grupo ii – classe vii – plenário natureza: representação ... · antes de iniciar a análise...

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 004.575/2008-2

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GRUPO II – CLASSE VII – Plenário TC 004.575/2008-2 Natureza: Representação Entidade: Instituto Brasileiro de Turismo – Embratur. Responsáveis: Airton Nogueira Pereira Junior (614.247.147-53); Cibele Moulin Gomes da Silva (294.600.228-47); Edilson Pires dos Santos (064.990.313-72); Fábio Grossi de Andrade (658.189.461-34); Geraldo Lima Bentes (079.333.124-20); Israel Henrique Waligora (765.772.368-87); Jeanine Pires (785.711.209-78); José Luiz Viana da Cunha (101.059.647-00); Karem Baena Basulto (093.537.338-12); Paulo Roberto Messias Strack (192.487.929-87); Sally Jane Roth Carvalho (695.596.001-68) Interessados: Instituto Brasileiro de Turismo – Embratur (33.741.794/0001-01). Advogados: não há SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. CONVÊNIOS CELEBRADOS PELA EMBRATUR COM O BBECO E A ABETA. PREVISÃO, NO PLANO DE TRABALHO, DE AÇÕES VOLTADAS PREPONDERANTEMENTE AO INTERESSE DOS CONVENENTES. ATINGIMENTO DOS OBJETIVOS DO CONVÊNIO. INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. ACOLHIMENTO DAS JUSTIFICATIVAS. DETERMINAÇÕES A EMBRATUR. ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Trata-se de Representação formulada pela 5ª Secex, tendo em vista a celebração de convênios por parte do Instituto Brasileiro de Turismo – Embratur com o Bureau Brasil de Ecoturismo - BBEco e a Associação Brasileira das Empresas de turismo de Aventura – Abeta.

O Plenário deste Tribunal de Contas, por meio do Acórdão 1.837/2008 – Plenário, decidiu pelo conhecimento da representação, pela expedição de determinações ao Embratur e pela realização de audiência de diversos responsáveis, em razão dos seguintes apontamentos:

“9.2.1. celebração do Convênio 19/2005, cujo objeto constitui terceirização indevida de atividades finalísticas do Embratur, contrariando o art. 1º do Decreto 2.271/97 e jurisprudência consolidada deste Tribunal (Acórdãos 256/2005, 1.631/2005, 850/2006, 1.520/2006, todos do Plenário), além de gerar conflito de interesses, pois de um lado a entidade convenente deve defender o interesse público, como executora do convênio, e de outro o interesse privado, de obtenção de lucro, uma vez que os integrantes da entidade convenente são pessoas físicas e jurídicas que atuam no setor;

9.2.2. celebração do Convênio 66/2007, cujo objeto constitui terceirização indevida de atividades finalísticas do Embratur, contrariando o art. 1º do Decreto 2.271/97 e jurisprudência consolidada deste Tribunal (Acórdãos 256/2005, 1.631/2005, 850/2006, 1.520/2006, todos do Plenário) , além de gerar conflito de interesses, pois de um lado a entidade convenente deve defender o interesse público, como executora do convênio, e de outro o interesse privado, de obtenção de lucro, uma vez que os integrantes da entidade convenente são pessoas físicas e jurídicas que atuam no setor;


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9.2.3. celebração do Convênio 19/2005 com ações voltadas preponderantemente para o interesse do convenente e não para o interesse público, conforme se verifica da descrição das metas e etapas no plano de trabalho;

9.2.4. celebração de convênio [Convênio 66/2007] com ações voltadas preponderantemente para o interesse do convenente e não o interesse público, conforme se verifica, particularmente, na descrição do objetivo geral, do público alvo e da estratégia “produção de inteligência comercial sobre o segmento”, constantes do projeto básico;

9.2.5. aprovação da prestação de contas referente ao Convênio 19/2005, sendo que nas missões na França e Inglaterra foram realizadas despesas com a contratação de serviços de relações públicas, atribuições que deveriam ter sido executadas pelos Escritórios do Embratur nesses países, considerando, ainda, no plano de trabalho referente ao convênio não havia previsão desse tipo de despesa na missão na Inglaterra;

9.2.6. homologação e adjudicação de licitações em favor das empresas associadas ao BBECO e à Associação Brasileira das Empresas de Turismo de Aventura - ABETA para prestarem serviços no âmbito do Convênio Embratur 19/2005, em desacordo com o art. 9º da Lei 8.666/93 e com os princípios da moralidade e da impessoalidade;

9.2.7. manifestação favorável à aprovação da prestação de contas final do Convênio 19/2005, celebrado com o Bureau Brasil de Ecoturismo - BBEco, mediante emissão do Parecer Técnico 08/2007, tendo em vista que houve contratação de empresas associadas ao BBEco e à Associação Brasileira das Empresas de Turismo de Aventura - ABETA para prestarem serviços no âmbito do convênio, em desacordo com o art. 9º da Lei 8.666/93 e com os princípios da moralidade e da impessoalidade.”

O Acórdão 1837/2008-TCU-Plenário determinou, ainda, a Oitiva do Embratur e da Associação Brasileira das Empresas de Turismo de Aventura, para que se manifestassem a respeito da:

“9.3. (...) celebração de convênios, a exemplo dos Convênios 19/2005 e 66/2007, cujos objetos constituem terceirização indevida de atividades finalísticas do Ministério do Turismo, contrariando o art. 1º do Decreto 2.271/97 e jurisprudência consolidada deste Tribunal (Acórdãos 256/2005, 1.631/2005, 850/2006, 1.520/2006, todos do Plenário) e que geram conflito de interesses, pois de um lado a entidade convenente deve defender o interesse público, como executora do convênio, e de outro o interesse privado, de obtenção de lucro, uma vez que os integrantes da entidade convenente são pessoas físicas e jurídicas que atuam no setor.”

Visando a dar cumprimento às providências elencadas no acórdão, a 5ª Secex expediu os ofícios de comunicação acostados às fls. 239/58 do volume principal. Em atenção, foram trazidos pelos responsáveis os documentos de fls. 293/407, 412/27 e 430/3 do volume 1.

Ao analisar as justificativas aduzidas pelos responsáveis em atendimento, a 5ª Secex elaborou a manifestação fls. 443-70 do volume 1, nos seguintes termos:

“6. Este Tribunal de Contas determinou que fosse promovida a realização de audiência de diversos responsáveis, nos moldes previstos no item 9.2, e subitens, do Acórdão nº 1837/2008 – Plenário.

7. Nesta instrução, optou-se por fazer a análise das razões de justificativas apresentadas para cada item considerado no referido acórdão, sendo analisadas primeiramente as audiências referentes ao Convênio 19/05 e, logo em seguida, as do Convênio 6/2007.

8. Antes de iniciar a análise das razões de justificativa apresentadas, cumpre destacar que as audiências se referem a irregularidades ocorridas na celebração dos seguintes convênios:

Convênio 019/2005 (SIAFI n.º 526381), firmado com o Bureau Brasil de Ecoturismo - BBEco Processo Embratur: 259/2005-56 Vigência: 28/09/2005 até 31/12/2006


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Objeto: apoio às ações do Bureau Brasil de Ecoturismo para promoção, divulgação e comercialização de produtos ecoturísticos brasileiros no mercado internacional. Valor da concedente: R$ 348.526,40 Valor da contrapartida: R$ 37.000,00 Prestação de Contas: Aprovada com Ressalvas

Convênio 66/2007 (SIAFI nº 600728), firmado com a Associação Brasileira de Agências das Empresas de Turismo - ABETA: Processo Embratur: 1134/2007- 68 Objeto: apoio às ações de promoção e comercialização do Brasil como destino de ecoturismo e turismo de aventura do mercado internacional Vigência: 21/12/2007 até 31/12/2008 Valor da concedente: R$ 1.192.350,00 Valor da contrapartida: R$ 37.000,00 Prestação de contas: prazo para apresentação - 02/02/2010

Item 9.2.1.: Celebração do Convênio 19/2005, cujo objeto constitui terceirização indevida de atividades finalísticas do Embratur, contrariando o art. 1º do Decreto 2.271/97 e jurisprudência consolidada deste Tribunal (Acórdãos 256/2005, 1.631/2005, 850/2006, 1.520/2006, todos do Plenário), além de gerar conflito de interesses, pois de um lado a entidade convenente deve defender o interesse público, como executora do convênio, e de outro o interesse privado, de obtenção de lucro, uma vez que os integrantes da entidade convenente são pessoas físicas e jurídicas que atuam no setor.

Razões de justificativas apresentadas:

9. Foram chamados em audiência os seguintes responsáveis: Sr. Fábio Grossi de Andrade, então Chefe de Divisão da Coordenação-Geral de Apoio à Comercialização do Embratur, pela emissão do Parecer Técnico CGAC 0006/2005; Sr. Airton Nogueira Pereira, então Diretor de Turismo de Lazer e Incentivo, por aprovar o parecer retromencionado; e Sr. Geraldo Lima Bentes, então Presidente Substituto da Embratur, por aprovar o plano de trabalho e assinar o convênio.

10. Os supracitados responsáveis apresentaram as suas razões de justificativas separadamente, trazendo, em síntese, os argumentos a seguir apresentados.

11. O Sr. Fábio Grossi (fls. 293/300 – vol. 1) alegou que o parecer técnico emitido se limitou aos critérios técnicos de apreciação da matéria, analisando a viabilidade do cronograma de execução e a compatibilidade dos preços apresentados em planilha de orçamentos.

12. Destacou que, no fato ora questionado por esta Corte, não houve qualquer discussão sobre ilegalidade de cronograma ou preços, mas tão somente em relação a critérios jurídicos, tais como os princípios da conveniência e do interesse público.

13. Citou o art. 65 do Regimento Interno do Embratur, o qual dispõe sobre a competência do Departamento de Projetos Especiais, onde era lotado, bem como o art. 24, que traz a competência da Divisão de Análise Jurídica, de forma a argumentar que não se pode cobrar dele um conhecimento jurídico, a fim de que se saiba se o princípio da conveniência se encaixa no convênio analisado, já que este se refere ao Direito Administrativo.

14. Por fim, fez considerações sobre a responsabilidade do parecerista jurídico segundo o entendimento do Supremo Tribunal Federal (fls. 298/299 – volume 10).

15. O Sr. Airton Nogueira (fls. 430/433 – vol. 1) alegou, em princípio, que a descrição geral do objeto, bem como a identificação do projeto no projeto básico, não conduzem ao raciocínio de terceirização de atividades finalísticas do Embratur, sendo que o objetivo principal foi no sentido de unir esforços para otimizar recursos, aprofundar os conhecimentos no mercado internacional,


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identificar oportunidades e ampliar a divulgação e comercialização do produto ecoturístico nacional. O Embratur, ao analisar a proposta, identificou a oportunidade de implementar o segmento de Ecoturismo.

16. Afirmou que o instrumento utilizado (convênio) foi definido nos termos previstos da IN/STN 01/1997, inferindo que não se confunde a descentralização da execução de programa de governo por meio de convênios com a terceirização de atividades finalísticas.

17. Argumentou, também, que não se trata de terceirização posto que não foram preenchidos quaisquer dos pressupostos objetivos de relação de emprego, quais sejam, da subordinação, pessoalidade, onerosidade, permanência e habitualidade na prestação de serviços inerentes à atividade-fim, e sim que foram descentralizadas atividades materiais acessórias, instrumentais e complementares aos assuntos que constituem a área de competência legal do Embratur. Complementou alegando que o convênio visou atender necessidades técnicas extremamente específicas e temporárias, para as quais o quadro do Embratur não contemplava.

18. Destacou que a entidade conveniada congrega exatamente as empresas especializadas em oferecer esse tipo de turismo (ecoturismo), sendo capaz de combinar e articular com outros serviços e atrativos nas localidades, de acordo com a demanda e os objetivos da Embratur. Afirmou, ainda, que a entidade era especialista nos segmentos e detinha o interesse e capacidade operacional de realização, inclusive nos termos da Portaria Interministerial 127/2008.

19. Fez considerações de que o convênio está em consonância com o PNT 2003/2007.

20. Conclui que o fato de os integrantes da convenente serem pessoas físicas e jurídicas que atuam no setor de ecoturismo não prejudica o interesse público e o objeto do convênio proposto não leva ao entendimento de que houve terceirização da atividade finalística do Instituto.

21. Já o Sr. Geraldo Lima Bentes (fls. 421/427), inicialmente, transcreveu a mensagem do Senhor Presidente da República e do então Ministro do Turismo quando do lançamento do Plano Nacional de Turismo – PNT 2003/2007, de forma a destacar o desenvolvimento econômico social por meio do turismo e do necessário esforço conjunto entre agentes públicos e privados para solidificar uma estrutura turística integrada. Em seguida, fez algumas considerações introdutórias acerca da responsabilidade do Ministério do Turismo pelo desenvolvimento do turismo nacional e, logo após, destacou a importância do turismo sustentável. Esses pontos visaram contextualizar a atuação do Embratur em relação ao segmento do chamado turismo de aventura, e justificar assim a realização de parceria com o BBEco por meio de Convênio 19/2005.

22. O responsável alegou, de modo semelhante ao Sr. Airton Nogueira, que não se verifica terceirização de atividade-fim, mas sim realização de atividades específicas e momentâneas do Embratur, bem como que não existiam servidores no Instituto com tamanha especialização e experiência, por se tratar de um ramo novo de atuação. Assim, afirma que o convênio objetivou justamente o apoio de entidade que gozava das características das atividades de ecoturismo e turismo de aventura com alto nível de especialização, destacando que a parceria se fez necessário por se tratar da atuação em um novo segmento, distinto, que não faz parte da rotina das operadoras de turismo em geral.

23. Argumentou, ainda, que a participação de particulares de forma complementar, prestando serviços tecno-especializados, e não a gestão, administração e execução das atividades prestadas pelos órgãos públicos, é perfeitamente cabível. Afirmou que as atividades exercidas não eram serviços públicos, mas atividades de interesse público que o Estado se limita a fomentar, já que realizar ação de aventura é atividade paralela ao Estado e não do Embratur. Dessa forma, alega que a celebração do convênio foi vista como uma nova oportunidade de fomento, expansão e consolidação do segmento de ecoturismo.


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24. Por fim, informou que foi verificada não só a necessidade, mas também a adequação e vantagens da descentralização, em contraposição à contratação de pessoal por meio de procedimento licitatório ou concurso.

Análise:

25. Em relação às justificativas apresentadas pelo Sr. Fábio Grossi , destaca-se, primeiramente, que, em momento algum em sua defesa, ele refutou que a celebração do Convênio 19/2005 constitui-se em terceirização indevida. O responsável limitou-se a discutir o teor e a natureza do Parecer Técnico CGAC 0006/2005.

26. Apesar de a alegação do responsável que em seu parecer foram analisadas apenas a viabilidade do cronograma de execução e a compatibilidade dos preços apresentados em planilha de orçamentos, cabe destacar o seguinte trecho do mesmo (fls. 387/388 – anexo 2, vol. 1):

O proponente tem como objetivo principal unir esforços para otimizar recursos, aprofundar o conhecimento do mercado internacional, identificar oportunidades e ampliar a divulgação e comercialização do produto ecoturística nacional.

Para tal, foram especificadas ações que estão em consonância com os fins institucionais da Embratur e com o programa de Fomento à Comercialização e ao Fortalecimento dos Produtos Turísticos Brasileiros, gerido por este departamento. Estas ações são: (...)

27. Verifica-se, assim, que além do Sr. Fábio Grossi ter se manifestado sobre o mérito das ações propostas pelo BBEco, mesmo que sucintamente, o programa relacionado a tais ações era gerido pelo departamento no qual ele era um dos responsáveis (Chefe de Divisão - CGAC/DTLIN), fato que realça a importância de seu parecer quanto à conveniência da celebração do convênio, tendo como obrigação analisar as atividades que deveriam ser realizadas pelo Embratur e não pelo convenente.

28. Não prospera, também, o argumento de que seria de competência da Consultoria Jurídica e não da área técnica se manifestar sobre critérios de conveniência e interesse público. Pelo contrário, compete ao gestor demonstrar a pertinência das ações propostas para o convênio e verificar o mérito administrativo. O parecer jurídico versa precipuamente sobre as questões de legalidade.

29. Já com relação às justificativas dos Srs. Airton Nogueira e Geraldo Lima Bentes, constatam-se significativas semelhanças nos argumentos apresentados, sendo alegado que a celebração do Convênio 19/2005 com o BBEco não configurou terceirização das atividades-fim, mas sim descentralização de atividades acessórias, específicas e momentâneas do Embratur, bem como que não existiam servidores com tamanha especialização e experiência, por se tratar de um ramo novo de atuação.

30. O objeto do Convênio 19/2005, de acordo com o plano de trabalho (fl. 454 – anexo 2), era “Apoio às ações para implementação do projeto “do Bureau Brasil de ecoturismo para promoção, divulgação e comercialização de produtos ecoturísticos brasileiros no mercado internacional.”, que tem como objetivo “(...) promover o Brasil como destino ecoturístico e servir de apoio à comercialização destes destinos no exterior”. Para isso, foi mencionado, no projeto básico (fl. 446 – anexo 2), que as ações previstas determinavam a participação do Bureau em missões comerciais para divulgação dos atrativos, atividades e serviços em busca de estimular a vinda de turistas ao Brasil. Pela descrição das ações no plano de trabalho e no projeto básico, não ficou clara a atuação do Embratur na coordenação das atividades (fls. 447/448 – anexo 2) e não foi comprovada a participação e a coordenação efetiva do Instituto durante a execução do citado.


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31. Ressaltam-se as ações, previstas no projeto básico (fl. 448 – anexo 2), para apoio à comercialização dos destinos ecoturísticos no mercado internacional, nas quais foi prevista a participação de representante do Bureau em missões comerciais com objetivo de promover workshops para operadores e associações representativas nos mercados emissores, bem como articular parcerias com associações representativas nos mercados emissores, fazer contatos comerciais com empresas privadas do setor e intensificar a divulgação dos produtos brasileiros.

32. Nestas ações, foi mencionado que a BBEco contaria com o apoio dos Escritórios Brasileiros de Turismo – EBTs em suas organizações. Contudo, conforme os relatórios de viagens apresentados, essa participação não foi efetiva e nem envolveu a coordenação das atividades. No relatório da Missão Comercial 01 (fl. 524 – anexo 2, vol. 2), há informação de que a BBEco não recebeu qualquer apoio do EBT. Nos relatórios das Missões 2, 3, 6 e 8 (fls. 525/527, 924/926 e 959/963 - anexo 2, vols . 2 e 4), não houve menção à participação do EBT. Apenas nas Missões 4, 5, 7 e 9, constata-se informação de alguma participação do EBT, como fornecimento de mailing ou supervisão dos convites, mas não de coordenação (fls. 528/530, 942/944 e 971/976 – anexo 2, vol. 2 e 4).

33. Torna-se oportuno destacar a prevalência do interesse particular do BBEco nas ações propostas, ponto que será tratado com maior detalhamento quando da análise das justificativas apresentadas referentes ao item 9.2.3 do Acórdão nº 1837/2008 – Plenário, mas que reforça o fato da necessária participação e coordenação das atividades por representantes da Embratur de forma a garantir o interesse público.

34. Ainda sobre a terceirização de atribuição finalística, nota-se que as competências do Embratur são indelegáveis a entes privados, sendo previsto, apenas a descentralização da execução das suas atividades (art. 10 do DL 200/67). Ademais, a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União mediante convênio visa a execução de programa de interesse recíproco em regime de mútua cooperação (inciso I do § 1º, art. 1º do Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007, e Instrução Normativa n° 1, de 15 de janeiro de 1997), no qual se privilegia o interesse público.

35. Sob este aspecto, cabe-nos deixar assente, que, constituem áreas de competência do Embratur, entre outros assuntos, promover e divulgar o turismo nacional no Exterior, de modo a ampliar o ingresso e a circulação de fluxos turísticos, no território brasileiro, bem como fomentar e financiar, direta ou indiretamente, as iniciativas, planos, programas e projetos que visem ao desenvolvimento da indústria de turismo, controlando e coordenando a execução de projetos considerados como de interesse para a indústria do turismo (art. 3º da Lei nº 8181/91).

36. Na linha de raciocínio expressa no voto condutor do Ministro Ubiratan Aguiar, as competências finalísticas da Administração Pública não poderiam ser terceirizadas a instituições privadas. Tal restrição não se confunde com o desempenho de projetos/atividades, serviços, aquisição de bens ou eventos, de interesse recíproco, como meio compartilhamento da execução de programas.

37. Conforme destacou o Ministro Relator, não se esperava que o Embratur executasse todas as atividades previstas no convênio de forma direta, mas que pelo menos ele as coordenasse e tivesse uma participação mais efetiva no seu desenvolvimento. O Relator observou, também, que a avaliação inicial que se tem é que essas atividades foram integralmente delegadas aos convenentes.

38. De fato, pela maneira como o Plano de Aplicação do Convênio nº 19/2005 foi apresentado (fls. 314/322 - anexo 2, vol. 1), não há como se afirmar que o Embratur estava coordenando-as, e as justificativas ora apresentadas não demonstram o papel do Embratur nas atividades. A despeito de o Sr. Geraldo Bentes ter afirmado que as atividades desenvolvidas seguiram rigorosamente os padrões estabelecidos pelo Embratur, com todas as especificações para a execução dos trabalhos, não foram trazidos aos autos elementos que comprovassem essa afirmação. Ademais, conforme o projeto básico


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(fl. 447 – anexo 2, vol. 1), nem mesmo a BBEco coordenou as atividades, sendo prevista, e posteriormente efetivada (fl. 535 – anexo 2, vol. 1), a contratação de empresa especializada para o gerenciamento, sendo descrito da seguinte forma no projeto básico:

1. Gestão do Convênio Bureau Brasil de Ecoturismo (BBEco) Embratur 1.1 Gerenciamento Contratação de empresa especializada para o acompanhamento deste convênio EMBRATUR – BBEco. Ao longo da vigência do convênio, coordenar as ações de desenvolvimento do projeto, orientando sua evolução, monitorando o desempenho e garantindo o alcance de seus objetivos. Nesta meta, por compreender um conjunto complexo de ações, entendemos que seria mais produtivo a contratação de uma empresa especializada, ao invés de um único profissional.

39. Conforme informação constante do relatório de cumprimento do objeto (fls. 519/530 – anexo 2, vol. 2), a função da empresa contratada pela BBEco foi acompanhar a realização as etapas previstas no plano de trabalho, monitorar os resultados, divulgá-los, bem como reordenar as ações quando necessário. Assim, durante a execução das etapas do convênio, a coordenação não foi realizada nem mesmo pelo Embratur e, tampouco, pelo BBEco. Houve uma “quarteirização” da coordenação pela BBEco.

40. Ao comparar as metas e etapas definidas no plano de trabalho do Convênio (fls. 456/458 – anexo 2, vol. 1) com os relatórios de viagem apresentados pela convenente (fls. 524/530; 924/926; 942/944; 959/963; 971/976 – anexo 2, vol. 2 e 4), verifica-se que não houve participação efetiva do Embratur na coordenação e planejamento das missões comerciais, sendo todas as atividades delegadas à convenente, a quem coube o planejamento e a formulação da estratégia de promoção do ecoturismo no exterior, como a escolha das feiras que participariam, a definição de viagens logísticas e mesmo a forma de apresentação dos destinos de ecoturismo. Nota-se que não houve detalhamento dessas ações no momento em que o plano de trabalho foi aprovado.

41. A coordenação das atividades seria uma forma de se garantir que o interesse público envolvido fosse atingido, ou seja, a promoção do Brasil como destino ecoturístico. No caso concreto, houve, prioritariamente, promoção do BBEco e de suas associadas, tendo em vista que ao invés das ações terem focado a divulgação dos possíveis destinos brasileiros, os quais, diga-se de passagem, poderiam ser operacionalizados por tais empresas, primaram por desenvolver e divulgar o site do Bureau, bem como oportunizar contatos e rodadas de negociação das associadas da BBEco com operadores estrangeiros, como se constata nas ações referentes a etapa 02 (fl. 453 – anexo 2, vol. 1), como nos relatórios de algumas viagens realizadas, como exemplo as missões comerciais 06, 07 e 08 (fls. 924/296; 942/944 e 959/961 – anexo 2, vol. 4)

42. Por fim, cumpre analisar o argumento apresentado pelo Sr. Airton Nogueira de que não se trata de terceirização, posto que não foram preenchidos quaisquer dos pressupostos objetivos de relação de emprego, quais sejam, da subordinação, pessoalidade, onerosidade, permanência e habitualidade na prestação de serviços inerentes à atividade-fim.

43. Realmente, não há os pressupostos objetivos da relação de emprego, porém o cerne da questão não é este, mas sim a execução indireta de atividades de planejamento e coordenação, em desacordo com o art. 10, § 7º, do Decreto nº 200/67. Além disso, em relação à alegação de permanência e habitualidade na atividade-fim de órgãos e entidades, há de ser destacar que nada obsta que atividades específicas sejam englobadas nas atribuições finalísticas do Instituto. No caso em questão, não obstante as ações de promoção estarem direcionadas a produtos de ecoturismo, em nível macro essas ações estão inseridas na promoção e divulgação do turismo nacional no exterior, atividade inerente às atribuições legais do Embratur.


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44. Ademais, a alegação de que não havia no quadro do Instituto servidores com a especialização necessária não justifica a delegação integral ao convenente de atividades típicas e inerentes de qualquer órgão público, como planejamento e coordenação. Em situações dessa natureza, o Embratur deveria se instrumentalizar, de forma que ao desenvolver atividades em cooperação mútua com entidade privada, viesse, ao menos, ser responsável pelo planejamento, coordenação e controle das atividades a serem executadas.

45. Proposta de encaminhamento: rejeitar as razões de justificativas apresentadas pelos responsáveis, com a conseqüente aplicação de multa, em virtude da celebração do Convênio nº 19/2005, cujas ações estão relacionadas a atividades típicas do Embratur, constituindo-se em terceirização indevida, o que contraria o art. 1º do Decreto 2.271/97 e a jurisprudência consolidada deste Tribunal de Contas (Acórdãos 256/2005, 1631/2005, 850/2006, 1520/2006, todos do Plenário).

Item 9.2.3. - celebração do Convênio 19/2005 com ações voltadas preponderantemente para o interesse do convenente e não para o interesse público, conforme se verifica da descrição das metas e etapas no plano de trabalho.


46. Foram chamados em audiência os seguintes responsáveis: Sr. Fábio Grossi de Andrade, então Chefe de Divisão da Coordenação-Geral de Apoio à Comercialização do Embratur, pela emissão do Parecer Técnico CGAC 0006/2005; Sr. Airton Nogueira Pereira, então Diretor de Turismo de Lazer e Incentivo, por aprovar o parecer retromencionado; e Sr. Geraldo Lima Bentes, então Presidente Substituto da Embratur, por aprovar o plano de trabalho e assinar o convênio.

47. Conforme mencionado na análise do item anterior, os supracitados responsáveis apresentaram as suas razões de justificativas separadamente, trazendo em síntese os argumentos a seguir apresentados.

48. O Sr. Fábio Grossi (fls. 293/300 – vol. 1) fez alegações voltadas à limitação de seu parecer à viabilidade do cronograma de execução e a compatibilidade dos preços apresentados em planilhas de orçamentos, não se referindo especificamente ao interesse público das ações previstas no convênio, conforme já relatado ao analisar o item 9.2.1.

49. O Sr. Airton Nogueira, ao abordar a questão do interesse público no Convênio 19/2005 (fls 432/433 – vol. 1), citou, inicialmente, a Lei Geral do Turismo (Lei nº 11.771/2008), que instituiu o Plano Nacional do Turismo - PNT, argumentando que a norma define a política para o setor baseada na melhoria das instalações, na qualificação profissional e em novos investimentos, estimulando as iniciativas privadas, visando à inserção da população local no desenvolvimento do turismo.

50. Alegou, assim, que se manifestou favorável à celebração da parceria tendo em vista que a ação estava linear com o PNT 2003/2007 e, após análise da viabilidade do objeto proposto pela área técnica e jurídica, bem como das informações cadastrais de sua regularidade, só então, o convênio foi aprovado por atender aos interesses do Embratur.

51. Argumentou, ainda, que a estratégia do Embratur em fazer parcerias com entidades do setor específico atingiu com máxima eficiência e eficácia os princípios norteadores do PNT, estimulando a iniciativa privada no desenvolvimento e aprimoramento do Ecoturismo e Turismo de Aventura, sem perder de vista os princípios norteadores da administração pública.

52. Por fim, destacou que o fato dos integrantes da convenente serem pessoas jurídicas que atuam no setor do ecoturismo não prejudica o interesse público do convênio proposto.

53. Já o Sr. Geraldo Lima (fl. 425/426 – vol. 1), além das justificativas resumidamente apresentadas no item anterior, alegou que a própria definição de convênio trata dos interesses recíprocos e congruentes, sob o regime de mútua colaboração em atividades de interesse comum.


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Argumentou, assim, que a celebração do convênio foi vista como uma nova oportunidade de fomento, expansão de crescimento e amadurecimento, em consonância com o PPA 2003-2007 e o Plano Nacional de Turismo.

Análise:

54. Destaca-se, inicialmente, que o Ministro Relator ao analisar a questão do preponderante interesse particular no Convênio nº 19/2005 destacou a possibilidade do conflito de interesses, uma vez que apesar de o BBEco e o Embratur terem interesse de desenvolver o turismo de aventura, nem sempre o que é melhor para o Estado Brasileiro, no segmento do turismo, é necessariamente o melhor para o grupo de empresas e pessoas que compõem a instituição convenente.

55. Conforme o termo do convênio (fls. 424/431 – anexo 2), o objeto do Convênio 19/2005 era “apoio às ações do Bureau Brasil de Ecoturismo para promoção, divulgação e comercialização de produtos ecoturísticos brasileiros no mercado internacional”.

56. Nesse caso, o interesse público seria o de promover o Brasil como destino ecoturístico. Contudo, em algumas ações, foi realizada a promoção específica da BBEco.

57. Ao se analisar as ações previstas para a segunda fase do convênio (fl. 453 – anexo 2, vol. 1), verifica-se o beneficiamento direto da BBEco, sendo as atividades voltadas exclusivamente para produção de material promocional da entidade, conforme quadro abaixo :

AÇÃO VALOR PAGO 2.1 Criação de identidade visual, logomarca e produção de arte final de materiais gráficos utilizados para comunicação do BBEco

R$ 7.600,00

2.2 Tradução de laudas de textos de todo o conteúdo utilizado nos materiais impressos e no website do BBEco

R$ 8.000,00

2.3 Impresssão de material de divulgação institucional do BBEco (pastas com lâminas)

R$ 7.625,00

2.4 Desenvolvimento e implantação do website do BBEco R$ 30.000,00 2.5 Atualização e manutenção mensal do website do BBEco R$ 3.500,00 2.6 Produção de banners R$ 518,00 2.7 Produção de vídeos institucionais do BBEco R$ 3.000,00

TOTAL R$ 60.243,00

58. Além disso, mesmo na terceira etapa do Convênio, nas ações definidas como missões comerciais, constata-se presença de interesse direto dos integrantes da BBEco, já que as oficinas de capacitação previstas no plano de trabalho seriam apenas para filiados do Bureau (fl. 326 – anexo 2, vol. 1). Destaca-se, ainda, algumas informações constantes dos relatórios das Missões Comerciais realizadas, de forma a demonstrar a promoção do BBEco e seus associados:

- Missão Comercial 07 (fl. 924- anexo 2, vol. 4) – “o BBEco contou com uma sala de aproximadamente 10m² onde foram expostos os materiais impressos do BBEco e dos associados, foram exibidos os vídeos institucionais e os representantes do BBEco receberam os participantes do evento”;

- Missão Comercial 08 (fl. 959- anexo 2, vol. 4) – “Apresentamos os destinos de ecoturismo no Brasil através do Website (www.bbeco.org) como ferramenta para auxiliar os operadores a conhecer os destinos e operadores que os oferecem. Os contatos com associações afins foram muito produtivos, no sentido de estabelecer parcerias para colocar os associados em contrato, promovemos Rodadas de Negócios e outras formas de promoção mútua.”;

- Missão Comercial 09 (fl. 971 – anexo 2, vol. 4)– “Os associados presentes disseram-se bastante satisfeitos com os contatos comerciais realizados e com muita expectativa de geração de negócios”.


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59. Conforme ressaltado no voto do Ministro Relator, as ações desenvolvidas estavam voltadas preponderantemente para o interesse do BBEco e não do Embratur. Há de ser considerado que o atendimento dos interesses do BBEco e de seus integrantes, com o incremento de suas atividades, poderia significar um maior fluxo turístico, o que também iria ao encontro aos objetivos do Embratur, entretanto, neste caso, verifica-se uma inversão de prioridades, considerando que o recurso público serviu preponderantemente ao interesse privado e apenas subsidiariamente ao interesse público.

60. Ressalva-se, que nas ações referentes a missões comerciais, bem como nas viagens de Fam Eco Tours, estas oferecidas a operadores emissores de diversos mercados (fl. 458 – anexo 2), poderia-se vislumbrar o atendimento ao interesse público de forma mais direta. Neste caso, seria necessária a comprovação de atuação direta do Embratur, na coordenação, planejamento e monitoramento destas ações, o que não ficou comprovado, conforme análise do item 9.2.1.

61. Por fim, segundo as alegações do Sr. Airton Nogueira e do Sr. Geraldo Lima, a celebração do convênio teve como objetivo a estimulação do setor privado, em consonância com o PPA 2003-2007 e o Plano Nacional de Turismo. Entretanto, não foi questionada a realização de fomento de atividades privadas, mas sim a utilização de convênio e, por conseguinte, a preponderância do interesse particular ao invés do público, sendo que no caso analisado constatou-se o beneficiamento direto da BBEco e de suas empresas associadas. Compete ao agente público, ao fomentar uma atividade particular, observar o relevante interesse coletivo da mesma e não o prevalente proveito do particular.

62. Nesse sentido, não cabe o argumento de que a própria definição de convênio trata de interesses recíprocos, quando se constatam atividades de predominante interesse privado. Convênios públicos não têm como objetivo “subsidiar” ou “financiar” entes privados. Reitera-se a análise feita no parágrafo 41.

63. Entende-se, assim, que a despeito de haver ações, como a de Fam Eco Tours, em que se poderia verificar o atendimento ao interesse público de forma mais direta, as razões de justificativa apresentadas não demonstraram que, de forma geral, o interesse público foi preponderante, principalmente quanto às atividades previstas na segunda etapa/fase do convênio, de forma a justificar a celebração do Convênio nº 19/2005.

Proposta de encaminhamento: rejeitar, em parte, as razões de justificativas apresentadas pelos responsáveis, com a conseqüente aplicação de multa, em virtude da celebração do Convênio nº 19/2005, com ações voltadas preponderantemente para o interesse do convenente e não para o interesse público.

Item 9.2.5. - aprovação da prestação de contas referente ao Convênio 19/2005, sendo que nas missões na França e Inglaterra foram realizadas despesas com a contratação de serviços de relações públicas, atribuições que deveriam ter sido executadas pelos Escritórios do Embratur nesses países, considerando, ainda, no plano de trabalho referente ao convênio não havia previsão desse tipo de despesa na missão na Inglaterra.


64. Foram chamados em audiência os seguintes responsáveis: Sras. Sally Carvalho, Chefe de Divisão da Coordenação Geral de Apoio à Comercialização do Embratur, e Karem Baena Basulto, Coordenadora Geral de Apoio à Comercialização do Embratur, pela emissão do Parecer Técnico 8/2007 (fls. 1193/1196 – anexo 2, vol. 5), e Sr. José Luiz Viana da Cunha, Diretor do Departamento de Turismo de Lazer e Incentivo, por aprovar o parecer acima.


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65. Os mencionados responsáveis apresentaram as suas razões de justificativas de forma separada, trazendo, em síntese, os argumentos a seguir apresentados.

66. A Sra. Sally Carvalho (fls. 352/354 – vol. 1) alegou inicialmente que a contratação de um profissional de relações públicas para executar serviços no exterior ocorreu para fazer, antes da realização do evento, um trabalho de articulação e confirmação de convidados para participação nas ações, com característica voltada aos serviços de cerimonial e que o executivo do Escritório Brasileiro de Turismo – EBT não tem a função de executar tal trabalho.

67. Apresentou um quadro comparativo das atribuições dos EBTs e de um profissional de relações públicas, de forma a argumentar que o trabalho executado pelos executivos dos EBTs é feito em nível mais conceitual e estratégico, com o estabelecimento de melhor época do ano para a realização de eventos e articulação com os atores do mercado, garantindo apoio institucional para o êxito da ação, enquanto os serviços de relações públicas são em nível operacional, garantido o bom andamento técnico do evento e a satisfação dos convidados.

68. Quanto à falta de previsão desse tipo de despesa na missão na Inglaterra, alegou que, feito o diagnóstico da necessidade do serviço, esse foi contratado e imediatamente solicitado o aditamento do convênio, tendo sido acrescentado no plano de trabalho por meio do 4º Termo Aditivo ao Convênio.

69. Já a Sra. Karem Basulto e o Sr. José Luiz Viana (fls. 382/383 e 396 – vol. 1) confirmaram os motivos expostos pela Sra. Sally Carvalho em sua defesa, reiterando que a contratação do serviço para a missão comercial na Inglaterra foi prevista no 4º Termo Aditivo do Convênio 19/2005.

Análise:

70. Destaca-se, inicialmente, que o Sr. Fábio Grossi, por meio do Parecer Técnico CGAC nº 0006/2005 (fls. 387/388 – anexo 2, vol. 1), ao destacar as ações do Convênio 19/2005, mencionou que as missões comerciais teriam respaldo dos Escritórios Brasileiros de Turismo da EMBRATUR, para atividades de agendamentos e logística.

71. Por outro lado, apesar de as alegações, apresentadas pela Sra. Sally Carvalho, afirmarem que as atribuições exercidas pela empresa de Relações Públicas contratada foram, em geral, para as atividades acima descritas, a responsável argumenta que os executivos dos EBTs não têm a função de executá-las, sendo que o trabalho deles se dá em nível mais conceitual e estratégico.

72. Quanto ao tema, cumpre informar que os Escritórios Brasileiros de Turismo no Exterior são objeto do contrato firmado com a empresa Mark Up, nº 26/2005 (fls. 102/110 – anexo 3), que tem por finalidade estruturar o sistema de promoção comercial do turismo brasileiro. No referido contrato são mencionadas as seis atribuições destacadas pela Sra. Sally Carvalho, bem como outras (fls. 84/85 – anexo 3), cabendo acrescentar as seguintes:

- elaborar base de dados, mantendo-a constantemente atualizada, contemplando agências de viagens, operadores turísticos, companhias aéreas e formadores de opinião de cada mercado priorizado; - atender aos agentes econômicos do turismo local, no sentido de avaliar as propostas de parcerias, mantendo uma rede de relacionamento com estes agentes econômicos.

73. Com base nas atribuições acima mencionadas, verifica-se que o executivo do EBT teria responsabilidade para o trabalho de articulação e seleção de convidados, considerando o conhecimento dele sobre os agentes econômicos de turismo no mercado prioritário. Ademais, os Escritórios também possuem uma estrutura física de apoio no Brasil (fl. 86 – anexo 3), composta por consultores sênior e colaborados (estagiários e trainees), conforme Contrato nº 26/2005, que poderia auxiliar o trabalho do executivo nas atividades ora analisadas.


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74. O próprio projeto básico do convênio (fl. 448 – anexo 2) definiu que as missões comerciais contariam com o apoio dos EBTs. Entretanto, de acordo com os relatórios de viagens apresentados (fls. 524/530; 924/926; 942/944; 959/963 e 971/976 – anexo 2, vols. 2 e 4), em poucas missões houve apoio dos Escritórios.

75. Quanto à falta de previsão desse tipo de despesa na missão na Inglaterra, conforme cópia do Plano de Trabalho encaminhada (fls. 356/377, vol. 1), constata-se que tal despesa foi prevista com o 4º Termo aditivo do Convênio, apesar de a informação da Sra. Sally Carvalho não ter esclarecido se a inclusão no Plano de Trabalho ocorreu antes ou após a efetivação da contratação.

76. Pelo exposto, a despeito das justificativas apresentadas não terem comprovado que as atribuições do profissional de Relações Públicas contratado não poderiam ter sido executadas pelos ETBs, considerando que as despesas foram incluídas no projeto básico, por meio de termo aditivo, bem como a baixa materialidade das mesmas (média inferior a R$ 10.000,00), entende-se que, excepcionalmente, pode-se acatar parcialmente as razões de justificativa apresentadas, fazendo-se a seguinte determinação ao Embratur.

77. Proposta de encaminhamento: acatar parcialmente as razões de justificativas apresentadas pelos responsáveis e determinar ao Embratur que faça constar dos pareceres emitidos para fins de análise e aprovação dos planos de trabalho de convênios relativos a ações no exterior, especialmente eventos, a avaliação da possibilidade de utilizar a estrutura dos Escritórios de Turismo do Embratur.

Item 9.2.6. - homologação e adjudicação de licitações em favor das empresas associadas ao BBECO e à Associação Brasileira das Empresas de Turismo de Aventura - ABETA para prestarem serviços no âmbito do Convênio Embratur 19/2005, em desacordo com o art. 9º da Lei 8.666/93 e com os princípios da moralidade e da impessoalidade


78. Foi chamado em audiência o Sr. Israel Henrique Waligora, à época Presidente do Bureau Brasil de Ecoturismo – BBEco.

79. O responsável apresentou as razões de justificativas por meio de documentação de fls. 336/344, argumentando inicialmente que o turismo de aventura é um segmento novo, pioneiro, singular, que está se organizando.

80. Alegou que as ações previstas no plano de trabalho do Convênio nº 19/05 visavam realizar viagens sensibilizadoras de estrangeiros para o segmento inédito de turismo de aventura, afirmando que os destinos selecionados não são roteiros regulares, não se constituindo, pois, em prestação de serviço rotineiro das operadoras de turismo em geral, por isso a escolha recaiu nas associadas do BBEco.

81. De forma a ilustrar a dificuldade de encontrar prestadoras de alto nível e que entendam o conceito para realizar esse tipo de turismo, citou como exemplo os serviços de Viagens Ativas (Active Traveling), no qual foram efetuadas navegações pelos rios Tapajós e Arapiuns no Pará, visitando comunidades ribeirinhas na Floresta Nacional do Tapajós e Reserva Extratisva Tapajós-Arapiunses.

82. Alegou que a obrigatoriedade de contratação de outras operadoras, que não as associadas do BBEco, viola o princípio da economicidade, considerando que as associadas são empresas, em sua maioria, de receptivo especializadas em oferecer serviços de turismo nos segmentos de ecoturismo e turismo de aventura para as operadoras de turismo e agências de viagens que farão a venda aos consumidores finais (turistas). Essa intermediação importa no aumento do custo do serviço.

83. Concluiu argumentando que se as empresas associadas não pudessem participar da seleção, com fundamento no art. 9 da Lei 8.666/93, o convênio não seria executado.


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Análise:

84. De início, cabe destacar que o Sr. Israel Waligora, a despeito de não ser agente publico, exerceu, momentaneamente, um múnus público, ao celebrar um convênio com um órgão público e receber recursos públicos para executá-lo. Com isso, passou a ter o dever de observar os princípios fundamentais que regem a Administração Pública e, também, quando expressamente previsto no direito posto, o dever de observar regras específicas.

85. Acerca das alegações apresentadas, verifica-se que foi destacada a especificidade dos serviços a serem contratados e a dificuldade de encontrar operadores que os fizessem, chegando-se a afirmação que se empresas associadas não pudessem participar da seleção o convênio não poderia ser executado.

86. No caso em análise, conforme item 2.3 do Relatório de inspeção (fl. 93/95 – vol. principal), foram destacadas contratações de algumas empresas pertencentes a dirigentes e servidores da ABETA e/ou BBEco e não simplesmente empresas associadas. Conforme ressaltado no mencionado Relatório (item 2 - fls. 84/85, vol. principal), devido a relação intrínseca existente entre a ABETA e a BBEco, no exame de algumas constatações, como a ora analisada, a equipe de inspeção considerou essas entidades como uma só.

87. Assim, apesar de o argumento de que são poucas prestadoras de serviços nesse segmento de turismo, não se pode concluir que a mais apta seria a que pertence, por exemplo, a um diretor da entidade. Esse fato caracteriza a violação aos princípios da moralidade e impessoalidade.

88. Como também mencionado no Relatório de inspeção, a própria Lei 8.666/93, em seu art. 9º, veda a participação direta e indireta de dirigentes ou servidores de órgãos ou entidade contratante na licitação.

89. Quanto a essa situação, o Ministro Relator destacou que constitui um exemplo do conflito entre o interesse público e o privado, sendo que os dirigentes das entidades conveniadas, ao mesmo tempo que devem defender o interesse público, na execução das ações referentes ao convênio, também se vêem diante das vantagens econômicas que suas empresas e aquelas associadas à entidade podem auferir com a execução do ajuste.

90. Proposta de encaminhamento: rejeitar as razões de justificativas apresentadas pelo responsável, com a conseqüente aplicação de multa, em virtude de homologação e adjudicação de licitações em favor das empresas pertencentes a dirigentes e servidores do BBEco e da Associação Brasileira das Empresas de Turismo de Aventura - ABETA para prestarem serviços no âmbito do Convênio Embratur 19/2005, em desacordo com o art. 9º da Lei 8.666/93 e com os princípios da moralidade e da impessoalidade.

Item 9.2.7. - manifestação favorável à aprovação da prestação de contas final do Convênio 19/2005, celebrado com o Bureau Brasil de Ecoturismo - BBEco, mediante emissão do Parecer Técnico 08/2007, tendo em vista que houve contratação de empresas associadas ao BBEco e à Associação Brasileira das Empresas de Turismo de Aventura - ABETA para prestarem serviços no âmbito do convênio, em desacordo com o art. 9º da Lei 8.666/93 e com os princípios da moralidade e da impessoalidade


91. Foram chamadas em audiência as seguintes responsáveis: Sras. Sally Jane Roth Carvalho, então Chefe de Divisão da Coordenação Geral de Apoio à Comercialização do Embratur, e Karem Baena Basulto, então Coordenadora Geral de Apoio à Comercialização do Embratur.

92. As responsáveis apresentaram as suas razões de justificativas separadamente, trazendo, em síntese, os argumentos a seguir apresentados.


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93. A Sra. Sally Carvalho (fls. 352/354 – vol. 1) argumentou que não compete às atribuições dela, nem tampouco à área técnica da qual faz parte, a análise dos processos licitatórios realizados pela entidade executora para a consecução das ações dos convênios.

94. Alegou o caráter analítico que compete ao cargo que ocupa para emissão de pareceres, o qual é estritamente técnico e que o parecer emitido foi favorável já que foi verificada a realização plena das ações previstas conforme plano de trabalho e o alcance dos objetivos almejados pelo convênio.

95. A Sra. Karen Basulto (fls. 378/384 – vol. 1) alegou que as operadoras do segmento são associadas à ABETA e por conseqüência não haveria outra forma de contratação senão de entidade do ramo que fosse associada. A intenção não foi de direcionar para as associadas do convênio, como forma de fuga ao princípio da isonomia, mas havia a necessidade de contratação de operadores que detinham o expertise do segmento. Reportou-se, assim, à questão da especificidade do segmento, alegando que não haveria como vislumbrar a execução da ação por um operador de turismo que não fosse especialista.

96. Por fim, reiterou o caráter analítico do cargo que ocupa, bem como que os pareceres emitidos são estritamente técnicos, voltados à avaliação e verificação do cumprimento do objeto. Informou que a análise das licitações realizadas cabe à área financeira.

Análise:

97. Verifica-se, a princípio, que as duas responsáveis chamadas em audiência alegaram que os pareceres emitidos por elas eram estritamente técnicos não cabendo a análise dos procedimentos licitatórios realizados pela convenente.

98. De fato, conforme Parecer Técnico nº 08/2007 (fls. 1193/1196 – anexo 2, vol. 5), verifica-se que as responsáveis manifestaram-se quanto ao atendimento do objeto do convênio e sugeriram o encaminhamento do processo à CCON – Central de Convênios para análise financeira.

99. Por meio dos Pareceres nºs 491/2007/CCON/DAFIN/EMBRARTUR; 450/2007/CCON/DAFIN/EMBRARTUR e 542/2007/CCON/DAFIN/EMBRARTUR (fls. 626/634; 1197/1204; 1240/1250 – anexo 2, vol. 2 e vol.5 - respectivamente) , constata-se que na prestação de constas do Convênio 19/2005 foram feitas duas análises, a técnica e a financeira. A análise técnica foi feita pelas Sras. Sally Jane Roth Carvalho e Karem Baena Basulto e a análise financeira, baseado no disposto no art. 28 da IN nº 01/1997, foi realizada pela Central de Convênios. Esta, ao analisar as prestações de contas parciais e final não fez considerações a respeito de falhas nos procedimentos licitatórios utilizados pela convenente.

100. Proposta de encaminhamento: acatar as razões de justificativas apresentadas, considerando que as Sras. Sally Jane Roth Carvalho e Karem Baena Basulto não eram responsáveis pela análise do fato questionado.

Item 9.2.2. - celebração do Convênio 66/2007, cujo objeto constitui terceirização indevida de atividades finalísticas do Embratur, contrariando o art. 1º do Decreto 2.271/97 e jurisprudência consolidada deste Tribunal (Acórdãos 256/2005, 1.631/2005, 850/2006, 1.520/2006, todos do Plenário), além de gerar conflito de interesses, pois de um lado a entidade convenente deve defender o interesse público, como executora do convênio, e de outro o interesse privado, de obtenção de lucro, uma vez que os integrantes da entidade convenente são pessoas físicas e jurídicas que atuam no setor.


101. Foram chamados em audiência os seguintes responsáveis: Sra. Karem Baena Basulto, Coordenadora Geral de Apoio à Comercialização do Embratur, pela emissão do Parecer Técnico


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CGAC 0017/2007; Sr. José Luiz Viana da Cunha, Diretor do Departamento de Turismo de Lazer e Incentivo, por aprovar o parecer acima; e Sra. Jeanine Pires, Presidente do Embratur, por aprovar o plano de trabalho e assinar o convênio.

102. Os supracitados responsáveis apresentaram as suas razões de justificativas separadamente, trazendo, em síntese, os argumentos a seguir apresentados.

103. A Sra. Karem Basulto (fls. 378/384 – vol. 1) alegou que cabia a sua função a avaliação das ações do ponto de vista estritamente técnico, para verificação da conformidade entre o que está sendo proposto pelo convenente (projeto básico e plano de trabalho) e os objetivos finalísticos do Embratur. Assim, informou ter se manifestado favorável à celebração do convênio nº 66/2007, por verificar que a proposta encaminhada pela convenente respondia a tais requisitos.

104. Inicialmente, a responsável teceu considerações introdutórias acerca das atividades realizadas pelo Embratur, destacando que a promoção de destinos é feita com foco na segmentação da oferta turística. Dessa forma, alegou que para o Turismo de Aventura e Ecoturismo houve a necessidade de contar com a parceria do setor privado, devido às especificações requeridas de conhecimento sobre o segmento, suas atividades comercializáveis e a organização do próprio trade (empresas turísticas).

105. Citou o conceito de convênio definido na Portaria Interministerial MP/MF/MCT nº 127/2008, argumentando que essa se refere à execução de programa de governo, não cabendo, assim, a figura de terceirização de atividade fim por meio de convênio.

106. Afirmou que a parceria foi estabelecida pela complexidade e ineditismo das ações propostas, alegando que não há como um corpo técnico de servidores ser especialista em todos os segmentos de turismo. Assim, o objetivo buscado foi aumentar a eficiência da Administração Pública, pela integração da Embratur com entidades organizadas da sociedade civil.

107. Destacou, com base no art. 3º da Lei 8.818/1991, que a celebração do convênio objetivou fomentar a ampliação, a diversidade, a melhoria e o aperfeiçoamento das atividades, tendentes a aperfeiçoar o turismo.

108. Esclareceu que as atividades executadas são integralmente acompanhadas e monitoradas, em Brasília, pela área responsável e estavam previstas no plano de trabalho, bem como que os parceiros foram instruídos para solicitar/indicar a devida análise e validação das etapas principais sob pena de devolução dos recursos despendidos, especialmente para a aprovação do conteúdo e layout de materiais promocionais; indicação e aprovação de participantes internacionais para as ações de caravana, missões comerciais e eventos e acompanhamento técnico nas viagens de familiarização (caravanas) e feiras especializadas em mercados prioritários.

109. O Sr. José Luiz (fls. 394/396 – vol. 1), quanto à constatação ora analisada, ratificou as justificativas apresentadas pela Sra. Karem Basulto. Ademais, salientou que na própria definição de convênio fica claro que as parcerias para execução de programas de governo objetivam a realização de projeto, atividade e serviços em regime de mútua cooperação, facultando ao administrador a descentralização de projetos/programa para serem executados em parceiras com entidades do setor que disponham de condições para executá-lo.

110. Destacou, ainda, o papel da ABETA no cenário do turismo de aventura e ecoturismo no Brasil, referente à cadeia produtiva do turismo e do atendimento dos critérios básicos exigidos por lei para o estabelecimento de parcerias, como expertise, capacidade técnica, interesse comum, entre outros.

111. Já a Sra. Jeanine Pires (fls. 412/419 – vol. 1) esclareceu inicialmente o papel da ABETA no fortalecimento do turismo de aventura e ecoturismo e o papel do Embratur na consolidação dos destinos brasileiros, dentre eles o de ecoturismo e turismo de aventura. Em seguida, fez menção ao


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conceito de turismo de aventura e destacou o turismo como um dos grandes indutores da economia nacional, citando as atribuições do Governo Federal dispostas nos art. 1º ao 4º da Lei Geral do Turismo, bem como no PPA 2003/2007.

112. Especificamente quanto à parceria firmada com a ABETA, teceu esclarecimentos sobre o cenário específico do Ecoturismo e do Turismo de aventura, destacando dimensões como segurança, a relação com o meio ambiente e a aventura, bem como os riscos inerentes à atividade, fato que condiciona a união do Instituto àqueles que detêm expertise no ramo.

113. Argumentou, assim, que as parcerias firmadas pelos Convênios 19/2005 e 66/2007 visaram fomentar os setores produtivos locais (meios de hospedagem, alimentação, cooperativas) a fim de consolidar mais um ramo de turismo em consonância com o ordenamento jurídico vigente.

114. Destacou que por se tratar de convênio, com aporte de contrapartida, trouxe maior economicidade para a realização da atividade e que a execução das atividades, destacadas no voto do Ministro Relator como sendo de responsabilidade da EMBRATUR, foram atingidas de forma mais efetiva em parceria com as entidades do segmento, por possuírem conhecimento aprofundado dos conteúdos e suas peculiaridades, com foco no interesse público.

Análise:

115. Cabe analisar, primeiramente, o argumento apresentado pela Sra. Karen Basulto sobre a complexidade das ações propostas e da impossibilidade do corpo técnico da Embratur ser especialista em todos os segmentos de turismo, bem como que a ABETA possuía o expertise e a capacidade técnica necessária.

116. Nesse caso, destacam-se algumas metas e ações incumbidas à ABETA:

- Meta 01 - promoção do segmento junto aos mercados internacionais, por meio de ações como produção de material promocional, missões comerciais, participação em feiras e eventos especializados, etc.; - Meta 02 – ações de treinamento – treinamento para empresários participantes das ações de promoção internacional e agentes de viagens para recepção de fam tours; - Meta 3 – Contratatação de consultorias – consultorias para produção de inteligência comercial, coordenação de açãos de fam tur e missões comerciais, jurídica, coordenação técnica e técnica para treinamento; - Meta 4 – Deslocamentos para monitoramento das ações.

117. Pela descrição das metas/ações no plano de trabalho, bem como no projeto básico, não ficou demonstrada a atuação do Embratur na coordenação das atividades. Apenas com relação à criação de peças promocionais, um dos itens da ação de promoção do segmento junto aos mercados internacionais, havia previsão no projeto básico (fl. 176 – anexo 2) de aprovação pelo Departamento de Marketing da EMBRATUR antes de serem produzidos.

118. A despeito do argumento apresentado pela Sra. Karen Basulto, de que as atividades executadas são integralmente acompanhadas e monitoradas, em Brasília, pela área responsável, não foi acostada aos autos qualquer comprovação documental.

119. Conforme ressaltado na análise das justificativas apresentadas quanto ao item 9.2.1 do Acórdão nº 1837/2008 – Plenário, as competências atribuídas ao Embratur são indelegáveis a entes privados, sendo previsto apenas a descentralização da execução das suas atividades (art. 10 do DL 200/67). Sob este aspecto, foi mencionado na citada análise, que, constituem áreas de competência do Embratur,http://www.datalegis.inf.br/gestao_pub/opcao_ato.php?url_opcao=../datalegis/txato.php&KEY=&WORD=compet%EAncia%20e%20%20Minist%E9rio%20do%20Turismo&TIPO=LEI&NUMERO=00010683&SEQ=000&ANO=2003&ORGAO=NI&TIPITEM=&DESITEM= - ctx6 entre outros assuntos, promover e divulgar o turismo nacional no Exterior, de modo a ampliar o ingresso e


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a circulação de fluxos turísticos, no território brasileiro, bem como fomentar e financiar, direta ou indiretamente, as iniciativas, planos, programas e projetos que visem ao desenvolvimento da indústria de turismo, controlando e coordenando a execução de projetos considerados como de interesse para a indústria do turismo (art. 3º da Lei nº 8181/91).

120. O Ministro Relator, ao analisar as metas e etapas definidas pela convenente, entendeu que o esperado seria que o próprio Embratur contratasse as empresas para elaborar os materiais promocionais, para realizar os treinamentos, definindo objetivos e conteúdos; que coordenasse as missões comerciais; que contratasse as consultorias. De acordo com o referido voto, pelo projeto básico apresentado, não ficou demonstrado que o Embratur teria esse tipo de participação, consideradas fundamentais para que as ações sejam desenvolvidas buscando o atendimento do interesse público.

121. Verifica-se, ainda, que a ABETA previu no projeto básico do convênio a contratação de várias consultorias para a realização das ações (fl. 179 – anexo 2), fato que se contrapõe ao argumento apresentado de que os servidores do Embratur não tinham conhecimentos específicos do setor e a ABETA possuía conhecimento aprofundado dos conteúdos e suas peculiaridades, cabendo destacar a consultoria para produção de inteligência comercial; para coordenação de ações de fam tour e missões comerciais e para coordenação técnica do convênio. Nesta, inclusive, foi definido que a empresa ficaria responsável pela coordenação geral do convênio, respondendo ao convenente e ao proponente.

122. A própria essência do convênio parece prejudicada para as atividades de produção de material promocional, atualização e manutenção do site, bem como as ações de treinamento, pois se retirarmos a ABETA da relação formada entre ela, o Embratur, e os prestadores de serviços, vê-se que o projeto seria realizado da mesma forma, com a diferença de que o Embratur assumiria, no lugar da ABETA ou a das consultorias contratadas, as funções consideradas indelegáveis, como o planejamento, à coordenação, à gerência dos recursos a serem utilizados e à avaliação. Até mesmo com relação às ações referentes a missões comerciais e a caravanas foi prevista a contratação de consultoria para coordená-las. Essa afirmação não é no sentido de que a participação das entidades do segmento do turismo de aventura não seja importante, já que é o próprio público–alvo das ações do convênio, mas sim de que grande parte dos recursos repassados pelo Embratur são alocados para pagamentos a terceiros que, no final das contas, executam as atividades previstas no convênio.

123. Por fim, em relação ao argumento de que o aporte de contrapartida trouxe maior economicidade para a realização da atividade, constata-se que a ABETA ofereceu contrapartida com valor inferior ao limite mínimo definido pela Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2007 (Lei n.º 11.439/2006). No caso da ABETA, que tem sede em Belo Horizonte/MG, a contrapartida tinha como limite mínimo 20% do valor do convênio, sendo aceito o valor de 3% do valor do convênio, fato que resultou na determinação constante no item 9.4.4. - Acórdão nº 1837/2008 – Plenário.

124. Proposta de encaminhamento: rejeitar as razões de justificativas apresentadas pelos responsáveis, com a conseqüente aplicação de multa, em virtude da celebração do Convênio nº 66/2007, cujas ações estão relacionadas a atividades típicas do Embratur, constituindo-se em terceirização indevida, o que contraria o art. 1º do Decreto 2.271/97 e a jurisprudência consolidada deste Tribunal de Contas (Acórdãos 256/2005, 1631/2005, 850/2006, 1520/2006, todos do Plenário).

Item 9.2.4. - celebração de convênio com ações voltadas preponderantemente para o interesse do convenente e não o interesse público, conforme se verifica, particularmente, na descrição do objetivo geral, do público alvo e da estratégia "produção de inteligência comercial sobre o segmento", constantes do projeto básico. (Convênio 66/2007)



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125. Foram chamados em audiência os seguintes responsáveis: Sra. Karem Baena Basulto, Coordenadora Geral de Apoio à Comercialização do Embratur, pela emissão do Parecer Técnico CGAC 0017/2007; Sr. José Luiz Viana da Cunha, Diretor do Departamento de Turismo de Lazer e Incentivo, por aprovar o parecer acima; e Sra. Jeanine Pires, Presidente do Embratur, por aprovar o plano de trabalho e assinar o convênio.

126. Os mencionados responsáveis apresentaram as suas razões de justificativas separadamente, trazendo, em síntese, os argumentos a seguir apresentados.

127. A Sra. Karem Basulto (fl. 382– vol. 1) destacou que uma das ações estratégicas do Ministério do Turismo, prevista no Plano Nacional de Turismo - PNT, é de estímulo à integração da cadeia produtiva do turismo, que resulta em posicionamento mais competitivo no mercado e um serviço de maior qualidade prestado ao turista.

128. Argumentou que o objetivo do programa foi a implementação do ramo novo de aventura e ecoturismo. Destacou que, além dos objetivos inerentes do apoio à comercialização, como maior fluxo de turista e geração de renda para as localidades, um aspecto que deve ser destacado, no que diz respeito à atuação empreendedora nos segmentos de ecoturismo e de turismo de aventura, é a capacidade que essas empresas têm de envolvimento e inserção da população local no desenvolvimento do turismo, gerando trabalho e renda.

129. Afirmou, assim, que a parceria firmada pelo Convênio nº 66/2007 buscou instrumentalizar esse setor produtivo para aprimoramento do seu posicionamento nos principais mercados emissores internacionais e que, no caso, houve entendimento que ações como a produção de inteligência comercial seriam estratégicas para o alcance dos resultados propostos.

130. O Sr. José Luiz Viana (fls. 394/396 – vol. 1), quanto à questão analisada, ratificou os argumentos apresentados pela Sra. Karem.

131. A Sra. Jeanine Pires (fl. 418 – vol. 1), após contextualizar o trabalho desempenhado pela ABETA e pelo próprio Embratur, como mencionado na análise do item anterior (item 9.2.2.), alegou que as parcerias não ferem o interesse público, mas, ao contrário, buscam contribuir para o alcance de metas em consonância com a Política Nacional de Turismo.

132. Nesse sentido, destacou que as ações colocadas em prática nas parcerias estabelecidas procuram favorecer o desenvolvimento contínuo e sustentável da promoção da atividade turística do segmento de ecoturismo e turismo de aventura, contribuindo, em última instância, para o efetivo desenvolvimento de outros setores econômicos diretamente ligados à cadeia produtiva, como os meios de hospedagem e os restaurantes.

133. Citou, ainda, trecho da obra do administrativista Diógenes Gasparine (Direito Administrativo, 8º Ed., p. 394), no qual o autor afirma que a natureza administrativa do convênio impede que o objeto apenas consagre o interesse privado do partícipe particular, mas que “(...) pode ocorrer que o objeto, além de encarnar um interesse público, também sintetize um interesse particular, como é o caso do convênio em que um dos partícipes é pessoa privada”.

Análise:

134. Cumpre esclarecer que o projeto do Convênio nº 66/2007, conforme Ofício 005/2007 (fls. 163/164 – anexo 2), dava continuidade ao Convênio nº 19/2005, no qual, de acordo com a análise feita no item 9.2.3, entendeu-se ter ações com predominância do interesse particular sobre o público.

135. Conforme destacado pelo Ministro Relator, a descrição das etapas do plano de trabalho não indica de forma ostensiva, tal como no Convênio nº 19/2005, que as atividades a serem desenvolvidas teriam como objetivo prioritário o atendimento dos interesses do convenente. Entretanto, no detalhamento de alguns itens do projeto básico, como o objetivo geral, o público alvo e


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os objetivos específicos, ainda se vislumbrava o atendimento preponderante do interesse privado nas ações a serem realizadas (fls. 174/180, anexo 2).

136. O objeto do convênio, conforme Termo do Convênio (fls. 276/283 – anexo 2), era “apoio às ações de promoção e comercialização do Brasil como destino de ecoturismo e turismo de aventura no mercado internacional”.

137. No caso, entende-se que o interesse público seria o de promover o Brasil como destino ecoturístico. Contudo, de forma semelhante ao ocorrido no Convênio nº 19/2005, em algumas ações, foi realizada a promoção específica da convenente.

138. A Sra. Jeanine Pires argumentou que no caso de convênio firmado com pessoa privada pode haver interesse particular. Entretanto, o que foi constatado como irregular no convênio corresponde a ações voltadas preponderantemente para o interesse do convenente e não o interesse público. Ou seja, não foi questionada a possibilidade de haver interesse particular ao celebrar um convênio com entidade privada, mas sim o maior peso dado a esse em vez do interesse público.

139. Não obstante a alegação apresentada de que o convênio buscou favorecer o desenvolvimento contínuo e sustentável da promoção do segmento de ecoturismo e turismo de aventura, que é um dos objetivos do Embratur, constata-se uma inversão de prioridades. No convênio em questão, há ações claramente destinadas ao atendimento direto e imediato do interesse privado e indiretamente às finalidades públicas como (fls. 176/185 – anexo 2):

ETAPA/FASE VALOR PREVISTO 1.2 Adaptação, atualização e manutenção mensal do site do BBEco R$ 20.000,00 1.3 Aquisição de conteúdo, tradução, diagramação e impressão de material especializado em mergulho (o material será distribuído em eventos promocionais do Bureau)

R$ 32.000,00

1.4 Aquisição de conteúdo, tradução, diagramação e impressão de material especializado em observação de aves (o material será distribuído em eventos promocionais do Bureau)

R$ 10.000,00

140. Quanto à etapa 1.2, considerando, como anteriormente mencionado, que Convênio nº 66/2007 dava continuidade ao Convênio nº 19/2005, verifica-se que o Embratur manteve, pelo período de vigência desses convênios, o site da BBEco, atividade que deveria ser custeada pela própria associação.

141. Cumpre ressaltar, também, que ao se promover a audiência foi destacada a preponderância do interesse do convenente “(...) particularmente, na descrição do objetivo geral, do público alvo e da estratégia ‘produção de inteligência comercial sobre o segmento’, constantes do projeto básico”, sendo destacado no Voto do Ministro Relator da seguinte forma:

4. OBJETIVO GERAL ... As ações previstas determinam a realização de ações de promoção e a participação de representantes da associação em feiras especializadas, a realização de missões comerciais, de viagens de familiarização com operadores e agentes de viagem e de oficinas de qualificação... 5. PÚBLICO ALVO O público alvo do projeto são empresários do segmento de ecoturismo e turismo de aventura que compõem hoje o quadro associativo do Bureau Brasil de Ecoturismo, através do Programa de Promoção e Comercialização Internacional desenvolvido pela ABETA ... 6. OBJETIVOS ESPECÍFICOS ... 6.3 Produção de Inteligência Comercial sobre o segmento ... Estratégias planejadas:


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- Construção de um sistema on line de informação sobre a inteligência de mercado O objetivo é construir um sistema semelhante ao TBI (Trade Business Intelligence) da Embratur, a ser alimentado com informações obtidas a cada ação comercial no exterior. Esse sistema estará em uma área restrita do portal do segmento, para acesso aos operadores brasileiros associados ao Bureau Brasil de Ecoturismo e da Embratur"

142. Entretanto, os responsáveis não apresentaram justificativas específicas quanto a esses itens.

143. Há de ser destacado, assim como na análise do Convênio nº 19/2005, que o atendimento dos interesses da ABETA e de seus integrantes, com o incremento de suas atividades, por meio de ações como as missões comerciais e caravanas (fases 1.5 e 1.7 do convênio – fls. 177/178, anexo 2), poderia significar um maior fluxo turístico, o que também iria ao encontro aos objetivos do Embratur. Entretanto, o Embratur não comprovou sua efetiva atuação nessas atividades (como planejamento, coordenação e monitoramento), conforme analisado no item 9.2.2, de forma a garantir o atendimento ao interesse público.

144. Dessa forma, não obstante o convênio também compreender ações que poderiam atender mais diretamente o interesse público, as razões de justificativa apresentadas não demonstraram que este foi preponderante, principalmente quanto às atividades mencionadas nos parágrafo 139, de forma a justificar a celebração do Convênio nº 66/2007.

145. Proposta de encaminhamento: rejeitar, em parte, as razões de justificativas apresentadas pelos responsáveis, com a conseqüente aplicação de multa, em virtude da celebração do Convênio nº 66/2007, com ações voltadas preponderantemente para o interesse do convenente e não para o interesse público.

III – OITIVA DO MINISTÉRIO DO TURISMO E DA ABETA

146. Por meio do subitem 9.3 do Acórdão nº 1837/2008 – Plenário, este Tribunal de Contas determinou a esta Unidade Técnica que promovesse a oitiva do Embratur e da ABETA para que manifestassem, se assim quisessem, da celebração de convênios, a exemplo dos Convênios 19/2005 e 66/2007, cujos objetos constituem terceirização indevida de atividades finalísticas do Ministério do Turismo, contrariando o art. 1º do Decreto 2.271/97 e jurisprudência consolidada deste Tribunal (Acórdãos 256/2005, 1.631/2005, 850/2006, 1.520/2006, todos do Plenário) e que geram conflito de interesses, pois de um lado a entidade convenente deve defender o interesse público, como executora do convênio, e de outro o interesse privado, de obtenção de lucro, uma vez que os integrantes da entidade convenente são pessoas físicas e jurídicas que atuam no setor.

147. Foram, então, encaminhados os Ofícios nºs 1339/2008 - TCU/SECEX-5 e 1340/2008 - TCU/SECEX-5 (fls. 255/256 – vol. principal).

148. Em resposta, o Sr. Israel Henrique Waligora, Presidente da ABETA, e a Sra. Jeanine Pires, Presidente do Embratur, trouxeram aos autos os esclarecimentos constantes das fls. 336/344 e 412/419 do Volume 1, respectivamente.

Justificativas prestadas:

149. O Sr. Israel Waligora alega (fls. 341/344 do Volume 1) que não houve terceirização, “já que as atividades previstas no plano de trabalho não integram o plexo de atribuições de cargos integrantes dos planos de cargos ou salários do órgão, mas compreendem ações, projetos e atividades transitórias, detalhados em cronograma físico-financeiro que não podem perdurar indefinidamente no tempo.” Argumentou, então, que se tratou de projeto específico que necessitou da parceria de entidade da sociedade civil organizada que tivesse a expertise e o conhecimento necessário para sua execução, no caso a ABETA/BBEco.


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150. Em relação ao conflito de interesses nos convênios, alegou que os convênios visaram atender o interesse público na medida em que criam condições para que os segmentos de ecoturismo e turismo de aventura sejam efetivamente integrados à oferta turística brasileira nos mercados internacionais, absorvendo os benefícios gerados pelo aumento no fluxo de turistas. Argumentou, assim, que os inúmeros resultados alcançados por meio da execução dos Convênios nºs. 19/2005 e 66/2007 representaram melhoria do segmento de ecoturismo e turismo de aventura no país, beneficiando a população brasileira com geração de emprego e renda.

151. Já a Sra. Jeanine Pires, conforme mencionado na análise do item 9.2.2, fez esclarecimentos quanto ao papel da ABETA no fortalecimento do turismo de aventura e ecoturismo e o papel do Embratur na consolidação dos destinos brasileiros, dentre eles o de ecoturismo e turismo de aventura. Em seguida, fez menção ao conceito de turismo de aventura e destacou o turismo como um dos grandes indutores da economia nacional, citando as atribuições do Governo Federal dispostas nos art. 1º ao 4º da Lei Geral do Turismo e do PPA 2003/2007.

152. Especificamente quanto à parceria firmada com a ABETA, informou sobre o cenário específico do Ecoturismo e do Turismo de aventura, destacando dimensões como segurança, a relação com o meio ambiente e a aventura, bem como os riscos inerentes à atividade, fato que condiciona a união do Instituto àqueles que detêm expertise no ramo. Argumentou, assim, que as parcerias firmadas pelos Convênios 19/2005 e 66/2007 visaram fomentar os setores produtivos locais (meios de hospedagem, alimentação, cooperativas) a fim de consolidar mais um ramo de turismo em consonância com o ordenamento jurídico vigente.

Análise:

153. De início, ressalta-se que o Sr. Israel Waligora e a Sra. Jeanine Pires não se manifestaram sobre outros convênios cujos objetos constituem terceirização indevida de atividades finalísticas do Ministério do Turismo, atendo-se a argumentar sobre as ações efetivadas por meio dos Convênios 19/2005 e 66/2007.

154. O Presidente da ABETA manifestou que as atividades previstas no plano de trabalho não integram as atribuições de cargos integrantes do plano de cargos e salários do Embratur e que as atividades desenvolvidas no convênio por serem transitórias e específicas, teriam que ser realizadas por quem detinha o conhecimento e a experiência para tanto, como era o caso da ABETA.

155. Cumpre destacar que o Sr. Israel Waligora trouxe argumentos semelhantes no TC nº 009.745/2007-9, na qual foi analisado o Convênio nº 380/2005, firmado entre o Ministério do Turismo e a ABETA. Na análise naqueles autos, a Unidade Técnica mencionou que, de fato, não podem as atividades desenvolvidas em um convênio serem de alçada de cargos integrantes da estrutura de entidade pertencente à Administração Pública e serem permanentes, entretanto tais informações pouco acrescentam na análise do caso concreto, na medida em que a ABETA não apresentou os motivos pelos quais as atividades dos convênios não seriam de atribuição do Ministério do Turismo.

156. No caso ora analisado, cabe o mesmo entendimento, já que o Sr. Israel Waligora não trouxe argumentos que comprovassem que atividades como aprofundar o conhecimento do mercado internacional, identificar oportunidades e ampliar a divulgação e comercialização do produto ecoturístico nacional (Convênio 19/2005) ou organizar missões comerciais e monitorar as ações (Convênio 66/2007) não estariam entre as incumbências do Embratur.

157. Conforme mencionado na análise do TC nº 009.745/2007-9, não foi questionada a importância da participação de uma associação que congrega diversas entidades do segmento de turismo de aventura no Brasil para o desenvolvimento de programas pertinentes, mas não está correto é a atribuição de atividades típicas do Ministério do Turismo a particulares.


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158. Já em relação aos argumentos apresentados pela Sra. Jeanine Pires, verificam-se que os mesmos já foram considerados na análise feita dos itens 9.2.2. e 9.2.4.

159. Dessa forma, em que pese os esclarecimentos prestados pelo Embratur e pela ABETA, o fato é que não foram trazidos aos autos elementos que comprovassem que as atividades desenvolvidas na execução dos Convênios 19/2005 e 66/2006 de fato não estavam relacionadas com aquelas que são privativas daquele Instituto e que não geraram conflito de interesses.

IV – INFORMAÇÕES COMPLEMENTARES

160. Outro ponto a ser trazido à análise, pela sua importância, refere-se à forma como foram previstos os custos do projeto a ser executado por meio dos Convênios nºs 19/2005 e 66/2007.

161. Em relação à planilha de custos do Convênio 19/2005, fls. 317/321 – anexo 2, algumas considerações a respeito das informações nela contidas são pertinentes:

1) a planilha de custos apresentada pela BBEco não discrimina de maneira pormenorizada alguns itens de despesa, o que não possibilita saber realmente do que se tratam, como as despesas logísticas de cada missão, na qual só foi definido o valor de R$ 3.500,00;

2) não há memória de cálculo ou outro elemento que desse suporte a despesas como a tradução de textos (item 2.2), na qual não foi especificada a quantidade de laudas e o custo unitário de cada, sendo definido apenas o valor total de R$ 8.000,00;

3) os custos relacionados ao pagamento de diárias não foram justificados, não havendo qualquer indicação de como foram calculados os valores dessas despesas, ou de quais foram os parâmetros para estabelecê-las, o que inviabiliza verificar a sua razoabilidade e economicidade;

162. Já quanto à planilha de custos apresentada para o Convênio 66/2007 (fls. 181/185 – anexo 2), foi verificado que:

1) a planilha de custos apresentada pela ABETA não discrimina de maneira pormenorizada alguns itens de despesa como por exemplo como será o livro de apresentação dos destinos, os banners, os folders e qual o brinde para ação promocional;

2) como decorrência da ausência de discriminação de itens de despesas, os custos unitários atribuídos a cada item da planilha não possuíam qualquer embasamento, afinal se não foi discriminado, por exemplo, quantas páginas e qual o papel utilizado para o livro ou qual brinde seria distribuído, como se pode determinar a priori que seus respectivos custos unitários seriam R$ 21,66 e R$ 5,00;

3) não havia no projeto qualquer definição da real necessidade do quantitativo de 1996 horas previstas para as consultorias, sendo definido como custo total para essas o valor de R$ 199.600,00;

4) os custos relacionados a passagens aéreas (itens 1.5, 1.6, 1.7, 2 e 4) foram estimados sem levar em consideração as localidades de origem e destino. Simplesmente o projeto atribui um custo estimado para passagens nacionais e outro para internacionais, bem como um quantitativo de passagens;

5) os custos relacionados ao pagamento de diárias não foram justificados, não havendo qualquer indicação de como foram calculados os valores dessas despesas, ou de quais foram os parâmetros para estabelecê-las, o que inviabiliza verificar a sua razoabilidade e economicidade;

6) o item referente à decoração, presente nas Missões Comerciais (item 1.5), estabelece que


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os custos serão com banner e artesanato, entretanto o item 1.1.4 prevê de forma separada a despesa com banners, não havendo justificativa para o fato;

7) não foi apresentada memória de cálculo para os itens 5 – despesas operacionais (R$ 5.000,00), sendo apresentado apenas o valor total.

163. A maneira como foram apresentadas as planilhas de custos inviabiliza uma correta manifestação a respeito da economicidade e da razoabilidade dos custos do projeto, o que deveria ensejar a sua não aprovação por parte do Embratur ou solicitação de detalhamento.

164. De acordo com o Parecer Técnico 6/2005 (fls. 387/388 – anexo 2), o Embratur aprovou o projeto do Convênio 19/2005, argumentando que os valores apresentados eram compatíveis com os praticados no mercado.

165. Quanto ao Convênio 66/2007, verifica-se que a aprovação ocorreu sem manifestação quanto à planilha de custos apresentadas, conforme se verifica no Parecer Técnico CGAC nº 0017/2007 (fls. 257/259 do Anexo 2, vol. 1).

166. Dessa forma, considerando que já foram aprovadas as prestações de contas do Convênio 19/2005 (fls. 438/439 – vol. 1) e que as inconsistências verificadas na planilha de custos apresentada não tinham grande materialidade, deixa-se de propor determinação específica quanto o caso. Entretanto, considerando que o Convênio 66/2007 ainda não teve as prestações de contas aprovadas, conforme dados extraídos do SIAFI (fls. 440/442 – vol. 1), sugere-se que seja determinado ao Embratur que efetue, quando da análise da referida prestação de contas, a verificação da economicidade dos custos praticados como condição de aprovação daquelas contas, adotando as medidas pertinentes, para a instauração de tomada de contas especial, caso seja detectada uma majoração indevida nos preços praticados.

167. Entende-se pertinente que também seja determinado ao Embratur que faça constar dos pareceres emitidos para fins de análise e aprovação dos planos de trabalho de convênios o exame da razoabilidade de todos os custos apresentados, em observância ao princípio da economicidade.

V – CONCLUSÃO

168. A análise dos Convênios 19/2005 e 66/2007 revelou que a forma como eles foram formulados não foi adequada. Questões como a terceirização de atividades finalísticas do Embratur e a subcontratação, por parte da BBEco e da ABETA, de diversos prestadores de serviços para a execução de praticamente todas as ações a serem desenvolvidas na execução, incluindo a gestão do convênio e o monitoramento das ações, valem ser ressaltadas pela repercussão negativa que atribuem à regularidade do citado convênio.

169. Esta Corte levantou como ponto principal que parte das etapas/fases previstas no Plano de Trabalho dos Convênios 19/2005 e 66/2007 são de atribuição do Embratur, ligados às suas finalidades precípuas. De fato, ações como contração de empresa para elaboração de materiais promocionais, a coordenação e planejamento de missões comerciais ou de caravanas, a participação em eventos no exterior, a mobilização/articulação de organizações representativas, todas relacionadas ao segmento de turismo de aventura são atribuições do Embratur, sem as quais o mesmo não poderia apoiar a formulação e coordenar a implementação da Política Nacional de Turismo, conforme previa o art. 2º, do anexo I, do Decreto nº 4.672/2003 e dispõe, o então vigente, Decreto nº 6545/2008 (art. 2º, anexo I).

170. Considera-se, assim, que a participação de entidades representativas do segmento é importante para nortear as ações desenvolvidas pelo Embratur, contudo a execução de projetos via convênios não pode contemplar atividades e ações que seriam de competência da Administração Pública.


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171. Outra situação considerada inadequada está relacionada à predominância do interesse privado em ações realizadas nos Convênios 19/2005 e 66/2007. Nesse caso foram destacadas na análise ações em que atendem diretamente o interesse privado e secundariamente ao interesse público.

172. Foi analisada, ainda, a questão de homologação e adjudicação de licitações em favor das empresas cujos sócios eram dirigentes da própria convenente para prestarem serviços no âmbito do Convênio Embratur 19/2005, fato que, pela análise, foi considerado como violação aos princípios da moralidade e impessoalidade, bem como em desacordo com o art. 9º da Lei 8.666/93.

173. Como informações complementares, foram destacadas inconsistências constatadas na planilha de custos do projeto que dificultavam a verificação se os preços propostos para a consecução do objeto estavam de acordo com os praticados no mercado, resultando em determinações a seguir propostas.

174. Por fim, considerando que a apreciação deste processo pode vir a impactar no julgamento de mérito de contas do Embratur, propõe-se que este seja apensado à prestação de contas relativa ao exercício de 2005 (TC nº 020.227/2006-1) e que a cópia do acórdão que vier a ser proferido seja juntada às prestações de contas relativas ao exercício de 2007 (TC nº 18.618/2008-3).

VI – PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

175. Ante o exposto, submete-se os autos à consideração superior, com proposta de:

1) rejeitar as razões de justificativas apresentadas pelos responsáveis do Embratur listados abaixo, com a conseqüente aplicação de multa, individualmente, nos termos do art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443/92 c/c art. 268, inciso II, do Regimento Interno, em virtude da celebração do Convênio nº 19/2005, cujo objeto constitui terceirização indevida de atividades finalísticas do Embratur, contrariando o art. 1º do Decreto 2.271/97 e jurisprudência consolidada deste Tribunal (Acórdãos 256/2005, 1.631/2005, 850/2006, 1.520/2006, todos do Plenário), além de gerar conflito de interesses, pois de um lado a entidade convenente deve defender o interesse público, como executora do convênio, e de outro o interesse privado, de obtenção de lucro, uma vez que os integrantes da entidade convenente são pessoas físicas e jurídicas que atuam no setor:

• Sr. Fábio Grossi de Andrade, então Chefe de Divisão da Coordenação-Geral de Apoio à Comercialização do Embratur, pela emissão do Parecer Técnico CGAC 0006/2005;

• Sr. Airton Nogueira Pereira, então Diretor de Turismo de Lazer e Incentivo, por aprovar o parecer retromencionado;

• Sr. Geraldo Lima Bentes, então Presidente Substituto da Embratur, por aprovar o plano de trabalho e assinar o convênio;

2) rejeitar, em parte, as razões de justificativas apresentadas pelos responsáveis do Embratur listados abaixo, com a conseqüente aplicação de multa, individualmente, nos termos do art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443/92 c/c art. 268, inciso II, do Regimento Interno, em virtude da celebração do Convênio 19/2005 com ações voltadas preponderantemente para o interesse do convenente e não para o interesse público, conforme se verifica da descrição das metas e etapas no plano de trabalho:

• Sr. Fábio Grossi de Andrade, então Chefe de Divisão da Coordenação-Geral de Apoio à Comercialização do Embratur, pela emissão do Parecer Técnico CGAC 0006/2005;

• Sr. Airton Nogueira Pereira, então Diretor de Turismo de Lazer e Incentivo, por aprovar o parecer retromencionado; e

• Sr. Geraldo Lima Bentes, então Presidente Substituto da Embratur, por aprovar o plano de trabalho e assinar o convênio.


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3) acatar parcialmente as razões de justificativas apresentadas pelas responsáveis do Embratur listados abaixo, em virtude de aprovação da prestação de contas referente ao Convênio 19/2005, em relação às despesas a contratação de serviços de relações públicas nas missões na França e Inglaterra:

• Sra. Sally Carvalho, Chefe de Divisão da Coordenação Geral de Apoio à Comercialização do Embratur;

• Sra. Karem Baena Basulto, Coordenadora Geral de Apoio à Comercialização do Embratur, pela emissão do Parecer Técnico 8/2007; e

• Sr. José Luiz Viana da Cunha, Diretor do Departamento de Turismo de Lazer e Incentivo, por aprovar o parecer acima.

4) rejeitar as razões de justificativas apresentadas pelo responsável Israel Henrique Waligora, à época Presidente do Bureau Brasil de Ecoturismo – BBEco, com a conseqüente aplicação de multa, nos termos do art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443/92 c/c art. 268, inciso II, do Regimento Interno, pela homologação e adjudicação de licitações em favor das empresas associadas ao BBEco e à Associação Brasileira das Empresas de Turismo de Aventura - ABETA para prestarem serviços no âmbito do Convênio Embratur 19/2005, em desacordo com o art. 9º da Lei 8.666/93 e com os princípios da moralidade e da impessoalidade;

5) acatar as razões de justificativas apresentadas pelas as Sras. Sally Jane Roth Carvalho e Karem Baena Basulto quanto à manifestação favorável à aprovação da prestação de contas final do Convênio 19/2005, celebrado com o Bureau Brasil de Ecoturismo - BBEco, mediante emissão do Parecer Técnico 08/2007, considerando que elas não eram responsáveis pela análise das contratações realizadas pelo BBEco, que estavam em desacordo com o art. 9º da Lei 8.666/93 e com os princípios da moralidade e da impessoalidade.

6) rejeitar as razões de justificativas apresentadas pelos responsáveis do Embratur listados abaixo, com a conseqüente aplicação de multa, individualmente, nos termos do art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443/92 c/c art. 268, inciso II, do Regimento Interno, em virtude da celebração do Convênio 66/2007, cujo objeto constitui terceirização indevida de atividades finalísticas do Embratur, contrariando o art. 1º do Decreto 2.271/97 e jurisprudência consolidada deste Tribunal (Acórdãos 256/2005, 1.631/2005, 850/2006, 1.520/2006, todos do Plenário), além de gerar conflito de interesses, pois de um lado a entidade convenente deve defender o interesse público, como executora do convênio, e de outro o interesse privado, de obtenção de lucro, uma vez que os integrantes da entidade convenente são pessoas físicas e jurídicas que atuam no setor.

• Sra. Karem Baena Basulto, Coordenadora Geral de Apoio à Comercialização do Embratur, pela emissão do Parecer Técnico CGAC 0017/2007;

• Sr. José Luiz Viana da Cunha, Diretor do Departamento de Turismo de Lazer e Incentivo, por aprovar o parecer acima; e

• Sra. Jeanine Pires, Presidente do Embratur, por aprovar o plano de trabalho e assinar o convênio.

7) rejeitar, em parte, as razões de justificativas apresentadas pelos responsáveis do Embratur listados abaixo, com a conseqüente aplicação de multa, individualmente, nos termos do art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443/92 c/c art. 268, inciso II, do Regimento Interno, em virtude da celebração de convênio com ações voltadas preponderantemente para o interesse do convenente e não o interesse público, conforme se verifica, particularmente, na descrição do objetivo geral, do público alvo e da estratégia "produção de inteligência comercial sobre o segmento", constantes do projeto básico. (Convênio 66/2007).


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• Sra. Karem Baena Basulto, Coordenadora Geral de Apoio à Comercialização do Embratur, pela emissão do Parecer Técnico CGAC 0017/2007;

• Sr. José Luiz Viana da Cunha, Diretor do Departamento de Turismo de Lazer e Incentivo, por aprovar o parecer acima; e

• Sra. Jeanine Pires, Presidente do Embratur, por aprovar o plano de trabalho e assinar o convênio.

8) determinar ao Embratur, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei n. 8.443/1992 e no art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, que:

8.1 - faça constar dos pareceres emitidos para fins de análise e aprovação dos planos de trabalho de convênios:

8.1.1 - a avaliação da possibilidade de utilizar a estrutura dos Escritórios de Turismo do Embratur, quando o objeto envolver ações no exterior, especialmente eventos;

8.1.2 - o exame da razoabilidade de todos os custos apresentados, em observância ao princípio da economicidade.

8.2 - efetue, quando da análise da prestação de contas do Convênio 66/2007, a verificação da economicidade dos custos praticados como condição de aprovação daquelas contas, adotando as medidas pertinentes, para a instauração de tomada de contas especial, caso seja detectada uma majoração indevida nos preços praticados.

9) apensar os presentes autos à prestação de contas do Embratur relativa ao exercício de

2005 (TC nº 020.227/2006-1) e cópia do relatório, voto e acórdão que vier a ser proferido à prestação de contas do Embratur relativa ao exercício de 2007 (TC nº 018.618/2008-3).”

O titular da unidade técnica proferiu despacho fl. 471, propondo acolhimento das razões de justificativas dos responsáveis arrolados nos itens 1, 2, 6 e 7, sem prejuízo das demais medidas propostas, ante a superveniência do Acórdão 980/2009-TCU-Plenário, de minha relatoria, tendo em vista que o decisum acolheu tese de que não há óbice à celebração de convênios cujo objeto consiste na execução de atividades finalísticas do órgão concedente, desde que observados os requisitos da legislação, e que a contratação de terceiros para executar atividades previstas no plano de trabalho não constitui irregularidade, mas procedimento usual em convênios.

Propôs ainda o arquivamento destes autos em vez de seu apensamento às contas da Embratur, uma vez que não há reflexo nas contas dos responsáveis por essa entidade.

VOTO

Antes de tratar das irregularidades apontadas pela unidade técnica, entendo pertinente tecer considerações sobre turismo ecológico e turismo de aventura, que servem de pano de fundo para as questões tratadas nos autos.

É amplamente reconhecido que o turismo traz importantes benefícios econômicos, sociais e culturais, dentre os quais ressalto geração de divisas, dinamização da economia, criação de empregos, preservação ambiental, histórica e arquitetônica, revitalização urbana, incentivo à profissionalização e redução das desigualdades regionais.


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O bem turístico consiste numa cesta de bens e serviços heterogênea. A localidade turística tem de oferecer toda a estrutura que passa por alimentação, acomodação, comércio, transporte e atividades de entretenimento. No caso de pequenas localidades, isso acaba por movimentar toda a economia local e envolver grande parte de seus habitantes.

A preservação do meio ambiente natural é ainda mais evidente no caso do turismo de aventura e do ecoturismo, na medida em esses segmentos estão, em regra, associados a atividades praticadas em contato com natureza – praia, florestas, rios, mar e ar.

A redução das desigualdades regionais também merece destaque em se tratando de turismo de aventura e de ecoturismo. Isso porque as atividades relacionadas com o segmento são, no mais das vezes, praticadas em áreas que. até pouco tempo. não era possível distinguir nenhuma vocação econômica sustentável, a exemplo do dos pequenos vilarejos de pescadores no litoral do nordeste (kitesurf e windsurf), rios amazônicos (safáris fotográficos), chapadas dos Veadeiros, Diamantina e dos Guimarães (técnicas verticais e trekking), entre outros.

É em parte graças a esses segmentos que algumas regiões do país estão vivenciando verdadeiro renascimento econômico, como é o caso do trecho litorâneo entre o Maranhão e o Ceará, com a construção de inúmeros restaurantes, pousadas, hotéis e apart-hoteis voltados a estrangeiros praticantes do kitesurf e windsurf.

Não é por menos que alguns destinos turísticos internacionais têm procurado especializar-se no ecoturimo e no turismo de aventura, como é o caso da Costa Rica, da Nova Zelândia, da Austrália e da África do Sul, logrando atrair enorme fluxo de turistas.

Apesar do enorme potencial brasileiro, só recentemente tem havido uma efetiva profissionalização do segmento ecoturismo/turismo de aventura, culminando com a criação de associações dos agentes que nele atuam, como é o caso do Bureau Brasileiro de Ecoturismo – BBEco e da Associação Brasileira de Turismo de Aventura – Abeta.

No intuito de potencializar os benefícios obtidos com a exploração do turismo de aventura e do ecoturismo, o Ministério do Turismo – Mtur e o Instituto Brasileiro do Turismo – Embratur celebrou uma série de convênios com esses dois entes, tendo como objeto a profissionalização dos agentes, a divulgação do Brasil como destino e, indiretamente, o incentivo à manutenção de um patamar elevado de qualidade nos serviços ofertados.

O presente processo trata de Representação formulada pela 5ª Secex, tendo em vista a celebração de dois desses ajustes: os Convênios 19/2005 e 66/2007, firmados pelo Embratur com BBEco e com a Abeta, respectivamente.

Na manifestação fls. 443-470 do volume 1, a unidade técnica propõe rejeição da maior parte das razões de justificativa aduzidas pelos responsáveis, posição da qual discordo, pelas razões a seguir aduzidas.

Em relação à celebração de convênios cujo objeto está relacionado com a execução de atividades finalísticas do concedente (subitens 9.2.1 e 9.2.2, primeira parte), já me manifestei sobre matéria análoga no TC-009.745/2007-9 (Acórdão 980/2009-TCU-Plenário), no qual proferi voto nos seguintes termos:

“De início, não pode haver óbice à celebração de convênios cujo objeto consista na execução das atividades finalísticas do concedente. Ora, os convênios destinam-se justamente à descentralização do programa de governo a cargo do órgão convenente, visando à melhor gestão, a teor da legislação que trata da matéria, a exemplo do disposto no art. 1º da IN-STN 01/97.

A descentralização, aliás, deve ser a regra, como se verifica a partir do teor do art. 8º do Decreto 2.829/1998: "Os Programas serão formulados de modo a promover, sempre que possível, a descentralização, a integração com Estados e Municípios e a formação de parcerias com o setor


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privado". No mesmo sentido, o art. 10 do Decreto-Lei 200/67: "A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada".

A legislação aponta, no entanto, requisitos, para a celebração de convênios, dentre os quais a existência de interesse recíproco e a execução em regime de mútua cooperação (vide, por exemplo, o art. 1º, §1º, I, da IN-STN 01/97).

(...)

Não se discute que o MTur poderia ter executado diretamente a maioria das atividades do convenente. Mas também seria possível, ao menos teoricamente, que o Ministério das Cidades, por exemplo, providenciasse a execução de obras para saneamento em todos os municípios carentes, em vez de celebrar convênios com prefeituras. Trata-se de escolha discricionária do órgão. Quando opta por atuar centralizadamente, a Administração Federal muitas vezes não é capaz de identificar as necessidades mais prementes daqueles que pretende beneficiar. Arrisca-se também a perder-se em meio ao excesso de atribuições.

No caso, é razoável a alegação de que o MTur optou pela execução por meio de convênio, por considerar que, pra desenvolver o setor de turismo de aventura e influenciar a oferta mais segura dessas específicas atividades turísticas, seriam necessários conhecimentos específicos sobre o setor, que inclui atividades bastante distintas entre si, a exemplo de rafting, rapel, arvorismo, montanhismo e turismo off-road.

Também por considerar que alcançaria melhor resultado na qualificação e certificação atuando conjuntamente com os interessados. Em outros termos, optou pelo convênio por entender que seria a melhor forma de alcançar os objetivos institucionais do ministério e o interesse público. E esta é escolha discricionária do administrador.”

Também não vejo conflito de interesses no fato de os convênios terem sido celebrados com entidade que visa ao interesse privado (subitens 9.2.1 e 9.2.2, segunda parte), haja vista que não há restrição legal ou regulamentar à celebração de convênios com entidades privadas sem fins lucrativos cujos associados são sociedades mercantis, conforme demonstra o teor do art. 1º, §1º, I e III, da IN-STN 01/97 (em vigor à época da celebração) e do art. 31, caput, da Lei 10.934/2004 (LDO-2005), a seguir transcritos:

IN-STN 01/97 Art. 1º (...) § 1º Para fins desta Instrução Normativa, considera-se: I - convênio - instrumento qualquer que discipline a transferência de recursos públicos e

tenha como partícipe órgão da administração pública federal direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista que estejam gerindo recursos dos orçamentos da União, visando à execução de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação; (...)

III - convenente - órgão da administração pública direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista, de qualquer esfera de governo, ou organização particular com a qual a administração federal pactua a execução de programa, projeto/atividade ou evento mediante a celebração de convênio;

Lei 10.934/2004 Art. 31. É vedada a destinação de recursos a entidade privada a título de contribuição

corrente, ressalvada a autorizada em lei específica ou destinada à entidade sem fins lucrativos selecionada para execução, em parceria com a administração pública federal, de programas e ações que contribuam diretamente para o alcance de diretrizes, objetivos e metas previstas no plano plurianual.


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No intuito de assegurar o atendimento aos interesses do órgão convenente, a legislação exige que sejam celebrados convênios apenas nos casos em que a execução do objeto for de interesse recíproco do concedente e do convenente.

Além disso, o desenvolvimento de qualquer atividade econômica, ao mesmo tempo em que gera empregos e movimenta a economia, permite maiores ganhos aos particulares que nela atuam, o que não implica na impossibilidade de o Estado envidar esforços para fomentá-la.

Por essas razões, rejeito a sugestão da unidade técnica e acolho as razões de justificativas relativas aos subitens 9.2.1 e 9.2.2.

Quanto à celebração de convênios com ações voltadas preponderantemente ao interesse dos convenentes (subitens 9.2.3 e 9.2.4), verifico que o objeto dos Convênios 19/2005 e 66/2007 consistia, essencialmente, no apoio à promoção e à comercialização do Brasil como destino de ecoturismo e turismo de aventura, mediante produção de material promocional sobre ecoturismo e turismo de aventura no Brasil, missões comerciais de operadores estrangeiros ao Brasil, participação em feiras e eventos internacionais, dentre outros (fls. 175, anexo 2, e 446, anexo 2-vol. 1).

No Convênio 19/2005, estavam inclusos criação de identidade visual, logomarca e produção de arte final de materiais gráficos utilizados para comunicação do Bureau Brasil de Ecoturismo – BBEco e, ainda, desenvolvimento/implantação/atualização/manutenção mensal do website do BBEco (fl. 325, vol. 1 do anexo 2). Além disso, as oficinas de capacitação previam apenas participação de filiados do Bureau (fl. 326, vol. 1 do anexo 2).

Dentre as ações previstas no Convênio 66/2007, chamam atenção a adaptação/atualização/manutenção mensal do website do BBEco e a produção de inteligência comercial sobre o segmento, por meio da construção de sistema alimentado com informações obtidas nas ações no exterior, franqueado somente ao Embratur e aos operadores associados ao BBEco (fl. 175, anexo 2). Além disso, as missões comerciais, participação em feiras, viagens de familiarização e oficinas de qualificação destinaram-se somente a empresários do segmento de ecoturismo e turismo de aventura que compunham o quadro associativo do Bureau Brasil de Ecoturismo (fl. 174, anexo 2).

Em última análise, todas essas ações iam ao encontro do interesse público, na medida em que se destinavam a promover os agentes que atuam no incipiente segmento de ecoturismo/turismo de aventura e o próprio Brasil, como destino turístico, conduzindo a maior fluxo turístico, o que vai de encontro aos objetivos do Embratur.

No caso específico do website da BBEco, trata-se de ferramenta para auxiliar interessados e agências de viagens a conhecer os destinos de ecoturismo/turismo de aventura e operadores que atuam no segmento, o que, até certo ponto, justificaria gastos com implantação e desenvolvimento.

No entanto, atualização e manutenção do website não se tratam de despesas do convênio, mas decorrentes das atividades próprias da entidade convenente e, como tais, não poderiam ser custeadas pelo ajuste.

Também não se pode permitir que convênios custeados com recursos públicos prevejam ações que beneficiem somente associados do convenente privado. Ademais, o objeto dos ajustes consistia no apoio na promoção e comercialização do Brasil como destino turístico, e não na promoção e divulgação dos associados.

Nesse ponto, ponho-me de acordo com o AUFC responsável pela instrução dos autos, no sentido de que o Embratur poderia ter assegurado o atendimento ao interesse público de forma mais evidente e direta (itens 31-44, 59 e 143 do relatório precedente). No entanto, o meio adequado para o alcance desse desiderato não é a atuação efetiva do Embratur na coordenação, planejamento e monitoramento das ações, como sugere a unidade técnica, mas a rejeição de planos de trabalho que não consagrem prioritariamente o interesse público.


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Em que pese a existência de ações voltadas preponderantemente ao interesse dos convenentes, a aplicação de multa aos agentes do Embratur responsáveis pela celebração dos Convênios 19/2005 e 66/2007 representaria juízo excessivamente severo, tendo em vista a eficaz concepção dos ajustes como um todo, o baixo valor previsto com despesas de atualização e manutenção do website e o baixo grau de reprovabilidade da conduta dos agentes do Instituto Brasileiro de Turismo – Embratur.

Desta sorte, acolho, excepcionalmente, as razões de justificativa relativas aos subitens 9.2.3 e 9.2.4 e formulo as seguintes determinações corretivas:

- abstenha-se de celebrar convênios que prevejam ações voltadas preponderantemente ao interesse dos convenentes, com vistas a garantir a prevalência do interesse público;

- assegure que a inteligência comercial obtida no âmbito do Convênio 66/2007 seja franqueada a agentes do setor não associados à Abeta e ao BBEco.

- em convênios que vier a celebrar com entes privados do setor de turismo, preveja a possibilidade de participação de não associados ao ente convenente em oficinas de qualificação, eventos, feiras, congressos e congêneres;

- abstenha-se de celebrar convênios que prevejam custeio de despesas decorrentes das atividades próprias da entidade convenente.

No que tange à contratação de serviços de relações públicas na França e Inglaterra (subitem 9.2.5), os autos não trazem informações suficientes para concluir, de forma irrefragável, que tais ações poderiam ter sido realizadas pelos escritórios do Embratur naqueles países. Desta sorte, em consonância com o proposto pela unidade técnica nos itens 70-77 do relatório precedente, cujos fundamentos adoto como razões de decidir, acolho as razões de justificativas apresentadas e formulo a determinação sugerida pela unidade técnica:

- faça constar dos pareceres emitidos para fins de análise e aprovação dos planos de trabalho de convênios avaliação da possibilidade de utilizar a estrutura dos Escritórios de Turismo do Embratur, quando o objeto envolver ações no exterior, especialmente eventos.

Quanto à homologação e adjudicação de licitações, pelo Sr. Israel Henrique Waligora, à época Presidente BBEco, em favor das empresas associadas ao BBECO e à Abeta, para prestarem serviços no âmbito do Convênio Embratur 19/2005 (subitens 9.2.6 e 9.2.7), cumpre ponderar que, em um segmento novo como o turismo de aventura, mostrava-se difícil encontrar prestadores de alto nível que não as operadoras associadas ao BBEco e à Abeta, para organizar viagens para apresentação a operadores estrangeiros dos destinos de turismo de aventura no Brasil, a exemplo de roteiros de bicicleta na Estrada Real, navegação pelos rios Tapajós e Arapiuns e passeio em comunidades da floresta amazônica.

Milita a favor do responsável o fato da BBeco ter convocado interessados a prestar os serviços por intermédio do seu website, antes de contratar as operadoras de turismo.

Também não há nenhuma informação nos autos indicando prejuízo ao erário, ocorrência de sobrepreço ou descumprimento do objeto do Convênio.

Além disso, foram vários os prestadores contratados, o que sugere a inexistência de favorecimento.

Cumpre mencionar, ainda, que o art. 9º da Lei 8.666/93, não proíbe a participação em licitação de associados do ente convenente, mas de servidor ou dirigente de órgão ou entidade contratante ou responsável pela licitação, questão não apontada especificamente no ofício de audiência remetido ao Sr. Israel Henrique Waligora.


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Ante essas circunstâncias, deixo de acolher as propostas da unidade técnica referentes a aplicação de multas ao Sr. Israel Henrique Waligora (subitem 9.2.6) e aos responsáveis pela manifestação favorável à aprovação da prestação de contas do Convênio 19/2005 (subitem 9.2.7), e acolho as razões de justificativas apresentadas, sem prejuízo de determinar a medida corretiva abaixo, no intuito de coibir a contratação de empresas de dirigentes e funcionários de entidades concedentes.

- oriente os convenentes sobre a proibição, ínsita no art. 9º, III, da Lei 8.666/93, de participação em licitação de empresas de servidores e de dirigentes do ente convenente.

Por fim, ponho-me de acordo com a unidade técnica no sentido de que a ausência de discriminação pormenorizada de itens de despesa na planilha de custos do projeto impede manifestação precisa a respeito da economicidade e da razoabilidade dos custos do projeto. Diante disso, formulo determinação corretiva a seguir.

- exija, como condição para a celebração de convênios, a discriminação pormenorizada dos itens de despesa na planilha de custos do projeto.

Por essas razões VOTO por que seja adotado o ACÓRDÃO que ora submeto a este Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 7 de outubro de 2009.

WALTON ALENCAR RODRIGUES Relator

ACÓRDÃO Nº 2352/2009 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 004.575/2008-2. 2. Grupo II – Classe VII – Assunto: Representação. 3. Interessados/Responsáveis: 3.1. Interessados: Instituto Brasileiro de Turismo - Embratur (33.741.794/0001-01). 3.2. Responsáveis: Airton Nogueira Pereira Junior (614.247.147-53); Cibele Moulin Gomes da Silva (294.600.228-47); Edilson Pires dos Santos (064.990.313-72); Fábio Grossi de Andrade (658.189.461-34); Geraldo Lima Bentes (079.333.124-20); Israel Henrique Waligora (765.772.368-87); Jeanine Pires (785.711.209-78); José Luiz Viana da Cunha (101.059.647-00); Karem Baena Basulto (093.537.338-12); Paulo Roberto Messias Strack (192.487.929-87); Sally Jane Roth Carvalho (695.596.001-68). 4. Entidade: Instituto Brasileiro de Turismo – Embratur. 5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues. 6. Representante do Ministério Público: não atuou. 7. Unidade: 5ª Secretaria de Controle Externo (SECEX-5). 8. Advogados constituídos nos autos: não há 9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de Representação formulada pela 5ª Secex, tendo em vista a celebração dos Convênios 19/2005 e 66/2007, firmados pelo Instituto


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Brasileiro de Turismo – Embratur, com Bureau Brasil de Ecoturismo – BBEco e com a Associação Brasileira das Empresas de turismo de Aventura – Abeta, respectivamente.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1. acolher as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis, sem prejuízo de determinar ao Embratur, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei n. 8.443/1992 e no art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, que

9.1.1. abstenha-se de celebrar convênios que prevejam ações voltadas preponderantemente ao interesse dos convenentes, com vistas a garantir a prevalência do interesse público;

9.1.2. assegure que a inteligência comercial obtida no âmbito do Convênio 66/2007 seja franqueada a agentes do setor não associados à Abeta e ao BBEco.

9.1.3. em convênios que vier a celebrar com entes privados do setor de turismo, preveja a possibilidade de participação de não associados ao ente convenente, em oficinas de qualificação, eventos, feiras, congressos e congêneres;

9.1.4. abstenha-se de celebrar convênios que prevejam custeio de despesas decorrentes das atividades próprias da entidade convenente;

9.1.5. faça constar dos pareceres emitidos para fins de análise e aprovação dos planos de trabalho de convênios avaliação da possibilidade de utilizar a estrutura dos Escritórios de Turismo do Embratur, quando o objeto envolver ações no exterior, especialmente eventos;

9.1.6. oriente os convenentes sobre a proibição, ínsita no art. 9º, III, da Lei 8.666/93, de participação em licitação de empresas de servidores e de dirigentes do ente convenente;

9.1.7. exija, como condição para a celebração de convênios, discriminação pormenorizada dos itens de despesa na planilha de custos do projeto.

9.2. encaminhar cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentam, aos responsáveis, ao Instituto Brasileiro de Turismo – Embratur e à Associação Brasileira das Empresas de turismo de Aventura – Abeta;

9.3. arquivar os presentes autos.

10. Ata n° 41/2009 – Plenário. 11. Data da Sessão: 7/10/2009 – Ordinária. 12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2352-41/09-P. 13. Especificação do quorum: 13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (na Presidência), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues (Relator), Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro. 13.2. Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti. 13.3. Auditores presentes: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

BENJAMIN ZYMLER WALTON ALENCAR RODRIGUES Vice-Presidente, no exercício da Presidência Relator

Fui presente:

PAULO SOARES BUGARIN Procurador-Geral, em exercício


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grupo ii – classe vii – plenário natureza: representação ... · antes de iniciar a análise...

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