campos. Um é o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP), obrigatório em qualquer hipótese de recadastramento, e o outro é o número do processo, obrigatório apenas para a entrada na base definitiva. No campo RIP, o cadastrador deve informar o número que o imóvel recebeu quando cadastrado no SPIU. É oportuno salientar que o SPN não cria novos números de RIP. Portanto, imóveis que ainda não possuem RIP devem ser cadastrados primeiro no SPIU, para que, posteriormente, sejam incluídos no SPN. No campo número do processo, o cadastrador deve informar o número do processo que tramita dentro da SPU, com os documentos relativos ao imóvel objeto do recadastramento. Trata-se de informação imprescindível para fazer conexão entre o que

está cadastrado na base de dados e a documentação oficial do imóvel.7.5.2.4 Já se encontra acordada com o SERPRO a implementação de função

que permita a extração on-line de dados do sistema, a fim de que os usuários possam manipulá-los da forma que lhes convier e, a partir daí, possam gerar quaisquer relatórios gerenciais. É oportuno acrescentar que o SPN possui um conjunto de seis relatórios gerenciais predefinidos, que podem ser emitidos a qualquer momento pelo próprio usuário. Assim afirmou a SPU, em resposta a questionamentos desta Equipe (vol. 4, fls.13 e 16):

‘2.1.1.(...) a GEAPN espera disponibilizar no SPN2000 uma rotina que extrairá da base, a qualquer tempo, todas as informações inerentes aos imóveis da base, deixando, a critério do usuário, a tarefa de criar relatórios próprios’.

‘3.1. Com a extração completa dos dados, a responsabilidade pela confecção dos relatórios recai sobre os servidores da SPU e serão concluídos em função dos recursos tecnológicos disponíveis’.

7.5.3 SPN e SPIU7.5.3.1 Durante o período de recadastramento, o sistema SPIU permanecerá

ativo, visto que ainda é o sistema oficial do Governo Federal utilizado para armazenar as informações acerca de imóveis não dominiais, em tese, de propriedade da União. Porém, segundo informações obtidas na GEAPN, a orientação é no sentido de manter atualizado o SPN. Em sua resposta ao questionamento nº 20 da solicitação de auditoria nº 2, a SPU afirma que, até que se conclua as atividades de recadastramento, em dezembro de 2001, ‘os sistemas SPIU e SPN2000 funcionarão simultaneamente, de modo que as providências que se demandam na utilização de tais sistemas não sofram qualquer solução de continuidade’.

7.5.3.2 No final do ano de 2000, a fita magnética contendo as informações dos próprios nacionais, a ser enviada para atualizar o SIAFI, seria ainda gerada com base nas informações do SPIU. Em vista disso, até o final do ano 2000, obrigatoriamente, as informações relativas a essa fita deveriam ser migradas do SPN para o SPIU. Com a implantação do sistema que substituirá o SPIU, pretende-se que não exista mais a fita STN [Secretaria do Tesouro Nacional], devendo haver, em contrapartida, comunicação direta entre sistemas (da SPU e SIAFI) para transferência das informações necessárias.

7.5.3.3 Apesar de a GEAPN partir do pressuposto de que o SPN contém informações mais atualizadas, esta Equipe acredita que é possível que dados do SPIU estejam mais atuais que os do SPN. É necessário estabelecer rotinas que analisem, no SPIU, aqueles imóveis já recadastrados e quais informações foram nele atualizadas durante o processo de recadastramento, de modo a não permitir que o SPN contenha dados desatualizados em relação ao SPIU.

7.5.3.4 Segundo informado pelo mesmo responsável, a orientação da GEAPN é de que dêem prioridade ao recadastramento das entregas à administração direta e das cessões à administração indireta, atividades afins àquela gerência de área. Porém, imóveis outros estão sendo recadastrados, os quais estão sob a responsabilidade de outras gerências de área, como imóveis vagos (não utilizados pelo serviço público), de propriedade de fundações e autarquias, funcionais, em processo de alienação, cedidos a municípios ou estados etc.

7.5.3.5 A SPU, em resposta ao questionamento nº 20, da solicitação de auditoria nº 2, expressou idéia de que os imóveis sob gerência das áreas de negócios e de empreendimentos sociais devem ser recadastrados no SPN. Acrescentou que, no âmbito da GEANE, o recadastramento dos imóveis não utilizados no serviço público permitirá o

gerenciamento de informações, tais como: regime de ocupação, forma de exploração atual (locação, arrendamento etc), valor da receita patrimonial decorrente de seu uso, controle de inadimplência, imóveis alienados à vista, imóveis alienados à prazo, imóveis alienados à Caixa Econômica Federal etc. No âmbito da GEAES, os imóveis utilizados nas finalidades intrínsecas às atribuições da gerência de área serão recadastrados no SPN, permitindo o controle da identificação de imóveis em regime de cessão de uso, prazo de cessão, finalidade, cessionário etc. De igual sorte, serão recadastrados os imóveis da União cedidos sob regime de cessão de uso ou de aforamento a municípios ou estados.

7.5.3.6 Tendo em vista que o SPN é a base para o sistema que substituirá o SPIU, é importante, realmente, que o processo de recadastramento abranja o controle de todos os imóveis não passíveis de cadastramento no SIAPA, o que enseja, com certa brevidade, um entendimento interno, entre as gerências interessadas, quanto ao desenvolvimento do novo sistema.

7.5.4 Estatística de imóveis recadastrados7.5.4.1 Segue tabela com estatística do recadastramento processado em Access,

até 06.10.2000, conforme relatório da GEAPN (vol.9, fl. 2). Estatística semelhante não pôde ser obtida do SPN, em virtude de o sistema, até o momento, não contemplar todas as opções de relatórios previstos nem a opção de extração de dados para elaboração de relatórios estatísticos diversos.

7.5.4.2 Percebe-se que, apesar do motivo primordial do recadastramento ser relativo aos imóveis próprios nacionais, a maioria até então recadastrada refere-se a imóveis sob outros regimes de utilização. Entre os 1.199 imóveis configurados no item ‘outros’, 986 são imóveis funcionais do Distrito Federal. Embora os imóveis próprios das fundações e autarquias não sejam propriedade da União, a IN MEFP/SAF nº 1.110/91 estende a obrigatoriedade de cadastramento desses imóveis na SPU. Por isso, eles também estão sendo recadastrados.

Tabela nº 14:Recadastramento de imóveis no ACCESS, por regime de utilização

PRÓPRIOS NACIONAIS OUTROS TOTALEntrega Cessão Total Vago Processo

alienaçãoPróprios fundações autarquias

Outros Total

508 487 995 332 143 717 1.199 2.391 3.386Fonte: Relatório da SPU7.5.4.3 Observa-se que, desde maio de 2000, início da operação do

recadastramento em Access, até 06.10.2000, foram recadastrados 3.386 imóveis no Access (tabela anterior) e 2.187 no SPN (tabela que segue). A meta até o final do ano é recadastrar 12.830 imóveis, do total de 35.733 existentes no SPIU, ou seja, 35,91%. Os 64,09% restantes deverão ser recadastrados durante o ano de 2001. Segue tabela que resume os dados configurados neste parágrafo, elaborada de acordo com relatório constante do vol. 9, fl. 1.

7.5.4.4 Vale esclarecer que, no processo de recadastramento, muitos imóveis são excluídos do SPIU, por estarem duplicados na base ou cadastrados de forma incorreta. Esses também são computados como recadastrados, pois compõem o conjunto de imóveis inicialmente dispostos no SPIU e, portanto, passíveis de recadastramento.

Tabela nº 15:

Desempenho da SPU no processo de recadastramento de próprios nacionaisPLANEJAMENTO ANUAL SITUAÇÃO ATUAL DESEMPENHO (%)Metas 30.9.0

0

4º tri-mestre

Meta2000

Meta2000/01

Access SPN Extraí-dodo SPIU

Totalrecadast

.

Até30.9.00

Atédez/00

2000/2001

7.671 5.159 12.830 35.733 3.386 2.187 1.850 7.423 96,77 57,86 20,77Fonte: Relatório da SPU7.5.5 Perspectivas da SPU7.5.5.1 As perspectivas da SPU com relação ao controle informatizado dos

imóveis ora em recadastramento estão bem expressas em resposta a questionamento desta Equipe (vol. 4, fl. 54), a seguir transcrita, que resume o que já foi comentado:

‘2.1.1. ... já estão sendo previstas reuniões nas quais iniciaremos a discussão do novo Sistema de gerenciamento de imóveis não-dominiais (SPIUnet), que substituirá o SPIU a partir de dez/2001, seguindo o cronograma de metas estabelecido pela GEAPN.

2.1.2. O novo sistema será desenvolvido tendo como base o próprio SPN2000, tanto do ponto de vista da sua estrutura e plataforma, quanto à filosofia de acompanhamento e controle de imóveis dessa natureza, e será interligado ao Sistema SIAFI, de forma on-line, evitando o trabalho anual de se confeccionar a ‘fita STN’ e possibilitando, principalmente, a atualização instantânea das informações de interesse da Secretaria do Tesouro Nacional/MF.

2.2. Até que se implemente um Sistema de gerenciamento idôneo para as atividades da GEANE e GEAES, as atividades de tais Gerências serão administradas por intermédio do SPN2000, que contemplará, em apêndice, os imóveis da União não utilizados no Serviço Público e afetados às atividades-fins daquelas Gerências de Área’.

7.5.5.2 O SPN é o primeiro passo para que todos os imóveis não passíveis de cadastramento no SIAPA passem a ter o devido tratamento informatizado. Há a intenção de que todos eles sejam contemplados pelo sistema que substituirá o SPIU, em janeiro de 2002. Porém, não foram identificadas quaisquer providências nesse sentido. É preciso haver um entendimento sobre as necessidades das outras áreas: de cadastramento (GEADE), de empreendimentos sociais (GEAES) e de negócios (GEANE). Urge que sejam realizados estudos para a confecção do novo sistema, haja vista a inexistência de controle informatizado satisfatório e corporativo para o conjunto dos imóveis em trato.

7.6 Controle de Acesso Lógico7.6.1 Não é possível garantir confiabilidade de dados quando não se tem controle

sobre as pessoas que os acessam ou quando essas podem praticar operações que não correspondem às atividades desempenhadas. Nesse sentido, fez-se necessário analisar o sistema Senha-Rede, responsável pelo controle de acesso aos sistemas SPIU e SIAPA.

7.6.2 O Senha-Rede é também de responsabilidade do SERPRO e é utilizado por esse órgão para administrar o acesso a diversos outros sistemas sob sua gerência. Trata-se, pois, de aplicativo amplamente utilizado pela Administração Pública Federal.

7.6.3 Quando determinado sistema é inserido no Senha-Rede, o SERPRO cadastra os cadastradores gerais desse sistema, que são as principais pessoas dentro do processo de credenciamento de usuários. A partir desses, os usuários poderão ser cadastrados para utilização do sistema.

7.6.4 Cabe distinguir o conceito de dois termos utilizados dentro do ambiente do Senha-Rede, que serão utilizados neste relatório. Cadastramento refere-se à identificação

de usuário no sistema, quando são informados seu CPF, nome (pode ser obtido da base de CPF da SRF), telefone para contato, órgão de lotação e local de trabalho. Todos os cadastradores podem inserir quaisquer usuários no Senha-Rede, inclusive se lotados em órgão distinto. Habilitação é a etapa subseqüente ao cadastramento, quando o usuário do Senha-Rede é habilitado em sistema específico, com perfis de acesso (conjunto de transações passíveis de serem acessadas) e com parâmetros adicionais, se for o caso.

7.6.5 Cada usuário é identificado no Senha-Rede pelo número de seu CPF e por senha pessoal. No momento do cadastramento ou reativação do usuário, o sistema gera automaticamente uma senha, composta pela palavra ‘nova’ acrescida de quatro dígitos aleatórios. Na primeira tentativa subseqüente de acesso ao sistema, é obrigatória a troca da senha. A partir daí, a permuta da senha é requisitada a cada trinta dias, com proibição de repetição das três últimas. A senha deve possuir o mínimo de seis e máximo de doze caracteres alfanuméricos, devendo ser o primeiro obrigatoriamente uma letra. Além desses mecanismos de segurança, um usuário não pode estar conectado ao Senha-Rede em dois terminais distintos. Só é permitido um logon por vez.

7.6.6 Em dado instante, um usuário pode estar ativo (situação normal de uso do Senha-Rede), inativo (não utilização do sistema por 45 dias desde a última troca de senha) ou bloqueado (5 tentativas de uso sem sucesso).

7.6.7 O Senha-Rede possui dois tipos de log (registro de operações efetuadas): registro de acessos a transações realizados pelos usuários e registro das operações efetuadas pelos cadastradores. No primeiro, podem ser identificados o usuário que utilizou a transação, terminal de acesso e data e hora de entrada e saída da transação, possibilitando medir o tempo de permanência do usuário na transação. No segundo, podem ser identificados cadastramentos, habilitações, alterações em ‘árvores’, em perfis, em transações, em parâmetros adicionais, enfim todas as operações processadas pelos cadastradores, registrando, inclusive, terminal utilizado, data e hora da operação.

7.6.8 Para utilizar o SPIU e o SIAPA, os usuários devem ser cadastrados e habilitados para esse fim no Sistema Senha-Rede. A seguir, abordar-se-ão os dois sistemas em tópicos distintos, sob a ótica do controle de acesso.

7.6.9 SIAPA7.6.9.1 O conceito padrão de perfil definido pelo Senha-Rede (relacionado a

níveis de acesso) não é utilizado pelo SIAPA. Aqui, eles se referem a transações que simplesmente servem de elos para que seja feita a interface com o ambiente em Clipper. Há quatro perfis no SIAPA que não diferem em nada entre si, ou seja, que se referem igualmente às únicas duas transações existentes. Assim sendo, seria apenas necessária a existência de um único perfil. Todos os usuários deveriam realmente ser nele habilitados, a fim de que fosse sempre possível a ativação da transação em Clipper, residente no microcomputador do usuário. Os cadastradores do SIAPA foram unânimes em afirmar que sempre habilitam os usuários em todos os perfis disponíveis, sem saber por que assim agem, mas sabendo apenas que assim deve ser feito.

7.6.9.2 Os níveis de acesso são efetivamente concedidos quando são definidos os parâmetros adicionais para cada usuário, no ambiente do Senha-Rede. Os programas em Clipper do SIAPA são responsáveis pela ‘navegação’ do sistema, gerenciando os acessos de acordo com as informações de parâmetros adicionais obtidas do Senha-Rede.

7.6.9.3 Os acessos podem ser autorizados em até dois níveis, conforme a disposição das opções no menu principal do SIAPA (item 7.4.2.2). Assim, é possível um usuário ser habilitado para realizar inclusão de imóvel, mas não cancelamento;

manutenção de débito e/ou crédito, mas não das funções de parcelamento ou emissão de DARF.

7.6.9.4 É importante registrar duas vantagens na utilização dos conceitos do Senha-Rede, embora o SIAPA não faça uso deles. Primeiro, trata-se de sistema projetado especificamente para o controle de acesso, que contém quesitos de segurança já intrínsecos, dispensando que sistemas direcionados para atender aplicações específicas detenham-se com esses quesitos.

7.6.9.5 O segundo ponto, mais importante para o trabalho de controle, é o universo de consultas e trilhas de auditoria já disponibilizadas no Senha-Rede, fundamentais para o trabalho de auditoria. Caso o sistema não faça uso dos conceitos padrões do Senha-Rede, as funcionalidades acima podem tornar-se inoperantes. A utilização de parâmetros adicionais para definição de níveis de acesso e não dos perfis, por exemplo, impossibilitou que esta Equipe de auditoria averiguasse, diretamente por meio de consulta no Senha-Rede, sem necessidade de pedido de apuração especial, as pessoas detentoras de determinados níveis, a fim de avaliar a pertinência e amplitude dos acessos concedidos.

7.6.9.6 De acordo com informação extraída do Senha-Rede, em 23.11.2000, 585 usuários estão habilitados para acessar o SIAPA, podendo estar ativos ou não no Senha-Rede. Eles estão distribuídos em diversos órgãos, conforme tabela que segue. Percebe-se que o SERPRO possui quantidade considerável de funcionários habilitados no SIAPA, quando comparado com outros órgãos. Não foi possível saber quais os níveis de acesso dos usuários porque, como já comentado anteriormente, os níveis são definidos no Senha-Rede como parâmetros adicionais e não como perfis, dificultando sobremaneira esse tipo de pesquisa. Se o controle fosse feito pelos perfis, essa pesquisa seria facilmente obtida diretamente por meio de consulta on-line no Senha-Rede.

Tabela nº 16:Distribuição dos usuários do SIAPA por órgão

Órgão de lotação Quantidade de usuáriosSecretaria do Patrimônio da União – SPU 475Serviço Federal de Processamento de Dados – SERPRO 67Secretaria da Receita Federal – SRF 12Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MP 9Tribunal de Contas da União TCU 8Procuradoria Geral da Fazenda Nacional – PGFN 8Subsecretaria de Planejamento e Orçamento do MF – SPO/MF

2

Ministério da Fazenda – MF 2Secretaria da Fazenda do Distrito Federal 1Secretaria Federal de Controle – SFC 1TOTAL 585

Fonte: Consulta Senha-Rede em 23.11.20007.6.9.7 Os 475 usuários que possuem como órgão de lotação a SPU estão

distribuídos conforme tabela seguinte. Percebe-se que existem três usuários com código de lotação indefinido, com dígitos zerados ou iguais a nove.

Tabela nº 17:Distribuição dos usuários do SIAPA por local de trabalho na SPU

Local Qtde. usuários Local Qtde. usuários Local Qtde. usuários

0000000000 1 GRPU/MA 21 GRPU/RJ 66Órgão Central 18 GRPU/PI 10 GRPU/ES 28

GRPU/DF 4 GRPU/PE 30 GRPU/SP 50GRPU/GO 8 GRPU/PB 15 GRPU/PR 24GRPU/MT 7 GRPU/AL 9 GRPU/SC 24GRPU/MS 5 GRPU/RN 18 GRPU/RS 12GRPU/PA 30 GRPU/BA 29 9999999999 2GRPU/AM 14 GRPU/SE 19GRPU/CE 21 GRPU/MG 10 TOTAL 475Fonte: Consulta Senha-Rede em 23.11.20007.6.9.8 O SIAPA possui sete cadastradores registrados no Senha-Rede, conforme

informação obtida desse sistema, em 8.11.2000, sendo três gerais, três parciais e um local (vol. 9, fl. 9). Na prática, todos podem conceder acesso a todos os níveis do SIAPA, pois, como já comentado, os perfis são os mesmos e o acesso é efetivamente concedido na definição de parâmetros adicionais. O que não se admite é o fato de dois cadastradores serem funcionários lotados no SERPRO. Cadastradores devem ser pessoas lotadas no órgão gestor do sistema, afinal são essas que possuem condições de controlar e aferir a conveniência das habilitações.

7.6.9.9 Em relação ao processo de habilitação no SIAPA, relata-se o que segue. O pedido é feito por meio de formulário predefinido, onde deve ser indicado o motivo do pedido, bem como os dados cadastrais e perfil do usuário (vol. 9, fl. 8). Deve ser assinado pelo chefe responsável e enviado para a GEARP, gerência responsável pela habilitação. O motivo pode ser: cadastramento, habilitação, reativação, desbloqueio, troca de senha, alteração de habilitação, correção de dados cadastrais e exclusão. O pedido pode ser enviado via fax, mas o original sempre deve ser encaminhado. A divulgação da senha pode ser feita por telefone ou por e-mail. A concessão e a revogação de perfis seguem os mesmos trâmites.

7.6.9.10 A exclusão deve ser efetuada, obrigatoriamente, quando o usuário deixar de exercer as funções que motivaram a habilitação no SIAPA, seja por passar a trabalhar em serviço diverso, seja por deixar de trabalhar na gerência. É evidente que usuário com prerrogativa de acesso ao SIAPA em determinada gerência, no mínimo, deve estar nela lotado. Seguindo esse raciocínio, foram elaboradas as solicitações de auditoria nºs 11 e 18, que, em conjunto com a relação de servidores de cada gerência, objetivaram o batimento entre a relação das pessoas com acesso ao SIAPA e daquelas efetivamente lotadas em cada gerência.

7.6.9.11 Em metade das gerências, todos os usuários com acesso ao SIAPA estão nela lotados, o que configura a situação desejável.

7.6.9.12 Detectou-se que, em alguns casos, o usuário não está lotado na gerência e encontra-se inativo no Senha-Rede, ou seja, já não o utiliza há mais de 45 dias. Essa situação comprova que, nas sete gerências onde ela ocorre, nem sempre o processo de exclusão do SIAPA é seguido como se deve.

7.6.9.13 Percebeu-se, ainda, que alguns usuários não estão lotados na gerência que o Senha-Rede indica, porém estão lotados em outra gerência da SPU. Essa situação indica que, por vezes, quando da troca de lotação, a habilitação não é revisada a fim de verificar se os níveis correspondem às novas funções desempenhadas. Se essa revisão fosse feita, o

local de trabalho também teria sido atualizado no Senha-Rede e a sistemática de controle estaria facilitada.

7.6.9.14 Por fim, constatou-se que alguns usuários não estão lotados mais na SPU, mas continuam habilitados no SIAPA e ativos no Senha-Rede. O processo de desligamento deve ser seguido, necessariamente, de comunicação formal à unidade responsável, para fins de exclusão do SIAPA. Ressalta-se que, uma vez desligado da SPU, o usuário não obrigatoriamente tornar-se-á inativo no Senha-Rede, pois ele pode ser habilitado em outros sistemas e continuar utilizando-os normalmente. Assim, a exclusão deve realmente ser efetuada a fim de que pessoas não autorizadas não façam uso do SIAPA. É importante esclarecer que, com base nos relatórios que esta Equipe de auditoria dispunha, não foi possível determinar o número exato de usuários nessa situação, haja vista a impossibilidade de verificar, para cada usuário não lotado numa gerência, se havia se desligado da SPU ou ainda se encontrava lotado em alguma outra gerência.

7.6.9.15 Segundo informações obtidas de um dos cadastradores gerais do SIAPA, no ano de 2000 foi feito levantamento das pessoas com acesso ao SIAPA em nível nacional e pediu-se para que as gerências confirmassem as habilitações de sua competência. Porém, não há periodicidade predefinida para efetuar tal ação.

7.6.10 SPIU7.6.10.1 O Senha-Rede é responsável pelo controle de acesso ao SPIU, bem como

por sua ‘navegação’. O SPIU possui 27 perfis definidos no Senha-Rede, alguns deles contendo o mesmo conjunto de transações, ou seja, desempenhando o mesmo papel.

7.6.10.2 Segundo informações do cadastrador geral do SPIU na SPU, a maioria desses perfis está em desuso, porém esta Equipe de auditoria verificou que todos continuam ativos e com usuários a eles relacionados. Constatou-se que há vários funcionários do SERPRO, inclusive os responsáveis pela manutenção do sistema, com perfis habilitados no SPIU. Há, inclusive, perfis que possuem apenas essas pessoas a eles relacionadas, sem participação de ninguém da SPU (vol. 9, fls. 6-7). O perfil que engloba acesso a todas as transações do SPIU (denominado ‘SPIU’) possui sete usuários habilitados, sendo dois da SPU e cinco do SERPRO (vol. 9, fl. 5). Em princípio, não se justifica que funcionários do SERPRO possuam tal nível de privilégio para acesso ao sistema. Suas prerrogativas devem estar limitadas ao ambiente de desenvolvimento do sistema, o que possibilita que forneçam manutenção necessária aos programas. O ambiente de produção pertence ao gestor da informação, no caso à SPU.

7.6.10.3 Segundo informação obtida no Senha-Rede, em 23.11.2000, o SPIU possui 2.500 usuários ativos. Não foram realizados estudos sobre esses usuários por causa da dificuldade que esta Equipe de auditoria teria em avaliar a pertinência dos acessos de todas as unidades gestoras. Esse trabalho poderia ser realizado por cada GRPU, com relação às UG de sua região.

7.6.10.4 O SPIU possui 62 cadastradores, sendo 5 gerais, 56 parciais e 1 local, conforme obtido do Senha-Rede, em 24.11.2000 (vol. 9, fls. 10-17). A grande quantidade de cadastradores parciais deve-se ao fato de que o cadastramento no SPIU é descentralizado entre as diversas GRPU, que possuem mais de um cadastrador, cada uma. Optou-se por essa sistemática visto que o SPIU conta com usuários espalhados em unidades gestoras de todo o País. Assim, cada gerência regional possui a responsabilidade de cadastrar usuários das UG de sua região. Dos 56, há 51 cujo órgão de lotação é a SPU, 3 do SERPRO e 2 do MPO. O cadastrador local é do IBAMA.

7.6.10.5 O problema maior reside nos cinco cadastradores gerais, pois, desses,

apenas um é da SPU. Os outros quatro são do SERPRO (vol. 9, fl. 10). Assim como no SIAPA, não se admite o fato da existência de cadastradores funcionários do SERPRO. Cadastradores devem ser pessoas lotadas no órgão gestor do sistema, afinal são essas que possuem condições de controlar e aferir a conveniência das habilitações.

7.6.11 SPN7.6.11.1 O acesso ao SPN é controlado por ele mesmo. Como é um sistema de

caráter provisório, não se considerou necessária a utilização dos recursos do Senha-Rede para tal fim. Pretende-se utilizá-lo para gerenciar o acesso ao futuro sistema da SPU que será desenvolvido com base nas informações do SPN e substituirá o SPIU.

7.6.11.2 Os usuários possuem identificação única, acompanhada por senha composta de sete caracteres. Existem nove níveis de acesso, que diferenciam os usuários com possibilidade apenas de consulta, consulta e cadastramento, certificação de imóveis, habilitação de novos usuários. Além desses aspectos, os níveis de acesso determinam se as atividades a serem realizadas serão restritas à UG ou à jurisdição (conjunto de UF) do usuário ou, ainda, irrestrita. O SPN não possui todos os controles do Senha-Rede, como os conceitos de inativo e bloqueado, troca de senha periódica, controle das últimas senhas utilizadas.

7.7 SERPRO7.7.1 Durante o período que esteve em São Paulo, esta Equipe de auditoria teve

oportunidade de visitar as instalações do SERPRO naquela capital. Realizaram-se entrevistas com os analistas de sistemas responsáveis pela condução técnica dos sistemas SIAPA e SPIU, a partir das quais foram extraídas várias das informações já apresentadas neste relatório. A seguir, serão descritas mais algumas informações relacionadas à segurança dos sistemas, que estão a cargo do SERPRO.

7.7.2 Estrutura geral7.7.2.1 As instalações do SERPRO em São Paulo encontram-se em edifício

específico e o acesso às suas dependências segue rigoroso processo de identificação. Há quatro processadores – CPU, sendo um deles responsável pelo processamento dos sistemas SIAPA e SPIU, entre outras atividades.

7.7.2.2 Uma das importantes medidas destinadas à proteção da informação é a instalação de sala-cofre. O SERPRO-São Paulo conta com uma sala-cofre que abriga os equipamentos de CPD propriamente ditos, tais como processadores, discos e quatro robôs para controle automático de fitas-cartucho. Sua monitoração é feita a partir de sala externa, pois naquela não há presença de pessoas.

7.7.2.3 Os arquivos do SIAPA e SPIU possuem procedimentos de backup diário, além dos procedimentos de backup geral, realizados pelo CPD como um todo.

7.7.2.4 A mais ou menos 2km do edifício-sede, existe outra fitoteca, sob controle de dois robôs, que contém backup dos principais arquivos do CPD. Esse segundo ambiente é interligado ao CPD central por cabo de fibra óptica exclusivo.

7.7.3 Documentação7.7.3.1 Os sistemas SIAPA e SPIU possuem documentação registrada no

Predict, software concebido com tal finalidade. Nele são descritos os arquivos e seus atributos e todos os módulos componentes dos sistemas (telas, programas, subprogramas, áreas de dados, sub-rotinas etc). Essa documentação é mantida atualizada.

7.7.3.2 Com relação ao SIAPA, há extensos manuais orientados aos usuários finais. O problema é que estão desatualizados e não mais correspondem, na íntegra, à realidade dos sistemas. Com a implantação desse sistema em filosofia WEB, esses manuais

tornar-se-ão ainda mais ultrapassados. Provavelmente, serão necessários treinamentos e reciclagens dos usuários que interagem com o SIAPA porque, apesar da versão WEB contar com as mesmas funcionalidades da versão Clipper, sua apresentação dá-se de forma totalmente diferente.

7.7.3.3 Algumas dúvidas sobre o preenchimento de campos na tela podem ser esclarecidas ao teclar a função de ‘ajuda’ disponível nas próprias telas. Além disso, para cada código a ser informado está sempre disponível on-line a tabela correspondente, contendo o significado dos códigos possíveis.

7.7.4 Controle de versões de programas7.7.4.1 O SERPRO possui sistema, denominado Siprog, orientado para

controlar versões de programas no ambiente de produção. Os responsáveis na área de desenvolvimento apenas comandam esse sistema para que ele efetive as devidas transferências para o ambiente de produção. É mantida cópia dos códigos objeto (aquele que é executado) e fonte (escrito pelo programador) que estão em produção. Há histórico de versões, com registro de data e hora.

7.7.5 Controle de demandas7.7.5.1 O SERPRO possui sistema específico para controlar as demandas da

SPU com relação aos sistemas SPIU e SIAPA, denominado CONDE – Controle de Demandas, que possibilita o registro da descrição da demanda, de comentários, da situação em que se encontra, entre outros. Interage com o sistema de correio para geração de notas entre o pessoal envolvido na SPU e SERPRO. O CONDE mantém histórico das demandas.

7.7.5.2 Em resposta ao questionamento nº 21, da solicitação de auditoria nº 2 (vol. 4, fl. 17), a SPU afirmou que, por intermédio do CONDE, a GEARP acompanha a execução das demandas ordinárias e extraordinárias, para a otimização do SIAPA.

7.7.6 Plano de Contingências7.7.6.1 Como não se pode considerar a existência de segurança absoluta, visto que

existem fatores de interferência que são movidos por força maior, as organizações precisam definir estratégias de retorno à normalidade em caso de acontecimento de situações inesperadas. Tais estratégias deverão constar do Plano de Contingências da organização. Tal plano tem como objetivo prover a empresa de ferramentas procedurais e de alternativas de instalações de modo a garantir que, num evento de catástrofe, os recursos estejam disponíveis no menor tempo possível, a fim de possibilitar não somente a continuidade da empresa, como também a sua sobrevivência. Esse Plano deve abranger aspectos de infra-estrutura do CPD e dos sistemas propriamente ditos. Trata-se, pois, de documento que pressupõe a realização de estudos prévios sobre os riscos a que todos os CPD estão sujeitos, bem como a consciência dos procedimentos a serem tomados em caso de ocorrência de sinistros.

7.7.6.2 Atualmente, na regional do SERPRO em São Paulo, não existe Plano de Contingências acabado, documentado e devidamente disseminado entre os envolvidos, que possa orientar os técnicos em caso de ocorrência de sinistros ou de situações que venham a comprometer a operacionalização dos sistemas. Segundo informações obtidas, estão em andamento vários estudos e discussões sobre os diversos aspectos que virão a compor o Plano de Contingências. Existe, inclusive, um grupo específico orientado ao estudo dos aspectos de segurança. Embora o fato da inexistência de Plano de Contingências oficial e documentado não indique, obrigatoriamente, uma organização sem quaisquer medidas

preventivas de proteção, não é possível aferir até que ponto seu CPD e seus sistemas estão preparados para superar ocorrências inesperadas.

8 – RECEITAS: ARRECADAÇÃO E INADIMPLÊNCIA8.1 O quadro demonstrativo das receitas patrimoniais imobiliárias da União

arrecadadas nos últimos dez exercícios financeiros (Tabela nº 18) demonstra duas situações: uma diz respeito ao subtotal das receitas representadas por taxa de ocupação, foro e laudêmio, que, pela regularidade e volume de arrecadação, são as mais significativas entre as oriundas da administração do patrimônio imobiliário da União; a outra diz respeito às demais receitas patrimoniais. Na primeira situação, excetuando-se o exercício de 2000, cuja informação se restringe ao período de 1º de janeiro a 30 de setembro, houve constante aumento do montante arrecadado; na segunda, devido ao aspecto esporádico de certas políticas, por exemplo a venda de imóveis, houve bruscas oscilações no montante das receitas arrecadadas no período. Apesar do crescimento apresentado na maior parte do período, os montantes arrecadados estão muito aquém do potencial de arrecadação do patrimônio imobiliário da União.

Tabela nº 18:Arrecadação de Receitas PatrimoniaisPeríodo 1º de janeiro de 1991 a 30 de setembro de 2000Valores em Milhares de Reais

AnoTaxa

de ocupação Foro Laudêmio SubtotalDemaisReceitas Total

1991 5.985 3.769 8.435 18.189 2.300 20.4891992 6.983 4.847 6.757 18.587 2.440 21.0271993 10.339 6.959 7.605 24.902 2.987 27.8891994 15.948 7.562 13.022 36.532 6.404 42.9361995 26.208 11.401 21.485 59.093 15.063 74.1561996* 28.737 13.989 25.731 68.457 113.830 182.2871997 33.255 14.827 27.659 75.741 29.594 105.3351998 34.441 16.934 31.814 83.189 42.556 125.7451999 38.452 18.552 38.465 95.469 35.724 131.193

2000** 33.671 17.100 30.219 80.990 26.305 107.295* Receitas afetadas pela alienação de imóveis** Receitas arrecadadas até 30 de setembroFonte: Secretaria do Patrimônio da União (vol. 9, fls. 92-114)8.2 Para melhor visualização, consta do quadro a seguir a distribuição percentual

das receitas no exercício financeiro de 2000, onde o subtotal 2 corresponde ao montante lançado na coluna ‘Demais Receitas’ da tabela anterior.

Tabela nº 19:Arrecadação de Receitas PatrimoniaisPeríodo 1º de janeiro a 30 de setembro de 2000Valores em Milhares de Reais

Discriminaçãoda Receita

MontanteArrecadado

Percentualem Relação ao Total

Foro 17.100 15,94Laudêmio 30.219 28,16Taxa de Ocupação 33.671 31,38

Discriminaçãoda Receita

MontanteArrecadado

Percentualem Relação ao Total

Subtotal 1 80.990 75,48Reforma* 9.101 8,48Domínio Útil 915 0,85Domínio Pleno 2.103 1,96Aluguel 972 0,91Arrendamento 1.209 1,13Diversas 427 0,40Parcelamento 4.393 4,09Multa 4.004 3,73Juros 3.181 2,96Subtotal 2 26.305 24,52Total 107.295 100,00

* Recolhimento de parcelas provenientes da venda de imóveis funcionaisFonte: SPU (vol. 6, fls. 1-9)8.3 Os percentuais de oscilação das receitas, no período compreendido entre 1º de

janeiro de 1996 e 30 de setembro de 2000, estão demonstrados a seguir. Cabe registrar que os percentuais relativos ao exercício de 1996 representam a oscilação entre as receitas arrecadadas nesse ano em relação às arrecadadas em 1995, escolhido como exercício-base para a análise comparativa, por representar o início do atual período de relativa estabilização nos índices de inflação.

Tabela nº 20:Receitas PatrimoniaisEvolução Percentual da ArrecadaçãoExercícios de 1996 a 2000

ExercícioFinanceiro

Taxade Ocupação Foro Laudêmio Subtotal

DemaisReceitas Total

1996* 9,65 22,70 19,76 15,85 655,69 145,811997 15,72 5,99 7,49 10,64 -74,00 -42,211998 3,57 14,21 15,02 9,83 43,80 19,381999 11,65 9,55 20,91 14,76 -16,05 4,332000* -12,43 -7,83 -21,44 -15,17 -26,36 -18,22* Oscilação atípica nas demais receitas do exercício, por força da venda de prédio

na cidade do Rio de Janeiro/RJFonte: Secretaria do Patrimônio da União (vol. 9, fls. 92-114)8.4 Releva consignar a elevada inadimplência verificada e a inércia das GRPU na

cobrança dos créditos inadimplidos. De acordo com as respostas ao questionário encaminhado às SECEX (vols. 1 e 2), questões 12, 13, 15, 16 17, 18, 19 e 20, constatou-se que a maioria das GRPU não adotam providências com vistas à inscrição do devedor no CADIN ou na Dívida Ativa da União, nem são tomadas as medidas necessárias à retomada do imóvel quando a situação de inadimplência atinge o limite de tolerância permitido na legislação (arts. 101, parágrafo único, e 103 do Decreto-Lei nº 9.760/46). Para ilustrar, tome-se como exemplo a resposta à Solicitação de Auditoria nº 15, na qual a SPU se

manifesta por meio do Ofício SPU/MP nº 1170/2000 (vol. 6, fls. 55-58) nos seguintes termos:

‘12 (...) esta Administração constatou no passado que as Gerências Regionais de Patrimônio da União não dispõem de qualquer normativo que discipline suas ações de cobrança administrativa e as providências de inscrição na Dívida Ativa da União, para a propositura de Executivos Fiscais.

13. Por essa circunstância, as atividades das unidades descentralizadas nesse particular ficavam sujeitas ao esforço isolado da correspondente unidade, destituído de qualquer orientação normativa que regulamentasse procedimento da espécie.

14. Em face de tanto, à míngua de qualquer instrução ou ato normativo que regulamentasse a matéria, esta Administração vem promovendo a normatização de procedimentos afins, disciplinando os procedimentos que presidirão a conduta administrativa do servidor das Gerências Regionais de Patrimônio da União’

8.5 Nota-se que a Senhora Secretária, ao referir-se à falta de normativos orientadores das ações de cobrança, inscrição na Dívida Ativa e propositura de Executivos Fiscais por parte das GRPU, conjuga o verbo no passado. Isso não quer dizer, no entanto, que as rotinas para suprir a mencionada falta já tenham sido implementadas ou sequer normatizadas. A inoperância das GRPU nessas questões continua igual à verificada no passado. As tabelas nºs 21 e 22 ilustram a situação da inadimplência.

Tabela nº 21:Créditos Patrimoniais InadimplidosPosição em 30.9.2000Valores em Milhares de Reais

Ano ForoTaxa

deOcupação

LaudêmioSubtotal Demais

Receitas***

Total

1990* 30.246 94.271 578 125.095 24 125.1191991 7.995 29.894 1.025 38.914 5 38.9191992 13.758 83.595 435 97.788 46 97.8341993 17.826 96.476 930 115.232 43 115.2751994 14.642 92.374 1.285 108.301 78 108.3791995 13.761 94.249 1.413 109.423 65 109.4881996 15.073 155.837 7.712 178.622 163 178.7851997 17.267 148.530 54.865 220.662 856 221.5181998 18.112 151.314 5.303 174.729 2.502 177.2311999 17.484 152.285 2.005 171.774 3.471 175.245

2000** 20.028 138.056 274 158.358 4.475 162.833Total 186.192 1.236.881 75.825 1.498.898 11.728 1.510.626* Montante relativo aos créditos pertinentes aos exercícios anteriores a 1.1.1991.** Receitas arrecadadas até 30 de setembro de 2000*** Multa de transferência, parcelamento, multa por aterro/construção irregular,

alienação do domínio útil, outras receitas imobiliáriasFonte: Secretaria do Patrimônio da União (vol. principal, fls. 60-61)8.6 O quadro acima mostra que remanescem sem cobrança créditos gerados em

todos os exercícios financeiros da última década. Essa situação se torna mais grave por

conta da inovação introduzida pela Lei nº 9.636/98, art. 47, com redação conferida pela Lei nº 9.821/99, in verbis:

‘Art. 47. Fica sujeita ao prazo de decadência de cinco anos a constituição, mediante lançamento, de créditos originados em receitas patrimoniais, que se submeterão ao prazo prescricional de cinco anos para a sua exigência.

§ 1º O prazo de decadência de que trata o caput conta-se do instante em que o respectivo crédito poderia ser constituído, a partir do conhecimento por iniciativa da União ou por solicitação do interessado das circunstâncias e fatos que caracterizam a hipótese de incidência da receita patrimonial, ficando limitada a cinco anos a cobrança de créditos relativos a período anterior ao conhecimento.

§ 2º Os débitos cujos créditos foram alcançados pela prescrição serão considerados apenas para o efeito da caracterização da ocorrência de caducidade de que trata o parágrafo único do art. 101 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, com a redação dada pelo art. 32 desta Lei.’

8.7 Configura inovação a inclusão da decadência na disciplina dos créditos patrimoniais e a redução do prazo de prescrição para cinco anos, visto que o anterior era vintenário em função de os débitos referentes às receitas patrimoniais serem considerados de natureza pessoal, tendo aplicação o art. 177 do Código Civil.

8.8 A interpretação desse dispositivo não é pacífica na SPU. A GRPU/RN formulou duas consultas à Procuradoria da Fazenda Nacional no Rio Grande do Norte - PFN/RN: a primeira, tratava da aplicabilidade do prazo prescrição de cinco anos introduzido pela Lei nº 9.636/98 e a segunda, se referia ao instituto da decadência dos créditos patrimoniais, implantado com a edição, em 30.12.1998, da Medida Provisória nº 1.787/98. A PFN respondeu à primeira consulta por meio do Parecer PFN/RN nº 77/98 (vol. 6, fls. 60-64), de 16 de novembro de 1998, e à segunda, por intermédio do Parecer nº 23/99/PFN/RN/JHR (vol. 6, fls. 65-78), de 1º de outubro de 1999. De acordo com o item 2 do último, os autos da segunda consulta se ressentiam da penúltima folha do citado Parecer nº 77/98, cuja conclusão é a seguinte:

‘a) nas prescrições já consumadas na vigência da lei anterior, não há a incidência da lei nova vigorando o prazo vintenal estabelecido anteriormente;

b) para as prescrições em curso deverá haver a aplicação imediata da Lei nº 9.636/98, interrompendo a contagem do prazo anterior, começando nova contagem pelo prazo de 5 anos a partir da vigência da lei, onde deverá ser observado o tempo restante para o término do prazo de prescrição anterior, para que, com a aplicação da lei nova, este prazo não sofra nenhum aumento;

c) para as prescrições iniciadas após o início da vigência da nova lei, esta será aplicada, devendo ser considerado o prazo prescricional de 5 (cinco) anos.’

8.9 Nota-se que, em relação à prescrição, a divergência de interpretação está no fato de que, para a PFN/RN, o prazo de prescrição se interrompe com a edição da nova Lei, reiniciando-se a contagem de cinco anos, respeitado o limite máximo de vinte anos para os casos em que o prazo vintenário anterior estivesse, na data da edição da Lei, a menos de cinco anos de ser completado. Nessa hipótese, prevalece o prazo restante para completar os vinte anos. Já para o Órgão Central, o novo prazo de cinco anos deve ser contado a partir da data em que o crédito inadimplido foi registrado no SIAPA, mesmo que isso tenha ocorrido antes 24.3.1998, quando foi publicada a Medida Provisória nº 1.647, que implantou o novo prazo de prescrição para os créditos patrimoniais.

8.9.1 Como a Lei nº 9.636/98 resultou da conversão da Medida Provisória nº 1.647, editada em 24.3.1998, e prevalecendo o entendimento da PFN/RN, se não adotadas providências para interromper o prazo de prescrição, cerca de um bilhão de reais em créditos inadimplidos, pertinentes a exercícios financeiros anteriores a 1998, estará prescrito e definitivamente perdido até 24.3.2003 (o total geral apurado na data-base de 30.9.2000 é de R$ 1,5 bilhão, tabela nº 21). Ressalte-se que o montante informado ainda é passível de cobrança. Só estará configurada a perda acima estimada se não forem adotadas as devidas providências de cobrança.

8.9.2 No entanto, mantido o entendimento da SPU, todos os créditos inadimplidos lançados até 1995 – cerca de meio bilhão de reais – já se encontram prescritos, não mais cabendo ação de cobrança.

8.10 Segue excerto da minuta de Instrução Normativa anexa ao Memorando-Circular nº 05/SEAP/SPU/CGRP (vol. 2, fls. 311-324), que demonstra o entendimento do Órgão Central, quanto à prescrição (a redação da minuta está confusa, se refere a débito quando na realidade se trata de crédito patrimonial da União, que é lançado no RIP a débito do ocupante):

‘7.1.3.2 Deverão ser cancelados por Motivo Prescrição os débitos de taxa de ocupação devidos com base na legislação pertinente, gerados e cobrados, ou seja, para os quais tenha havido emissão de DARF ou Notificação, quando decorridos cinco anos a partir da data de vencimento do débito, sem que tenha havido, neste período, pagamento dos mesmos.

Exemplo:

DébitoData de Vencimento

Registrada para o Débito Cobrado

Data para reconhecimento da prescrição, desde que cobrados e não pagos em 5 anos a partir do

vencimento registrado. A partir de:1998 30.6.1998 30.6.20041997 30.12.1998 30.12.20041996 28.6.1996 28.6.20011996 31.10.1996 31.10.20011995 30.3.1998 30.3.20041992 30.9.1992 30.9.19971990 30.10.1997 30.10.20021990 30.7.1990 30.7.19951989 30.5.1994 30.5.19991989 30.9.1989 29.9.1994

(...)’8.11 A discrepância entre a interpretação da SPU e da PFN/RN fica evidente com

relação à decadência, quando se compara a conclusão do citado Parecer PFN/RN nº 23/99 com o teor do Memorando-Circular nº 05/SEAP/SPU/CGRP que encaminhou minuta de Instrução Normativa às GRPU, determinando que ‘o texto deverá ser adotado por essa DPU/Representação, servindo o mesmo como orientação inicial sobre o assunto, enquanto a versão final, em forma de Instrução Normativa está sendo ultimada’. Seguem as posições divergentes:

Conclusão do Parecer nº 23/99/PFN/RN/JHR (vol. 6, fls. 65-78), in verbis : ‘a) os créditos cujos fatos geradores sejam anteriores a 30 de dezembro de 1998

(data de edição da MP nº 1.787/98) não são suscetíveis de decadência mas tão-somente da

prescrição, devendo, portanto, ser remetidos para inscrição e cobrança judicial, ou, se já iniciadas as respectivas cobranças, que tenham normal prosseguimento;

b) os créditos enquadrados na alínea anterior devem ter os seus prazos de prescrição computados segundo a tabela constante dos itens 24 e 25 deste, que obedece ao seguinte critério básico: computa-se o prazo de cinco anos previsto na lei nova, a partir da edição desta, desprezando-se, porém, o tempo superior ao remanescente, se houver;

c) a MP nº 1.787/98 não alterou o prazo de prescrição estabelecido pela MP nº 1.647-14, não exercendo qualquer influência sobre a contagem acima aludida;

d) a decadência somente se aplica aos créditos cujos fatos geradores tenham ocorrido ou ocorram a partir do dia 30 de dezembro de 1998, data da entrada em vigor da MP nº 1.787/98’ (grifo da Equipe).

Excerto da minuta de Instrução Normativa anexa ao citado Memorando-Circular nº 05/SEAP/SPU/CGRP (vol. 2, fls. 311-324):

‘6.1.1 será reconhecida a decadência sobre as receitas patrimoniais contratuais (que decorrem de contrato administrativo) quando decorrer o prazo de cinco anos contados do vencimento previsto, sem que tenha havido qualquer ação de cobrança do débito, ou seja, sem que tenha havido, neste período, qualquer emissão de DARF ou Notificação de cobrança do débito.

(...)6.1.2 Será reconhecida a decadência sobre as receitas patrimoniais de origem

extracontratual (que decorrem de imposição legal) quando decorrer o prazo de cinco anos contados do conhecimento, por iniciativa da União ou por solicitação do interessado, das circunstâncias e fatos que caracterizam a hipótese da respectiva receita patrimonial, sem que tenha ocorrido neste prazo qualquer ação de cobrança dos débitos devidos, ou seja, sem que tenha havido qualquer emissão de DARF ou notificação para os débitos devidos.

(...)7.1.2.2(...)II - Inscrições originadas por cadastramento ex offício – deverão ser cancelados por

motivo de decadência os débitos de taxa de ocupação devidos com base na legislação pertinente, gerados ou não, para os quais não tenha havido qualquer cobrança – emissão de DARF ou Notificação – decorrido o prazo de cinco anos. Neste caso constituem-se débitos a serem cancelados por motivo de decadência aqueles a seguir especificados

a) débitos de taxa de ocupação relativos a exercícios contidos no período de cinco anos anterior à data de inclusão do Registro do Imóvel no Sistema de Dados, quando decorridos cinco anos dessa data sem que tenha havido, neste período, qualquer ação de cobrança dos mesmos.

Exemplo:Data de inclusão do Registro do Imóvel no Sistema

Débitos Passíveis de Decadência (desde que não cobrados em 5 anos a partir do Registro)

Data para Reconhecimento da decadência a partir de:

1999 98 97 96 95 94 20041998 97 96 95 94 93 20031997 96 95 94 93 92 2002

... ... ... ... ... ... ...1994 93 92 91 90 89 1999

1993 92 91 90 89 88 19981992 91 90 89 88 87 1997

... ... ... ... ... ... ...b) débitos de Taxa de Ocupação relativo ao exercício correspondente à data da

inclusão do Registro do Imóvel no Sistema de Dados, quando decorridos cinco anos dessa data sem que tenha havido, nesse período, qualquer ação de cobrança dos mesmos.

Exemplo:Data de inclusão do Registro do imóvel no Sistema

Débitos Passíveis de Decadência (desde que não cobrados em 5 anos a partir do Registro)

Data para Reconhecimento da decadência a partir de:

1999 1999 20041998 1998 2003

... ... ...1993 1993 19981992 1992 1997

... ... ...c) débitos de taxa de ocupação relativos a exercícios posteriores ao ano da data de

Inclusão do Registro do Imóvel no Sistema de dados, quando decorridos cinco anos contados do vencimento oficial do débito, fixado pela Portaria referente ao exercício do débito sem que tenha havido, nesse período, qualquer ação de cobrança dos mesmos.

Exemplo:Data de inclusão do Registro do Imóvel no Sistema

Débitos Passíveis de Decadência (desde que não cobrados em 5 anos a partir do Vencimento Fixado na Portaria)

Vencimento Fixado na Portaria

Data para Reconhecimento da decadência a partir de:

1998 1999 30.06.1999 30.06.2004... ... ... ...

1994 19951996199719981999

30.06.199530.06.199630.06.199730.06.199830.061999

30.06.200028.06.200103.07.200230.06.200330.06.2004

1993 199419951996199719981999

29.04.199430.06.199528.06.199630.07.199730.06.199830.06.1999

29.04.199930.06.200028.06.200130.07.200230.06.200330.06.2004

... ... ...1990 1991

1992199319941995

30.06.199130.09.199230.06.199329.04.199430.06.1995

30.08.199630.09.199730.06.199829.04.199930.06.2000

Data de inclusão do Registro do Imóvel no Sistema

Débitos Passíveis de Decadência (desde que não cobrados em 5 anos a partir do Vencimento Fixado na Portaria)

Vencimento Fixado na Portaria

Data para Reconhecimento da decadência a partir de:

1996199719981999

28.06.199630.07.199730.06.199830.06.1999

28.06.200130.07.200230.06.200330.06.2004

(...)’8.12 Resumindo os textos acima transcritos, tem-se: a) a PFN/RN entende que a

decadência somente se aplica aos créditos cujos fatos geradores ocorram a partir do dia 30 de dezembro de 1998, data em que entrou em vigor a MP nº 1.787/98, instituindo a decadência para os créditos patrimoniais; e b) a SPU instou as suas Delegacias/Representações estaduais, atualmente GRPU, a cancelar, por motivo de decadência, os créditos patrimoniais para os quais não tenha havido cobrança (emissão de DARF ou Notificação), decorrido o prazo de cinco anos, independentemente de o fato gerador ter ocorrido antes ou a partir 30.12.1998.

8.13 Cabe registrar que a SPU, por meio do Memorando nº 1614/SPU (vol. 6, fls. 79/81), de 8.9.2000, formulou consulta à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional para dirimir o conflito estabelecido entre sua assessoria técnica e a PFN/RN quanto à interpretação dos dispositivos legais que tratam da prescrição e decadência. Esse episódio evidencia a falta de aptidão da cúpula da SPU para preservar o direito da União sobre os seus créditos patrimoniais. Note-se que a consulta à PGFN só foi formulada quase um ano depois de estabelecido o conflito com a edição do citado Parecer PFN/RN nº 23/99.

8.14 Não é demais relembrar que, independentemente da interpretação que venha a prevalecer, mesmo que seja adotada a mais favorável à União, a prescrição de todos os créditos gerados antes de 24.3.1998 – data da edição da MP nº 1.647, que estabeleceu o prazo de cinco anos para a prescrição – ocorrerá até 24.3.2003, quando a alteração da lei terá completado cinco anos. Portanto, se a SPU e suas GRPU permanecerem inertes com relação às ações de cobrança, inscrição na dívida ativa e no CADIN, em suma, não agirem para interromper a prescrição dos créditos patrimoniais afetos a suas respectivas áreas de competência, a prescrição se consumará e a União perderá cerca de um bilhão de reais, conforme dados da tabela nº 21.

8.15 No quadro a seguir estão demonstrados, por GRPU, a receita lançada (somatório de todos os DARF emitidos), os valores arrecadados e os percentuais de inadimplência nos exercícios financeiros de 1999 e 2000, em que se constata inadimplência média de 66,77% em 1999 e de 72,16% em 2000. É importante esclarecer que a inadimplência de 2000 deverá ser reduzida com a arrecadação pertinente aos três últimos meses do ano. No entanto, a redução não será acentuada em função de o maior ingresso de receitas ocorrer imediatamente após a grande emissão, que, no ano de 2000, aconteceu em maio. Grande emissão é a expressão utilizada para designar o processamento anual efetuado pelo SERPRO para gerar débitos patrimoniais pertinentes a foro e taxa de ocupação, alocados a RIP. Desse processamento resulta a emissão de DARF para todos os RIP, daí a denominação de ‘grande emissão’.

Tabela nº 22:Receita Lançada X Valores Arrecadados (ARREC)

Montante de Foro e Taxa de OcupaçãoQuadro Comparativo entre os ExercíciosValores em milhares de reais1999/2000

GRPU 1999 Inadimplência(%)

2000 Inadimplência(%)Lançada ARREC* Lançada ARREC*

DF 950 781 17,79 1.335 479 64,12GO 14 6 57,14 20 9 55MT 37 42 - 74 86 0MS 104 77 25,96 108 63 41,67PA 5.269 627 88,1 4.473 664 85,16AM 58 43 25,86 44 39 11,36CE 4.775 1.687 64,67 5.383 1.355 74,83MA 16.714 1.090 93,48 6.698 831 87,59PI 566 230 59,36 604 209 65,4PE 15.873 5.652 64,39 17.041 5.046 70,39RN 1.801 779 56,75 2.032 672 66,93PB 2.238 1.059 52,68 2.404 905 62,35AL 1.620 782 51,73 1.799 662 63,2BA 20.891 2.485 88,1 15.188 2.156 85,8SE 3.260 1.773 45,61 3.707 1.922 48,15MG 3 3 0 12 16 0RJ 40.108 13.436 66,5 38.911 12.523 67,82ES 9.335 3.390 63,69 31.245 3.437 89SP 28.248 14.732 47,85 29.762 12.415 58,29PR 4.998 1.545 69,09 5.224 1.378 73,62SC 12.336 5.954 51,73 13.747 5.127 62,7RS 2.330 831 64,33 2.553 777 69,57BR 171.528 57.004 66,77 182.364 50.771 72,16

Receita arrecadada até 30 de setembro de 2000 Fonte: Secretaria do Patrimônio da União (vol. 9, fls. 38-54)8.16 A respeito da grande emissão dos dois últimos exercícios financeiros, a tabela

a seguir mostra que, em média, o quantitativo de DARF emitido em 2000 foi inferior em 1% ao emitido em 1999, e apesar disso, a receita lançada em 2000 superou em 6,32% a de 1999. O incremento na receita lançada não deve ser considerado isoladamente e interpretado como melhoria na eficiência da gestão do patrimônio imobiliário da União, visto que a SPU não tem conseguido transformá-lo em arrecadação efetiva, conforme demonstrado na tabela nº 22, cujos percentuais de inadimplência são elevadíssimos.

Tabela nº 23:Grande EmissãoQuantitativo de DARF Emitidos eReceita Lançada por GRPUQuadro Comparativo entre os Exercícios1999/2000

GRPUDARF emitidosTotal de Imóveis

Acréscimo1999/2000

(%)

Receita LançadaEm R$ mil

Acréscimo1999/2000

(%)1999 2000 1999 2000DF 732 741 1,23 950 1.335 40,53GO 68 73 7,35 14 20 42,86MT 270 443 64,07 37 74 100,00MS 194 219 12,89 104 108 3,85PA 17.915 15.743 -12,12 5.269 4.473 -15,11AM 163 189 15,95 58 44 -24,14CE 11.498 13.309 15,75 4.775 5.383 12,73MA 50.191 38.980 -22,34 16.714 6.698 -59,93PI 3.752 3.933 4,82 566 604 6,71PE 44.045 46.623 5,85 15.873 17.041 7,36RN 7.213 7.439 3,13 1.801 2.032 12,83PB 6.228 6.409 2,91 2.238 2.404 7,42AL 5.057 5.322 5,24 1.620 1.799 10,99BA 52.101 47.854 -8,15 20.891 15.188 -27,30SE 13.327 14.123 5,97 3.260 3.707 13,71MG 1 1 - 3 12 300,00

RJ 51.145 53.540 4,68 40.108 38.911 -2,98ES 21.512 22.970 6,78 9.335 31.245 234,71SP 52.814 55.554 5,19 28.248 29.762 5,36PR 7.450 7.850 5,37 4.998 5.224 4,54SC 22.002 22.537 2,43 12.336 13.747 11,44RS 8.060 8.115 0,68 2.330 2.553 9,57BR 375.738 371.967 -1,00 171.528 182.364 6,32Fonte: Secretaria do Patrimônio da União (vol. 9, fls. 38-54)8.17 O quadro a seguir permite comparar, por GRPU, o quantitativo de imóveis

geradores de foro e de taxa de ocupação, bem como o montante dos valores lançados para cada uma dessas receitas. Na totalização, constata-se que 70,73% dos DARF emitidos referem-se a taxa de ocupação, gerando 81,94% do montante da receita. Cabe esclarecer que o foro corresponde a 0,6% do valor do domínio pleno do imóvel aforado (Decreto-lei nº 9.760/46, art. 101) e a taxa de ocupação a 2% e 5%, conforme seja a ocupação inscrita até 30.12.1988 ou após essa data (Decreto-lei nº 2.398/87, art. 1º).

Tabela nº 24:Grande Emissão do Ano 2000 - Resumo do RelatórioQuantitativo de DARF emitidos e Receita Lançada por GRPUComparativo entre Taxa de Ocupação e ForoValores em Milhares de Reais

GRPUQuantidade de DARF Emitidos Receita Lançada

Ocupação Foro Total Ocupação Foro TotalDF 741 0 741 1.335 0 1.335MT 329 171 500 67 7 74MS 219 0 219 108 0 108GO 66 7 73 20 0 20

GRPUQuantidade de DARF Emitidos Receita Lançada

Ocupação Foro Total Ocupação Foro TotalPA 15.123 620 15.743 4.276 197 4.473AM 125 7 132 33 11 44CE 10.208 3.101 13.309 4.482 901 5.383MA 29.190 9.790 38.980 5.455 1.243 6.698PI 3.911 22 3.933 586 18 604PE 27.711 18.912 46.623 13.614 3.427 17.041RN 6.992 447 7.439 1.736 296 2.032PB 4.615 1.794 6.409 2.117 287 2.404AL 4.869 453 5.322 1.735 64 1.799BA 42.917 4.937 47.854 13.434 1.754 15.188SE 4.819 9.304 14.123 2.256 1.451 3.707MG 0 1 1 0 12 12RJ 20.725 32.815 53.540 26.261 12.650 38.911ES 16.680 6.290 22.970 30.012 1.233 31.245SP 41.015 14.539 55.554 21.564 8.198 29.762PR 6.820 1.030 7.850 5.036 188 5.224SC 20.281 2.256 22.537 12.975 772 13.747RS 5.734 2.381 8.115 2.318 235 2.553BR 263.090 108.877 371.967 149.420 32.944 182.364% 70,73 29,27 100% 81,94 18,06 100%Fonte: Secretaria do Patrimônio da União (vol. 9, fls. 38-54 e vol. 6, fls. 1-9)8.18 No relatório de grande emissão consta informação sobre DARF não-

emissíveis. Esse conceito está relacionado aos imóveis que tiveram inibida a emissão dos DARF. O quadro a seguir mostra o quantitativo de imóveis que não tiveram DARF emitidos em 2000, especificados por GRPU e tipo de ocupação.

Tabela nº 25:Grande Emissão do Ano 2000 - Resumo do RelatórioQuantitativo de DARF não-emissíveis GRPU Ocupação Aforamento Total

DF 0 0 0MT 13 27 40MS 0 0 0GO 0 354 354

PA 8.250 505 8.755AM 3 1 4CE 422 868 1.290MA 3.239 3.847 7.086PI 329 3 332PE 2.663 9.589 12.252RN 1.430 336 1.766PB 200 203 403AL 142 84 226

GRPU Ocupação Aforamento TotalBA 4.641 3.534 8.175SE 495 830 1.325MG 0 0 0RJ 2.183 12.011 14.194ES 4.363 8.428 12.791SP 1.636 766 2.402PR 527 67 594SC 965 463 1.428RS 1.309 152 1.461BR 32.810 42.068 74.878

Fonte: Secretaria do Patrimônio da União (vol. 9, fls. 38-54 e vol. 6, fls. 1-9)8.19 Dos 74.878 DARF não-emissíveis, 71.303 referem-se a imóveis cadastrados

com endereço inválido, 3.294 a isentos e 281 a ocupados por pessoas carentes. O quadro a seguir demonstra, por regime de utilização e por GRPU, os percentuais de DARF não-emissíveis em relação ao total dos imóveis. Note-se que, no geral, os DARF não-emissíveis representam 16,76% do total de imóveis (somatório de foro e ocupação). Os percentuais são de 27,87% em relação aos imóveis aforados e de 11,09% aos inscritos como ocupação.

Tabela nº 26:Grande Emissão do Ano 2000 - Resumo do RelatórioPercentual dos DARF não-emissíveisEm Relação ao Total de Imóveis

GRPU

Ocupação Aforamento Somatório de Ocupação e Aforamento

TotalNão-

emissível % TotalNão-

emissível % TotalNão-

emissível %DF 741 0 0 0 0 741 0 0,00MT 342 13 3,80 198 27 13,64 540 40 7,41MS 219 0 0,00 0 0 - 219 0 0,00GO 66 0 0,00 361 354 98,06 427 354 82,90PA 23.373 8.250 35,30 1.125 505 44,89 24.498 8755 35,74AM 128 3 2,34 8 1 12,50 136 4 2,94CE 10.630 422 3,97 3.969 868 21,87 14.599 1.290 8,84MA 32.429 3.239 9,99 13.637 3.847 28,21 46.066 7.086 15,38PI 4.240 329 7,76 25 3 12,00 4.265 332 7,78PE 30.374 2.663 8,77 28.501 9.589 33,64 58.875 12.252 20,81RN 8.422 1.430 16,98 783 336 42,91 9.205 1.766 19,19PB 4.815 200 4,15 1.997 203 10,17 6.812 403 5,92AL 5.011 142 2,83 537 84 15,64 5.548 226 4,07BA 47.558 4.641 9,76 8.471 3.534 41,72 56.029 8.175 14,59SE 5.314 495 9,32 10.134 830 8,19 15.448 1.325 8,58MG 0 0 1 0 0,00 1 0 0,00RJ 22.908 2.183 9,53 44.826 12.011 26,79 67.734 14.194 20,96ES 21.043 4.363 20,73 14.718 8.428 57,26 35.761 12.791 35,77SP 42.651 1.636 3,84 15.305 766 5,00 57.956 2.402 4,14

GRPU

Ocupação Aforamento Somatório de Ocupação e Aforamento

TotalNão-

emissível % TotalNão-

emissível % TotalNão-

emissível %PR 7.347 527 7,17 1.097 67 6,11 8.444 594 7,03SC 21.246 965 4,54 2.719 463 17,03 23.965 1.428 5,96RS 7.043 1.309 18,59 2.533 152 6,00 9.576 1.461 15,26BR 295.900 32.810 11,09 150.945 42.068 27,87 446.845 74.878 16,76

Fonte: Secretaria do Patrimônio da União (vol. 9, fls. 38-54 e vol. 6, fls. 1-9)8.20 Os dados apresentados nas tabelas nºs 22, 25 e 26 permitem afirmar que de

cada 100 imóveis cadastrados cerca de 83 têm DARF emitido. Isso posto, e considerando que a inadimplência em 30 de setembro de 2000 correspondia a 72,16% da receita lançada e na hipótese de os valores médios dos não-emissíveis serem idênticos aos dos DARF emitidos, pode-se inferir que a receita efetivamente arrecadada atinge tão-somente 23,17% do potencial de arrecadação de foro e taxa de ocupação. Portanto, considerado o exercício financeiro de 2000 isoladamente, a evasão de receitas de foro e taxa de ocupação atinge cerca de R$ 168 milhões (76,83 X 50.771)/(83,24 X 0,2784).

8.21 O fator que mais contribui para a elevada inadimplência é a inércia das GRPU, combinada com a insuficiência de orientação emanada da SPU. As regionais deveriam dispor de manual contendo toda a rotina de cobrança. Cabe registrar que esta Equipe, por meio da solicitação de auditoria nº 2 – questão nº 13 (fl. 34), solicitou a relação de todos os manuais e normativos internos que estão sendo utilizados pela SPU e pelas suas Gerências Regionais. A resposta foi encaminhada por meio do Ofício SPU/MP nº 1031/2000, de 4.10.2000 (vol. 3, fls. 346-624), no qual se constata que os principais normativos utilizados são o manual SPU-84, Instruções Normativas nºs 01/81, 01/84, 01/86 e 01/87. Nota-se que o manual e as instruções normativas estão desatualizados, por não contemplarem as alterações introduzidas na legislação subseqüente.

8.22 Além da inadimplência, há a evasão de receitas referente aos créditos não lançados. Essa situação foi comum em relação aos laudêmios até 24.3.1998, quando foi editada a Medida Provisória nº 1.647 (convertida na Lei nº 9.636/98), que, entre outras providências, promoveu alterações no Decreto-lei nº 2.398/87 e passou a exigir certidão comprovando recolhimento do laudêmio. Segue trecho da nova redação dada ao Decreto-lei:

‘Art. 3º (...)§ 2º Os Cartórios de Notas e Registro de Imóveis, sob pena de responsabilidade dos

seus respectivos titulares, não lavrarão nem registrarão escrituras relativas a bens imóveis de propriedade da União, ou que contenham, ainda que parcialmente, área de seu domínio:

I – sem certidão da Secretaria do Patrimônio da União - SPU que declare:a) ter o interessado recolhido o laudêmio devido, nas transferências onerosas entre

vivos;b) estar o transmitente em dia com as demais obrigações junto ao Patrimônio da

União; ec) estar autorizada a transferência do imóvel, em virtude de não se encontrar em

área de interesse do serviço público’.

8.23 Antes, era permitido ao próprio transmitente do imóvel proceder ao cálculo e lançamento do laudêmio, apresentando a guia de recolhimento devidamente autenticada ao cartório, a quem cabia tão-somente certificar a sua apresentação. O valor recolhido a menos era cobrado quando a SPU tomava conhecimento da transação, por força do que dispunha a redação anterior do citado Decreto-lei nº 2.398/87, art. 3º, § 3º, in verbis:

‘§ 3º O Serviço do Patrimônio da União (SPU) procederá à revisão do cálculo do valor recolhido e, apurada diferença a menor, notificará o interessado para recolhê-la, no prazo de 30 (trinta) dias, devolvendo o valor da eventual diferença a maior’

8.24 Em que pese a previsão legal de revisão do cálculo do laudêmio, as GRPU não dispunham, como não dispõem até hoje, de meios para conhecer as transações com imóveis dominiais, portanto só calculavam a diferença do laudêmio quando provocadas pelo interessado.

8.24.1 O desconhecimento em relação a essas transações tem gerado inestimável evasão de receita, como demonstra o documento acostado ao volume 9, fls. 84-91, onde se verifica a seguinte cadeia dominial, com sete transferências de um imóvel em São Vicente/SP: 1ª) de Rolf Sivertsen para Antônio Carneiro Pontes Júnior; 2ª) de Antônio Carneiro Pontes Júnior para Attilio Tognetti; 3ª) de Attilio Tognetti para Nilson Avelino de Lima e outros; 4ª) Nilson Avelino de Lima e outros para João Guimarães Rodrigues; 5ª) de João Guimarães Rodrigues para Annibal Palis; 6ª) de Annibal Palis para Edna Tofanelli e 7ª) de Edna Tofanelli para José Carlos Mariano. Por essa cadeia, deveria ter incidido laudêmio em todas as transferências, no entanto, até a estada dessa Equipe na GRPU/SP, o imóvel se encontrava cadastrado em nome de Nilson Avelino de Lima. Significa dizer que falta acertar o laudêmio relativo à 4ª, 5ª, 6ª e 7ª transferências.

8.25 Além das dificuldades operacionais e de interpretação legal que interferem na arrecadação de receitas, a ausência de consulta aos órgãos de apoio/assessoramento jurídico na normatização de matérias no âmbito da SPU pode contribuir para acentuá-las ainda mais. Questionada sobre a falta de audiência da Consultoria Jurídica do Ministério da Planejamento ou da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, à edição da Portaria nº 67/99, que normatizou os institutos da decadência e prescrição, a SPU se manifestou por meio do Of. 1.166/SPU/MP (vol. 6, fl. 251) nos seguintes termos:

‘Quando da assunção do cargo, ocorrida no início de 1999, a Secretária do Patrimônio da União recebeu o concurso permanente de Assessor da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, que durante o período de quinze dias prestou assessoramento direto a este Órgão, na elaboração de minutas de propostas de alterações legislativas, decretos de delegação de competência, das correspondentes exposições de motivos, e de ato normativo para disciplinar os institutos da prescrição e decadência.

No que se refere à Portaria nº 67, de 9 de dezembro de 1999, trata-se de iniciativa que promoveu singela correção nos termos da Portaria nº 25, de 12 de março de 1999, esta última elaborada com a colaboração direta do Assessor da PGFN, que por ter prestado assessoria direta a este Órgão não elaborou o Parecer que essa Equipe de Auditoria solicita à Secretaria do Patrimônio da União.’

8.26 A direção da SPU, oriunda, em maioria, da Caixa Econômica Federal, parece não ter noção exata de que um parecer jurídico representa, na Administração Direta, o posicionamento do Órgão de Assessoria Jurídica e não tão-somente a posição de um servidor. A colaboração direta do Assessor da PGFN não elide o parecer jurídico, que deve representar a opinião de Procurador da Fazenda Nacional, ratificada por seus

superiores, detentores de competência legal para emitir parecer que represente o entendimento da PGFN sobre o assunto.

9 – PROCESSOS CONEXOS9.1 Processo Apenso TC 010.650/1999-79.1.1 Em 18 de agosto de 1999, foi autuado como representação questionamento do

Sr. Subprocurador-Geral Jatir Batista da Cunha, que alertava para a necessidade de verificação dos terrenos de marinha, no que concerne à cobrança de foros e laudêmios (TC 010.650/1999-7). O processo foi juntado, em 3.11.1999, ao TC 009.690/1999-9, que trata de levantamento de auditoria com vistas a verificar o cumprimento da Decisão n° 308/98-Plenário. Porém, como esse levantamento não abordou, de forma definitiva, o tema proposto pelo ilustre Subprocurador-Geral, o TC 010.650/1999-7 foi desapensado e juntado ao presente processo.

9.1.2 Posto isso, cabe dizer que foi exposto no título nº 8 deste relatório não só a evasão de receita relativa a foros e laudêmios, mas também das outras fontes de renda da SPU, como taxas de ocupação. Para tanto, a Equipe elaborou questionário, que foi aplicado pelas SECEX/UF a todas as GRPU. O questionário tratava, entre outros aspectos, de questões relacionadas com a arrecadação e a evasão de receitas. Também foi visitada por esta Equipe a GRPU/SP, cuja tomada de contas contribuiu para a propositura da mencionada representação.

9.2 Processos à parte9.2.1 TC 014.197/2000-69.2.1.1 Por ocasião da elaboração do relatório que trata de levantamento de

auditoria com vistas a verificar o cumprimento da Decisão n° 308/98-Plenário, TC 009.690/1999-9, foi trazida aos autos denúncia formulada por membro do Ministério Público Federal dando conta de inúmeras irregularidades praticadas contra o patrimônio imobiliário da União.

9.2.1.2 Entre as unidades com áreas problemáticas, o insigne Procurador Regional da República, Dr. Cláudio Pereira Leivas, ressalta a inobservância da legislação patrimonial em concessões de aforamento realizadas no Rio de Janeiro, ilustrando essa situação com a descrição de diversos casos. Aduz, ainda, a omissão da Secretaria do Patrimônio da União no que se refere à identificação e cadastramento de ocupantes de áreas inundadas da União no Pantanal Mato-Grossense, o que, segundo afirma, representa significativa evasão de receita da União.

9.2.1.3 O Sr. Diretor da 2ª DT da 2ª SECEX sugeriu que as irregularidades ocorridas no Estado do Rio de Janeiro fossem objeto de verificação em processo apartado, e que as demais fossem incluídas no escopo da auditoria em desenlace. Isso foi justificado pela necessidade de apuração das denúncias sem comprometimento do escopo e da urgência de conclusão do presente trabalho de auditoria.

9.2.1.4 Desse modo, em 5.7.2000, o Exmo. Sr. Ministro-Relator Marcos Vinicios Vilaça proferiu despacho de aquiescência à proposição da Unidade Técnica, determinando o envio do vol. VI dos autos do TC 009.690/1999-9 à SECEX/RJ para apuração dos fatos denunciados, relativamente às irregularidade ocorridas no âmbito da unidade local da SPU.

9.2.2 TC 007.059/2000-69.2.2.1 Trata-se de processo de contas do exercício de 1999.9.2.2.2 Em relatório de auditoria operacional realizada pela ex-CISET/MP, no

período de 26.7 a 13.8.1999, no Hotel Cataratas, em Foz do Iguaçu/PR, de propriedade da

União, foram constatadas situações caracterizadas como irregularidades, a demandar ação corretiva por parte da Secretaria do Patrimônio da União.

9.2.2.3 Considerando que a matéria já foi tratada com o devido detalhamento pela competente unidade de Controle Interno, aguardando-se sua apreciação juntamente com a análise das contas.

9.2.3 TC 013.233/2000-09.2.3.1 Em função do questionário elaborado pela Equipe, a SECEX/ES constatou

haver sido instaurada na GRPU local sindicância, seguida de processo administrativo disciplinar, para apurar irregularidades relacionadas à contratação de empresa para análise processual e execução das rotinas de aforamento de aproximadamente 6.200 imóveis, no ano de 1998. De posse das informações, esta Equipe representou ao Tribunal, propondo ao Ministro-Relator auditoria específica para apurar as irregularidades. A proposta foi acolhida e o processo tramitado para a SECEX/ES.

10 – CONCLUSÃO10.1 Em 1988, ao atribuir a gestão do patrimônio imobiliário da União a uma

secretaria específica, a Secretaria do Patrimônio da União, o Poder Executivo reconheceu a importância estratégica desse patrimônio. No entanto, até hoje, a União não vem dotando esse Órgão dos meios necessários à realização de sua missão. Isto é corroborado e agravado pela visão de gestores oriundos, não raro, de entidades regidas pelo direito privado, realidade deveras diversa da Administração Pública.

10.2 Nos dias atuais, a SPU não representa mais do que um grande cartório incumbido da guarda e da constituição dos documentos necessários à preservação do patrimônio imobiliário da União.

10.3 O tratamento do patrimônio imobiliário da União como matéria secundária no âmbito do Estado tem conduzido à adoção de ações, sem qualquer demérito, esparsas. Essas iniciativas, muitas vezes, são direcionadas para áreas específicas, carentes de visão sistêmica e solidez suficiente para se perpetuarem no longo prazo, de modo que possam contribuir para a formação da cultura organizacional da Secretaria.

10.4 Embora não compreendidas no escopo deste trabalho, as mudanças ocorridas na estrutura da Secretaria têm ocasionado diversas dificuldades em suas atividades, sobretudo na adaptação das pessoas às novas regras. Experientes servidores, entre esses alguns gerentes regionais, não obstante insatisfeitos com o que consideram falta de prioridade à missão da Secretaria, têm se desdobrado para mantê-la funcionando, inclusive buscando apoio do Ministério Público, de órgãos ambientais oficiais, de municípios, de escolas, entre outros.

10.5 As mudanças de estrutura, incluída a vinculação ministerial, não têm permitido que a SPU estabeleça consistentes linhas de trabalho, carecendo de maior clareza a definição e a distribuição de competências. A SPU vem empreendendo esforços para atualizar todo o cabedal de normativos e instruções utilizados no desenvolvimento de suas atividades. No entanto, as transições têm sido morosas a ponto de os servidores se utilizarem de normativos ultrapassados, entre os quais o regimento interno da época da vinculação ao Ministério da Fazenda, para poder desincumbir-se de suas tarefas.

10.6 Quanto aos sistemas informatizados, resta comprovada a necessidade de urgentes medidas com vistas ao desenvolvimento de sistema capaz de suprir as falhas hoje presentes no SPIU e oferecer o efetivo controle dos imóveis nele registrados ou nele cadastráveis. Quanto aos imóveis dominiais sob os regimes de ocupação e aforamento, gerenciados por meio do SIAPA, demanda-se a implementação, nesse sistema, de

funcionalidades que possam contribuir para a racionalização de serviços realizados manualmente pelos servidores, além de relatórios gerenciais de apoio à tomada de decisão. Nesse sentido, é importante que a SPU estude, junto ao SERPRO, a viabilidade e a pertinência da implementação de função de ‘extração de dados’ para o SIAPA.

10.7 Com relação ao controle de acesso lógico aos sistemas informatizados, percebe-se que o processo de habilitação de usuários e a designação de cadastradores carecem de controles mais rígidos.

10.8 As iniciativas de modernização tecnológica já em curso, e quaisquer outras que a elas venham somar-se, são louváveis, mas ensejam a necessária adequação do quadro de pessoal, quantitativa e qualitativamente à utilização dos recursos disponíveis.

10.9 O quadro de pessoal da Secretaria não apresenta a evolução há muito requerida. A SPU continua a padecer da carência de pessoal e de mão-de-obra qualificada para o desempenho de suas atividades. As soluções provisórias até hoje adotadas não proporcionaram as melhorias almejadas, inclusive por falta de continuidade. A permanecer o atual contingente de recursos humanos, o recrudescimento das dificuldades hoje identificadas encaminha a Secretaria para um estado de total ineficiência.

10.10A prevalência dada à União pela legislação patrimonial, sobretudo no que tange aos terrenos de marinha e marginais e respectivos acrescidos, não é, de per si, suficiente para alavancar o controle desses bens e a arrecadação relacionada à sua utilização. A SPU carece de profissionais que compreendam as questões afetas à legislação patrimonial, de modo a assegurar a efetividade das atividades da Secretaria, quer na guarda e preservação dos bens da União, quer na atividade relativa à arrecadação dos direitos incidentes sobre a utilização privada desse acervo.

10.11As ações de melhoria e de incremento das demarcações, já recomendadas em trabalho anterior desta Corte de Contas, têm sido tímidas, principalmente porque sobre elas têm recaído reduções de orçamento, corroborado pela atribuição de prioridade a outros aspectos específicos da administração patrimonial. Enquanto a matéria for relegada a segundo plano, a União continuará desconhecendo a dimensão de seu patrimônio.

10.12A opção de terceirização das atividades da SPU, como a que está sendo empreendida pelo BNDES, demanda aprofundado estudo, haja vista o risco de se estar entregando atividades típicas de estado, como análise processual e arrecadação de receitas, a particulares de relação/vínculo temporário com a União, sem a necessária supervisão e controle da Secretaria.

10.13No que se refere à arrecadação, a atuação da SPU é insatisfatória na medida em que não implementou mecanismos de atualização cadastral dos imóveis localizados em áreas de domínio da União, visando facilitar e viabilizar a cobrança de foros, taxa de ocupação e laudêmios, como restou evidenciado no título nº 8 deste relatório. Também não estabeleceu rotina de inscrição dos devedores na Dívida Ativa da União nem no CADIN, o que constitui estímulo à não-quitação dos débitos patrimoniais. Isso levou a uma inadimplência superior a 70%, uma vez que, de cada R$ 100,00 de receita lançada, somente R$ 23,17 são recolhidos ao erário. A tabela nº 21 demonstra que os débitos patrimoniais não quitados atingiram, em 30.9.2000, o montante de R$ 1.510.626.000,00 (um bilhão, quinhentos e dez milhões, seiscentos e vinte e seis mil reais).

10.14Além da elevada inadimplência, outro fator que vem contribuindo para inibir a arrecadação é a aplicação da Lei nº 9.636/98. Há divergências acentuadas entre a interpretação da SPU e a da PFN/RN quanto à incidência do instituto da decadência,

implantado pela Lei, e a contagem do novo prazo de prescrição, alterado de 20 para 5 anos. A questão deve ser equalizada com a resposta da PGFN à tardia consulta formulada pela SPU, quase um ano após estabelecida a polêmica. A interpretação defendida pela SPU é desfavorável à União, que perderá, de imediato, cerca de R$ 600.000.000,00 (seiscentos milhões de reais) relativos aos débitos inadimplidos com vencimento até 1995 (tabela nº 21).”

6. Apresentado o relatório, a 2ª SECEX, seguindo as normas de auditoria operacional estabelecidas pela Portaria TCU nº 144/2000, solicitou a manifestação do órgão auditado (fl. 169), que encaminhou seus comentários e documentos pertinentes a respeito dos trabalhos realizados pela equipe do Tribunal, juntados às fls. 173/252.

7. Sobre essa participação da SPU, a 2ª SECEX resumiu o seguinte (fls. 315/316):“5. No geral a SPU não discorda da equipe de auditoria. Ficou inconformada

com algumas colocações registradas no relatório, porque recebeu a gerência completamente desorganizada e, na sua visão, tem trabalhado intensamente para colocar a casa em ordem. Parece entender que a equipe de auditoria foi injusta, ao debitar à atual administração todas as mazelas por que passa o órgão na atualidade.

6. Evidentemente, a atual direção do órgão não é responsável pelo estado em que se encontra o patrimônio da União, mas é de sua competência e obrigação implementar as ações para corrigir a desordem encontrada quando assumiu a Secretaria.

7. Nada obstante, algumas críticas são procedentes. Entendemos que o relatório registra dois equívocos. Um diz respeito ao item 5.2.1, que trata do patrimônio indisponível e não-quantificável. Nota-se, nesse item, que a equipe misturou matéria afeta às competências do IBAMA e da SPU. O outro refere-se ao item 5.4.3, que aborda a avaliação de imóveis pela Caixa Econômica Federal. Em nossa opinião, e à luz dos arts. 12 e 29 da Lei nº 9.636/98, não houve, no âmbito da SPU, afronta aos ditames da legislação pertinente, como registrado no relatório de auditoria.”

8. Com isso, a proposta de encaminhamento da 2ª SECEX foi a seguinte (fls. 316/320):

“9. (...) propomos que o Tribunal, com base na Lei nº 8.443/92, art. 43, inciso I, determine:

9.1 à SPU que:I - quanto aos sistemas informatizados:a) revise os atuais cadastradores do SIAPA, sejam eles gerais, parciais ou locais,

reavaliando a pertinência da existência de funcionários do SERPRO desempenhando esse papel (item 7.6.9.8 do relatório);

b) reveja as habilitações de todos os usuários do SIAPA lotados na SPU, reavaliando não somente sua permanência na Secretaria, como também seu local de trabalho (gerência) e a pertinência dos níveis de acesso concedidos (itens 7.6.9.7 e 7.6.9.10/15 do relatório);

c) proceda à reavaliação geral das pessoas habilitadas no SIAPA, particularmente com relação àquelas lotadas em outros órgãos/entidades, como o SERPRO (item 7.6.9.6 do relatório);

d) estabeleça controle sistemático e oriente as GRPU quanto à necessidade de exclusão de usuários do SIAPA, no Senha-Rede, quando das suas saídas da SPU (itens 7.6.9.10/15 do relatório);

e) estabeleça controle sistemático e oriente as GRPU quanto à necessidade de revisão dos níveis de acesso e acerto do local de trabalho, no Senha-Rede, quando da mudança de lotação de servidores da SPU (itens 7.6.9.10/15 do relatório);

f) revise os atuais cadastradores do SPIU, sejam eles gerais, parciais ou locais, lotados na SPU ou não, reavaliando, entre outros aspectos, a pertinência da existência de funcionários de outros órgãos/entidades, especialmente do SERPRO, que atualmente desempenham esse papel (itens 7.6.10.4/5 do relatório);

g) proceda à reavaliação completa dos perfis definidos no Senha-Rede para o SPIU, excluindo aqueles redundantes ou que não mais sejam utilizados (itens 7.6.10.1/2 do relatório);

h) reveja as habilitações de todos os usuários do SPIU, lotados na SPU ou não, reavaliando sua permanência no órgão e a pertinência dos níveis de acesso concedidos, assim como os inúmeros acessos concedidos a funcionários lotados no SERPRO, inclusive pertencentes à equipe de manutenção do sistema (itens 7.6.10.2/3 do relatório);

i) agilize os estudos, buscando o entendimento de todas as Gerências de Área da SPU, com vistas ao desenvolvimento do novo sistema que irá substituir o SPIU, incluindo o efetivo controle de todos os imóveis não passíveis de cadastramento no SIAPA (itens 7.5.3.4/6 e 7.5.5 do relatório);

II - quanto à inserção de registros cadastrais nos sistemas informatizados:a) proceda à certificação da informação da data de início de ocupação constante dos

registros cadastrais do SIAPA, à vista dos respectivos processos, de modo a assegurar a não-evasão de receita por apropriação de taxa indevida de 2% em vez de 5% (itens 5.8.3/5 do relatório);

b) busque junto ao SERPRO, entre as funcionalidades propostas para o SIAPA, a emissão automática de relatórios/mensagens acerca dos aforamentos sujeitos à caducidade, na forma do art. 101 do Decreto-lei nº 9.760/46 (item 4.3.1.6 do relatório);

c) adote as providências para a declaração de caducidade de todos os aforamentos enquadrados no art. 101 do Decreto-lei nº 9.760/46, buscando, se for o caso, junto ao SERPRO, a obtenção de relatório ou apuração especial de suporte (item 4.3.1.6 do relatório);

III - quanto à operacionalização da atividades da SPU:a) agilize, com a participação das gerências regionais, a revisão e atualização dos

manuais de serviço utilizados no desempenho das atividades patrimoniais (item 8.21 do relatório);

b) desenvolva rotina de trabalho acerca do tratamento dos processos de usucapião, a ser seguida uniformemente por todas as GRPU e que envolva, sempre que for suscitada dúvida, procedimento de vistoria in loco como suporte à manifestação da Secretaria (item 5.5 do relatório);

IV - quanto às receitas:a) proceda à imediata inscrição dos inadimplentes na dívida ativa da União e no

CADIN, desenvolvendo a rotina necessária e disponibilizando-a às GRPU (item 8.4 do relatório);

b) proceda à imediata cobrança administrativa dos responsáveis por débitos inadimplidos, ainda não notificados (itens 4.2.20, 8.4 e 8.9 do relatório);

c) na hipótese de parecer jurídico emitido pela Procuradoria da Fazenda Nacional em qualquer Estado manifestando entendimento divergente ao da SPU, submeta imediatamente a matéria à apreciação da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional;

V - quanto ao cadastramento e demarcação:a) proceda à certificação e consolidação dos dados relativos à LPM (Linha do

Preamar Médio) e LMEO [Linha Média das Enchentes Ordinárias] demarcada, com vistas a unificar trechos superpostos, apresentando os resultados na tomada de contas anual do próximo exercício (item 5.7.8 do relatório);

b) empreenda mapeamento consistente das áreas pendentes de demarcação em todo o País, com vistas a subsidiar planos de demarcação de médio prazo (item 5.7 do relatório);

c) estabeleça, no decorrer deste ano, plano de médio prazo, definindo cronograma, metas anuais e recursos necessários para a demarcação de terrenos de marinha e acrescidos, enviando cópia a este Tribunal (item 5.7 do relatório);

d) estabeleça, no decorrer deste ano, plano de longo prazo para a demarcação de terrenos marginais, enviando cópia a este Tribunal (item 5.7 do relatório);

e) estabeleça plano de treinamento de servidores na metodologia de demarcação, que envolva todos os servidores com a habilitação legal requerida (item 5.7.9 do relatório);

f) realize estudo com vistas a avaliar a adoção de sistemática de cadastramento com base em vistorias, na forma dos arts. 61 e 128 do Decreto-lei nº 9.760/46 (item 5.7.4 do relatório);

VI - quanto aos próprios nacionais, dominiais desafetados do serviço público e imóveis incorporáveis ao patrimônio da União:

a) faça incluir avaliação vocacional nos cadastros (ou processos) dos bens de uso especial e de outros dominiais disponíveis, de modo que na conclusão do recadastramento em andamento esteja disponível instrumento idôneo de suporte à política de destinação desses imóveis (item 5.3.1 do relatório);

b) uniformize, em todas as gerências regionais, as rotinas de controles desses bens, entre essas a adoção de sistemática padronizada de verificação do cumprimento de cláusulas de termos de entrega e instrumentos de cessão (item 5.2.2.5 do relatório);

c) retome, imediatamente, negociações com o liqüidante da Rede Ferroviária Federal S/A, com vistas a identificar e transferir imóveis daquela empresa ao domínio da União, disponibilizando às GRPU os meios necessários à obtenção dos documentos requeridos para a efetivação da incorporação dos imóveis ao patrimônio da União (item 5.3.2 do relatório);

d) adote providências para assegurar a integridade de imóveis desafetados vagos, até que lhes seja formalizada nova destinação (item 5.2.3 do relatório);

VII - quanto aos recursos humanos:a) busque junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a criação de

carreira própria para os servidores da SPU, com os cargos necessários ao cumprimento das atividades relacionadas a essa Secretaria, propondo, alternativamente, a destinação de parte dos candidatos selecionados nos próximos concursos públicos para Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental à essa Secretaria, com direcionamento do curso de formação à área de atuação da SPU (item 6.3.5 do relatório);

b) proponha ao Ministério a destinação de parte dos candidatos selecionados nos próximos concursos públicos para Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental à Secretaria, com direcionamento do curso de formação à área de atuação da SPU (item 6.3.5 do relatório);

c) estude a viabilidade de proceder a programa de recrutamento no âmbito do Poder Executivo, visando a selecionar servidores do Plano de Classificação de Cargos com formação nas áreas de engenharia, arquitetura, direito e agrimensura, entre outras que a SPU julgar compatíveis com a atividade patrimonial, oferecendo treinamento e contemplando todas as GRPU carentes de profissionais com esses perfis (item 6.3.6 do relatório);

9.2 à SPU que, em conjunto com o SERPRO:a) estude formas de tornar as informações básicas do log do SIAPA disponíveis para

consulta na SPU (item 7.4.6 do relatório);b) estude a viabilidade e a pertinência de tornar disponível para o ambiente do

SIAPA a facilidade de ‘extração de dados’ (item 7.4.7.8 do relatório);c) estude e implemente funcionalidades e trilhas de auditoria no SIAPA com vistas a

auxiliar o trabalho de gerenciamento da SPU (itens 7.4.7.9 e 7.4.7.10 do relatório);d) estude a possibilidade de tornar disponível a atualização das tabelas do SIAPA, na

versão web, pelos próprios usuários (itens 7.4.7.11 e 7.4.7.12 do relatório);e) implemente novas funcionalidades no SIAPA com vistas a fornecer o devido apoio

informatizado às atividades das gerências regionais (itens 7.4.8.8 e 7.4.8.9 do relatório);f) continue os estudos para tornar disponível na Internet algumas funcionalidades do

SIAPA e implemente-as com vistas a prestar um serviço mais eficiente à sociedade (item 7.4.8.6 do relatório);

g) nos estudos a serem realizados sobre novo sistema para controle dos imóveis dominiais sob os regimes de ocupação e aforamento, em substituição ao SIAPA, considerar a necessidade de acesso por parte de outros órgãos, inclusive os de controle, como este Tribunal (item 7.4.8.10 do relatório);

h) zele para que os dados do SPN não estejam desatualizados com relação aos do SPIU (item 7.5.3.3 do relatório);

9.3 ao Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO) que forneça à SPU o suporte necessário à obtenção de êxito na extração informações gerenciais a partir da base txt, que contém dados do SIAPA (itens 7.4.7.5 e 7.4.7.6 do relatório);

9.4 à Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) que faça o acompanhamento do cumprimento das determinações constantes da decisão que o Tribunal vier a proferir, conforme orientação contida na Ordem de Serviço nº 04, de 24.04.2001, da Secretaria-Geral de Controle Externo (SEGECEX);

9.5 à Secretaria de Fiscalização de Desestatização (SEFID) que acompanhe a alienação dos imóveis dominiais incluídos no Programa Nacional de Desestatização pela MP nº 1.942/99, que acrescentou o inciso V ao art. 2º da Lei nº 9.491/97 (item 5.4.2 do relatório);

9.6 à Secretaria Adjunta de Fiscalização (ADFIS) que atualize, em vista das recentes alterações na legislação patrimonial e dos sistemas informatizados de controle, o Procedimento de Auditoria – PA 07, utilizado nas fiscalizações na área de imóveis.

10. Propomos, ainda, que o Tribunal remeta:10.1 ao Subprocurador-Geral Jatir Batista da Cunha cópia dos tópicos nºs 8 e 9

do relatório de auditoria (fls. 139 a 154) e cópia integral do relatório, voto e decisão que vierem a ser proferidos neste feito, tendo em vista a representação objeto do TC 010.650/1999-7;

10.2 aos órgãos e comissões a seguir, com base no art. 41, § 2º, da Lei nº 8.443/92, cópia integral do relatório, voto e decisão que vierem a ser proferidos neste processo:

a) Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional;

b) Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados;c) Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal;d) Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;e) Secretaria do Patrimônio da União; ef) Secretaria Federal de Controle Interno.”9. Enfim, vale registrar ainda algumas observações do Diretor da 2ª SECEX,

recebidas pelo Titular daquela Unidade Técnica (fls. 321/322):“6. Cumpre registrar que a proposta de determinação de nº VII-b foi baseada

no contido no art. 21 da Lei nº 9.625/98, que trata da competência dos ocupantes do cargo de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental. A esse respeito, pode-se acrescentar que o Edital ESAF nº 28, de 23.11.2000, registrou as seguintes atribuições para o aludido cargo: ‘Atividade de nível superior, com elevada complexidade e responsabilidade relacionada com a formulação, implementação e avaliação de políticas públicas, compreendendo direção, assessoramento, planejamento, coordenação e execução, a ser desenvolvida, preferencialmente, em áreas sistêmicas de recursos humanos, serviços gerais, tecnologia da informação e modernização administrativa’. Verifica-se que as áreas de atuação relacionadas no edital têm estreita correlação com as principais necessidades da SPU, em termos de sistemas, ausência de normatização e deficiências de controles.

7. Nesse contexto, igualmente deve-se ressaltar, relativamente à utilização de servidores da carreira de Finanças e Controle na SPU (item 6.2.1 do Relatório de Auditoria), que tramita no Tribunal o TC 929.269/1998-5, ainda não apreciado pelo Colegiado, cuja proposta desta 2ª SECEX foi, entre outras, a de que a SPU ‘se abstenha de realizar concurso público para os cargos da carreira de Finanças e Controle, visando ao preenchimento de vagas naquela Secretaria, por não encontrar amparo nos normativos que regem o assunto, especialmente a MP nº 1.893-71 e a Lei nº 9.625/98’.”

É o relatório.

VOTO

Nenhum outro órgão da administração pública federal apresenta condições tão apropriadas para uma fiscalização tipicamente patrimonial, modalidade de controle incluída no artigo 70, caput, da Constituição de 1988, como a Secretaria do Patrimônio da União, vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP).

2. Nesse sentido, foi em muito boa hora que o Ministro Adylson Motta, por meio de requerimento ao Plenário, abriu oportunidade para que este Tribunal, cujas atenções estão freqüentemente mais voltadas à análise financeira, contábil e orçamentária dos órgãos e entidades públicas, pudesse exercer uma relevante parcela de seu dever constitucional, dando continuidade ao trabalho de auditoria efetuado em 1997, segundo o TC 005.751/1997-7.

3. Lamentavelmente, a mesma situação de precariedade relatada naquele ano pela equipe de auditoria e depois noticiada pela imprensa, que motivou o pedido do eminente Ministro, perdura até os dias de hoje, de acordo com os registros do relatório precedente.

I – Estrutura e instrumentais da SPU

4. As informações colhidas pela atual 2ª SECEX, na presente auditoria, dão conta de um órgão que padece de seriíssima deficiência estrutural e, conseqüentemente, de uma atividade estatal que se encontra ao desamparo.

5. Há falta de servidores, de equipamentos, carência de normas de serviço, instalações inadequadas, inoperância dos sistemas informatizados, insuficiência de recursos financeiros, além de outros problemas, que, no final, tornam impossível o desempenho satisfatório da gestão patrimonial, seja na conservação, na defesa ou na arrecadação de receitas provenientes da utilização dos imóveis públicos.

6. Na área de pessoal, a quantidade e a formação técnica dos servidores estão bem abaixo do volume e da complexidade dos serviços. Não existe carreira própria, e a grande maioria dos servidores pertence ao básico Plano de Classificação de Cargos do Poder Executivo. A minoria, mais qualificada, é emprestada de outras carreiras, como a do Serpro, a de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental e a de Finanças e Controle, cujos servidores estão prestes a voltar aos quadros de origem, por ordem judicial.

7. Por outro lado, os sistemas de informática responsáveis pelos imóveis dominiais sob o regime de ocupação ou aforamento (SIAPA) e pelos próprios nacionais cedidos, alugados ou arrendados (SPIU) estão desatualizados e, pior, contaminados por dados cadastrais errados ou incompletos, que acabam por refletir na identificação, quantificação e valoração do patrimônio da União, no cálculo das taxas de utilização, foros, laudêmios e aluguéis, no controle da caducidade dos aforamentos e na cobrança de créditos, que elevam a inadimplência.

8. É verdade que, com a colaboração do Serpro, algum avanço tem sido proporcionado aos recursos computacionais, a partir da implantação do novo sistema de registro dos imóveis próprios nacionais (SPN), o qual, entretanto, está se alimentando da antiga e inconsistente base de informações cadastrais.

9. Essa pobreza de instrumentais, com toda a evidência, afeta negativamente a atividade finalística da SPU e de suas unidades descentralizadas, atingindo os processos de identificação e registro de imóveis, demarcação de áreas dominiais, cadastramento de ocupantes e de foreiros, proteção e conservação dos bens imobiliários, destinação de imóveis ao serviço público e arrecadação de receitas patrimoniais.

10. Como são processos interdependentes, um trabalho ruim de identificação e registro de imóveis e de demarcação de áreas, a título de exemplo, tem os efeitos de diminuir a base de arrecadação, de impedir o conhecimento exato do acervo imobiliário e de impossibilitar a adoção de uma política de administração patrimonial adequada, relativamente à melhor aplicação dos bens disponíveis.

II – Identificação, incorporação e alienação de imóveis

11. Muitos imóveis da União podem existir sem a devida inscrição nos controles patrimoniais e, dessa forma, sem que lhes seja dada a destinação apropriada ou a cobrança de taxa de ocupação. Outros imóveis, em terrenos de marinha, não têm o reconhecimento

do domínio direto da União, ora em virtude de falhas na demarcação da linha da preamar média, ora por falta de identificação e fiscalização.

12. Também é fato que um bom número de imóveis públicos, sejam eles dominiais, de uso comum do povo ou de uso especial (afetados a serviços), fica sujeito a esbulho, invasão, danos de toda a espécie ou uso irregular, haja vista que o contingente de servidores não permite o patrulhamento requerido.

13. Para se ter idéia, por falta de inscrição cadastral, ou seja, por desconhecimento de que a União é a proprietária, imóveis públicos são, eventualmente, perdidos em favor de usucapientes, apesar de, por lei, estarem protegidos pela imprescritibilidade. Pouca atenção, no entanto, vem merecendo o assunto junto às unidades regionais e à direção da SPU, segundo assinalou a equipe de auditoria.

14. Outro caso de atuação desidiosa relaciona-se à incorporação do patrimônio não-operacional da Rede Ferroviária Federal S/A (extinta), como parcela compensatória da assunção, pela União, da dívida da empresa junto ao INSS e à Fundação Rede Ferroviária de Seguridade Social (REFER), no montante máximo de R$ 1,908 bilhão, nos termos da Lei nº 9.364/96.

15. Depois de quase quatro anos da edição dessa lei, apenas um imóvel, no valor de R$ 1,22 milhão, havia sido efetivamente acrescido ao patrimônio da União e afetado ao serviço prestado pela Universidade Federal de Ouro Preto, restando aproximadamente R$ 847 milhões em bens imobiliários sem aproveitamento pelo legítimo titular do direito de propriedade.

16. Enquanto isso, ao mesmo tempo em que o BNDES conduzia um amplo processo de alienação de bens dominiais, a SPU continuava a adquirir onerosamente imóveis para afetação a serviços públicos, sem que houvesse um plano que avaliasse conjuntamente as necessidades de desimobilização, para obtenção de receitas e contenção de gastos, e de utilização, para o exercício de funções públicas. Por oportuno, observe-se que, em razão de irregularidades intrínsecas às normas de licitações, a Concorrência BNDES PND/CN-01/2000 foi suspensa cautelarmente por determinação deste Tribunal, conforme a Decisão nº 962/2000 do Plenário.

III – Arrecadação de receitas e inadimplência

17. Por seu turno, são igualmente de enorme relevância as considerações respeitantes à arrecadação de receitas patrimoniais feitas pela equipe de auditoria, que chegou à conclusão de que os valores auferidos estão muito longe da potencialidade de geração de rendas.

18. Um primeiro fator que contribui para a baixa efetividade na geração de rendas patrimoniais diz com a própria existência de imóveis da União não identificados ou não cadastrados, consoante comentado anteriormente.

19. Inconsistências cadastrais também reduzem significativamente a arrecadação. Por exemplo, um imóvel mal avaliado, ou com informação errônea quanto ao seu valor, faz com que as receitas, que lhe são proporcionais, fiquem abaixo da quantia justa. De outro lado, dados incompletos ou inexistentes acerca do endereço dos imóveis, ou seja, dos ocupantes, foreiros, locatários, cessionários e permissionários, dificulta a cobrança de créditos patrimoniais.

20. Ademais disso, verifica-se que os índices de inadimplência beiram o absurdo. Em setembro de 2000, a dívida não paga, no ano, representava 72,16% da expectativa de

arrecadação, isto é, de cada quatro reais devidos, apenas um, praticamente, entrava nos cofres públicos, relativamente à cobrança de foros e de taxas de ocupação.

21. Tal situação, afinal de contas, parece ser estimulada pelo comportamento das unidades gestoras do patrimônio da União, que não adotam as providências para inclusão dos nomes dos devedores no Cadin e na Dívida Ativa nem para a retomada dos imóveis, como no caso de caducidade de aforamentos em razão da falta de pagamento dos foros correspondentes, prevista no artigo 101, parágrafo único, do Decreto-Lei nº 9.760/46.

22. Com isso, em valores, a inadimplência contabilizada até setembro de 2000 ultrapassa o montante de R$ 1,5 bilhão, ao passo que a União deixa de arrecadar por ano, em rendas de foros e taxas de ocupação, cerca de R$ 130 milhões, segundo os dados do exercício retrasado.

23. Quando a inadimplência referente à receita lançada é conjugada com inconsistências cadastrais que inibem o lançamento do crédito patrimonial, a conjuntura do sistema de arrecadação agrava-se. Existem imóveis, em torno de 71.300, para os quais os respectivos DARF sequer são emitidos, em face de constarem no cadastro endereços inválidos. Os chamados DARF não-emissíveis representam 16,76% dos imóveis em regime de ocupação e aforamento.

24. Daí que, combinando os fatores inadimplência e endereço inválido, a equipe de auditoria inferiu, e convém aqui destacar, “que a receita efetivamente arrecadada atinge tão-somente 23,17% do potencial de arrecadação de foro e taxa de ocupação” e que “considerado o exercício financeiro de 2000 isoladamente, a evasão de receitas de foro e taxa de ocupação atinge cerca de R$ 168 milhões.”

25. Essa constatação corrobora a preocupação manifestada pelo ilustre Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin em representação autuada no TC 010.650/1999-7, apensado a este processo, e demanda das unidades que administram o patrimônio da União, em âmbito central e regional, o empenho necessário para incrementar urgentemente a arrecadação, trazendo-a a níveis aceitáveis.

26. Mas não são somente esses os problemas ligados à arrecadação de receitas patrimoniais. Causa apreensão também a questão do emprego dos institutos da decadência e da prescrição para esses créditos, da maneira em que foram disciplinados pela legislação recente, consolidada pela Lei nº 9.636/98, alterada pela Lei nº 9.821/99.

27. O prazo decadencial de cinco anos para o lançamento do crédito patrimonial constitui novidade introduzida inicialmente pela MP nº 1.787, de 30/12/1998, ao passo que o prazo prescricional para cobrança foi reduzido para cinco anos pela MP nº 1.647, de 24/03/1998, contra os vinte estabelecidos pela legislação anterior.

28. Acontece que há divergência entre a SPU e a Procuradoria da Fazenda Nacional no Rio Grande do Norte (PFN/RN), consultada acerca do assunto, relativamente à contagem dos prazos de prescrição e de decadência. Enquanto a SPU considera que os novos prazos têm aplicação sobre as situações (de lançamento ou cobrança) iniciadas antes da vigência das medidas provisórias, a PFN/RN defende entendimento muito mais favorável à União, no sentido de que os novos prazos devem ser contados apenas a partir das datas de validade das novas regras, ainda que aplicados a créditos mais antigos.

29. Isso quer dizer que, no caso da prescrição e para a SPU, os créditos não cobrados judicialmente depois de cinco anos, mesmo que tenham vencimento anterior a 24/03/1998, estão perdidos. Em 2000, ano em que a equipe de auditoria notou o conflito, a SPU compreendia que os créditos reconhecidos até 1995 não poderiam mais ser cobrados, exprimindo uma perda imediata para os cofres públicos da ordem de R$ 600 milhões, de

outros R$ 400 milhões até o final de 2002 e dos R$ 500 milhões restantes, de acordo com o total da inadimplência consignado no ano de 2000, a contar de 2003.

30. Pela interpretação da PFN/RN, os créditos inadimplidos lançados antes de 24/03/1998 ganham mais cinco anos para serem recuperados por meio de cobrança judicial, desde que o prazo vintenal definido pela legislação anterior não seja alcançado até lá. Em qualquer caso, R$ 1 bilhão em créditos patrimoniais inadimplidos, consoante posição próxima de 24/03/1998, ficarão sem possibilidade de cobrança judicial a partir de 24/03/2003.

31. Situação idêntica ocorre com a decadência, instituída em 30/12/1998, com relação ao lançamento de créditos patrimoniais. Para a SPU, créditos que poderiam ser inscritos antes dessa data estão abrangidos pela nova regra, impedindo agora o seu lançamento e, por conseguinte, a sua cobrança. Já a PFN/RN acha que o prazo decadencial tão-somente se emprega a créditos correspondentes a fatos geradores posteriores a 30/12/1998.

32. Quanto à divergência de entendimentos sobre a correta aplicação dos novos prazos de prescrição e decadência, vejo que a doutrina está do lado da PFN/RN, atendendo ao interesse da União. Maria Helena Diniz (in “Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro Interpretada”, Saraiva, 4ª ed., 1998, p. 200) colhe o posicionamento de juristas e assevera que “a nova lei sobre prazo prescricional aplica-se desde logo se o aumentar, embora deva ser computado o lapso temporal já decorrido na vigência da norma revogada. Se o encurtar, o novo prazo de prescrição começará a correr por inteiro a partir da lei revogadora.” (grifei)

33. Mesmo assim, segundo explicado, é preciso que a SPU e suas regionais providenciem a cobrança judicial dos créditos inadimplidos até 24/03/2003, de modo a tentar evitar uma perda grandiosa de recursos para a União. Da mesma maneira, devem efetuar o lançamento de todos os créditos reconhecidos até a data de 30/12/2003.

IV – Outras considerações

34. Tudo o que foi consignado nesta auditoria, demonstrando o estado caótico em que se encontra a gestão do patrimônio imobiliário da União, em paradoxo com a grandeza de recursos geridos, justifica a proposta que apresentei ao Tribunal, em 12/09/2001, para reforma da Instrução Normativa/TCU nº 12/1996 (TC 013.067/2001-5), adotada provisoriamente pela Decisão nº 740/2001 do Plenário, no sentido de obrigar a SPU e suas gerências regionais a prestarem contas de forma completa, para que passem a ser controladas com mais rigor.

35. Seguindo essa pretensão, penso que novas auditorias na SPU e suas regionais, com enfoque em outros aspectos da gestão patrimonial, devam ser programadas a médio prazo pelo Tribunal. Temas que me chamam a atenção no momento, e que julgo pertinente que sejam fiscalizados, concernem ao Programa de Administração Patrimonial Imobiliária da União (PROAP) e à destinação de parte do produto da alienação de bens patrimoniais para o pagamento da dívida pública de responsabilidade do Tesouro Nacional.

36. O PROAP foi instituído pelo art. 37 da Lei nº 9.636/98, visando “ao incentivo à regularização, administração, aforamento, alienação e fiscalização de bens imóveis de domínio da União, ao incremento das receitas patrimoniais, bem como à modernização e informatização dos métodos e processos inerentes à Secretaria do patrimônio da União.” Para custeio do Programa, foi vinculado um fundo constituído das multas aplicadas pela SPU e de parcela do resultado das alienações de bens imóveis.

37. Nota-se que o PROAP procura estruturar a SPU, dar condições de trabalho à Secretaria e elevar a arrecadação de receitas patrimoniais, de maneira a reverter o quadro apresentado nesta auditoria. Portanto, é de grande interesse a sua correta utilização, e a fiscalização deste Tribunal, que sugiro aconteça em 2003, viria avaliá-lo após cinco anos de existência.

38. Sobre a destinação da maior parte do produto da alienação do patrimônio para o pagamento da dívida pública, prevista no art. 45 da Lei nº 9.636/98, preocupa-me que a disposição legal venha incentivar o desfazimento de uma fonte inesgotável de receitas para a União (taxas de ocupação, aluguéis, laudêmios, foros), quando for possível a venda do domínio pleno.

39. Não se trata de questionar a opção tomada pelo legislador, mas, evidentemente, a lei não desejou simplesmente trocar o patrimônio público pela amortização da dívida. Apenas disciplinou o aproveitamento dos recursos arrecadados com alienações, quando estas se mostrarem úteis para o interesse público.

40. As observações feitas pela equipe de auditoria, neste trabalho, a respeito da geração de receitas patrimoniais levam a crer que é possível tanto desenvolver significativamente a base de arrecadação, com a identificação e incorporação de novos imóveis, quanto reduzir em até quatro vezes o nível de inadimplência.

41. Seria então oportuno estudar se a margem disponível de geração de receitas constituiria melhor alternativa para fazer frente ao pagamento da dívida pública, ou mesmo para tornar menor a carga tributária sobre as pessoas, como falou o Ministro Adylson Motta em seu requerimento ao Plenário, em substituição à simples venda de bens imobiliários, sobretudo em razão de que em 2003 o BNDES já deverá estar dando prosseguimento à licitação para alienação de cerca de 10.000 imóveis, consoante a Concorrência PND/CN-01/2000, no momento suspensa, lançando mão definitivamente de uma parcela do patrimônio público, nos casos não submetidos ao regime enfitêutico.

42. Adicionalmente, uma auditoria na SPU programada para 2003 permitiria o acompanhamento das providências adotadas para obstruir a prescrição e a decadência relativas a créditos patrimoniais, bem como verificar o cumprimento das determinações que ora são expedidas pelo Tribunal.

43. Afora isso, julgo que seria pertinente recomendar à SPU, desde já, um estudo sobre a viabilidade de se terceirizar a atividade de cobrança de créditos patrimoniais, em virtude da ineficiência com que vem sendo desempenhada, haja vista o altíssimo nível de inadimplência experimentado.

44. Se a pouca disponibilidade de servidores serve de justificativa para o problema, fico ainda mais convencido de que a terceirização constituiria providência útil, já que permitiria a concentração de trabalho em ações de cunho muito mais inerentes à gestão patrimonial, como aquelas tendentes ao aumento da base de arrecadação, pela identificação e incorporação de imóveis públicos.

45. Desse modo, o combate à inadimplência, por proposição, poderia ser transferido ao encargo da Caixa Econômica Federal, mediante, naturalmente, o pagamento de taxa de administração. Menciono a CEF porque, além de se tratar de uma empresa pública, dedica-se ao ramo bancário, detendo a estrutura, os meios e a aptidão necessários à cobrança de créditos.

46. Por fim, quero dizer que as anotações que fiz ao longo deste voto são para manifestar a minha concordância com as análises e conclusões da equipe de auditoria composta dos ACEs Jerônimo Mariz de Medeiros, Flávio Nogueira da Gama Cordeiro,

Roberta Ribeiro de Queiroz Martins e Fernando Mariano da Silva. Em sua maioria, elas apenas enfatizam os achados de auditoria e, por isso, não dispensam uma leitura atenciosa do relatório preparado pela equipe, representativo de um trabalho digno de louvor.

Diante disso, voto por que o Tribunal adote a decisão que ora submeto à apreciação do Plenário.

TCU, Sala das Sessões, em 03 de abril de 2002.

MARCOS VINICIOS VILAÇAMinistro-Relator

DECISÃO Nº 295/2002TCU-PLENÁRIO

1. Processo nº TC 007.830/2000-5 (com 9 volumes)2. Classe de Assunto: V - Relatório de Auditoria Operacional3. Órgão: Secretaria do Patrimônio da União (SPU)4. Responsável: Maria José Vilalva Barros Leite (Secretária)5. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaça6. Representante do Ministério Público: não atuou7. Unidade Técnica: 2ª SECEX8. DECISÃO: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, e com base no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/92, DECIDE:

8.1 - determinar à Secretaria do Patrimônio da União (SPU) que:8.1.1 - quanto aos sistemas informatizados:a) revise os atuais critérios de habilitação de cadastradores do Sistema Integrado de

Administração Patrimonial (SIAPA), sejam eles gerais, parciais ou locais, reavaliando a pertinência da existência de funcionários do Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO) desempenhando esse papel (item 7.6.9.8 do relatório);

b) reveja as habilitações de todos os usuários do SIAPA lotados na SPU, reavaliando não apenas sua permanência na Secretaria, como também seu local de trabalho (gerência) e a pertinência dos níveis de acesso concedidos (itens 7.6.9.7 e 7.6.9.10/15 do relatório);

c) proceda à reavaliação geral das pessoas habilitadas no SIAPA, particularmente com relação àquelas lotadas em outros órgãos/entidades, como o SERPRO (item 7.6.9.6 do relatório);

d) estabeleça controle sistemático e oriente as Gerências Regionais do Patrimônio da União (GRPU) quanto à necessidade de exclusão de usuários do SIAPA, no Senha-Rede, quando das suas saídas da SPU (itens 7.6.9.10/15 do relatório);

e) estabeleça controle sistemático e oriente as GRPU quanto à necessidade de revisão dos níveis de acesso e acerto do local de trabalho, no Senha-Rede, quando da mudança de lotação de servidores da SPU (itens 7.6.9.10/15 do relatório);

f) revise os atuais critérios de habilitação de cadastradores do Sistema do Patrimônio Imobiliário da União (SPIU), sejam eles gerais, parciais ou locais, lotados na SPU ou não, reavaliando, entre outros aspectos, a pertinência da existência de funcionários de outros órgãos ou entidades, especialmente do SERPRO, que atualmente desempenham esse papel (itens 7.6.10.4/5 do relatório);

g) proceda à reavaliação completa dos perfis definidos no Senha-Rede para o SPIU, excluindo aqueles redundantes ou que não mais sejam utilizados (itens 7.6.10.1/2 do relatório);

h) reveja as habilitações de todos os usuários do SPIU, lotados na SPU ou não, reavaliando sua permanência no órgão e a pertinência dos níveis de acesso concedidos, assim como os inúmeros acessos concedidos a funcionários lotados no SERPRO, inclusive pertencentes à equipe de manutenção do sistema (itens 7.6.10.2/3 do relatório);

i) agilize os estudos, buscando o entendimento de todas as Gerências de Área da SPU, com vistas ao desenvolvimento do novo sistema que irá substituir o SPIU, incluindo o efetivo controle de todos os imóveis não passíveis de cadastramento no SIAPA (itens 7.5.3.4/6 e 7.5.5 do relatório);

8.1.2 - quanto à inserção de registros cadastrais nos sistemas informatizados:a) proceda à certificação da informação da data de início de ocupação constante dos

registros cadastrais do SIAPA, à vista dos respectivos processos, de modo a impedir evasão de receita por apropriação de taxa indevida de 2% em vez de 5% (itens 5.8.3/5 do relatório);

b) busque junto ao SERPRO, entre as funcionalidades propostas para o SIAPA, a emissão automática de relatórios e mensagens acerca dos aforamentos sujeitos à caducidade, na forma do art. 101 do Decreto-lei nº 9.760/46 (item 4.3.1.6 do relatório);

c) adote as providências para a declaração de caducidade de todos os aforamentos enquadrados no art. 101 do Decreto-lei nº 9.760/46, buscando, se for o caso, junto ao SERPRO, a obtenção de relatório ou apuração especial de suporte (item 4.3.1.6 do relatório);

8.1.3 - quanto à operacionalização da atividades da SPU:a) agilize, com a participação das gerências regionais, a revisão e atualização dos

manuais de serviço utilizados no desempenho das atividades patrimoniais (item 8.21 do relatório);

b) desenvolva rotina de trabalho acerca do tratamento dos processos de usucapião, a ser seguida uniformemente por todas as GRPU e que envolva, sempre que for suscitada dúvida, procedimento de vistoria in loco como suporte à manifestação da Secretaria (item 5.5 do relatório);

8.1.4 - quanto às receitas patrimoniais:a) proceda à imediata inscrição dos inadimplentes na dívida ativa da União e no

CADIN, desenvolvendo a rotina necessária e disponibilizando-a às GRPU (item 8.4 do relatório);

b) proceda à imediata cobrança administrativa dos responsáveis por débitos inadimplidos, ainda não notificados (itens 4.2.20, 8.4 e 8.9 do relatório);

c) adote medidas urgentes e efetivas para impedir a prescrição e a decadência relativas a créditos patrimoniais, em conformidade com o entendimento manifestado no Parecer nº. 23/99/PFN/RN/JHR, de 1º de outubro de 1999, diante da entrada em vigor da nova legislação a esse respeito, a partir da edição das Medidas Provisórias, nºs 1.647/98 e 1.787/98, sob pena de responsabilização de seus dirigentes.(itens 8.4 e 8.9 do relatório);

d) na hipótese de parecer jurídico emitido pela Procuradoria da Fazenda Nacional em qualquer Estado manifestando entendimento divergente ao da SPU, submeta imediatamente a matéria à apreciação da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional;

8.1.5 - quanto ao cadastramento e demarcação:

a) proceda à certificação e consolidação dos dados relativos à Linha do Preamar Médio (LPM) e Linha Média das Enchentes Ordinárias (LMEO) demarcada, com vistas a unificar trechos superpostos, apresentando os resultados na tomada de contas anual do próximo exercício (item 5.7.8 do relatório);

b) empreenda mapeamento consistente das áreas pendentes de demarcação em todo o País, com vistas a subsidiar planos de demarcação de médio prazo (item 5.7 do relatório);

c) estabeleça, no decorrer deste ano, plano de médio prazo, definindo cronograma, metas anuais e recursos necessários para a demarcação de terrenos de marinha e acrescidos, enviando cópia a este Tribunal (item 5.7 do relatório);

d) estabeleça, no decorrer deste ano, plano de longo prazo para a demarcação de terrenos marginais, enviando cópia a este Tribunal (item 5.7 do relatório);

e) estabeleça plano de treinamento de servidores na metodologia de demarcação, que envolva todos os servidores com a habilitação legal requerida (item 5.7.9 do relatório);

f) realize estudo com vistas a avaliar a adoção de sistemática de cadastramento com base em vistorias, na forma dos arts. 61 e 128 do Decreto-lei nº 9.760/46 (item 5.7.4 do relatório);

8.1.6 - quanto aos próprios nacionais, dominiais desafetados do serviço público e imóveis incorporáveis ao patrimônio da União:

a) faça incluir avaliação vocacional nos cadastros (ou processos) dos bens de uso especial e de outros dominiais disponíveis, de modo que na conclusão do recadastramento em andamento esteja disponível instrumento idôneo de suporte à política de destinação desses imóveis (item 5.3.1 do relatório);

b) defina uma política conjugada de alienação e de aquisição de bens patrimoniais, impedindo o alheamento de imóveis que poderiam ser, por comprovada necessidade, utilizados por órgãos ou entidades públicas, alternativamente à opção de compra (itens 5.3 e 5.4 do relatório);

c) uniformize, em todas as gerências regionais, as rotinas de controles desses bens, entre essas a adoção de sistemática padronizada de verificação do cumprimento de cláusulas de termos de entrega e instrumentos de cessão (item 5.2.2.5 do relatório);

d) retome, imediatamente, negociações com o liqüidante da Rede Ferroviária Federal S/A, com vistas a identificar e transferir imóveis daquela empresa ao domínio da União, disponibilizando às GRPU os meios necessários à obtenção dos documentos requeridos para a efetivação da incorporação dos imóveis ao patrimônio da União (item 5.3.2 do relatório);

e) adote providências para assegurar a integridade de imóveis desafetados vagos, até que lhes seja formalizada nova destinação (item 5.2.3 do relatório);

8.1.7 - quanto aos recursos humanos:a) busque junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a criação de

carreira própria para os servidores da SPU, com os cargos necessários ao cumprimento das atividades relacionadas a essa Secretaria, propondo, alternativamente, a destinação de parte dos candidatos selecionados nos próximos concursos públicos para Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental à essa Secretaria, com direcionamento do curso de formação à área de atuação da SPU (item 6.3.5 do relatório);

b) proponha ao Ministério a destinação de parte dos candidatos selecionados nos próximos concursos públicos para Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental à Secretaria, com direcionamento do curso de formação à área de atuação da SPU (item 6.3.5 do relatório);

c) estude a viabilidade de proceder a programa de recrutamento no âmbito do Poder Executivo, visando a selecionar servidores do Plano de Classificação de Cargos com formação nas áreas de engenharia, arquitetura, direito e agrimensura, entre outras que a SPU julgar compatíveis com a atividade patrimonial, oferecendo treinamento e contemplando todas as GRPU carentes de profissionais com esses perfis (item 6.3.6 do relatório);

8.2 - determinar à SPU que, com o apoio do SERPRO:a) estude formas de tornar as informações básicas do log do SIAPA disponíveis para

consulta na SPU (item 7.4.6 do relatório);b) estude a viabilidade e a pertinência de tornar disponível para o ambiente do SIAPA

a facilidade de ‘extração de dados’ (item 7.4.7.8 do relatório);c) estude e implemente funcionalidades e trilhas de auditoria no SIAPA com vistas a

auxiliar o trabalho de gerenciamento da SPU (itens 7.4.7.9 e 7.4.7.10 do relatório);d) estude a possibilidade de tornar disponível a atualização das tabelas do SIAPA, na

versão web, pelos próprios usuários (itens 7.4.7.11 e 7.4.7.12 do relatório);e) implemente novas funcionalidades no SIAPA com vistas a fornecer suporte

informatizado às atividades das gerências regionais (itens 7.4.8.8 e 7.4.8.9 do relatório);f) busque tornar disponível na Internet algumas funcionalidades do SIAPA e

implemente-as com vistas a prestar um serviço mais eficiente à sociedade (item 7.4.8.6 do relatório);

g) nos estudos a serem realizados sobre novo sistema para controle dos imóveis dominiais sob os regimes de ocupação e aforamento, em substituição ao SIAPA, considere a necessidade de acesso por parte de outros órgãos, inclusive os de controle, como este Tribunal (item 7.4.8.10 do relatório);

h) zele para que os dados do Sistema de Recadastramento de Próprios Nacionais (SPN) não fiquem desatualizados relativamente aos do SPIU (item 7.5.3.3 do relatório);

8.3 - recomendar à SPU que estude a viabilidade de transferir à Caixa Econômica Federal a atividade de cobrança administrativa de créditos patrimoniais, mediante terceirização;

8.4 - determinar ao SERPRO que forneça à SPU o suporte necessário à obtenção de êxito na extração informações gerenciais a partir da base txt, que contém dados do SIAPA (itens 7.4.7.5 e 7.4.7.6 do relatório);

8.5 - determinar à Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) que acompanhe o cumprimento das determinações constantes desta decisão;

8.6 - determinar à Secretaria de Fiscalização de Desestatização (SEFID) que acompanhe a alienação dos imóveis dominiais incluídos no Programa Nacional de Desestatização pela MP nº 1.942/99, que acrescentou o inciso V ao art. 2º da Lei nº 9.491/97 (item 5.4.2 do relatório);

8.7 - determinar à Secretaria Adjunta de Fiscalização (ADFIS) que:a) atualize, dadas as recentes alterações na legislação patrimonial e dos sistemas

informatizados de controle, o Procedimento de Auditoria – PA 07, utilizado nas fiscalizações na área de imóveis;

b) inclua na programação de auditorias do Tribunal para o primeiro semestre de 2003 fiscalização na SPU com o objetivo de avaliar a administração e os resultados do Programa de Administração Patrimonial Imobiliária da União (PROAP); de examinar a possibilidade de incrementação da geração de receitas como alternativa à alienação de bens patrimoniais; de verificar as providências adotadas para obstruir a prescrição e a decadência referentes a

créditos patrimoniais; e de observar o cumprimento desta decisão, entre outros assuntos porventura selecionados pela 2ª SECEX;

8.8 - enviar cópia desta decisão, assim como do relatório e voto que a fundamentam, aos seguintes órgãos e comissões:

a) Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional;

b) Comissões de Fiscalização Financeira e Controle e de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados;

c) Comissões de Fiscalização e Controle e de Assuntos Econômicos do Senado Federal;

d) Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;e) Secretaria do Patrimônio da União;f) Secretaria Federal de Controle Interno;g) Advocacia-Geral da União, para conhecimento da questão atinente à cobrança de

créditos inadimplidos;h) Ministério Público da União; ei) Procuradoria da República no Estado do Rio de Janeiro, aos cuidados do

Procurador Luis Cláudio Pereira Leivas.8.9 - sugerir ao conselho editorial da revista “Auditorias do TCU” a publicação,

oportunamente, do relatório de auditoria que deu origem a esta decisão.9. Ata nº 10/2002 – Plenário

10. Data da Sessão: 03/04/2002 – Ordinária11. Especificação do quorum:

11.1 Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça (Relator), Iram Saraiva, Valmir Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar e Benjamin Zymler.

11.2. Auditores presentes: Lincoln Magalhães da Rocha, Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.

HUMBERTO GUIMARÃES SOUTOPresidente

MARCOS VINICIOS VILAÇAMinistro-Relator