GRUPO I - CLASSE V - PLENÁRIOTC 017.318/2001-5 (com 02 volumes)Natureza: Relatório de Auditoria OperacionalUnidades: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, Agência Nacional de Águas e Ministério do Meio Ambiente.Interessado: Tribunal de Contas da União

EMENTA: Relatório de Auditoria Operacional realizada em decorrência de deliberação proferida pelo Plenário ao ter presente o requerimento formulado pelo Ministro Adylson Motta na Sessão de 20/06/2001, tendo como objeto a avaliação do governo federal na gestão dos recursos hídricos. Achados relacionados com as consequências socieconômicas da redução da disponibilidade hídrica no Brasil; identificação dos estados que correm risco de desabastecimento, com suas respetivas causas; Achados relacionados com as boas práticas relativas à gestão dos recursos hídricos capazes de contribuir para o equacionamento da crise de abastecimento;práticas adotadas pelas empresas de abastecimento com vistas a evitar o desperdício do sistema de água. Recomendações e determinações aos diversos órgãos/entidades visando melhorar o desempenho relacionado à gestão de recursos hídricos. Comunicações às autoridades interessadas e aos órgãos envolvidos.

Trata-se do Relatório de Auditoria Operacional realizada junto ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, Agência Nacional de Águas e Ministério do Meio Ambiente em cumprimento à deliberação proferida por este Plenário quando da apreciação do Requerimento formulado pelo Ministro Adyldon Motta na Sessão de 20/06/2001 no sentido de o Tribunal realizar auditoria para avaliar a atuação do Governo Federal na gestão dos recursos hídricos, as perspectivas para o futuro próximo e as medidas preventivas que estejam sendo adotadas para evitar a escassez.

Pela importância do trabalho levado a efeito pela Equipe da Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União desta Corte, composta pelos Analistas Márcia Souza Magalhães, Fábio Henrique Granja e Barros, Márcio Stern da Fonseca, Júnio César Gonçalves Queiroz, Thereza Irene de Souza e Washington Reis Cardoso, transcrevo o Relatório de fls. 139/210:

"1. RESUMOA Auditoria sobre a Atuação do Governo Federal na Gestão dos Recursos Hídricos foi

realizada com o objetivo de analisar a questão referente à crise de abastecimento de água por que já passam algumas localidades brasileiras apesar da abundância do recurso no País.

Em virtude da complexidade da matéria, o escopo da auditoria foi dividido em duas fases. A primeira realizou-se no período de primeiro de outubro a quatorze de dezembro de 2001 e está relatada neste documento. Foram feitas incursões em algumas cidades para diagnosticar as causas e as conseqüências da crise de abastecimento. Além disso, procurou-se identificar as principais soluções que podem ter efeito no curto prazo, passíveis de serem implementadas pelo Governo Federal diretamente ou como agente indutor.

Na segunda fase, será investigada a integração entre Política Nacional de Recursos Hídricos e outras políticas públicas. Esta fase identificará medidas que tenham efeitos de médio e longo prazos e que visem, além de outras coisas, a prevenir uma crise de abastecimento e a garantir um desenvolvimento mais equilibrado.

As principais conclusões alcançadas durante a análise de cada questão de auditoria formulada estão apresentadas abaixo.

1.1 QUESTÃO 1 – Quais as principais conseqüências econômicas e sociais da crise de recursos hídricos?

Qualquer país que pretenda manter um crescimento econômico sustentado deve tratar a água não apenas como um bem econômico, mas como um recurso estratégico. A redução da sua disponibilidade, por restrições qualitativas ou quantitativas, pode gerar custos elevados, pois a água é bem essencial à vida e insumo para todas as atividades. Os impactos ocorrem em vários setores. Dados levantados durante o trabalho enfatizam conseqüências sérias no orçamento do Governo Federal, no setor elétrico, na agricultura, na indústria e na saúde pública.

Com relação ao orçamento do Governo Federal, observou-se uma perda de arrecadação com a crise de energia elétrica da ordem de R$ 690 milhões, em 2001, e espera-se uma perda de R$ 1,12 bilhão em 2002 (IPEA, 2001). Por sua vez, com relação aos gastos hospitalares com doenças de veiculação hídrica, a Secretaria de Assistência à Saúde do Ministério da Saúde registra gastos da ordem de R$ 178 milhões com despesas ambulatoriais e com internações, em 2000.

O setor elétrico também apresentou custos adicionais devido à redução da disponibilidade de água nos mananciais. Estimativas do estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (2001) mostram que a crise de energia gerou uma perda de faturamento das estatais de, aproximadamente, R$ 425 milhões em 2001 e deverá gerar cerca de R$ 452 milhões em 2002. Já a Usina de Henry Borden, localizada em São Paulo, deixou de faturar aproximadamente R$ 800 milhões devido à poluição do Rio Pinheiros no período de 1992 a 2001.

A agricultura irrigada, por sua vez, apresenta acentuada vulnerabilidade à escassez de água, pois esse é seu principal insumo. Por exemplo, na região da Bacia Hidrográfica de Sapucaí-Mirim / Grande em São Paulo, estima-se que 30% das áreas com infra-estrutura de irrigação não estejam operando seu maquinário. Isso acarreta uma redução da renda obtida pelo irrigante, pois a produtividade sem a irrigação é muito menor, gerando para essa região uma custo de aproximadamente R$ 13 milhões.

Na indústria, o uso de recursos hídricos se torna preocupante quando analisado pela ótica do consumo de águas subterrâneas. Atualmente, 95% das indústrias, condomínios privados, hotéis, hospitais, clubes esportivos, centros de natação e postos de gasolina da região metropolitana de São Paulo utilizam água subterrânea (Rebouças, 1999). O impacto disso é que a superexploração dos aquíferos pode estar excedendo à capacidade de recarga desse corpo hídrico, podendo gerar a interrupção futura das atividades e custos elevados na remediação do problema.

Por fim, a saúde da população é diretamente afetada pela falta de saneamento público, principalmente, as classes sociais mais carentes. Em termos de atendimento da demanda nacional, dos usuários que percebem mensalmente até 2 salários mínimos, apenas 68% têm abastecimento público de água, e 41% de coleta de esgoto. Em contraste, dos que ganham mais de 10 salários mínimos mensalmente, 99% são servidos com abastecimento público de água e 81% com coleta de esgoto (IBGE, 1991). Existem atualmente no Brasil 10,2 milhões de domicílios que não têm serviço de abastecimento de água e, aproximadamente, 11,5 milhões que não possuem serviços de coleta de esgoto ou fossa séptica. Conseqüentemente, esse déficit se reflete sobretudo nos casos de internações e óbitos. Segundo dados do Sistema Único de Saúde, no período de 1995/1998, foram registrados 24.396 óbitos de crianças de 0 a 5 anos. Todavia, apesar da importância do saneamento para reduzir os índices de mortalidade e de internações, principalmente em áreas mais pobres, observa-se que nos últimos anos as restrições orçamentárias para implementação, ampliação e melhoria dos serviços de saneamento têm sido uma constante. Segundo a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República, estava previsto para o Programa Saneamento

é Vida, em 2000, o valor de R$ 620 milhões, dos quais foram contingenciados R$ 560 milhões. E, apenas 1,8% do total previsto para esse programa foi realizado em 2000, representando algo em torno de R$ 11,4 milhões. Além disso, o Programa Morar Melhor que tinha um orçamento autorizado de R$ 712 milhões, em 2000, sofreu um contingenciamento de 42% desse valor, algo em torno de R$ 302 milhões.

As principais recomendações advindas das investigações realizadas no âmbito desta questão são no sentido de que:

a Agência Nacional de Águas avalie a oportunidade de se utilizar como critério para a concessão da outorga para os irrigantes, das bacias federais, o comprometimento com a melhoria da eficiência, sinalizando para os usuários a necessidade de melhorar as técnicas de irrigação;

a Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão analise a possibilidade de os programas de saneamento passarem a receber a chancela de prioritários com fluxo de recursos, pois esse mecanismo garantirá o desenvolvimento da programação financeira sem interrupções orçamentárias.

1.2 QUESTÃO 2 – Quais cidades brasileiras correm risco de desabastecimento e quais as causas dessa crise?

Analisando-se as causas da crise de abastecimento de água, pode-se perceber que as características que a cercam estão presentes em todas as regiões do país. Poluição de mananciais, déficit na coleta de esgotos, má utilização de recursos hídricos e desperdício de água são aspectos comuns aos grandes centros urbanos e, se ainda não representam uma crise imediata em todas as localidades, já causam problemas de aumento de custos de captação e distribuição, bem como a diminuição da quantidade e da qualidade da água para abastecimento humano, sinalizando, nessas localidades, a perspectiva de crise.

Segundo a Agência Nacional de Águas, todas as regiões metropolitanas (onde vive 1/3 da população) “apresentam, em comum, deficiências na coleta, tratamento e disposição final de esgotos sanitários, que resultam em comprometimento da qualidade das águas de manancial e conseqüente redução das disponibilidades hídricas para abastecimento”. Além dessas, outras grandes cidades brasileiras sofrem com deficiências na rede de esgotamento sanitário e com a poluição de mananciais causadas pela ação antrópica que impacta negativamente o meio ambiente e deteriora os recursos hídricos.

De acordo com a publicação - Introdução ao Gerenciamento dos Recursos Hídricos (ANA / ANEEL – 2001) - os Estados de Pernambuco, Paraíba, Sergipe, Alagoas, Rio Grande do Norte, Rio de Janeiro, Ceará, São Paulo, Bahia e o Distrito Federal sofrem as conseqüências do estresse hídrico, que é a baixa disponibilidade de água para consumo humano.

A crise de água não é conseqüência apenas de fatores climáticos e geográficos, mas principalmente do uso irracional dos recursos hídricos. Isso advém, principalmente da forma como é gerido o recurso, bem como de fatores culturais. As conclusões do trabalho mais relevantes relacionadas ao problema indicam que:

a água não é tratada como um bem estratégico;falta integração entre política de recursos hídricos e demais políticas públicas;a área de saneamento básico apresenta graves problemas;a água doce é compreendida como um recurso infinito desprovido de valor econômico.A água deveria ser tratada como um bem estratégico porque, como visto, sua escassez pode

gerar elevados custos sociais e econômicos. Contudo, a crise de recursos hídricos não é tratada como questão prioritária pelo Governo Federal.

A política de recursos hídricos, por sua vez, não está integrada com as demais políticas públicas. Isso tem como reflexo inconstância das prioridades que conduzem os diversos setores da administração, bem como o estabelecimento de objetivos conflitantes.

Além disso, a área de saneamento básico enfrenta problemas sérios. De acordo com a Agência Nacional de Águas, apenas 20% do volume de esgoto coletado passa por uma estação de tratamento. Além disso, dados da Organização Mundial de Saúde indicam que cerca de 80% das doenças são devidas à falta de saneamento.

Por fim, tendo em vista a aparente disponibilidade abundante dos recursos hídricos no Brasil, a sociedade utiliza a água como se fosse inesgotável. Isso ocorre inclusive com a concordância do poder público, que, na maioria dos casos, não cobra pela sua utilização. Esse e os outros fatores apontados acima contribuem de maneira importante para o uso irracional dos recursos hídricos.

As principais recomendações advindas das investigações realizadas no âmbito desta questão são no sentido de que:

a Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente e a Agência Nacional de Águas sinalizem ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e à Presidência da República o grau de prioridade com que a crise de abastecimento de água deve ser tratada.

a Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao definir quais programas devem ser tratados como prioritários, considere as diretrizes, os fundamentos e os objetivos estabelecidos pela Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei nº 9.433/97), bem como outras diretrizes determinadas para o setor.

a Agência Nacional de Águas promova ações e estudos para garantir, por meio da realização da cobrança pelo uso da água, o devido incentivo à racionalização do seu uso, reconhecendo a água como um bem econômico.

1.3 QUESTÃO 3 – Quais as boas práticas relativas à gestão dos recursos hídricos capazes de contribuir para o equacionamento da crise de abastecimento?

As medidas necessárias para resolver ou minimizar a crise de abastecimento podem ser de curto, de médio e de longo prazos e precisam ser tomadas com relação à gestão dos recursos hídricos, particularmente, nas seguintes áreas: planejamento, regulação, adequação da oferta e da demanda hídrica, saneamento, fiscalização, monitoramento, recuperação e na coordenação das atividades das entidades envolvidas. Essas ações são de responsabilidade dos governos, da iniciativa privada e da comunidade em geral.

As medidas nessa área devem visar: à consolidação dos Comitês de Bacias, das Agências e dos Planos das Bacias; à adequação do modelo econômico financeiro a um desenvolvimento integral e multisetorial da bacia hidrográfica; e à integração setorial (saneamento, irrigação, eletrificação, mineração, reflorestamento, criação de áreas de preservação). Sendo necessário: ultimar o Plano Nacional dos Recursos Hídricos; integrar a utilização das águas superficiais e das águas subterrâneas, relacionar as políticas ambientais e a gestão dos recursos hídricos; integrar medidas estruturais (grandes obras) e medidas não estruturais (ações preventivas ou de conservação); materializar a visão sistêmica em ações concretas.

Para conhecer boas práticas, foi realizado um estudo-de-caso no Ceará. O Estado foi escolhido porque muitas das providências apontadas acima estão sendo tomadas e apresentam resultados satisfatórios. Seu sistema de gestão de recursos hídricos foi um dos primeiros a serem desenvolvidos no país, tendo sido apontado por especialistas da área como bastante avançado. Além disso, esse sistema se assemelha ao modelo proposto pela Política Nacional de Recursos Hídricos, Lei nº 9.433/97.

As principais boas práticas identificadas são:

O Estado do Ceará concebeu e implementou um sistema integrado de gestão de recursos hídricos. Isso permitiu priorizar, direcionar e integrar ações, evitando divergências ou duplicidades. Os principais avanços do sistema são a separação entre a gestão da água bruta e a da água tratada, bem como o disciplinamento da demanda, mediante a introdução da outorga e da cobrança.

O sistema de gerenciamento de recursos hídricos no Ceará dá especial ênfase ao planejamento, cujos principais instrumentos são: Plano Estadual de Recursos Hídricos, estudos de hierarquização, planos de bacia e planos de operação de reservatórios. Em todos eles há a participação ativa das entidades de usuários de água bruta.

Existe um conjunto de sistemas de informações hidrológicas, que, apesar de ser ainda aquém do prescrito na Lei Federal nº 9.433/97, tem-se mostrado de grande valia para o desenvolvimento da gestão, inclusive no que concerne à previsão de eventos críticos e à preparação para enfrentá-los.

Quando coubesse e respeitadas as diversidades locais e regionais, as boas práticas verificadas no Ceará poderiam ser conhecidas e adotadas pelo Governo Federal ou esse poderia divulgar e induzir sua implementação.

As principais recomendações advindas das investigações realizadas no âmbito desta questão são no sentido de que:

a Agência Nacional de Águas, a Secreta de Infra-estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional e a Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente estabeleçam critérios técnicos para a eleição das obras hídricas a serem executadas;

a Agência Nacional de Águas elabore um plano de obras hídricas, onde se estabeleça que obras, dentro da competência do Governo Federal, são necessárias para o atendimento da demanda da população brasileira por recursos hídricos;

a Agência Nacional de Águas e a Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional, sempre que possível e adequado, estabeleçam como critério para o incentivo financeiro de ações relacionadas a recursos hídricos implementadas por outros entes federados: a) a avaliação por parte das entidades integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, quanto à sustentabilidade da ação programada; b) a possibilidade de implementar instrumentos da política de recursos hídricos necessários à sustentabilidade da ação programada. Para isso, devem-se definir regras gerais que estabeleçam as situações em que é possível e adequado aplicar os critérios mencionados.

1.4 QUESTÃO 4 – As empresas de abastecimento têm sido adequadamente incentivadas a investir em manutenção da rede para evitar o alto desperdício dos sistemas?

Para esta questão, procurou-se identificar os problemas mais relevantes enfrentados pelos prestadores de serviço e os aspectos da atuação do Governo Federal que poderiam ser aperfeiçoados. No que se refere a isso, as principais conclusões do trabalho estão registradas abaixo.

Um dos aspectos verificados foi a falta de capacidade de investimento por parte das Companhias, ocasionada por fatores de ordem institucional, comercial e operacional, que interferem negativamente nas ações de combate a perdas de água durante sua distribuição. Com base nisso, é recomendável que o Governo Federal promova ações de estímulo e apoio à modernização dessas Companhias.

Outra questão importante refere-se ao financiamento do setor saneamento. Desde 1998, tem havido contingenciamento dos recursos oriundos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, ocasionado, entre outras causas, pela necessidade da realização do ajuste fiscal. Isso levou à interrupção do principal fluxo de recursos para o setor. Ficaram especialmente prejudicados os financiamentos promovidos pelo Governo Federal necessários à implementação de ações imediatas e de médio prazo para redução de perdas nos sistemas e recuperação de receitas. Assim, há o risco de agravamento da situação operacional dos prestadores de serviço e das conseqüências econômicas

e sociais para o país decorrente do desperdício de água. Dessa forma, existe a necessidade de restabelecerem-se linhas de crédito para programas de manutenção.

Além de abertura de linhas de crédito para o setor de saneamento, torna-se uma alternativa a implantação e coexistência de outras formas de incentivos ao setor, como a redução de impostos incidentes sobre os insumos e equipamentos utilizados pelos prestadores de serviço de saneamento.

As principais recomendações advindas das investigações realizadas no âmbito desta questão são no sentido de que:

a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano priorize ações voltadas à melhoria da gestão institucional, operacional e comercial, de todas as companhias de saneamento estaduais, com ênfase naquelas mais deficitárias sob o aspecto operacional e comercial;

a Secretaria da Receita Federal, do Ministério da Fazenda, e a ecretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República estudem a viabilidade de criar incentivos fiscais para o setor, por intermédio da redução da carga tributaria incidente sobre materiais e equipamentos utilizados pelas companhias de água e esgotos.

2. INTRODUÇÃO2.1 ANTECEDENTESO objeto da auditoria realizada é a crise de abastecimento de água enfrentada pelo País. Tal

crise caracteriza-se pela carência de água de qualidade por que passa parte da população brasileira.O Brasil possui 8% de toda a água doce do mundo (Graf, 2000). Contudo, o recurso apresenta-

se distribuído irregularmente no território nacional, sendo abundante em alguns locais e escasso em outros. Além disso, algumas localidades dispõem de água em boa quantidade, porém inutilizável devido à poluição. As regiões mais populosas são as que apresentam menor disponibilidade de recursos hídricos. Assim, crise de abastecimento de água é uma realidade no Brasil e os seus efeitos já podem ser observados em diversas localidades brasileiras.

Diferentemente da crise energética, ela se caracteriza por ter uma aparência local ou regional, nem sempre sendo compreendida como um problema nacional, como se suas causas e seus efeitos estivessem restritos às regiões em crise e fossem questões a serem enfrentadas apenas pela população dessas áreas.

Entretanto, analisando-se as causas dessa crise, pode-se perceber que as características que a cercam estão presentes em todas as regiões do país. Poluição de mananciais, déficit na coleta de esgotos, má utilização de recursos hídricos e desperdício de água são aspectos comuns aos grandes centros urbanos e, se ainda não representam uma crise imediata em todas as localidades, já causam problemas de aumento de custos de captação e distribuição, e a diminuição da quantidade e da qualidade da água para abastecimento humano, sinalizando, nessas localidades, a perspectiva de crise.

Seis dos estados brasileiros já se encontram em situação de estresse hídrico(1) periódico e regular(2). Quatro apresentam tendências a enfrentar ocasionalmente falta d’água(3). E esse quadro deve-se agravar, caso nas localidades afetadas a taxa de crescimento populacional se mantenha e a densidade demográfica continue aumentando, pois esses são os principais vetores relacionados a problemas de escassez aliados à gestão inadequada e aos fatores climáticos. Por exemplo, estima-se que a capacidade de abastecimento do Distrito Federal, cuja população cresce na ordem de 2,66% ao ano, estará esgotada por volta de 2007(4). Além disso, o Reservatório do Descoberto que abastece 65% do DF corre grande perigo devido ao aumento do número de moradores ao seu redor.(5)(1) Estresse hídrico é o conceito baseado nas necessidades mínimas per capita para manter a qualidade de vida adequada em regiões moderadamente desenvolvidas situadas em zonas áreas.

Baseia-se no pressuposto de que 100 l/dia (36,5 m³/ano) representam o mínimo necessário para suprir as necessidades domésticas e manutenção de um nível adequado de saúde(2) Pernambuco, Paraíba, Distrito Federal, Sergipe, Alagoas e Rio Grande do Norte(3) Rio de Janeiro, Ceará, São Paulo, Bahia.(4) Dados registrados no documento denominado Situação dos recursos hídricos no DF., de autoria da Caesb, de 15 de junho de 2000.(5) Idem.

A gestão de recursos hídricos no Brasil sempre se pautou na idéia de que possuímos o recurso em abundância. Resulta disso o estímulo ao desperdício e ao mau uso da água, uma das principais causas dos problemas enfrentados por várias localidades. O Nordeste, no entanto, enfrenta uma situação distinta. Naquela região, a escassez é sentida há muito, porém, é necessária a adoção de medidas sistemáticas que ataquem o problema como um todo, pois o que não falta são ações paliativas de alcance pontual. O País enfrenta, portanto, os problemas resultantes da deficiência do modelo de gestão adotado.

A Política Nacional de Recursos Hídricos, aprovada em 1997 pela Lei nº 9.433/97, estabeleceu modernos instrumentos para o enfrentamento do problema. Com ela, o planejamento passa a ser realizado por bacia hidrográfica. A gestão passa a ser descentralizada e a envolver a participação da sociedade. Além disso, novos instrumentos legais, financeiros e econômicos foram instituídos para garantir, entre outras coisas, o aporte de recursos para a implementação dos planos estabelecidos e a adequada valoração do recurso natural.(6) Segundo o Aurélio, bacia hidrográfica é “o conjunto das terras drenadas por um rio e por seus afluentes”.

Porém, a implementação dessa Política é um grande desafio, pois envolve grandes mudanças na forma como ainda é conduzida a gestão das águas no Brasil. Será necessário grande esforço na readequação institucional, em decorrência da descentralização e, principalmente forte mudança cultural da sociedade.

2.2 ENTES AUDITADOSHá diversos órgãos e entidades federais cujas atribuições estão relacionadas ao gerenciamento

dos recursos hídricos, todos esses sujeitos ao controle do TCU. Eles integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, instituído pela Lei nº 9.433/97: o Conselho Nacional de Recursos Hídricos; a Agência Nacional de Águas - ANA; os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal; os Comitês de Bacia Hidrográfica; os órgãos dos poderes públicos federal cujas competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos. Além desses, integram o Sistema as Agências de Água e os órgãos dos poderes públicos estaduais, do Distrito Federal e municipais.

No que tange ao saneamento básico, o Ministério da Saúde - MS, a Fundação Nacional de Saúde – Funasa e a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano – Sedu (da Presidência da República) participam da tarefa de fornecer à população água de qualidade e tratamento de esgoto.

2.3 OBJETIVO E ESCOPO DA AUDITORIAO objetivo do trabalho é analisar a questão referente à possível crise de abastecimento de água

em um cenário de abundância do recurso no País. Para investigar essa questão foi formulado o seguinte problema de auditoria: “Apesar de a quantidade de recursos hídricos ser abundante no Brasil, o abastecimento de água está em crise. Algumas localidades correm sérios riscos de

racionamento do recurso. Como conseqüência, podem-se relacionar sérios problemas de saúde pública e até mesmo reflexos no desenvolvimento econômico.”

Durante a fase de levantamento de auditoria, que antecedeu a etapa de execução, foram diagnosticadas muitas peculiaridades que serviram para delinear o objeto do presente trabalho. Isto é, os recursos hídricos perpassam várias atividades econômicas e sociais, seja como insumo básico, como fonte de vida ou até mesmo como receptor de dejetos. Com isso, o número de envolvidos na gestão desses recursos – os órgãos governamentais, a iniciativa privada ou mesmo a comunidade – é demasiadamente grande.

Além disso, as causas da crise de abastecimento estão longe de serem similares entre si e de fácil solução, haja vista que um país como o Brasil com amplas proporções, com os mais variados modos de produção e com intensa aglomeração demográfica, possui muitas especificidades regionais. Conseqüentemente, os efeitos da crise de abastecimento são sentidos de forma diferenciada entre essas diversas localidades, isto é, em uma região brasileira altamente industrializada o racionamento de água poderá, entre outras conseqüências, gerar prejuízos diretos para a produção e para o nível de emprego. Por sua vez, uma região carente e sem um sistema de abastecimento adequado, poderá ter seus índices de internações e de óbitos decorrentes de doenças de veiculação hídrica aumentados, devido à crise de abastecimento.

Com efeito, a complexidade do assunto impõe um tratamento diferenciado à questão, isto é, o assunto demanda uma análise pormenorizada em diversas áreas temáticas que torna longo o tempo necessário para realização do trabalho. Por isso, a auditoria se dividiu em duas fases. O presente relatório contém os resultados das investigações levadas a cabo na primeira fase, que teve 5 dias úteis de planejamento, 25 de execução e 22 de relatório. Nessa fase foram feitas incursões em algumas cidades para identificar mais detalhadamente as causas e as conseqüências da crise de abastecimento. Além disso, procurou-se identificar as principais soluções que podem ter efeito no curto prazo, passíveis de serem implementadas pelo governo federal, diretamente ou como agente indutor, para a solução e a minimização dos efeitos da crise de abastecimento.

Na fase - II, prevista para o primeiro semestre de 2002, outras áreas com problemas serão abordadas. Entre elas a integração da gestão de recursos hídricos com os diversos setores econômicos (atividade industrial, implantações urbanísticas, construções imobiliárias, construção de estradas, atividades de mineração, atividades agropecuárias e esgotamento sanitário, etc.). Também será focalizada a integração da Política Nacional de Meio Ambiente e a Política Nacional de Recursos Hídricos. Esses estudos permitirão a identificação de medidas que tenham efeitos de médio e longo prazos e que visem, além de outras coisas, prevenir uma crise de abastecimento e garantir um desenvolvimento econômico mais equilibrado.

A fase II não será objeto de maiores comentários no presente relatório, que tem como finalidade narrar os resultados das investigações desenvolvidas na fase I. Como a fase II ainda não iniciou-se, quando se fizer menção a “a presente auditoria, ou ao presente trabalho, deve-se entender que se está fazendo referência à fase I.

Para facilitar a realização da presente auditoria, desmembrou-se o problema de auditoria mencionado em três partes, as quais também foram desmembradas em questões de auditoria. É o que está apresentado abaixo.

2.3.1 Problema 1: Sem a devida informação sobre a crise de abastecimento, não é possível à população exercer o direito de controlar e auxiliar a atuação do Governo Federal referente à solução do problema.

O conhecimento da crise de abastecimento e de suas causas é essencial para a resolução da mesma. De posse desse conhecimento, a sociedade pode exercer de forma mais eficaz o controle social e cobrar ações de governo, tanto no sentido de prevenir como de minimizar os efeitos da crise.

Nesse sentido o TCU exerce um papel importante, pois pode trazer à sociedade o retrato da situação atual do abastecimento de água no Brasil e os fatores que colaboram para a instalação da crise no setor, apresentando-se, portanto, como órgão fomentador do controle social efetivo e eficaz.

Além disso, é necessário prevenir a população para que ela utilize mais racionalmente os recurso hídricos, diminuindo o desperdício. Essa participação já se demonstrou eficaz no processo de racionamento de energia elétrica, durante o corrente ano, e se tivesse sido antecipada talvez teria afastado a possibilidade do “apagão”.

2.3.1.1 Questão 1: Quais as principais conseqüências econômicas e sociais da crise de recursos hídricos?

Para demonstrar a importância das medidas necessárias para diminuir a crise de abastecimento de água procurou-se identificar as conseqüências econômicas e sociais dessa crise. Somente assim será possível conscientizar, o governo, a população e os empresários da gravidade desse processo e de como todos serão afetados pela possível falta de água.

2.3.1.2 Questão 2: Quais cidades brasileiras correm risco de desabastecimento e quais as causas dessa crise?

O trabalho teve como um de seus objetivos coletar essas informações sobre a amplitude da crise de abastecimento, suas características e suas causas a fim de que sejam repassadas à população. Isso, para que essa conheça a atual situação do abastecimento de água nas diversas regiões brasileiras e, conseqüentemente, para que as autoridades competentes, via controle social, sejam sensibilizadas a agir em prol do fim dessa crise.

2.3.2 Problema 2: Exceto com relação ao semi-árido e algumas poucas localidades do território nacional o problema existente não é de quantidade de água bruta, mas gerenciamento inadequado dos recursos hídricos, que tem como conseqüência a indisponibilidade de água de qualidade para a população.

Atualmente, além da problemática do semi-árido brasileiro, a possibilidade de uma crise de abastecimento de água está associada à incapacidade dos sistemas produtores de atenderem suas respectivas demandas, tanto em conseqüência da insuficiência da disponibilidade hídrica nos mananciais (assoreamento; poluição orgânica e química por esgotos domésticos, industriais e pluvial), quanto da insuficiente capacidade institucional e econômica da União, Estados e Municípios para administrarem os problemas de ordens estruturais e de gestão.

Há um consenso entre vários especialistas da área de que os maiores problemas de recursos hídricos no Brasil consistem, respectivamente, na degradação da qualidade da água nas áreas onde se situam os grandes centros urbanos e industriais, que tem como principal causa o baixo nível de tratamento dos esgotos urbanos, e no desafio da sustentabilidade hídrica do semi-árido brasileiro, que implica a implantação de políticas gerenciais eficazes e de medidas estruturais que resultem em um convívio equilibrado com a escassez natural de água, agravada quando das prolongadas secas.

Assim, há dois aspectos principais a serem considerados: um é a distribuição da água no território nacional, pois algumas regiões são bem servidas do recurso, outras não. O outro é a poluição.

2.3.2.1 Questão 3: Quais as boas práticas relativas à gestão dos recursos hídricos capazes de contribuir para o equacionamento da crise de abastecimento?

Procurou-se identificar experiências positivas com relação a práticas de gestão capazes de contribuir para o equacionamento do problema. Esse conhecimento possibilitará a divulgação de boas práticas de gestão de recursos hídricos já implementadas e que poderão servir de parâmetros para que as autoridades competentes possam adotá-las, respeitadas as diversidades locais e regionais.

2.3.3 Problema 3: Os sistemas de saneamento são inadequados no que se refere à manutenção, ocorrendo grandes perdas na distribuição de água.

Parte do investimento do Governo Federal em saneamento básico deve estar voltado para o incentivo e/ou o custeio de obras destinadas a diminuir o desperdício de água no momento da distribuição, no âmbito das companhias de saneamento. Em termos gerais, nas localidades onde o desperdício é muito alto, este tipo de investimento é preferível àquele destinado à expansão do sistema com vistas ao aumento do volume de água distribuído para a população.

No Brasil, o abastecimento de água é de responsabilidade dos municípios, que na maioria dos casos têm cedido essa incumbência aos Estados. Estes prestam os serviços por intermédio das suas companhias de saneamento. Há também os casos em que o próprio governo municipal mantém os serviços de saneamento e distribuição de água. Em quaisquer dos casos, o Governo Federal pode participar na prestação de alguns serviços por meio de investimentos diretos ou incentivos para investimentos de terceiros.

Portanto, faz-se necessária a participação do Governo Federal no estímulo ao combate do desperdício de água, tanto no âmbito da administração municipal quanto atuando diretamente junto às empresas de saneamento, visando um melhor aproveitamento desse recurso natural.

2.3.3.1 Questão 4: As empresas de abastecimento têm sido adequadamente incentivadas a investir em manutenção da rede para evitar o alto desperdício dos sistemas?

De acordo com o estudo denominado Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgotos - 1999, realizado no âmbito do Programa de Modernização do Setor de Saneamento - PMSS, os valores do desperdício de água das companhias estaduais de saneamento são elevados. Das 27 companhias estaduais, 9 têm perdas superiores a 50%, sendo que 3 apresentam valores próximos aos 70%. Essa ineficiência das empresas de saneamento tem-se caracterizado como um dos fatores que contribuem para agravar a crise de abastecimento de água..

Com as investigações realizadas em torno dessa questão, buscou-se avaliar a ação do Governo Federal com vistas a reduzir o desperdício de água no Brasil.

2.4 MÉTODOAs estratégias metodológicas para a realização do trabalho foram o estudo-de-caso, a pesquisa

e a utilização de dados existentes. Os dados para a análise do problema de auditoria foram obtidos por meio de:

entrevistas a gestores públicos cuja função se relaciona à gestão de recursos hídricos e a especialistas com conhecimentos na área;

questionários enviados às secretarias de recursos hídricos e de meio ambiente estaduais, às companhias de saneamento e a ONGs;

observação direta;coleta de dados na Internet e em bibliotecas.Para a análise dos dados obtidos foi utilizada a análise qualitativa.A equipe de auditoria foi desmembrada em três grupos, aos quais foram atribuídas cada

questão de auditoria (com exceção de um, que ficou incumbido de duas questões).O primeiro grupo, composto pelos ACE Fábio H. G. Barros, Thereza de Souza e Alencar

Filho, realizou um estudo de caso no Estado de São Paulo, onde investigaram as causas e as conseqüências da crise de abastecimento. A investigação realizada refere-se às questões 1 e 2, de responsabilidade, respectivamente, dos servidores Fábio e Thereza. A análise das causas da crise e das localidades onde ocorre ou poderá ocorrer contou com a colaboração da servidora do Ibama Cíntia Silva. A análise das conseqüências econômicas foi realizada com a colaboração do servidor do Ipea José Aroudo Mota.

Outro grupo, composto pelos ACE Washington Cardoso, José Dácio Filho e Iran Cavalcante, ficou incumbido da realização de estudo de caso no Estado do Ceará, a fim de investigar as boas práticas de gestão (questão 3) implementadas – indicado como um exemplo de modelo de gestão de sucesso. Colaborou com a análise da questão o servidor Henrique Chaves da Agência Nacional de águas.

Para analisar se as companhias de abastecimento são incentivadas a investir em manutenção da rede para evitar o alto desperdício dos sistemas, houve um estudo de caso no Estado do Maranhão. Os ACE - Júnio Queiroz e Márcio Stern - foram incumbidos dessa missão.

2.5 LIMITAÇÕESAlgumas limitações foram enfrentadas durante a realização da auditoria. Em primeiro lugar,

foi obtida grande quantidade de informações, o que dificultou a agregação de dados e sua análise. Além disso, muitos dados necessários à análise, apesar de existirem, não estavam acessíveis se considerado o tempo disponível para a realização do trabalho. Outro fator limitante foi o fato de que, para a obtenção de muitas dessas informações a equipe dependia da colaboração dos técnicos das diversas entidades envolvidas na auditoria, que muitas vezes não dispunham do tempo necessário para coletá-las e fornecê-las tempestivamente. Além disso, muitas vezes, não foi possível verificar a confiabilidade dos dados obtidos por meio de questionários e entrevistas.

Para minimizar as dificuldades relacionadas à grande quantidade de dados, a equipe procurou lidar com um escopo reduzido. Além disso, optou-se por trabalhar com estudos-de-caso, que trata de um universo de investigação menor.

Com relação à confiabilidade dos dados, procurou-se sempre fazer a triangulação de dados, que é a confirmação de uma determinada informação por mais de uma fonte.

3. QUESTÃO 1: QUAIS AS CONSEQÜÊNCIAS SOCIOECONÔMICAS DA REDUÇÃO DA DISPONIBILIDADE HÍDRICA NO BRASIL?

Ao longo deste capítulo apresentar-se-ão algumas conseqüências econômicas e sociais da redução da disponibilidade hídrica, seja devido à degradação direta dos mananciais, ou pela má gerência desses recursos, aumentando a vulnerabilidade frente a oscilações climáticas e elevando o risco de uma crise de abastecimento para os usuários. Os impactos para a sociedade do quadro de escassez hídrica são muito grandes, pois influenciam praticamente todos os segmentos econômicos. Esse tópico não teve a pretensão de identificar todos os impactos socioeconômicos da crise de abastecimento, mas apenas algumas informações e correlações que expressam de forma clara e objetiva prejuízos econômicos e sociais que perpassam várias áreas da sociedade. Dessa forma, espera-se definir uma espécie de limite inferior dos prejuízos advindos da crise de recursos hídricos de algumas localidades brasileiras.

As evidências, que serão mostradas abaixo, ressaltam que a água não é, simplesmente, um bem com valor econômico porque é essencial à vida, mas, principalmente, porque é finito e a sua demanda global aumenta mais que o crescimento populacional mundial (Rebouças, 1999). Por isso, qualquer país que pretenda manter uma expansão econômica continuada, isto é, sem restrições às suas atividades, deve tratar este insumo não apenas como um recurso natural, mas como um recurso estratégico, pois a redução da sua disponibilidade, por restrições qualitativas ou quantitativas, pode gerar elevados custos sociais e produtivos.

3.1 ACHADO: IMPACTOS DA REDUÇÃO DA QUANTIDADE E DA QUALIDADE HÍDRICA NO ORÇAMENTO DO GOVERNO FEDERAL.

A crise de energia, que em última análise é fruto de uma redução na disponibilidade hídrica, gera alguns impactos diretos no orçamento do setor público. Um dos primeiros impactos que se observam com a redução hídrica é referente à perda de arrecadação dos governos devido à

diminuição da geração de energia elétrica. Com o objetivo de avaliar os efeitos diretos e indiretos da crise energética sobre o resultado primário do setor público, em 2001 e 2002, analisou-se um estudo do Ipea que efetuou estimativas das perdas de arrecadação da União, dos estados, dos municípios e das empresas estatais (Pêgo Filho et al.,2001).(7)(7) Por impactos diretos, entende-se aqueles decorrentes do efeito do corte de 20% do consumo de energia elétrica nas regiões Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e parte do Norte, e de 10% do consumo da região Sul. Além disso, consideram-se diretos os impactos derivados da eventual sobretaxação incidente sobre os consumidores residenciais, de consumo superior a 200 kWh, que não cumprirem as metas acordadas para 2001. Os impactos indiretos são decorrentes do efeito do racionamento energético sobre a atividade econômica, sejam aqueles derivados da taxa de crescimento nominal do PIB e do produto industrial, sejam os derivados da massa de salários.

Quadro 1- Simulação do Impacto da Crise energética Sobre os Orçamentos da União dos Estados e dos Municípios.

DISCRIMINAÇÃO 2001(R$ 1.000)

2002(R$

1.000)

UNIÃO - 693.614 - 1.127.302

ESTADOS E MUNICÍPIOS - 716.556 - 907.075

EFEITO TOTAL - 1.410.170 - 2.034.377

Fonte: Pêgo Filho, et al., 2001.Segundo esse estudo, somente em 2001, ocorreu uma redução do superávit primário do

governo federal de R$ 693 milhões, e em 2002 essa perda poderá ser de R$ 1,12 bilhões. Essa perda de arrecadação tem influência negativa nas metas fiscais do governo federal, afetando o nível de investimentos e aumentando os volumes de recursos contingenciados.

Outro impacto, relativo à má gestão dos recursos hídricos, refere-se à elevação dos gastos hospitalares, decorrentes de internações com doenças de veiculação hídrica, resultantes da redução da disponibilidade hídrica devido à perda de qualidade dos mananciais. Como será mostrado em tópicos seguintes, a transformação dos rios em esgotos de céu aberto é uma constante na realidade brasileira. Os impactos à saúde da população serão melhor tratados no próximo tópico, contudo, para evidenciar em quais doenças o governo federal gasta vultosos recursos, podem-se listar cinco grandes grupos (Ministério da Saúde,1999): i) transferência direta pela água; ii) transferência pela falta de limpeza e higienização com a água; iii) transferência por meio de vetores que se relacionam com a água; iv) transferência associada a água; v) transferência pelo esgoto.

Os gastos do Governo Federal com internações hospitalares de doenças de veiculação hídrica representam uma significativa parcela do total de gastos do Sistema Único de Saúde-SUS. Segundo estudo do Programa de Modernização do Setor de Saneamento (PMSS), as doenças causadas por saneamento inadequado representaram 32,32% do total das internações por causas evitáveis ou reduzíveis nos hospitais contratados pelo SUS, em 1990. Isso é uma deseconomia para o Governo Federal, pois a má gestão dos recursos hídricos, por meio de lançamento de 80% do esgoto in natura nos mananciais, acarreta custos que poderiam ser evitados. Assim, os recursos economizados poderiam ser utilizados na melhoria do sistema de abastecimento e não apenas na remediação do problema.

(8) No estudo de caso de São Paulo, esta prática foi evidenciada em praticamente todos os rios. Ex: Rio Pinheiros, Rio Tietê, Rio Piracicaba, entre outros.(9) Cólera; febre tifóide; leptospirose; giardíase; amebíase; hepatite infecciosa; diarréia aguda.(10) Escabiose; pediculose; tracoma; conjutivite bacteriana aguda; salmonelose; tricuríase; enterobíase; ancilostomíase; ascaridíase.(11) Malária; dengue; febre amarela; filariose.(12) Esquitossomose.(13) Febre tifóide e paratifóide; Cólera; Diarréia aguda; Hepatite A; Poliomielite; Toxiplasmose; Ascaridíase; Tricoríase; Ascilostomíase; Esquitossomose; Teníase; Cistecercose.(14) Diagnóstico do Setor Saneamento: Estudo Econômico e Financeiro: Programa de Modernização do Setor de Saneamento (1995).(15) Segundo a Associação Brasileira de Entidades do Meio Ambiente.

Confirmando isso, informações obtidas na Secretaria de Assistência à Saúde-SAS do Ministério da Saúde, em 2000 indicam que foram gastos R$ 178 milhões com despesas ambulatoriais e com internações referentes a doenças de veiculação hídrica. E, no período 1987/92, o Ministério da Saúde totalizou 4,5 milhões de internações hospitalares causadas por doenças de veiculação hídrica, assim distribuídas: 41.654 de febre tifóide; 21.786 de shiguelose; 5.066 de amebíase; 267.787 de infecções intestinais devidas a outros microorganismos específicos; 4.167.218 de infecções intestinais mal definidas e 19.012 de esquistossomose (MPOG/Sedu/Ipea, 1995).

3.1.1 CONCLUSÃOA má gestão dos recursos hídricos gera perda de sua qualidade ou quantidade, acarretando

redução de receitas e/ou aumento de custos, com conseqüências diretas nos recursos orçamentários do Governo Federal. Com relação a redução de arrecadação com a crise de energia, estudo do Ipea de 2001 calcula o impacto negativo do orçamento do Governo Federal, que teria correspondido à R$ 690 milhões, em 2001, e R$ 1,12 bilhão, em 2002. Além disso, com relação aos gastos hospitalares com doenças de veiculação hídrica, a SAS do Ministério da Saúde ressalta que foram gastos R$ 178 milhões com despesas ambulatoriais e com internações, em 2000.

3.2 ACHADO: IMPACTOS DA REDUÇÃO DA QUANTIDADE E DA QUALIDADE HÍDRICA NO SETOR ELÉTRICO

O baixo nível dos reservatórios afeta não somente a arrecadação de impostos do Governo Federal, como visto acima, mas também influencia diretamente o faturamento das empresas estatais responsáveis pelo setor elétrico, pois, segundo relatório do Conselho Nacional de Política Energética - CNPE, o sistema hidráulico representa cerca de 94% da geração bruta total de energia elétrica no Brasil.

Já em 1999, o descompasso entre o crescimento da demanda de energia e medidas de ampliação da oferta levou Pego Filho a apontar um desequilíbrio entre a oferta e a demanda, que segundo ele aumentava o risco de racionamento (Pêgo Filho et al.,1999). Segundo esses autores, a taxa de crescimento do consumo de energia foi sempre maior que a taxa de crescimento do PIB. Na década de 80, o consumo total de energia elétrica cresceu a uma taxa média anual de 5,9%, enquanto o PIB cresceu, em média, 1,6% a.a. Nos anos 90, o consumo cresceu a uma taxa média de 4,1%, contra 2,6% da média do PIB. Com o crescimento do PIB em 4,2%, em 2000, e a perspectiva de se repetir a mesma taxa em 2001, contatou-se um sério desequilíbrio entre a capacidade de oferta de energia elétrica e a necessidade de consumo. Dessa forma, uma má gestão dos recursos hídricos, devido a deficiências de planejamento e de investimentos tornou o setor muito vulnerável a oscilações climáticas, contribuindo para o racionamento de energia.

Dessa forma, como a energia elétrica é o serviço público de mais amplo alcance social no Brasil, atendendo cerca de 92% dos domicílios (CNPE, 2001), qualquer piora nesse serviço tem um impacto direto na qualidade de vida da maioria das pessoas. Contudo, como esse impacto é difuso e varia para cada domicílio, o que se pode estimar é quanto as empresas estatais do setor energético estão deixando de faturar devido à crise de energia. A perda de faturamento dessas empresas tem um elevado custo social, pois reduz sua receita e, conseqüentemente, diminui a capacidade de financiamento, de manutenção e de modernização, pressionando a elevação das tarifas.

Com relação às estatais, o impacto deverá ser sentido mais fortemente nas empresas de energia elétrica, diretamente afetadas pelo corte de 20%, cuja redução estimada do superávit primário é de R$ 425 milhões em 2001 e de R$ 452 milhões em 2002 (Pêgo Filho et al., 2001).

Quadro 2 – Simulação dos Impactos da Crise Energética sobre os Orçamentos das Estatais Geradoras de Energia

DISCRIÇÃO 2001(R$ 1.000)

2002(R$ 1.000)

Estatais 425.803 425.545FONTE : Pêgo Filho, et al., 2001.

Um outro impacto, ou seja, outra perda econômica que se observou, é referente ao Estudo de Caso realizado em São Paulo. A Usina de Henry Borden, localizada naquele Estado, está deixando de gerar energia devido à poluição hídrica do Rio Pinheiro, que abastece seu reservatório. Isto é, o Rio Pinheiros abastecia a represa Billings permitindo que fosse gerado nesta usina, segundo dados da EMAE, 600 MW médios até abril de 1983, e 360 MW médios até outubro de 1992. Contudo, a poluição hídrica do Rio Pinheiros estava colocando em risco a qualidade da água da Billings, que também serve para o abastecimento público. Dessa forma, a Constituição Estadual proibiu que a água do Rio Pinheiros fosse revertida para a Billings, acarretando uma redução drástica na capacidade de geração. A usina passou a gerar apenas 108 MW médios desde outubro de 1992. A conseqüente perda de faturamento da empresa, isto é, essa deseconomia, é oriunda de uma má gestão dos recursos hídricos, pois o lançamento de rejeitos no Rio Pinheiros acarretou uma redução dos recursos hídricos disponíveis na região.(16) Em 18 de maio de 2001, o governo federal criou a Câmara de Gestão da Crise de Energia Elétrica (CGCE), que tem como objetivo administrar a crise de oferta de energia elétrica mediante o racionamento de 20%.(17) Nessa estimativa pretendeu-se apenas estimar o impacto nas receitas e despesas correntes dessas empresas.(18) Está sob a gerência da Eletropaulo.

O edital da EMAE n.º CC - 2001/001 licitará o projeto de recuperação das águas do Rio Pinheiros, permitindo o tratamento de 50 m3/s das águas desse rio e a reversão desse volume para o reservatório Billings. Isso possibilitará a geração de 298 MW médios, adicionais aos 108 MW médios atualmente produzidos. A licitação prevê a comercialização de um bloco de 280 MW médios da energia adicional gerada, reservando-se 18 MW médios para o consumo das usinas elevatórias da EMAE.

A redução da disponibilidade dos recursos hídricos, no exemplo acima, apresenta dois custos sociais: o primeiro relativo à energia que deixou de ser gerada e não foi faturada pela empresa e o segundo relativo aos investimentos necessários para despoluir o rio, pois esse recurso poderia ser utilizado em outras atividades econômicas que gerassem mais renda.

Com relação a primeira deseconomia, constata-se que se o Rio Pinheiros não estivesse poluído a Usina poderia estar produzindo os 298 MW médios, que serão gerados após a implementação do

projeto de despoluição do rio. Dessa forma, a perda de faturamento da empresa devido à redução na disponibilidade hídrica no período de outubro de 1992 até dezembro de 2001, período em que a reversão das águas do Pinheiros foi proibida, foi superior a R$ 800 milhões de reais.

Para esse cálculo foram utilizados valores da energia incremental que será gerada como resultado do projeto de despoluição (298 MW médios) e o preço da tarifa média do sistema Furnas (R$ 37,45), apresentado acima.

Quadro 4 – Gastos com Tratamento da Água.Por sua vez, a despoluição do Rio Pinheiros tem um custo, que reflete outra deseconomia, pois

esses recursos poderiam ser utilizados no beneficiamento de outra atividade econômica. Segundo o edital da EMAE de n.º cc-2001/001, serão gastos no processo de tratamento do Rio, aproximadamente US$ 25 milhões de dólares (Quadro 4).

PROCESSO DE TRATAMENTO

INVESTIMENTO US$/M3/s

FLOTAÇÃO EM FLUXO 1.380.000,00SEDIMENTAÇÃO 3.325.000,00LODO ATIVADO 20.000.000,00Fonte: Edital EMAE de nº cc-2001/001.

Outro impacto, constatado no Estudo de Caso de São Paulo, refere-se a deficiência hídrica apresentada na Bacia do Piracicaba, Capivari e Jundiaí, pois os custos de instalação e operação de indústrias estão se tornando mais elevados devido à restrições hídricas. Segundo o assessor da empresa Bechtel do Brasil, Luiz Werneck, um dos responsáveis pela instalação da termoelétrica Carioba II, a empresa foi obrigada a modificar o projeto, passando a utilizar uma tecnologia de resfriamento a ar, acarretando uma perda de 4,5 MW médios para operacionalizar esse sistema de resfriamento. Essa termoelétrica deverá produzir 945 MW médios. Segundo esse assessor, a mudança de tecnologia e a perda de geração equivalem a um custo para empresa, de US$ 50 milhões de dólares. A empresa sofreu uma deseconomia, pois o consumo de água de uma usina térmica, do porte da que se pretende instalar na Bacia, é em média 1.000 m3/hora de água. Isto equivale ao consumo de uma cidade com 120.000 habitantes com um consumo médio diário de água de 200 litros por pessoa.

Essa constatação chama atenção para o problema das instalações das termelétricas no Brasil. Isto é, como o problema da crise de energia é, em última análise, um problema da reduzida disponibilidade hídrica nos reservatórios, deve-se avaliar cuidadosamente a localização da implementação dessas usinas termoeléctricas, para que uma das soluções da crise de energia não se torne um problema maior para o abastecimento público no médio e no longo prazos. Ou seja, as termelétricas sempre que possível devem ser instaladas onde não venham a interferir na disponibilidade hídricas para a população.(19) Esta Bacia Hidrográfica é responsável por 8% do PIB Nacional e abastece aproximadamente 4 milhões de pessoas.(20) Quantidade recomendada pela Organização Mundial de Saúde-OMS.

3.2.1 CONCLUSÃOA redução da disponibilidade de água nos reservatórios teve grande impacto para as estatais do

setor elétrico e para toda a sociedade. Estimativas do estudo do Ipea ressaltam que, somente para as estatais, a crise de energia teria significado uma perda estimada de faturamento da ordem de R$ 425 milhões em 2001 e de R$ 452 milhões em 2002. Um outro impacto da má gestão dos recursos hídricos é relativo à perda de geração da Usina de Henry Borden, em São Paulo, pois, devido à poluição do Rio Pinheiros, esta deixou de faturar de 1992 a 2001, aproximadamente, R$ 800

milhões. Além disso, a despoluição do Rio Pinheiros acarretará um gasto de US$ 25 milhões de dólares. E, por último, a deficiência hídrica na região da Bacia do Piracicaba, também em São Paulo, gera uma deseconomia para empresas, que são obrigadas a mudar suas instalações ou a ter gastos extras para poderem produzir, como, por exemplo, o caso da termelétrica Carioba II, que, para conseguir se instalar na região, teve de mudar sua tecnologia, tendo um incremento de custos, segundo a empresa, de US$ 50 milhões de dólares.

3.3 ACHADO: IMPACTOS DA REDUÇÃO DA QUANTIDADE HÍDRICA NA AGRICULTURA IRRIGADA

Segundo dados do Ministério do Meio Ambiente, o Brasil possui uma superfície cultivada de cerca de 55 milhões de hectares, não considerando as pastagens naturais. Cerca de 2.551.000 hectares são irrigados. A região Sul se destacou como a mais irrigada, com cerca de 1.148.000 ha, seguida da Sudeste com mais de 822.000 ha. A região Nordeste vem a seguir com mais de 402.000 ha, depois a Centro-Oeste com aproximadamente 179.000 ha e, finalmente, a região Norte com 79.000 ha (Telles, 1999).

O custo econômico da paralisação das operações de irrigação pode ser estimado pela perda do incremento da renda líquida do agricultor, isto é, quando a atividade passa da agricultura irrigada para a de sequeiro(21). O Estudo de Caso em São Paulo permitiu à equipe de auditoria visitar o Comitê de Bacia do Sapucaí-Mirim/Grande, onde os membros desse comitê vislumbram que pelo menos 30% das áreas com infra-estrutura de irrigação estão com o maquinário parado por impossibilidade de captar água dos mananciais. O presidente do Comitê, Sr. Reginaldo Branquinho, estima que existam atualmente 36.000 ha de áreas irrigadas na região, nas quais concentram-se plantações de grãos (milhão, feijão e café). Utilizando essas áreas que não estão podendo ser irrigadas e a renda incremental que está sendo perdida, segundo dados de Lana, Beltrame e Giasson (1992), na Quadro abaixo, estima-se que a perda de faturamento(22) nessa bacia hidrográfica é da ordem de R$ 13 milhões por safra(23).(21) Depende apenas da chuva.(22) Para essa quantificação foram utilizadas dados referentes ao milho, pois dado o fato que possui um valor de venda inferior ao do feijão e do café a estimativa obtida é uma proxy conservadora do real valor da deseconomia.(23) Com a cotação do dólar a US$ 1= R$ 2,50.

Quadro 5 - Incremento Mínimo de Produtividade com Irrigação.

CULTURAPRODUTIVIDADE Preço Mínimo

(US$ / ton)Renda Incremental

(US$/ha)SEQUEIRO

(Kg/ha)IRRIGADO

(Kg/ha)ARROZ 1.390 3.500 156 329,16MILHO 2.850 7.000 117 485,55SOJA 2.180 3.200 257 262,14

Fonte: Secretaria de Agricultura do Estado de Minas Gerais, apud Lanna, 1999.

Outro exemplo de deseconomia devido a deficiências hídricas se observa no Estado do Ceará, no qual projetos como o de Tabuleiro de Russas e como o de Morada Nova(24), onde existem milhares de hectares com a infra-estrutura de irrigação, não estão produzindo o que poderiam por não existir disponibilidade de captação de água no Açude Banabuiu, pois atualmente o mesmo se encontra com apenas 4% de sua capacidade de armazenamento. Portanto, segundo técnicos do DNOCS, existe um comprometimento quase total da produção do Perímetro Irrigado do Morada Nova (PIMN) e do início de operação do Projeto de Irrigação Tabuleiro de Russas. O PIMN tem uma área irrigada de aproximadamente 4.500 ha e produz principalmente arroz, feijão e sorgo. Somente para essas três culturas, com base no que foi produzido em 1998, observa-se que a

interrupção total das atividades de irrigação em períodos de estiagem acarretaria perda de faturamento da ordem de R$ 12,2 milhões.(24) Até 1998 as culturas produzidas no Projeto eram arroz, feijão, milho, banana, acerola, e graviola, sendo o maior destaque para as culturas do arroz e do feijão. Vale ressaltar que o PIMN já atingiu a maior produtividade de arroz irrigado do Brasil, chegando a 9.000 Kg/ha.

Quadro 6 – Dados de Produção do Projeto de Irrigação Morada Nova.CULTURAS ÁREA IRRIGADA

(ha)PRODUÇÃO (Kg) FATURAMENTO

(25)FEIJÃO 106 98.001 68.700,00SORGO 32 1.105.500 128.975,00ARROZ 4.356 31.301.001 11.998.717,00TOTAL 4.497 32.504.502 12.196.392,00

Fonte: Cooperativa dos Irrigantes do Projeto de Irrigação Morada Nova.(25) Preços médios obtidos na Federação da Agricultura do Estado de Goiás.

O Projeto de Irrigação Tabuleiro de Russas que possui uma área total de 15.348 ha, dividida em duas etapas, sendo que a primeira irrigará uma área de 10.508 ha e a segunda 4.000 ha. Os investimentos totais para esse projeto estão estimados em R$ 230 milhões, já tendo sido aplicado 78% desse valor. A restrição hídrica da região não permitiu ainda o início das atividades de produção, significando um custo pela mobilização do capital e pela perda de produção (grãos e frutas).

3.3.1 OPORTUNIDADES

Figura 1 – Distribuição Espacial do Total de Áreas Irrigadas no Brasil.

A irrigação, além de exigir grandes volumes de água, é um uso do tipo consuntivo, isto é, a água não retorna totalmente para o manancial. Cerca de 98% do volume retirado pelas plantas é transferido diretamente para a atmosfera por meio da evapotranspiração das culturas. Os demais 2% são transformados em matéria orgânica, portanto nada retorna logo ao corpo hídrico. Os usuários da irrigação se constituem nos maiores consumidores de águas no país.

Fonte: Telles, 1999.

Os montantes demandados por esta atividade devem ser cuidadosamente avaliados, pois a alocação eficiente dos volumes utilizados acarreta, na maioria dos casos, possibilidade de ampliação de área irrigada e aumento da disponibilidade de água para outros usos. Atualmente há uma demanda estimada em mais de 790 m3/s de água, para atender à irrigação em todo o País (Telles,1999).

Segundo estimativas de Telles (1999), e dados obtidos no Estudo de Caso de São Paulo, a área irrigada na região Sudeste deverá aumentar em 2010 dos atuais 821 mil hectares para 900 mil hectares, aumentando a vazão demandada, para 267m3/s de água, em um Estado que já apresenta sérios problemas de conflitos de uso. A agricultura depende, atualmente, de suprimento de água a um nível tal que a sustentabilidade da produção de alimentos não poderá ser mantida sem o desenvolvimento de novas fontes de suprimento e de uma gestão adequada dos recursos hídricos. Assim, devido à dificuldade de se identificar novas fontes de água para irrigação, é oportuno encontrar formas de racionalizá-la.Os métodos de menor consumo de água, ou seja os mais eficientes(26), são os do tipo localizada, principalmente o gotejamento e a microaspersão, pois permitem colocar, junto ao sistema radicular da planta e com muita eficiência, apenas a quantidade necessária. Para regiões com deficiências hídricas, o combate às causas do desperdício, a utilização de métodos de menor consumo e a adoção de inovações tecnológicas permitirão a racionalização do uso da água na agricultura e reduções consideráveis em seu consumo. Assim, uma forma de se aumentar a oferta hídrica para o abastecimento é aperfeiçoar os sistemas de irrigação. Segundo dados do Quadro 8, 96% da área irrigada no Brasil utiliza práticas ineficientes: superfície (inundação e infiltração) ; aspersão (pivô central, entre outros).

Figura 2 – Área Cultivada por Método de Irrigação.

Fonte: Telles, 1999.

(26) Utilizam menos insumo, isto é água, para maximizar o crescimento das culturas, estando sujeitos a uma menor evaporação

Segundo Lanna (1999), os métodos de irrigação mais ineficientes seriam os de superfície (infiltração e inundação) e os de aspersão (pivô central, entre outros). Conforme pode-se calcular pelo Quadro 7, esses métodos teriam um consumo médio de 103,3 m3/ha/dia.Quadro 7 – Consumo Hídrico Típico em Sistemas de Irrigação.MÉTODO DE IRRIGAÇÃO CONSUMO DIÁRIO (m³/há)GOTEJAMENTO 30a44MICROASPERSÃO 44a 61ASPERSÃO(TODOS OS TIPOS) 86,4

INFILTRAÇÃO 103,6INUNDAÇÃO MAIOR QUE 121Fonte: Lanna (1999).

Já que 96% dos 2.630.000 ha irrigados no Brasil utilizam técnicas ineficientes de superfície e de aspersão, observa-se a oportunidade de disponibilizar maior quantidade de água para consumo doméstico com o aperfeiçoamento das técnicas utilizadas. Considerando que a mudança dessas áreas irrigadas para técnicas mais eficientes (gotejamento, microaspersão), pode significar uma economia de, no mínimo, 30%, isso acarretará uma sobra de água para outros usos de 52 milhões m3/dia, que poderiam abastecer 260 milhões de pessoas(27) (Quadro 8).(27) Com um consumo médio de 200 litros por dia, volume recomendado pela OMS.

Quadro 8 – População que Poderia ser Abastecida pela Utilização de Tecnologias de Irrigação mais Eficientes.REGIÃO ÁREA IRRIGADA

TOTAL (1000)% INEFICIENTE DESPERDÍCIO

m3/diaHABITANTES QUE

PODEM SER ABASTECIDOS

SUL 1.148 99,1 23.490.420 117.452.100SUDESTE 822 94,5 16.052.820 80.264.100NORDESTE

402 87,3 7.251.660 36.258.300

CENTRO-OESTE

179 99,4 3.677.480 18.387.400

NORTE 79 100,0 1.632.140 8.160.700TOTAL 2.630 96 52.104.520 260.522.600

Fonte: Adaptado a partir de Telles, 1999.

Outra forma de se melhorar a eficiência no uso dos recursos hídricos na agricultura é o reúso. Segundo Hespanhol (1999), estima-se que, na região do Alto Tietê, a jusante do Reservatório de Ponte Nova, até as imediações de Guarulhos, pode-se, com o atendimento da demanda agrícola através dos esgotos coletados dos municípios da região, dispor de aproximadamente 3 metros cúbicos por segundo adicionais de água de boa qualidade para abastecimento público. Utilizando a média de 200 litros por dia necessários para uma pessoa, segundo a OMS, isso daria para abastecer 1,3 milhão de pessoas.

3.3.2 CONCLUSÃOObserva-se que a vulnerabilidade da agricultura irrigada com relação aos recursos hídricos é

muito acentuada, pois a água é o principal insumo. Dessa forma, em regiões onde existe a possibilidade de desenvolvimento da agricultura sem a irrigação, agricultura de sequeiro, a perda econômica pela inoperância dos instrumentos de irrigação é parcial. Por exemplo, na região da Bacia Hidrográfica de Sapucaí-Mirim/Grande em São Paulo, estima-se que 30% das áreas com infra-estrutura de irrigação não estão podendo operar seu maquinário por deficiência hídrica. Isto acarreta uma redução da renda obtida pelo irrigante, pois a produtividade sem a irrigação é muito menor, gerando para essa região uma deseconomia de aproximadamente R$ 13 milhões. Em outras localidades como no Ceará, a interrupção da agricultura irrigada prejudica totalmente a produção. Já no Projeto de Irrigação Morada Nova/CE, a produção nos 4.000 ha está interrompida, gerando uma perda de faturamento aproximada de R$ 12,2 milhões. Da mesma forma, o Projeto de Irrigação

Tabuleiro de Russas não está podendo iniciar suas atividades pela impossibilidade de captar água do Açude de Banabuiu/CE, significando uma enorme perda com relação ao capital mobilizado, aproximadamente R$ 180 milhões, e com a produção que está deixando de ser gerada.

Contudo, como no Brasil 96% das áreas irrigadas utilizam tecnologias ineficientes, com alto índice de desperdício, é possível que a mudança dessas práticas possa gerar uma grande economia de água para outros usos, principalmente, abastecimento público. Se 50% das áreas irrigadas com tecnologias pouco eficientes no Brasil passassem a utilizar técnicas como microaspersão e gotejamento poderia obter-se uma economia de aproximadamente 26 milhões de m3/dia e isso seria suficiente para abastecer aproximadamente 130 milhões de pessoas(28).

(28) Consumo de 200 litros por habitante.

3.3.3 RECOMENDAÇÕESRecomenda-se que Agência Nacional de Águas:analise a possibilidade de fornecer apoio técnico e financeiro para os Comitês de Bacias

Federais e Estaduais cadastrarem os usuários, com vistas a identificar a demanda de água dos irrigantes e das demais atividades econômicas;

avalie a oportunidade de se utilizar como critério para a concessão da outorga para os irrigantes das Bacias Federais, o comprometimento com a melhoria da eficiência, sinalizando para os usuários a necessidade de melhorar as técnicas de irrigação.

3.3.4 BENEFÍCIOSIdentificação do atual nível de aproveitamento hídrico da bacia hidrográfica e planejamento de

futuras utilizações;

Aperfeiçoamento das práticas de irrigação, podendo gerar um excedente de água suficiente para abastecer áreas urbanas com restrições hídricas.

3.4 ACHADO: IMPACTOS PARA A INDÚSTRIAA água tem grande importância no desenvolvimento de diversas atividades econômicas, sendo

que a sua procura tem aumentado como conseqüência imediata da expansão de áreas urbanas e de novas demandas agro-industriais, o que tem causado a ampliação da diversidade de usos por este valioso e imprescindível recurso natural.

A água é a principal matéria prima para o setor de infra-estrutura, especialmente para o abastecimento industrial, tais como geração de vapor (como fonte de geração de energia), lavagem e suspensão de materiais minerados, como reagente para a indústria química, como solvente para diversos produtos, dentre outros usos.

O volume de água utilizada na indústria depende do tipo de insumo, do tipo de produto, do nível tecnológico e do processo de reciclagem. Lanna (1999) afirma que “uma tonelada de aço pode ser produzida com 5 ou 190 m³ de água e uma tonelada de papel com consumos entre 57 ou 340 m³ “ .

Por seu turno, o consumo de água pela indústria no Estado de São Paulo tem acarretado danos significativos ao meio ambiente. O Quadro 9 demonstra o posicionamento de carga poluidora dos cinco principais ramos de atividade econômica.

Quadro 9 - Posicionamento da Carga Poluidora porRamo de Atividade Econômica no Estado de São Paulo.

Ramo de Atividade PosicionamentoFumo 1ºCouros e Peles 2ºConstrução Civil 3ºAlimentos 4ºBebidas e Álcool Etílico 5º

Fonte: Adaptado a partir de Consórcio CNEC/FIPE, 1995, apudPontes (2000).

O Estado de São Paulo consome atualmente 404 m³/s (sendo 344 m³/s de águas superficiais e 60 m³/s de águas subterrâneas). O setor industrial paulista demanda 24,5% do total de água captada no Estado. O Quadro 10 apresenta o comportamento do potencial de consumo dos principais setores industriais do Estado de São Paulo. Dessa demanda, 5,9% são captados a partir de mananciais subterrâneos, 1,9% da rede pública e 92,2% de mananciais superficiais.

Quadro 10 - Demanda de Água por Setores da Indústria no Estado de São Paulo.Setor da Indústria Total de Indústrias Demanda m³/s % do Setor

Setor Sucroalcooleiro 92 42,3 42,6Química 187 15,9 16,0Papel e Celulose 88 11,6 11,7Metalúrgica 150 7,0 7,1Alimentos 217 5,2 5,3Bebidas 161 4,4 4,5Têxtil 151 4,0 4,1Material de Construção 146 2,4 2,4Total 1.192 92,8 93,7Demais Indústrias (*) 572 6,3 6,3

Fonte: Adaptado a partir de Consórcio CNEC/FIPE, 1995, apud PONTES (2000).(*) Incluem Cervejarias, Abatedouros, Automotivas, Eletro-Eletrônicas e Outras Atividades.

A água subterrânea foi considerada como ativo de valor estratégico a partir das deliberações da Conferência de Mar del Plata, em 1977. O uso de recursos hídricos pela indústria se torna mais preocupante quando analisado pela ótica do consumo de águas subterrâneas. Atualmente, 95% das indústrias, condomínios privados, hotéis, hospitais, clubes esportivos, centros de natação e postos de gasolina da região metropolitana de São Paulo utilizam água subterrânea (Rebouças, 1999). Essa foi a forma com que estes setores de atividades econômicas escolheram para reduzir os preços da água e evitarem os constantes rodízios no abastecimento público. Estima-se que aproximadamente 7.000 poços estejam em operação na região metropolitana de São Paulo, os quais produzem cerca de 200 milhões de m³/ano.

3.4.1 CONCLUSÃOA água tem grande importância no desenvolvimento de diversas atividades econômicas e é a

principal matéria prima para o setor de infra-estrutura, especialmente para o abastecimento industrial, tais como geração de vapor, lavagem e suspensão de materiais minerados, como reagente para a indústria química, como solvente para diversos produtos, dentre outros usos. Atualmente, a demanda para a indústria do Estado de São Paulo é atendida tanto por recursos hídricos superficiais quanto subterrâneos. Somente na região metropolitana de São Paulo, 95% das indústrias utilizam água subterrânea. Dessa forma, o principal impacto observado para a indústria é o encarecimento do insumo água devido à necessidade de utilização de novos investimentos e tecnologias na obtenção e no tratamento da água. Como conseqüência disso, pode-se citar o aumento dos custos operacionais

das indústrias das regiões com escassez hídrica, implicando no aumento dos preços finais de seus produtos, bem como na perda de sua competitividade. Em alguns casos, implicando até a necessidade de transferência de indústrias para outras regiões com maior disponibilidade de água, significando a perda local de alguns postos de trabalho.

3.4.2 RECOMENDAÇÕESAo Ministério do Meio Ambiente que avalie a oportunidade de propor ao CONAMA

normativos, que incentivem a indústria a adequar a sua utilização de recursos hídricos a níveis que garantam maior proteção a população e aos ecossistemas;

3.4.3 BENEFÍCIOSDirecionamento das formas de utilização dos recursos hídricos, por meio de exigências legais,

com vistas a racionalização do uso e implementação de tecnologias menos impactantes ao meio ambiente;

3.5 ACHADO: IMPACTOS DA FALTA DE SANEAMENTO PÚBLICO ADEQUADO À SAÚDE DA POPULAÇÃO, PRINCIPALMENTE, ÀS CLASSES SOCIAIS MAIS CARENTES.

A falta de saneamento público impacta de modo distinto às classes sociais. Em termos de atendimento da demanda nacional, dos usuários que percebem mensalmente até 2 salários mínimos, apenas 68% têm abastecimento público de água, e 41% têm de coleta de esgoto. Em contraste, os mais aquinhoados, ou seja, os que ganham mais de 10 salários mínimos mensalmente, 99% são servidos com abastecimento público de água e 81% com coleta de esgoto (IBGE, 2000).

Segundo o diagnóstico da Sedu e Ipea (2000), os 198 prestadores de serviços – regional (27), microrregional (5) e local (166) – atendiam com água, em 1999, 120,3 milhões de pessoas de um universo de 166,7 milhões, e somente 87 milhões tinham acesso à coleta de esgoto (Quadro 11).

Quadro 11 - Prestadores de serviços participantes do Diagnóstico1999, conforme características do atendimento.Prestador de

ServiçoPopulação urbana dos municípios

atendidosCom água (em

milhões)Com esgoto (em

milhões)Regional (*) 100,6 69,5Microrregional 0,8 0,1Local 18,9 17,4Total 120,3 87,0

Fonte: Adaptado a partir de Sedu/PR e Ipea, 2000;(*) Inclui 26 companhias estaduais e uma autarquia estadual.

As disparidades regionais sinalizam a má distribuição dos índices de cobertura de água e saneamento. Para o serviço de abastecimento de água, as regiões Sudeste e Sul são as privilegiadas, com índices superiores a 90%, e cuja média nacional é de aproximadamente 86%. Enquanto isso, as regiões Norte e Nordeste apresentam os piores índices de cobertura para a coleta de esgoto, 1,72% e 13,22%, respectivamente, com médias que estão abaixo da proporção nacional (49,01%).

Quadro 12 - Cobertura de serviço de água e coleta de esgoto por região do Brasil/1991.Serviço Sudeste Sul Norte Nordeste C. Oeste BrasilÁgua 93,53 90,62 67,47 78,26 79,71 86,34Esgoto 70,45 17,85 1,72 13,22 33,27 49,01

Fonte: IBGE, Censo de 1991.

Dados mais recentes indicam que ainda persiste o déficit com os serviços básicos de abastecimento de água e saneamento no Brasil. Os índices de cobertura, com base nos dados do IBGE (1999), indicam que 10,2 milhões de domicílios urbanos e rurais não tinham atendimento de abastecimento de água; 11,5 milhões não possuíam serviços de coleta de esgoto ou fossa séptica; 8,6 milhões não tinham acesso a serviço de coleta direta ou indireta de lixo (Quadro 13).

Quadro 13 - Déficit dos serviços de saneamento básico, Brasil/1999.Setor Domicílios sem

abastecimento de água

Domicílios sem coleta de esgoto

Domicílios sem coleta de lixo

Absoluto % Absoluto % Absoluto %Urbano 3,7 milhões 10,8 7,5 milhões 21,4 2,2 milhões 6,3Rural 6,5 milhões 80,9 4,0 milhões 50,7 6,4 milhões 80,4Total 10,2

milhões23,9 11,5

milhões26,9 8,6 milhões 20,1

Fonte: IBGE, PNAD, 1999. Adaptada a partir de CGPUR/DIRUR/Ipea.

As conseqüências desse déficit se refletem sobretudo nos óbitos em crianças de 0 a 5 anos. Dos 24.396 casos registrados no período de 1995/1998, as maiores incidências são provenientes das regiões Nordeste e Sudeste, com 52,18% e 24,42%, respectivamente. Nesse período, os óbitos decorrentes de infeções intestinais, diarréia e gastroenterite, sobressaíram em relação aos demais óbitos, as quais foram responsáveis por 98,9% dos óbitos na região Nordeste e 97,6% na região Sudeste(29) (Quadro 14).(29) O número de óbitos da Região Sudeste é elevado devido a uma conjugação de fatores, entre eles o grande contingente populacional da Região e a aglomeração nas denominadas favelas.

RESTRIÇÕES ORÇAMENTÁRIAS IMPOSTAS PELO GOVERNO FEDERAL AO SETOR DE SANEAMENTO

Apesar da importância do saneamento para reduzir os índices de óbitos e de doenças, principalmente, em regiões mais pobres, observa-se que nos últimos anos as restrições orçamentárias para implementação, ampliação e melhoria dos serviços de saneamento têm sido uma constante. Além disso, observa-se um descaso com o erário, pois, segundo o Ministério da Saúde (1999), para cada real investido na implantação de serviços de água, esgoto e coleta de lixo economizam-se quatro reais com gastos na saúde.

As maiores fontes de financiamento das obras de saneamento são oriundas do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e do Orçamento Geral da União (OGU). Segundo Calmon (2001), entre janeiro de 1995 e outubro de 1998, foram contratados investimentos da ordem de R$ 5,3 bilhões nos principais programas federais de saneamento básico. Desses recursos, R$ 2,7 bilhões foram financiados pelo FGTS, R$ 1,2 bilhão pelo OGU e R$ 1,4 bilhão foi aportado a título de contrapartida.

A partir de 1999, houve uma redução drástica no nível dos investimentos no setor de saneamento, em função da política do governo de conter o endividamento público e promover o ajuste fiscal. Os limites e regras impostos pelas resoluções n.ºs 78/98 do Senado Federal e 2.653/99(30), do Conselho Monetário Nacional, impactaram negativamente a capacidade dos estados e municípios de contraírem empréstimos, e das entidades financeiras públicas de concederem financiamentos a órgãos do setor público. Isto é, segundo técnicos da Coordenação Geral de Política Urbana do Ipea, os limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal e pelas resoluções do Conselho Monetário Nacional geraram uma queda no volume de investimentos em saneamento. Entre 1999 e 2000, por exemplo, não foi firmado nenhum contrato de financiamento entre a Caixa e entidades públicas. Além disso, o acesso aos recursos orçamentários disponíveis do OGU também sofreram restrições nesse período (Calmon, 2001).(30) Posteriormente alterada pelas resoluções do Conselho Monetário Nacional n.ºs 2.668/99, 2.727/00 e 2.784/00.

Com relação ao macroobjetivo do Plano Plurianual (PPA), previsto para o período compreendido entre 2000 e 2003, de ampliar os serviços de saneamento básico e de saneamento

ambiental das cidades, ressaltam-se os programas: Saneamento é Vida; Saneamento Básico; Nosso Bairro; e Morar Melhor. O primeiro busca atender regiões mais carentes com problemas de abastecimento de água, coleta e tratamento de lixo e esgoto. Para tanto, aproveita recursos do FGTS trabalhando com concessionárias públicas e privadas em municípios com população inferior a 75 mil habitantes. Segundo a Sedu/PR, estavam previstas para esse programa, em 2000, o valor de R$ 620 milhões, dos quais foram contingenciados R$ 560 milhões, sobrando 9,6% do valor inicialmente autorizado. E, apenas, 1,8% do total previsto para esse programa foi realizado em 2000, representando algo em torno de R$ 11,4 milhões. Pela Quadro abaixo, observa-se que as ações relativas a implantação, ampliação e melhoria do sistema de saneamento não foram realizadas em 2000, entre outras coisas, devido às restrições da Lei de responsabilidade Fiscal.

Por sua vez, o Programa Morar Melhor objetiva promover ações integradas de desenvolvimento urbano, notadamente no que se refere à universalização dos serviços de saneamento básico, à redução do déficit habitacional e melhoria da infra-estrutura urbana para as famílias em situação de exclusão social. Conforme a Sedu/PR, para esse programa foram destinados R$ 712 milhões, em 2000, tendo sido contingenciados 42% desse valor, algo em torno de R$ 302 milhões, como pode-se observar na Quadro 16(31).(31) O contingenciamento é determinado por órgão e posteriormente por programa.

Quadro 16 - Dados orçamentários do Programa Morar Melhor

Além da Sedu/PR, a Fundação Nacional de Saúde (Funasa), vinculada ao Ministério da Saúde, também executa ações na área de saneamento. Os programas da Funasa também apresentam problemas na execução devido à diferença entre o que é autorizado no orçamento e o que efetivamente vem a ser realizado. Essa constatação fica clara se avaliarmos o contraste entre a dotação autorizada e a executada na Quadro abaixo.

Quadro 17 - Demonstrativo orçamentário das Ações da Funasa. ( Em R$ 1,00)

Fonte: Fundação Nacional de Saúde;Departamento de Administração;Coordenação - Geral de Orçamento e Finanças; Coordenação de Programação Orçamentária e Financeira.

Desta feita, observa-se que mesmo programas de elevado conteúdo social e que recebem a chancela de prioritários no Plano Plurianual estão sofrendo contingenciamentos ou estão conseguindo executar uma parcela muito ínfima de seu orçamento autorizado. Segundo técnicos da Sedu/PR, os programas listados no Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão como prioritários com fluxo de recursos(32) conseguem desenvolver melhor sua programação financeira sem interrupções orçamentárias.(32) Segundo técnicos da Sedu/PR alguns programas prioritários do Governo Federal estão recebendo a chancela de – prioritários com fluxos de recursos. Isso garantiria ao programa a certeza de seguir sua programação financeira, sem a interrupção devido a contingenciamentos.

3.5.1 CONCLUSÃOA falta de saneamento público impacta de modo distinto as classes sociais. Em termos de

atendimento da demanda nacional, dos usuários que percebem mensalmente até 2 salários mínimos, apenas 68% têm abastecimento público de água, e 41% de coleta de esgoto. Em contraste, os que ganham mais de 10 salários mínimos mensalmente, 99% são servidos com abastecimento público de água e 81% com coleta de esgoto (IBGE, 1991). Existem atualmente no Brasil 10,2 milhões de domicílios que não têm serviço de abastecimento de água e, aproximadamente, 11,5 milhões que não possuem serviços de coleta de esgoto ou fossa séptica. Conseqüentemente, esse déficit se reflete sobretudo nos casos de internações e óbitos. Segundo dados do SUS, no período de 1995/1998, foram registrados 24.396 óbitos de crianças de 0 a 5 anos, causados por doenças de veiculação hídrica.

Apesar da importância do saneamento para reduzir os índices de mortalidade e de internações, principalmente, em regiões mais pobres, observa-se que nos últimos anos as restrições orçamentárias para implementação, ampliação e melhoria dos serviços de saneamento têm sido uma constante. Segundo a Sedu/PR, estavam previstas para o Programa Saneamento é Vida, em 2000, o valor de R$ 620 milhões de reais, dos quais foram contingenciados R$ 560 milhões. E, apenas, 1,8% do total previsto para esse programa foi realizado em 2000, representando algo em torno de R$ 11,4 milhões. Além disso, o Programa Morar Melhor que tinha um orçamento autorizado de R$ 712 milhões, em 2000, sofreu um contingenciamento de 42% desse valor, algo em torno de R$ 302 milhões.

3.5.2 RECOMENDAÇÕESRecomenda-se que a Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento Orçamento e

Gestão:analise a possibilidade de os programas de saneamento passarem a receber a chancela de

prioritários com fluxo de recursos, pois esse mecanismo garantirá o desenvolvimento da programação financeira sem interrupções orçamentárias;

3.5.3 BENEFÍCIOSdiminuição dos níveis de contingenciamento dos programas de saneamento;ampliação da parcela do orçamento autorizado para ações de implantação, ampliação e

melhoria sanitária efetivamente executadas;consecução de obras de saneamento em prazos mais curtos devido à maior celeridade das

liberações orçamentárias.3.6 ACHADO: IMPACTOS DA MÁ GESTÃO E DA DEGRADAÇÃO DE MANANCIAIS

NAS COMPANHIAS DE SANEAMENTO E, CONSEQUENTEMENTE, NAS TARIFAS PÚBLICAS.

Existem no Brasil 198 prestadores de serviços de água e esgoto, dos quais 27 têm abrangência regional(33); cinco, microregional; 166, local. Compõem as despesas desses prestadores: gastos com pessoal, com produtos químicos, com energia elétrica, com serviços de terceiros e, também, com obrigações financeiras. Com isso, custos adicionais, acarretados pela má gestão e degradação dos recursos hídricos, afetam negativamente o desempenho operacional dessas empresas de saneamento, sendo repassados para as tarifas e/ou para a qualidade dos serviços prestados.(33) Inclui 26 companhias estaduais e uma autarquia estadual.

Esses custos são evidenciados em todas as fases de operação dos serviços de água e esgoto, isto é, em cinco momentos: i) na captação; ii) no tratamento; iii) na distribuição da água; iv) na coleta do esgoto; v) no tratamento e lançamento de esgoto no corpo hídrico. As questões de captação e lançamento de esgoto são integradas na formação da deseconomia, isto é, no incremento de custos que afetam as tarifas públicas. Segundo Hespanhol (1999), as empresas de saneamento deveriam se preocupar mais com a sustentabilidade das operações de captação de água dos mananciais, pois o lançamento de esgoto in natura que realizam nos corpos hídricos reduz a qualidade e o volume disponível. Estima-se que cada ser humano produza por dia 162 g de substâncias poluentes(34) e seriam necessários 5 m3/dia de água para diluir a carga de resíduos de uma pessoa, isto é, 25 vezes mais do que o consumo diário de uma pessoa(35) (Lanna,1999). Isto explica porque muitos rios de grandes cidades não são capazes de dissolver todo o esgoto lançado, deixando de ser propícios ao abastecimento da população (Hespanhol,1999).(34) Das quais 90 g são matéria em suspensão; 57 g, de matérias oxidáveis; 15 g, de nitrogênio orgânico e amoniacal.(35)Consumo de 200 litros segundo a OMS.

Apesar da deficiência hídrica da Região Metropolitana de São Paulo, não estão sendo utilizados para o abastecimento público as águas dos Rios Tietê e Pinheiros. O estudo de caso realizado em São Paulo permitiu à equipe de auditoria vislumbrar que a SABESP busca água em outra bacia hidrográfica, a 70 km de distância(36). Exemplo semelhante acontece com o rio Piracicaba, que corta a cidade de mesmo nome, no qual a poluição, por cargas orgânicas e inorgânicas, é tão elevada que impede a sua utilização para abastecimento da cidade, obrigando a companhia de saneamento a recorrer ao rio Corumbataí(36) Informação obtida em entrevista na Companhia de Saneamento Básico de São Paulo - SABESP.

Observa-se, neste caso, que a captação de água a distâncias cada vez maiores acarreta custos adicionais às companhias: construção de infra-estrutura com novas adutoras; novas elevatórias; maiores gastos com energia elétrica; gastos com a desmobilização de antigas estações de tratamento de água (Figuras 4 e 5). Esses custos são repassados de alguma forma para os preços dos serviços, que em última análise são majorados, implicando uma tarifa pública mais alta para os consumidores.

Outra deseconomia observada, além dos gastos com a captação mais distante, refere-se aos custos adicionais para as companhias com o tratamento da água. Isto é, a má gestão dos recursos hídricos implica o lançamento de esgoto in natura em corpos hídricos que são utilizados para abastecimento da população. Nesse sentido, o estudo de caso evidenciou o exemplo do reservatório da Guarapiranga, que abastece, segundo a SABESP, 3,6 milhões de pessoas e que recebe uma quantidade elevada de esgotos sem tratamento, acarretando a proliferação de algas.

Segundo o assessor da Bechtel do Brasil(37), o custo de tratamento dessa água com produtos químicos era aproximadamente seis vezes superior a de mananciais menos poluídos (Figura 6). Além disso, existem os custos gerados pela necessidade de gerenciamento de riscos de distribuição de água com algum tipo de anomalia bacteriológica, físico-química ou orgânica. Esses custos também impactam no resultado operacional da empresa e, de alguma forma, diminuem a possibilidade de reduzir suas tarifas.

Por último, o exemplo em que melhor se observa a ineficiência das empresas de saneamento é relativa à perda de água disponibilizada pela companhia e que não é faturada. Segundo Relatório do SNIS(38) (1999), as companhias estaduais de São Paulo, SABESP, e do Rio, CEDAE, apresentam uma perda de faturamento da ordem de 31,4% e 45,9%, respectivamente. Implicando uma deseconomia aproximada para a SABESP de R$ 913.301.000 (novecentos e treze milhões, trezentos e um mil reais) e para o CEDAE de R$ 650.085.000 (seiscentos e cinqüenta milhões e oitenta e cinco mil reais)(39). Segundo esse mesmo relatório, entre os prestadores de serviços regionais, apenas um dos 27 apresenta índice inferior a 25%, a CAESB-DF, com 20,9%. Constatou-se que, dessas companhias de abrangência regional, nove têm perdas superiores a 50%, e duas apresentam valores próximos aos 70%: CAEMA do Maranhão e SANEMAT do Mato Grosso. A redução do desperdício a taxas muito baixas pode significar um custo demasiadamente elevado para as empresas, contudo, um desperdício médio de 40% explicita o descaso e a má gestão do recurso hídrico pelas companhias. De acordo com o relatório do SNIS, apenas cinco empresas apresentaram lucro líquido(40) positivo em 1999. Assim, o custo social dessa ineficiência é muito elevado, pois essas empresas poderiam ter um resultado operacional melhor, otimizando suas tarifas e obtendo investimentos para ampliação e melhora nos serviços prestados. O modelo econométrico desenvolvido na auditoria ressalta que uma redução da perda de faturamento das companhias de água e esgoto aumenta mais que proporcionalmente a receita operacional das mesmas. Por exemplo, no estudo econométrico realizado pela equipe, uma redução da taxa de desperdício das empresas na ordem de 10%, significa um aumento na taxa de receita operacional de 10,56% (ver anexo).(37) Luís Werneck .

(38) Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento.(39) Esses valores foram gerados a partir dos dados do Relatório do SNIS referente ao total de água produzida pelas companhias, ao índice de perda de faturamento e às tarifas médias utilizadas por elas.(40) Com depreciação, Quadro RE7 do diagnóstico dos serviços de água e esgoto - do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento.

Além da perda de faturamento observada nas companhias de abastecimento, o desperdício de água pelos consumidores residenciais também é elevado. Segundo especialistas, o montante desse desperdício, apesar de ser elevado, é de difícil mensuração. Contudo, como observa-se em um Bairro de Classe alta de Brasília, Lago Sul, o consumo diário é superior a 500 litros/dia por pessoa, sendo que a Organização Mundial de Saúde recomenda que o consumo necessário seja de 200 litros.

3.6.1 CONCLUSÃOA má gestão e a degradação dos recursos hídricos afetam diretamente a população e o

desempenho operacional das empresas de saneamento, pois implicam custos adicionais que impactam o preço das tarifas e/ou a qualidade dos serviços prestados.

A degradação reduz a qualidade da água de alguns mananciais, como por exemplo a do rio Tietê e a do rio Piracicaba, impedindo a utilização para abastecimento doméstico. Assim, as companhias de saneamento passam a captar água a distâncias cada vez maiores acarretando custos

adicionais, como: construções de infra-estrutura (adutoras, tanques, elevatórias); aumento do consumo de energia elétrica; e desmobilização de antigas estações de tratamento de água. Outro fator que gera custos adicionais às companhias são referentes ao processo necessário para tratamento da água poluída. De acordo com consultores entrevistados, os custos de tratamento, para o caso específico da Guarapiranga, são seis vezes superiores aos custos de tratamento de mananciais menos poluídos. Por último, o exemplo em que melhor se observa a ineficiência das empresas de saneamento é relativa à perda de água disponibilizada pelas companhias e que não chega a ser faturada. Segundo relatório do SNIS, as companhias estaduais de São Paulo, SABESP, e do Rio de Janeiro, CEDAE, apresentam uma perda de faturamento da ordem de 31,4% e 45,9%, respectivamente. Implicando uma deseconomia anual, aproximada, para a SABESP de R$ 913 milhões e para o CEDAE de R$ 650 milhões. Em suma, os custos gerados pela degradação ou pela ineficiência das companhias são repassados para as tarifas, implicando uma majoração da mesma ou a impossibilidade de execução de um serviço de melhor qualidade.

3.6.2 RECOMENDAÇÕESRecomenda-se que a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (Sedu/PR) e a Fundação

Nacional de Saúde avaliem a possibilidade de incluir cláusulas contratuais, nos financiamentos e nos convênios que vierem a ser firmados, bem como que determinem às companhias de saneamento a realização de campanhas de redução do desperdício por parte dos usuários e a definição de ações que garantam a melhoria ambiental do manancial, principalmente, com relação a sua despoluição e controle da sua cobertura vegetal;

3.6.3 BENEFÍCIOSConscientização da necessidade de se utilizar a água de forma racional, para não faltar na

torneira do usuário.Garantia da qualidade do manancial, possibilitando a continuidade da utilização desse corpo

hídrico pela companhia.4. QUESTÃO 2: QUAIS CIDADES BRASILEIRAS CORREM RISCO DE

DESABASTECIMENTO E QUAIS AS CAUSAS DESSA CRISE?A crise de abastecimento de água por que passam algumas localidades brasileiras, e anunciada

em tantas outras, tem como causa uma série de fatores encadeados que observam entre si relação de causa e efeito.

Um fator que limita a disponibilidade da água é sua distribuição física, pois não é economicamente viável transportá-la por longas distâncias. A ausência de água em uma determinada localidade, por sua vez, é decorrente de fatores relacionados a características físicas de cada localidade – clima, relevo, tipo de solo, etc. Essas características podem decorrer ou não da atividade humana(41).

Havendo água em níveis satisfatórios, é possível que essa esteja indisponível. Isso decorre da inviabilidade econômica de se captá-la ou de adaptar suas característica físico-químicas aos padrões adequados à sua utilização. Essas características podem também decorrer ou não da atividade humana(42).

Diferentes formas de atividade humana provocam diferentes níveis de impactos no meio ambiente e conseqüentemente nos recursos hídricos(43). A forma de ação humana, por sua vez, depende de fatores culturais, econômicos e políticos, entre outros. Ela é regulada e controlada, estimulada ou inibida pelo governo para que o interesse coletivo prevaleça sobre o individual(44).(41) Há a possibilidade que a ação humana altere o clima, por exemplo, em decorrência de desflorestamento, áreas da região amazônica podem transformar-se em desertos, pois as árvores, além de protegerem o solo frágil, participam do ciclo hidrológico. A atividade humana pode agir

também sobre o relevo quando dela decorre assoreamento de corpos hídricos. Muitas vezes a ação humana diminui a permeabilidade do solo, alterando o regime hídrico e o ciclo hidrológico.(42)“Poluição é a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; afetem desfavoravelmente a biota; afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; lancem matéria ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos.” (nosso grifo)(43)A ação humana pode inclusive melhorar as condições naturais de disponibilidade hídrica.(44)O próprio governo exerce diretamente algumas atividades.

Em síntese, a disponibilidade hídrica, tanto no que diz respeito a quantidade quanto a qualidade, depende de fatores físicos, que por sua vez podem depender da forma como a atividade humana é conduzida, que por sua vez pode depender da forma como o governo atua.

Deve-se, contudo, entender disponibilidade hídrica como um termo relativo. Dependendo do nível de demanda, o recurso existente pode ser suficiente ou insuficiente. A demanda também irá depender da forma como a atividade humana é exercida, além da distribuição espacial da população. Essa distribuição pode ser parcialmente controlada pela ação governamental.

A crise de abastecimento de água já é uma realidade no Brasil e os seus efeitos já podem ser observados em diversas localidades. Diferentemente da crise energética ela se caracteriza por ter uma aparência local ou regional, nem sempre sendo compreendida como um problema nacional.

Entretanto, analisando-se as causas dessa crise, pode-se perceber que as características que a cercam estão presentes em todas as regiões do país. Poluição de mananciais, déficit na coleta de esgotos, má utilização de recursos hídricos e o desperdício de água são aspectos comuns aos grandes centros urbanos e, se ainda não representam uma crise imediata em todas as localidades, já causam problemas de aumento de custos de captação e distribuição, e a diminuição da quantidade e da qualidade da água para abastecimento humano, sinalizando, nessas localidades, a perspectiva de crise.

Atualmente, o Brasil tem 19 regiões metropolitanas, sendo elas: São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Recife, Salvador, Fortaleza, Belém, Curitiba, Porto Alegre, Baixada Santista, Campinas, Florianópolis, Natal, Vitória, Entorno do Distrito Federal, Londrina, Maringá, Norte/Nordeste Catarinense e Vale do Itajaí. A elas estão agregados 263 municípios, representando 1/3 da população do País. Segundo a ANA, “todas essas regiões apresentam, em comum, deficiências na coleta, tratamento e disposição final de esgotos sanitários, que resultam em comprometimento da qualidade das águas de manancial e conseqüente redução das disponibilidades hídricas para abastecimento”.

Além dessas regiões metropolitanas, outras grandes cidades brasileiras sofrem com deficiências na rede de esgotamento sanitário e com a poluição de mananciais causadas pela ação antrópica que impacta negativamente o meio ambiente e deteriora os recursos hídricos.

De acordo com a publicação - Introdução ao Gerenciamento dos Recursos Hídricos (ANA / ANEEL – 2001) - os Estados de Pernambuco, Paraíba, Distrito Federal, Sergipe, Alagoas, Rio Grande do Norte, Rio de Janeiro, Ceará, São Paulo e Bahia sofrem as conseqüências do estresse hídrico, que é a baixa disponibilidade de água para consumo humano.

Este capítulo apresenta as mais importantes causas da crise de abastecimento de água apontadas por especialistas em recursos hídricos e por gestores da área. Serão abordadas inicialmente as causas referentes à forma de atuação do governo federal. Em seguida, as causas decorrentes da forma como a atividade humana é conduzida. Por fim, os problemas físicos que levam à redução da disponibilidade de água.

4.1 ACHADO - A ÁGUA NÃO É TRATADA COMO UM BEM ECONÔMICO ESTRATÉGICO

A partir da década de 1990 a legislação ambiental brasileira consagrou o recurso água como ativo natural de valor econômico. Isso está claramente consolidado na Lei nº 9.433/97, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos, a qual afirma que a água é um ativo de domínio público, cujo uso prioritário é o consumo humano e a dessedentação de animais, e por ser um recurso limitado é dotado de valor econômico.

Atualmente, porém, o usuário paga à concessionária de serviço público pelo abastecimento de água, mediante um acordo bilateral. Portanto, não está implícito na tarifa o preço da água, e sim uma remuneração decorrente da contraprestação pelo serviço prestado relativo ao abastecimento de água, isto é, pelo custo de distribuição. Logo, é necessário que sejam tomadas providências para estabelecer a cobrança do preço público pelo uso do recurso água.

Além de ser um bem econômico e dever ser reconhecido como tal, a água é um bem estratégico. Ele é essencial para a sobrevivência e é direta ou indiretamente imprescindível para produção de bens e de serviços(45).(45) Mesmo que não seja insumo da produção, a água é a base principal da matriz energética brasileira e a produção de bens e serviços depende fortemente de energia.

Diante disso, a crise de abastecimento de água deveria ser tratada como uma questão prioritária pelo Governo Federal. Porém, seu órgão central de planejamento – o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MP não trata a crise de abastecimento como sendo uma questão prioritária, pois precisaria que a necessidade de isso ocorrer tivesse sido sinalizada pelos órgãos setoriais responsáveis pela gestão de recursos hídricos. Além disso, esse órgão, ao estabelecer os programas do Plano Plurianual – PPA que devem ser tratados como prioritários, não o faz com base no que estabelece a Política Nacional de Recursos Hídricos ou em outras diretrizes determinadas para o setor como um todo.

4.1.1 CONCLUSÃOA água deve ser tratada como um bem econômico estratégico para que sua utilização seja

racional e sustentável. Contudo, isso ainda não ocorre, pois sua utilização não é cobrada e a crise não é tratada como questão prioritária para o governo Federal. Além disso, ao determinar prioridades com relação à execução das ações planejadas, o Governo Federal não leva em conta objetivos e diretrizes estabelecidos para a gestão de recursos hídricos como um todo.

4.1.2 RECOMENDAÇÕESRecomenda-se que a Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente e a

Agência Nacional de Águas:sinalizem ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e à Presidência da República o

grau de prioridade com que a crise de abastecimento de água deve ser tratada.Recomenda-se ainda que a Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento Orçamento e

Gestão:Ao definir quais programas devem ser tratados como prioritários, considere as diretrizes e os

fundamentos e os objetivos estabelecidos pela Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei 9.433/97), bem como outras diretrizes determinadas para o setor.

4.1.3 BENEFÍCIOSA clareza no grau de prioridade de uma determinada questão facilita o enfrentamento dos

problemas relacionados a ela.

Priorização mais adequada das ações que tendem a conduzir a uma gestão de recursos hídricos efetiva.

4.2 ACHADO: A POLÍTICA DE RECURSOS HÍDRICOS NÃO ESTÁ INTEGRADA ÀS DEMAIS POLÍTICAS PÚBLICAS.

Mais de 34 milhões de brasileiros ainda não são abastecidos com água potável, equivalente a 20% da população; pouco mais de 60 milhões de habitantes não têm acesso à rede coletora de esgoto (35%), e apenas cerca de 20 milhões (12%) têm esgoto tratado. (IBGE,2000)

A justificativa para a queda nos investimentos a partir de 1998 foi a necessidade de controle do endividamento público, consoante acordo entre o governo brasileiro e o Fundo Monetário Internacional - FMI. Além disso, os recursos oriundos do FGTS, um dos maiores financiadores do setor saneamento, foram bloqueados.

Os especialistas entendem que:As políticas públicas são inconsistentes, exploram a escassez e se voltam às obras hídricas.Há política de bastidores da estratégia da escassez, que força a liberação de mananciais

embargados, obras sub-judice e recursos contingenciados.Há política de saneamento e não de proteção ambiental.As companhias de abastecimento buscam águas superficiais cada vez mais longe, aumentam a

oferta, estimulam a demanda, que é cada vez mais crescente....não há a preocupação em conservar os mananciais.

São fatores que concorrem para a prática de buscar água de melhor qualidade em mananciais superficiais mais distantes da área metropolitana: a escassez dos recursos hídricos, que é um problema gerado pela degradação da qualidade da água, ocasionada pelo crescimento desordenado nas áreas de mananciais e de proteção ambiental; as disputas pelo uso e os conflitos ambientais; a qualidade da água comprometida pela ocupação urbana desordenada, bem como pela poluição industrial, afetando os mananciais, associados à grande demanda. (CRH/SRHSO/SP, 2001)

Com relação ao planejamento urbano das grandes metrópoles, alguns planos diretores estimulam o preenchimento de vazios demográficos, mesmo que estes estejam localizados nas regiões de mananciais. O adensamento urbano é uma proposta de intensificar o uso e a ocupação do solo, com vistas a viabilizar, entre outras coisas, os serviços públicos. Porém, o que ocorre, de fato, é total ausência de compatibilidade entre a ocupação territorial e a prestação dos serviços públicos; há, em geral, desvinculação dos setores, cada um operacionalizando suas normas em separado, perdendo a visão do conjunto.

Consoante os especialistas entrevistados, há total ausência de políticas que favoreçam ao desenvolvimento do homem em todos os sentidos. Nas ações desenvolvidas pelos três níveis de governos, é ausente a sincronia nos investimento em obras hídricas; não há integração entre os investimentos aportados pelos Ministérios e os Planos de Bacias, como não o há entre as políticas ambiental, industrial e habitacional.

Quanto aos investimentos realizados pelos governos estadual e federal na construção de pequenos ou mega-projetos de captação, adução e distribuição de água no território brasileiro, em especial no semi-árido, por não estarem implantados os Comitês de Bacias e os instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos, o resultado alcançado nem sempre é o esperado pela comunidade, e nem sempre esta é beneficiada. Como exemplo, foi citado pelos especialistas o caso do Vale do Açu, às margens da barragem de Ribeiro Gonçalves, onde há o menor Índice de Desenvolvimento Humano – IDH(46) nacional, no qual a população não tem acesso à água potável, não se beneficiando com a água da barragem.

(46) índice criado pela ONU/PNUD para expressar a qualidade de vida das comunidades. Mede o bem estar social com base nos critérios de expectativa de vida, nível educacional e renda per capita.

“A miséria permanece mesmo quando há disponibilidade hídrica. A seca apenas exacerba e desnuda a miséria latente. A miséria é o verdadeiro desafio diante do qual o poder público e a comunidade não pode se ausentar” (Parente de Carvalho, 2001).

Tentativas de solucionar os problemas da seca no Nordeste têm sido realizadas desde o Império. Segundo os especialistas entrevistados, não falta água no nordeste. Informaram que no período de seca, a agricultura dispõe de 3 a 4 safras, tendo a EMBRAPA apontado 172 áreas promissoras para a agricultura no nordeste, destas, 80% permanecem virgens, sem nenhum investimento. O que existe é ausência de planejamento das oportunidades econômicas. Há necessidade de mudança radical na política desenvolvimentista do Nordeste, renovando a visão de que a seca é um problema, e visualizá-la como oportunidade (Rebouças, 2001).

Enquanto o semi-árido for considerado como região problema, as políticas continuarão sendo equivocadas, de procurar alternativas econômicas que não condizem com as diversas vocações do semi-árido. Ao contrário, ele deve ensinar às outras regiões como lidar com a escassez por meio de sistemas eficientes de gerenciamento, por ter aprendido a conviver com o fenômeno da seca.

“Uma das soluções mais concretas é o reconhecimento de que o semi-árido brasileiro tem água suficiente para revolucionar a economia local” (Parente de Carvalho, Francisco, 2001).

No contexto da gestão dos recursos hídricos, o grande desafio para a sociedade brasileira, incluindo seu meio técnico, é modificar o atual pensamento, historicamente estabelecido, de que a expansão da oferta de água mediante a construção de obras extraordinárias, é a única solução para os problemas de sua escassez periódica ou futura.

Entretanto, sobretudo nos países relativamente mais desenvolvidos, o uso cada vez mais freqüente e integrado da gota d’água disponível – de chuva, de rio, subterrânea, de reuso, principalmente – tem sido a alternativa mais barata e viável. A exemplo, o programa desenvolvido pelo Canadá

O programa desenvolvido pelo Canadá foi apresentado com êxito: é o quarto país colocado na lista dos mais ricos em água doce do mundo, onde o Brasil ocupa o primeiro lugar. Para resolver o problema de disponibilidade hídrica reduziu as demandas de água em média 40% e protelou os investimentos para construção de novas obras de captação por mais 20 anos. Este programa compreendeu, dentro outros itens, a inclusão do tópico de ensino do 1º e 2º graus uma farta distribuição de cartilhas, cartazes e outros instrumentos de informação à sociedade em geral, e ajuda de 40 dólares canadenses por peça para substituição de até três bacias sanitárias por residência durante o programa (Rebouças, 2001).

Uma tentativa de solucionar parte do problema veio com a Lei 9.984/2000, cujo art. 4º, inciso XI recebeu regulamentação pelo Decreto nº 4.024/2001, que estabelece os critérios e procedimentos para implantação ou financiamento de obras de infra-estrutura hídrica com recursos financeiros da União. Segundo esse Decreto, essas obras, no valor igual ou superior a R$ 10.000.000,00, devem obedecer critérios de sustentabilidade (adotados pela ANA, ouvido o Conselho Nacional de Recursos Hídricos) e ficam condicionadas à apresentação do Certificado de Sustentabilidade da Obras, emitido pela ANA.

4.2.1 CONCLUSÃOA descontinuidade na execução do orçamento do Governo Federal é reflexo da ausência de

políticas Públicas Integradas, bem como da inconstância das prioridades que conduzem os diversos setores da administração. Assim é que os programas não têm continuidade, ou são interrompidos, ou são postergados. Há necessidade de que as políticas públicas sejam integradas: integração da gestão

de recursos hídricos com os diversos setores econômicos (atividade industrial, implantações urbanísticas, construções imobiliárias, construção de estradas, atividades de mineração, atividades agropecuárias e esgotamento sanitário, etc.), bem como a avaliação das formas de se integrar a Política Nacional de Meio Ambiente e a Política Nacional de Recursos Hídricos.

4.2.2 RECOMENDAÇÕESRecomenda-se que a Segecex inclua no Fiscobras a verificação:da existência da outorga de obras de infra-estrutura hídrica, exigida pela Lei nº 9.943/97; eda existência do Certificado de Avaliação da Sustentabilidade da Obra, emitido pela Agência

Nacional de Águas, para obras de infra-estrutura hídrica de valor igual ou superior a R$ 10.000.000,00 ( dez milhões de reais), conforme exigência do Dec. 4.024, de 21 de novembro de 2001.

4.3 ACHADO: AS COMPANHIAS DE ABASTECIMENTO UTILIZAM ÁGUA SUBTERRÂNEA SEM PLANEJAMENTO OU CONTROLE, PROVOCANDO REDUÇÃO NO VOLUME EXPLOTÁVEL, E MESMO A CONTAMINAÇÃO DO LENÇOL.

Para solucionar o problema da demanda de água, muito se tem utilizado a água subterrânea. O alcance econômico e social da captação dessa água, que ocorre muito freqüentemente nas áreas urbanas do Brasil, já coloca o poço na relação dos atrativos comerciais dos empreendimentos imobiliários mais importantes, tais como a sauna, a quadra poli-esportiva, a piscina, dentre outros itens.

Consoante informação do IBGE (98), 51% do suprimento de água potável no Brasil é originário de recurso hídrico subterrâneo. Estima-se uma reserva hídrica de 112 mil km³, desses, a bacia do Paraná possui um total armazenado de 45%. São Paulo e Paraná utilizam, respectivamente, 90% e 82% para abastecimento de pequenos centros urbanos.

"No Brasil enquanto os órgãos responsáveis pela gestão dos recursos hídricos federais e estaduais continuam discutindo os aspectos dominiais referidos na Constituição Federal de 1988, verifica-se uma verdadeira corrida para captação de águas subterrâneas para abastecimento humano, industrial, irrigação, por se alternativa mais barata e representar solução de regularidade do fornecimento frente aos períodos de racionamento. Urge que a propalada gestão integrada(47) dos recursos hídricos passe do discurso à prática, pois a extração desordenada da água subterrânea para venda engarrafada, abastecimento público, industrial e irrigação, principalmente, poderá engendrar uma redução substancial das descargas de base dos rios que drenam a bacia hidrográfica.” (Rebouças, 2001)(47) Para Aldo Rebouças, Gestão Integrada é fornecimento regular de água pelo menor preço e com uso e conservação mais eficiente.

4.3.1 CONCLUSÃOA procura pela água subterrânea é alta. O uso sem os devidos cuidados pode provocar

impactos, portanto, a explotação racional da água subterrânea precisa ser disciplinada e racionalizada por meio de normatização das atividades de perfuração, desenvolvimento e terminação de poços; a sintonia com as propriedades hidráulicas e hidrogeológicas dos aqüíferos; a operação dentro de regras estabelecidas através de ensaios de bombeamento e respeitadas as condições estabelecidas nas outorgas, que devem considerar o conjunto de poços no aqüífero.

4.4 ACHADO: A ÁREA DE SANEAMENTO PÚBLICO APRESENTA GRAVES PROBLEMAS.

"O saneamento básico é, indiscutivelmente, um fator fundamental para dimensionar a qualidade de vida da população" (IBGE, 2000)

"As ações de saneamento normalmente tem por objetivos: controle e prevenção de doenças, melhoria da qualidade de vida da população, incremento na produtividade do indivíduo e desenvolvimento da atividade econômica" .(CEPIS/OPAS, 2001)

Consoante a FUNASA, a ausência de água tratada e esgoto sanitário é responsável pela morte de muitas crianças, com idade abaixo de 0 a 5 anos, por doenças de veiculação hídrica.

Quadro 18 - Taxa de Mortalidade Proporcional, por doença diarréica aguda, em menores de 05 anosBRASIL – REGIÕES % DE ÓBITOS INFORMADOSNorte 7,6Nordeste 11,9Sudeste 3,3Sul 4,2Centro-Oeste 5,0

FONTE: IBD 2000 – BRASIL – Indicadores e Dados Básicos da RIPSA – Rede Interagencial de Informações para a Saúde.

Para os especialistas entrevistados na fase de investigação:Saneamento é tratado como obra pública, com interesses políticos e financeiros apenas.Faltam às ações de saneamento a conotação social e a preocupação com a qualidade da água.As companhias de abastecimento não têm nenhum interesse de atender áreas periféricas,

população de baixa renda.As empresas de saneamento podem falir por não terem investido em proteção de mananciais

( sustentabilidade estratégica) usam o modelo de afastamento de esgoto de 1800, transferindo efluentes sem tratamento diretamente para o rio.

A região norte é apontada pelo IBGE/2000, em que a situação do saneamento se apresenta mais grave. Quase 30% da população não tem água encanada e apenas 2.8% estão ligados à rede de esgoto. Entretanto, a região Sudeste aparece em primeiro lugar, com 97,1% da população atendida por água tratada e 60,7% por rede de esgoto.

Segundo Ottoni (1999), a realização do tratamento de resíduos domésticos e industriais que geram poluição hídrica é uma medida obrigatória para se minimizar os efeitos deletérios sobre os corpos d’água, procurando ao máximo adotar a reciclagem e reutilização de refugos. No caso dos resíduos sólidos, com o aproveitamento do lixo orgânico na produção de adubo (compostagem) e de outros materiais como vidros, metais, papéis; utilização do biogás decorrente do tratamento de resíduos orgânicos na produção de energia, etc.

O saneamento básico é composto de água, esgoto coletado e tratado e lixo coletado e disponibilizado de forma adequada, porém as companhias de abastecimento interessam-se apenas pelo primeiro.

Dada a elevada concentração da população em áreas urbanas, o saneamento tem uma importância grande na crise de abastecimento, pois a quantidade de esgoto in natura despejado nos corpos hídricos é muito elevada e reduz a disponibilidade para o abastecimento. Segundo a ANA, apenas 20% do volume de esgoto coletado passa por uma estação de tratamento e, conforme dados da Organização Mundial de Saúde, cerca de 80% das doenças são devidas à falta de saneamento. Vide tabela abaixo.

4.4.1 CONCLUSÃOAlgumas providências são indicadas para a solução do problema. Entre elas:Com relação ao saneamento, há necessidade de se investir em pesquisas, com o objetivo de se

adotar soluções mais harmônicas com o meio ambiente. A exemplo, é possível a utilização de plantas aquáticas para remover nutrientes dos esgotos, minimizar sua capacidade poluidora e gerar alimento para o gado.

Deve ser mudado o processo de tratamento convencional pois este não retira os pesticidas carcinogênicos e os metais pesados: utilização de mais barreiras, como o carvão ativado, para

remover, ao menos, os metais pesados. Ex: o projeto de despoluição do rio Pinheiros por meio de flotação, não retira os componentes químicos que se depositaram ao fundo.

Deve ser considerado o conceito de saneamento ambiental: água, esgoto, lixo, controle de vetores de transmissão de doenças em área urbana, drenagem urbana, habitação salubre, poluição da atmosfera e poluição “in door”.(48)(48) Ivanildo Hespanhol

Deve fazer parte do ciclo do saneamento: água (captação, tratamento, distribuição); esgoto (coleta, afastamento, tratamento, destinação final) e a proteção de mananciais.

O saneamento deve estar integrado aos planos de bacias.4.4.2 RECOMENDAÇÕESÀ Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que:avalie formas de priorizar a liberação de dotações orçamentárias destinadas a programas de

saneamento básico, com vistas a aumentar a parcela orçamentária executada nos programas e reduzir o nível de contingenciamento.

analise a possibilidade de os programas de saneamento passarem a receber a chancela de prioritários com fluxo de recursos, pois esse mecanismo garantirá o desenvolvimento da programação financeira sem interrupções orçamentárias.(49)(49) Os argumentos registrados acima corroboram a necessidade de se fazer esta recomendação cuja sugestão já foi apresentada na seção 3.5.2.

À Secretaria de Política e Programa de Ciência e Tecnologia do Ministério da Ciência e Tecnologia que:

estude formas de aperfeiçoar ou ampliar o desenvolvimento de programas que promovam o conhecimento científico e tecnológico voltado ao controle de desperdício de recursos hídricos, bem como da universalização dos serviços na área de saneamento.

4.4.3 BENEFÍCIOSDiminuição dos níveis de contigenciamento dos programas desenvolvidos pelo governo

federal;Universalização do sistema de abastecimento de água;Dar continuidade aos programas de saneamento básico.4.5 ACHADO : A CULTURA É DE ABUNDÂNCIA DOS RECURSOS COM ESTÍMULO

AO DESPERDÍCIO E AO MAU USO.A idéia de abundância é antiga, e foi tratada inicialmente por Pero Vaz de Caminha ao se

referir sobre a abundância de águas na nova terra(50). Ela é decorrente da posição privilegiada do Brasil no que se refere ao volume de recursos hídricos que possui (8% de água potável do mundo). Os rios brasileiros chegam a descarregar no mar cerca de 251 mil metros cúbicos de água por segundo.

A comum e natural idéia de abundância serviu por muito tempo como suporte à cultura do desperdício da água disponível, à não realização de investimentos necessários para seu uso e proteção mais eficientes, e à sua pequena valorização econômica.

Há desperdício e mau uso nos sistemas de abastecimento, por ineficiência, que não decorre apenas da incapacidade dos sistemas produtores de atenderem as respectivas demandas (tanto em conseqüência da insuficiência da disponibilidade hídrica nos mananciais, agravada nos períodos de estiagem como também pelo acréscimo da demanda em níveis superiores à capacidade produtiva). O

desperdício de água ocorre na rede de distribuição e nos domicílios atendidos. Concorrem para ineficiência as perdas de água denominadas de perda física e perda não física(51).

Consoante os especialistas entrevistados, as perdas nos sistemas de abastecimento ocorrem de forma mais visível na captação (5%) e na adução (entre 2% e 3%), e de uma forma menos visível, na distribuição (entre 20% a 60%)(52). O desperdício nos sistemas de abastecimento é de tal gravidade, que a perda de faturamento, por exemplo, que corresponde à diferença entre o volume de água tratado e distribuído pelas companhias e o volume faturado (aquele pelo qual o consumidor paga), ultrapassa os 60%, em alguns estados brasileiros, sendo que, segundo especialistas, valores aceitáveis estariam entre 20% e 30%.(50) “ E saídos não pararam mais; nem esperavam um pelo outro, mas antes corriam a quem mais correria. E passaram um rio que aí corre, de água doce, de muita água que lhes dava pela braga. ......Águas são muitas; infinitas. Em tal maneira é graciosa que, querendo-a aproveitar, dar-se-á nela tudo; por causa das águas que tem! ....”.(51) – São perdas: vazamento, rompimento de linha, erro de medição e roubo de água. Este último dá-se pela ligação paralela (feita na rede de distribuição em pontos de grande consumo, como piscinas, áreas verdes); pelo by-pass (desvio feito no hidrômetro para que o consumo permaneça baixo) e pela ligação clandestina (irregularidade praticada por moradores que não pretendem ser consumidores oficiais- ocorre em área de pequena renda, em geral); receita não contabilizada; perda financeira pela falta de pagamento; diferença entre o custo de produção e o de distribuição (tarifa).(52) A base conceitual do ciclo do saneamento compreende: captação, adução, distribuição, coleta e tratamento de esgoto e lançamento de efluentes.

Por sua vez, alertaram que algumas empresas podem falir, por não terem investido na proteção dos mananciais (sustentabilidade estratégica), não realizando projetos de tratamento de esgoto ou de reuso de águas.

O custo do desperdício eleva a tarifa praticada. Para minimizar o desperdício as empresas necessitam realizar investimentos na manutenção, operação e controle de perdas do sistema existente, entretanto esses investimentos são escassos. Falta-lhes capacidade financeira, em decorrência de muitos fatores, entre eles o elevado custo de produção, associado ao déficit de tarifa. Os investimentos externos, por sua vez, dependem muitas das vezes, do resultado operacional positivo, que em geral as companhias não apresentam em seus demonstrativos contábeis.

Há grande desperdício na área agrícola. Segundo Lemos (2000) é o setor que mais desperdiça.mais da metade é perdida em infiltração no solo e evaporação. As perdas projetadas para esse início de século são de 2.500 Km3 para a agricultura, 117 para indústrias, 64,5 para os usos domésticos e 220 para reservatórios (evaporação), num total de 2.900 Km3. A melhoria da eficiência dos sistemas de irrigação é, portanto, a melhor alternativa para atender o aumento futuro da demanda de água para o consumo humano".

Consoante especialistas da área, o setor mais impactante é a agricultura, que representa 70% do uso consuntivo da água. De aproximadamente 3 milhões de hectares irrigados no Brasil, os quais correspondem a 4,8% da área cultivada do país, 95% são áreas irrigadas que utilizam métodos menos eficientes, significando uma utilização de 18.000 m3/h.a/ano.

O desperdício na irrigação decorre da metodologia utilizada pelo irrigante. Na irrigação existem três métodos: método de aspersão (qualquer equipamento que irrigue em forma de chuva), método de superfície e método localizado. Quanto ao custo, o mais econômico é o de superfície, devido à mão de obra barata. A seguir, o de aspersão, por ser um sistema móvel. Por último, a irrigação localizada, que é fixa, mas que também possibilita a fertirrigação, não irrigando ervas

daninhas, dosando o fertilizante e diminuindo a umidade relativa das folhas, acarretando menos doenças.

Também no uso doméstico há desperdício. O desperdício começa dentro das casas, é chamado mau uso. É realizado por perdulários que pagam pelo consumo excessivo – entre 230 a 250 l/dia. É a ineficiência do sistema doméstico. Em geral o consumidor utiliza água potável para lavagem de carros, conservação de jardins, piscinas, além do gasto excessivo nas atividades de higiene pessoal. Não há política de contenção do perdularismo, como tarifas progressivas, à exemplo do praticado no auge da crise de energia elétrica.

Boa prática tem sido observada, de forma esparsa, porém pequena a integração de todos os segmentos da sociedade com os governos nas três esferas. São ações isoladas. A exemplo, o Ministério do Meio Ambiente desenvolve curso básico de Educação Ambiental à distância – Programa Nacional de Educação Ambiental, que capacita multiplicadores para atuar no cenário nacional. Alguns comitês de bacias também promovem cursos dessa espécie. O mesmo ocorre com as Companhias de Abastecimento e Saneamento.

4.5.1 CONCLUSÃOEssencial é disseminar, à população, e a todos os segmentos da vida civil, a prática de bons

hábitos voltados à preservação do ambiente, e em especial, dos mananciais, bem como o uso racional dos recursos hídricos, evitando o desperdício e o mau uso, e com isto, promover mudança na cultura de abundância e desperdício ou mau uso dos recursos hídricos, bem como investir, ou propiciar o investimento nas companhias de abastecimento e saneamento, de forma a elidir o desperdício de água.

4.5.2 RECOMENDAÇÕESRecomenda-se que a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano:estude formas de promover a reabertura de linhas de crédito para o setor saneamento por meio

de financiamentos.Estude a inclusão nos instrumentos contratuais referentes às linhas de crédito que vierem a ser

estabelecidas para o setor saneamento, instrumentos de controle e acompanhamento, por meio de indicadores de desempenho, vinculando a liberação de novos recursos ao cumprimento das metas e à efetiva redução dos índices de perdas do prestador de serviço.

Recomenda-se ainda que o Ministério do Meio Ambiente:avalie a criação e aperfeiçoamento de programas de educação ambiental voltados à utilização

racional de recursos hídricos e de proteção dos mananciais, bem como a avaliação dos programas existentes de proteção ambiental, mobilizando todos os segmentos da sociedade.

estude formas de promover ampla e permanente campanha de informação da sociedade e outros segmentos da sociedade civil organizada, que visem informar a população sobre a necessidade de economizar água.

4.5.3 BENEFÍCIOSRedução das perdas físicas de água;Incentivo à proteção dos mananciais e dos recursos hídricos em geral;Conscientização da necessidade de utilizar água de forma mais racional.4.6 ACHADO: A ÁGUA DOCE É COMPREENDIDA COMO UM RECURSO INFINITO,

UMA DÁDIVA DA NATUREZA, E DESPROVIDO DE VALOR ECONÔMICO." Os recursos hídricos têm sido tratados pelos consumidores dos setores industrial e domiciliar

como se fossem inesgotáveis. A abundância faz da água ainda um produto sem preço" (Tomasini, 2001)

Ocorre na atualidade uma percepção do valor econômico da água. Essa percepção é universal e “ vem adquirindo uma importância crescente como fator competitivo no mercado internacional nas duas últimas décadas, daí a denominação da água como capital ecológico” .(Rebouças, Aldo, 2001)

É considerada capital ecológico por ser recurso finito, com valor econômico. Tem importância ambiental especial, seja como elemento vital, seja como fator econômico.

Observa-se que não há, em geral, cobrança pela captação de água ou pelo lançamento de efluentes. A regra é a livre captação pelas Companhias de Abastecimento, porque a água flui com abundância, com algumas exceções, onde há a atuação dos Comitês de Bacias e/ou Agências Reguladoras, como os Estados do Ceará e São Paulo. Entretanto, são ainda incipientes as ações voltadas ao uso racional dos recursos disponíveis, ou com a proteção dos mananciais. Há uma preocupação com o crescimento do faturamento das companhias de abastecimento, em produzir cada vez mais, e vender, com o menor custo.

Com a cobrança pelo uso surge o conceito do usuário pagador, instrumento de valorização econômica da água, induzindo uma atitude ética em relação ao recurso, menor desperdício, e eficiência no seu uso, sobretudo na agricultura, onde impera a idéia de irrigação abundante. Há necessidade de uma gestão integrada de todas as águas: da chuva, dos rios, subterrâneas, e não apenas um balanço entre a oferta de água dos mananciais e a demanda/plano de obras.

4.6.1 CONCLUSÃOA Lei nº 9.433/97 instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos baseada nos fundamentos

de que a água é um bem de domínio público, recurso natural limitado e dotado de valor econômico. Entre os instrumentos da referida política estão a cobrança pelo uso, e a outorga dos direitos de uso dos recursos hídricos; o primeiro, com objetivo de incentivar a racionalização do uso da água e reconhece-la como bem econômico, oferecendo ao usuário uma indicação do seu real valor, assim como permitir a obtenção de recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos; o segundo, visando assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos de acesso à água.

4.6.2 RECOMENDAÇÕESRecomenda-se que a Agência Nacional de Águas:promova ações e estudos para garantir, por meio da realização da cobrança pelo uso da água, o

devido incentivo à racionalização do seu uso, reconhecendo a água como um bem econômico.4.6.3 BENEFÍCIOSIncentivo à proteção dos mananciais e dos recursos hídricos em geral;Direcionamento das formas de utilização dos recursos hídricos, racionalizando o uso com

redução dos impactos ao meio ambiente e aos recursos hídricos.Conscientização da necessidade de utilizar água de forma mais racional, para não faltar na

torneira.4.7 ACHADO: A CRISE DE ABASTECIMENTO É DECORRENTE DE QUANTIDADE E

DE QUALIDADE DA ÁGUA DISPONÍVELA grande maioria dos especialistas apontou como os maiores problemas dos recursos hídricos

do Brasil a degradação da qualidade das águas disponíveis, nas áreas onde estão situados os grandes centros urbanos e industriais, e o desafio da sustentabilidade hídrica do semi-árido brasileiro.

Duas são as grandes áreas que sofrem com a escassez de água no Brasil: o semi-árido nordestino sofre com a falta de chuvas e a maior seca da história do rio São Francisco, cuja vazão em 06/2001 era de 880 mil l/s, e média de 2,3 milhão l/s. A outra área problemática é a região metropolitana de São Paulo, com a poluição aliada à falta de chuva.

Diretamente ligado à questão da qualidade, está a quantidade de água disponível. Uma das principais causas é o baixo nível de tratamento de esgotos urbanos.

A água tem a capacidade de diluir e assimilar esgotos e resíduos, por meio de processos químicos, biológicos e físicos, que lhe proporciona a autodepuração, porém, a quantidade e a qualidade dos recursos hídricos limita essa capacidade autodepurativa. Como conseqüência, no ciclo hidrológico, a água sofre alterações em sua qualidade, o que influenciará diretamente na quantidade da disponibilidade para suprir a demanda dos núcleos urbanos, industriais, agrícolas. Conclui-se que a qualidade e a quantidade são aspectos indissociáveis.

Esgotos urbanos, industriais, resíduos da atividade agrícola e de mineração, e outras atividades poluidoras, demandam água para sua assimilação e diluição, e essa demanda determinará a capacidade autodepuração dos mananciais. Pode-se limitar o uso de um corpo d’água para as mais diversas atividades, em face às restrições impostas pelos padrões de qualidade. O tratamento dos esgotos urbanos e industriais é essencial para a conservação dos recursos hídricos em padrões de qualidade compatíveis com a utilização para os mais diversos fins.

Na prática agrícola faz-se necessário complementar a necessidade de água não satisfeita de modo natural, pela precipitação. A irrigação é responsável pelo maior consumo de água doce, demandando técnicas de aproveitamento racional com o mínimo de desperdício. O mau uso dos fertilizantes, corretivos e agrotóxicos respondem drasticamente pela qualidade dos solos e dos recursos hídricos superficiais e subterrâneos.

Na atividade industrial há vários tipos de uso, como a refrigeração e geração de vapor, incorporação aos produtos, higiene e limpeza. A demanda industrial depende dos coeficientes de uso e de perdas de cada tipo, de cada ramo industrial e da tecnologia adotada. Nesse sentido, são classificadas como altamente consumidoras e de pequenas demandas.

Os despejos industriais são altamente poluentes e representam, quando do licenciamento ambiental para a instalação de uma indústria, uma visão qualitativa dos cuidados a serem tomados, com o objetivo de preservação da qualidade da água disponível na localidade.

A qualidade da água é comprometida principalmente pela operacionalização ineficiente dos procedimentos de fiscalização da qualidade da água que é distribuída à população.

A poluição causada por esgotos domésticos e industriais provoca o aumento das cianobactérias tóxicas em mananciais, algas azuis que ocorrem na superfície dos mananciais de água e podem produzir toxinas prejudiciais à saúde humana, e em alguns casos, à morte. Uma das determinações constantes na Portaria 1.469/00 foi estabelecer os limites de tolerância para a presença dessas bactérias na água de consumo humano.

Compete ao Ministério da Saúde e às autoridades de saúde pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, representadas pelas suas respectivas Secretarias de Saúde ou órgãos equivalentes, fazerem observar o fiel cumprimento das disposições da Portaria 1469/200, que aprova a Norma de Qualidade da Água para Consumo Humano, nos termos da legislação que regulamenta o Sistema Único de Saúde.

Consoante a Portaria 1469/00 do Ministério da Saúde a competência da vigilância e controle da qualidade da água para consumo humano foi assumida pela FUNASA, atividade anteriormente exercida pela extinta Secretaria Nacional de Vigilância Sanitária. Consoante o estabelecido nos artigos 05, 06 e 07 da citada Portaria, a responsabilidade da vigilância da qualidade da água compete aos três níveis de poder.

A ocupação das áreas de mananciais altera o ciclo da água. A diminuição da área florestal também contribui para a mudança no clima. As árvores são verdadeiras bombas hidrodinâmicas naturais que captam as águas dos lençóis subterrâneos e as levam, em forma de vapor, para atmosfera, formando as nuvens.

Além dos fatores descritos, desde 1999, tem chovido, no país, muito abaixo das chamadas médias históricas, calculadas a partir das medições feitas nos últimos 30 anos. As medições

realizadas pelo Instituto Nacional de Meteorologia entre janeiro e julho deste ano mostram que choveu 25% menos do que o esperado. A diminuição das chuvas é um processo que teve início há três anos e está relacionado principalmente com fatores como o aquecimento global e o desmatamento das áreas de mananciais.

Para manter uma qualidade de vida adequada em regiões moderadamente desenvolvidas situadas em zonas áridas, Setti (2001) informa o mínimo de 36,5 m³/per capita/ano, e equivalente a 100 l/dia.

“Entretanto, a experiência tem demonstrado que países em desenvolvimento e relativamente eficientes no uso da água requerem entre 5 a 20 vezes o valor de 100 l/dia, para satisfazer as necessidades de agricultura, indústria, geração de energia e outros usos”. (ANNA/ANEEL, 2001) . Esses valores variam entre 182,5 e de 730,0 m³/per capita/ano.

No Brasil, a disponibilidade hídrica é preocupante nos Estados do Ceará, do Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia, Rio de Janeiro, São Paulo e Distrito Federal, cuja disponibilidade per capita varia entre 1.000 a 2.900 m³/hab/ano.

4.7.1 CONCLUSÃOFoi apontada como uma das principais causas da degradação dos mananciais o baixo nível de

tratamento de esgotos urbanos, e como causa da escassez das chuvas, a degradação ambiental, expressa pelo desmatamento sem planejamento e expansão das fronteiras agro-pastoris. Isso indica a necessidade de implantação de práticas gerenciais eficazes e das medidas estruturais que resultem em um convívio equilibrado com a escassez natural da água, que se agrava nos períodos de secas prolongadas. Foi também observado que o sistema de fiscalização da qualidade da água destinada ao consumo humano é ineficiente.

Quanto às ações de saneamento, o montante de investimentos necessários depende diretamente do uso racional da água, e conseqüente redução do desperdício, possibilitando alto nível de benefício à saúde pública com redução de seus custos bem como o atendimento a um maior número de pessoas com o mesmo montante de capital investido.

4.7.2 RECOMENDAÇÃO:À Fundação Nacional de Saúde – FUNASA que:implemente a vigilância e o controle da qualidade da água para consumo humano, fiscalizando

as ações previstas pela aplicação da Portaria 1.469/00, em especial no que concerne ao ajuste das Companhias de Abastecimento aos padrões de potabilidade da água, bem como ao fornecimento, aos consumidores, das informações relativas ao monitoramento da qualidade da água oferecida.

À Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano que:estude formas de promover a reabertura de linhas de crédito para o setor por meio de

financiamentos.(53)Ao Ministério do Meio Ambiente que:estude formas de promover ampla e permanente campanha de informação da sociedade e

outros segmentos da sociedade civil organizada, que visem informar a população sobre a necessidade de economizar água.(54)(53) Os argumentos registrados acima corroboram a necessidade de se fazer esta recomendação cuja sugestão já foi apresentada na seção 4.5.2.(54) Os argumentos registrados acima corroboram a necessidade de se fazer esta recomendação cuja sugestão já foi apresentada na seção 4.7.3.

4.7.3 BENEFÍCIOSRedução das perdas físicas de água;

Incentivo à proteção dos mananciais e dos recursos hídricos em geral;Conscientização da necessidade de utilizar água de forma mais racional, para não faltar na

torneira.4.8 LOCALIDADES QUE ENFRENTAM DIMINUIÇÃO DA DISPONIBILIDADE DE

RECURSOS HÍDRICOSOs dados obtidos, para elaboração do diagnóstico da crise de abastecimento, foram colhidos

por meio de um questionário, distribuído a todos os órgãos ambientais, secretarias de recursos hídricos e companhias de saneamento e abastecimento do país e por meio de entrevistas com pesquisadores, consultores e diversas entidades envolvidas e diretamente afetadas.

Um dos principais problemas enfrentados no levantamento de informações foi o de que os órgãos ambientais alegam que não fazem parte de suas competências o conhecimento dos fatores que podem estar acarretando a diminuição da disponibilidade hídrica do estado, quais as localidades no qual ocorre crise de abastecimento ou estão em eminência e quais seriam os setores mais atingidos. Estes acabaram repassando os questionamentos às companhias de saneamento e abastecimento dos estados. Porém, as questões levantadas estão intimamente ligadas com a problemática do gerenciamento de recursos hídricos que é de interesse e competências diretas dos órgãos ambientais.

Segundo a Agência Nacional de águas – ANA as 19 regiões metropolitanas brasileiras (São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Recife, Salvador, Fortaleza, Belém, Curitiba, Porto Alegre, Baixada Santista, Campinas, Florianópolis, Natal, Vitória, Entorno do Distrito Federal, Londrina, Maringá, Norte/Nordeste Catarinense e Vale do Itajaí) apresentam, em comum, deficiências na coleta, tratamento e disposição final de esgotos sanitários, que resultam em comprometimento da qualidade das águas de manancial e conseqüente redução das disponibilidades hídricas para abastecimento.

Além dessas regiões metropolitanas, outras grandes cidades brasileiras sofrem com deficiências na rede de esgotamento sanitário, onde o déficit na distribuição de água para os domicílios é crítico. Segundo o Diagnóstico de Serviços de Água e Esgoto, 1999, do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento - SNIS, na Região Norte do país esse déficit chega a aproximadamente 30 % dos domicílios.

Sofrem também com a poluição de mananciais causadas pela ação antrópica que impacta negativamente o meio ambiente e deteriora os recursos hídricos. Some-se a isso o problema do conflito de uso, que ocorre principalmente entre a agricultura e o consumo de água nas cidades, tendo como conseqüências a limitação do crescimento econômico, da produção de alimentos e da disponibilidade de água para abastecimento da população.

O problema da escassez hídrica no Brasil decorre essencialmente da combinação do crescimento exagerado das demandas localizadas e da degradação da qualidade da água. É conseqüência do aumento desordenado dos processos de urbanização, industrialização e expansão agrícola, que ocorreram a partir da década de 1950. (55)

Há situações em que a escassez decorre de baixa disponibilidade de água na região em um determinado momento e, em outros casos, mesmo havendo alta disponibilidade, ela é ocasionada pela alta demanda de utilização desses recursos.

Estresse hídrico(56) é o conceito baseado nas necessidades mínimas per capita para manter a qualidade de vida adequada em regiões moderadamente desenvolvidas situadas em zonas áreas. Baseia-se no pressuposto de que 100 l/dia (36,5 m³/ano) representam o mínimo necessário para suprir as necessidades domésticas e manutenção de um nível adequado de saúde.(55) Introdução ao Gerenciamento de Recursos Hídricos, ANA e ANEEL-2001.

(56) Introdução ao Gerenciamento de Recursos Hídricos, ANA e ANEEL-2001.

De acordo com esse conceito, no Brasil há dez Estados com pequena disponibilidade hídrica:Quadro 19 - Disponibilidade hídrica per capita

Localidades Disponibilidade hídrica per capita (m³/hab/ano)

Situação

Pernambuco 1.270 O estresse hídrico é periódico e regular.Paraíba 1.392

Distrito Federal

1.537

Sergipe 1.601Alagoas 1.671R. G. Norte 1.681Rio de Janeiro 2.208 ocasionalmente

tenderá a sofrer falta d'água.

Ceará 2.276São Paulo 2.694Bahia 2.862

FONTE: ANA, ANEEL (2001) Introdução ao Gerenciamento dos Recursos HídricosConsiderando a disponibilidade hídrica desses estados e somente a perspectiva de aumento

populacional (desconsiderando demais fatores, como a degradação ambiental, que ocasiona redução da quantidade hídrica), e com base na média de crescimento populacional por região, apresentada pelo IBGE/2000, conclui-se que a situação tende a piorar consideravelmente no médio prazo.

As prováveis causas podem levar a uma crise de abastecimento de água nessas localidades são: i) Fatores climáticos: irregularidade na distribuição de chuvas; redução da taxa de precipitação pluviométrica; ii) Crescimento urbano desenfreado e sem planejamento ou infra-estrutura; ocupação desordenada em áreas de preservação ambiental; iii) Desmatamento indiscriminado, inclusive mata ciliar, associado a um intenso processo de assoreamento dos corpos d’água, prática de queimadas, processo de desertificação(57); iv) Processos de impermeabilização do solo; v) Demanda de usos diversos de modo não compatível com a capacidade de vazões dos corpos d’água; vi) Canalização de rios sem os devidos planejamentos e estudos; vii) Uso descontrolado de recurso hídrico para a irrigação, avanço do setor agro-industrial comprometendo a qualidade d’água, viii) Ausência de política de gestão dos recursos hídricos e fiscalização efetiva, associadas ao mau gerenciamento das bacias hidrográficas; ix) Ausência de política ambiental no que tange à fiscalização do uso do solo e ocupação do solo; x) Problemas de qualidade de água, lançamento de esgotos domésticos e efluentes industriais diretamente nos corpos d’água sem nenhum tipo de tratamento; xi) Deficiências das redes de distribuição de água, com índices elevados de perdas e xii) Ineficiência das campanhas de educação ambiental que esclareça e sensibilize os usuários quanto ao desperdício d’água.(57) Capítulo 12 da Agenda 21: desertificação é a degradação da terra nas regiões áridas, semi-áridas e sub-úmidas secas, resultantes de vários fatores, entre eles as variações climáticas e as atividades humanas.

5. QUESTÃO 3: QUAIS AS BOAS PRÁTICAS RELATIVAS A GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS CAPAZES DE CONTRIBUIR PARA O EQUACIONAMENTO DA CRISE DE ABASTECIMENTO?

A análise desta questão de auditoria visou identificar experiências positivas com relação às práticas na gestão dos recursos hídricos, capazes de contribuir para o equacionamento da crise de abastecimento de água, em vários pontos do País.

Sabe-se que boas práticas de gestão incluem tanto medidas estruturais, tais como obras, como medidas não estruturais, como capacitação técnica, educação ambiental, manejo adequado dos mananciais etc.

O Estado do Ceará, que apresenta uma das menores disponibilidades hídricas do País, possui um dos processos mais avançados de gestão de recursos hídricos. Desta forma, esse Estado foi

escolhido como exemplo para esta questão de auditoria, e, para isso, foram realizadas visitas a campo e entrevistas com usuários e gestores de água.

O conhecimento adquirido nesse levantamento possibilitará a divulgação de boas práticas de gestão de recursos hídricos já implementadas no Estado, permitindo ao Governo Federal adotá-las ou induzir sua adoção, respeitadas as diversidades locais e regionais.

5.1 ACHADO: CONCEPÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DE UM SISTEMA INTEGRADO DE GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS

O sistema integrado de gestão de recursos hídricos do Ceará começou a nascer após a realização de um seminário sobre recursos hídricos no estado em 1979. Naquela oportunidade, vislumbrou-se a criação de um conselho estadual de recursos hídricos e da elaboração de um plano estadual de recurso hídricos. Já em 1982, foi criado o conselho e no ano seguinte foi elaborado o plano zero de recursos hídricos. A seguir, veio, em 1986, a criação da secretaria de recursos hídricos e em 1991 a elaboração do Plano Estadual de Recursos Hídricos. Com a implantação, em 94, do Programa de Desenvolvimento Urbano de Gerenciamento dos Recursos Hídricos - Prourb, financiado pelo Banco Mundial, vieram as condições financeiras para a implementação do plano de recurso hídricos.

Ainda em 92, foi editada a Lei Estadual de recursos hídricos (Lei nº 11.996) concebendo um sistema integrado de gerenciamento de recurso hídricos, cuja finalidade era proporcionar os meios para que a água fosse utilizada de forma racional e justa.

Em 1994, foi criada a Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Ceará - Cogerh que desempenha o papel de agência de águas e é responsável pela gestão de água bruta em todo o Estado. A gestão da água tratada continuou com a Companhia de Água e Esgoto do Estado do Ceará - Cagece. A partir daí surgiu pela primeira vez no Brasil a separação da gestão da água bruta da da água tratada.

Além da Cogerh, fazem parte da estrutura da SRH a Fundação Cearense de Meteorologia - Funceme e a Superintendência de Obras Hidráulicas - Sohidra. A Funceme elabora informações meteorológicas e sobre recursos naturais e as fornece aos outros órgãos e entidades do Sistema. A Sohidra executa obras hídricas. Outro importante órgão que participa da gestão integrada de recursos hídricos é a Superintendência de Meio Ambiente do Ceará- Semace (a Semace não integra a estrutura da SRH). Ela realiza o monitoramento da qualidade da água bruta dos reservatórios geridos pela Cogerh e monitora a qualidade do esgoto lançado nos corpos hídricos pela Cagece. Além disso monitora as margens dos mananciais no sentido de evitar a formação de aglomerações habitacionais nessas margens.

A criação do sistema integrado de gestão do recursos hídricos do Ceará permitiu ao Estado priorizar, direcionar e integrar ações, evitando divergências ou duplicidades, e ainda aumentou a possibilidade de se otimizar o resultado da alocação dos recursos investidos na gestão. Isso tem sido possível graças à mudança de paradigma na gestão que antes contemplava apenas a construção de obras (gestão da oferta) para um novo paradigma em que há a preocupação também com a gestão da demanda, mediante a implementação de instrumentos como a outorga de volumes de água e a cobrança pelo uso de recursos hídricos.

Outro aspecto importante que se pode perceber é a transparência da gestão de recursos hídricos no Estado. Nesse sentido, a Cogerh tem atuado fortemente, com bons resultados, na conscientização e organização dos usuários (existe, inclusive, na empresa um departamento com essa finalidade). Já estão atuando os comitês de bacia do rio Curu, do baixo e do médio Jaguaribe. Estão em fase de implementação os comitês do rio Banabuiú e o das bacias da região metropolitana de Fortaleza. Além dos comitês, há as comissões de usuários de açudes e as comissões de usuários de água dos vales perenizados.

O que o Ceará tem feito ao criar as entidades integrantes do sistema de gerenciamento de recursos hídricos serviu de exemplo para outros estados, como se pode ver de Recomendação resultante da auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da União no Programa de Desenvolvimento Sustentável de Recursos Hídricos para o Semi-Árido - Proágua/Semi-Árido (DC-0829-44/01-P). Nessa decisão, o Plenário do Tribunal recomendou aos outros estados do região Nordeste a criação de entidades para gerir recursos hídricos, a exemplo do que fez o Ceará ao criar a Cogerh (item 8.2.4. "b" da DC-0829-44/01-P).

Nessa decisão, o Tribunal também reconheceu a importância da descentralização da gestão dos recursos hídricos da gestão de recursos hídricos como se percebe nas seguintes recomendações: ao Ministério da integração nacional - MI: 8.2.1. "b" - que exija a adoção de critérios técnicos, econômico-financeiros, ambientais e institucionais para aprovação e destinação de recursos orçamentários a obras de infra-estrutura hídrica e 8.2.1. 'c" - antes da aprovação de projetos de obras que visem aumentar a oferta de água, submeta a matéria à apreciação dos comitês de bacia afetados com os respectivos projetos. À Secretaria de Recursos Hídricos do MMA: 8.2.2. "a" - que faça constar dos convênios celebrados para a execução de estudos e projetos cláusulas assegurando que as entidades locais de usuários de água, aprovem o objeto pactuado.

Em âmbito nacional, foi publicada a Lei nº 9.433/97 criando a gestão integrada de recursos hídricos, e seus respectivos instrumentos, e estabelecendo as entidades que devem fazer parte dessa gestão. Apesar de essa Lei haver sido editada em 1997, percebe-se que as entidades e os instrumentos ainda não estão funcionando em nível nacional. Nesse sentido, é válida a experiência do Ceará, pois, as entidades integram o sistema de gestão de recursos hídricos daquele Estado são as mesmas preconizadas pela referida Lei. Já os instrumentos criados pela lei de recursos hídricos, que são: planos, enquadramento, outorga, cobrança e sistema de informações, nenhum foi instituído em nível nacional. No Ceará todos esses instrumentos já são empregados na gestão de recursos hídricos. E, é graças a esse pioneirismo que o Estado tem conseguido, apesar da grande escassez de água, manter a sua população livre de racionamento.

5.1.1 CONCLUSÃOO sistema de gestão de recursos hídricos do Ceará foi um dos primeiros a serem desenvolvidos

no país. Ele, assemelha-se muito ao modelo proposto pela Lei Federal nº 9.433/97. Inclusive, as instituições e os instrumentos de gestão criados pela referida lei são praticamente os mesmos já implementados no Ceará. Como bons frutos do modelo de gestão estabelecido no Estado, pôde-se constatar que:

a separação entre a gestão da água bruta e a da água tratada que possibilitou a organização de usuários pois garante que a companhia de saneamento - Cagece tenha o mesmo status dos outros usuários de água bruta;

aperfeiçoamento da gestão de recursos hídricos que ocorreu devido à inclusão na gestão do disciplinamento da demanda, mediante a outorga e a cobrança. Essa gestão da demanda introduz uma nova forma de se atender usuários de água bruta mobilizando menos recursos públicos de que o necessário que quando na forma de gestão que considera unicamente a oferta de água, que é focada na construção de obras;

a participação dos usuários de água bruta em uma gestão descentralizada.5.1.2 RECOMENDAÇÕESRecomenda-se que a Agência Nacional de Águas e a Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do

Ministério da Integração Nacional:Sempre que possível e adequado, estabeleçam como critério para o incentivo financeiro de

ações relacionadas a recursos hídricos implementadas por outros entes federados: a) a avaliação por parte das entidades integrantes do SGRH, quanto à sustentabilidade da ação programada; b) a

possibilidade de implementar instrumentos da política de recursos hídricos necessários à sustentabilidade da ação programada. Para isso, devem-se definir regras gerais que estabeleçam as situações em que é possível e adequado aplicar os critérios mencionados;

5.1.3 BENEFÍCIOSMaior efetividade dos gastos do setor público;Maior transparência na implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, ao se

dispor de critérios claros de transferência de repasses destinados a obras hídricas.5.2 ACHADO: UTILIZAÇÃO DO PLANEJAMENTO COMO INSTRUMENTO DE

GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOSA Lei Estadual nº 11.996/92, que instituiu o sistema estadual de gerenciamento de recursos

hídricos do Ceará, deu especial destaque ao planejamento de recursos hídricos. Esse planejamento hoje encontra-se estruturado em vários instrumentos, sendo os principais deles: o Plano Estadual de Recursos Hídricos, os estudos de hierarquização, os planos de bacia, os planos de operação de reservatórios e os planos especiais de financiamento. Os planos especiais de financiamento são os programas financiados por entidades internacionais como o Banco mundial e estão sendo nesta mesma questão de auditoria, no achado "Projetos Integrados de Gestão de Recursos Hídricos, implementados com o apoio de Organismos Internacionais".

O Plano Estadual de Recursos Hídricos. Começou a vigorar em 1992, é renovado a cada quatro anos e tem por finalidade:

a)promover o cotejo entre a política de recursos hídricos e as políticas setoriais, b)buscar o desenvolvimento social e econômico, c)definir metas da política de infra-estrutura de recursos hídricos, e)estabelecer as metas dos instrumentos de gestão e f) sistematizar, integrar e coordenar a programação das ações relacionadas a recursos hídricos no Estado. Conforme o art. 15 da Lei nº 11.996/92, o Plano Estadual de Recursos Hídricos deve integrar o Plano Plurianual. isso tem assegurado a integração geográfica entre as diversas regiões do Estado e a integração entre os setores da economia, proporcionando à Administração Pública Estadual uma gestão mais articulada, evitando, assim, superposições e duplicações de esforços na gestão do recurso hídrico.

Os estudos de hierarquização. Têm por finalidade atualizar quadrienalmente o Plano Estadual de Recursos Hídricos.

Os planos de bacia. Somente são elaborados para as bacias em que existe organização dos usuários de água bruta. Isso porque a entidade que reúne os usuários, o comitê de bacia, têm que aprovar o respectivo plano de bacia da sua área de jurisdição. Os planos de bacia são elaborados pela Companhia de Gestão de Recursos Hídricos do Ceará - Cogerh, e têm como foco principal a programação de ações a serem desenvolvidas na bacia hidrográfica. Durante a execução da auditoria, a equipe constatou que já estão sendo implementados os planos de bacia do Rio Curu, da sub bacia do Baixo Jaguaribe e da do Médio jaguaribe, o que tem contribuído para melhorar a gestão nas respectivas bacias, ao ordenar as ações que nela são desenvolvidas.

Os planos de operação de reservatórios.É elaborado uma vez por ano, da forma descrita a seguir. Após o período chuvoso, que termina em maio, a Cogerh prepara documentos contendo a situação dos principais reservatórios do Estado e efetua simulações considerando determinados níveis de retirada de água desses reservatórios. As conclusões são reunidas no documento denominado "Situação dos Recursos Hídricos no Ceará". Com base nessas simulações, as entidades de usuários se reúnem e decidem qual será o nível de retirada e quais os usos serão contemplados. A essa decisão de como utilizar a água e qual a quantidade a ser utilizada em cada reservatório dá-se o nome de "alocação global de água bruta". As decisões de cada entidade de usuários é depois referendada pelo Conselho Estadual de Recursos Hídricos, de cujo plenário participa um membro do

Ministério Público Estadual. Eventuais descumprimentos da alocação são fiscalizados pela Cogerh e pelo Ministério Público.

Entre os benefícios auferidos com a utilização do planejamento pode-se verificar: melhor orientação das ações desenvolvidas no âmbito das bacias hidrográficas; maior integração entre os diversos setores da economia do Estado, assegurando que ao instalar-se um empreendimento já exista os suprimento de água de que ele necessita.

5.2.1 CONCLUSÃOO sistema de gerenciamento de recursos hídricos do Ceará tem ênfase nas ações de

planejamento, sendo que o Estado vem lançando mão dessa poderosa ferramenta de gestão de recursos hídricos desde o começo da década de 90. Os principais instrumentos de planejamento são: o Plano Estadual de Recursos Hídricos, os estudos de hierarquização, os planos de bacia e os planos de operação de reservatórios. Em todos eles há a participação ativa das entidades de usuários de água bruta. Entretanto, os pontos altos dessa participação ocorre na aprovação do plano de bacia pelo respectivo comitê de bacia e a alocação global de água bruta, onde as entidades aprovam a os usos permitidos e as quantidades de água que podem ser utilizadas em cada reservatório. Os principais benefícios do planejamento tem sido a clareza e a transparência das ações (no planejamento de curto prazo) aliadas à continuidade administrativa proporcionada pelo planejamento de longo prazo.

5.2.2 RECOMENDAÇÕESÀ Agência Nacional de Águas:elaborar um plano de obras hídricas, onde se estabeleça que obras dentro da competência do

Governo Federal são necessárias para o atendimento da demanda da população brasileira por recursos hídricos;

priorizar a formulação de um Plano Nacional de Recursos Hídricos, previsto no artigo 35, inciso IX, e no artigo 52, ambos da Lei nº 9.433/97 que estabeleça critérios claros para a atuação do Governo Federal na gestão dos recursos hídricos e identifique áreas prioritárias e atuação, inclusive no que diz respeito a obras hídricas;

orientar os estados no sentido de que haja sintonia entre o Plano Estadual de Recursos Hídricos e o Plano Plurianual de Investimentos.

5.2.3 BENEFÍCIOSmelhor orientação das ações a serem desenvolvidas no âmbito das bacias hidrográficas dos

rios de domínio da União;maiores possibilidades de se evitar esforços que não guiem ao alcance dos objetivos

estabelecidos, quanto à eficácia e à efetividade das ações.5.3 ACHADO: COLETA E UTILIZAÇÃO DE INFORMAÇÕES PARA SUPORTE À

TOMADA DE DECISÕES NO ÂMBITO DA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOSA equipe de auditoria constatou a existência dos seguinte sistemas de informações

relacionadas a recursos hídricos:Cadastros de usuários de água bruta. Em visita ao Departamento de Organização de Usuários

da Companhia de Gestão de Recursos Hídricos a equipe pôde constatar a existência dos cadastros de usuários de água bruta. Já foram elaborados os cadastros informatizados dos usuários da bacia do rio Jaguaribe, da região metropolitana de Fortaleza, da região do rio Curu, e da bacia do Acaraú. Esses cadastros foram elaborados com a participação dos próprios usuários. As informações são utilizados, entre outras coisas, para dimensionamento da demanda real por água bruta.

Monitoramento de estoque de água dos reservatórios de água bruta. A Companhia de Gestão de Recursos Hídricos do Ceará monitora diariamente os estoques de água de 116 reservatórios considerados estratégicos para a gestão de recursos hídricos. Os volumes são anotados pelos

escritórios regionais da empresa que repassam as informações para a sede em Fortaleza que os armazena nos seus bancos de dados computacionais. Há também o monitoramento da qualidade da água bruta que é feito pela Superintendência de meio Ambiente do Ceará - Semace, como fruto de convênio celebrado entre essa entidade e a Cogerh. Esta, ainda, acompanha, também diariamente, as condições de 150 km de canais (110 correspondem ao Canal do Trabalhador) e de 300 km de adutoras.

Informações meteorológicas. A Fundação Cearense de Meteorologia e Recursos Hídricos - Funceme produz informações em três grandes áreas, a saber: meteorologia, recursos hídricos e recursos naturais - são feitas previsões de chuvas com vistas a estabelecer cenários de estoques dos reservatórios.

Informações sobre estoques de águas subterrâneas. Entre outros importantes bancos de informação, a Fundação dispõe de um mapeamento dos estoques de água subterrânea no Estado. Com base nessas informações, é possível um técnico saber, para um determinado ponto do Estado do Ceará, se existe água subterrânea e a que profundidade. inclusive, saber se o aqüífero é ou não salino. É possível, inclusive, saber o grau de salinidade da água.

A lei nº 9.433/97 que criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos estabeleceu entre os instrumentos da Política Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos (artigo 5º, inciso V). A criação e a manutenção desse sistema fica a cargo da Agência Nacional de Águas - ANA, pela Lei nº 9.984/2000. A ANA já dispõe de informações hidrométricas herdadas de instituições do setor elétrico. Entretanto, isso ainda é pouco em relação ao que a Resolução n 13 do Conselho Nacional de Recursos Hídricos estabelece, no seu artigo 1º, como informações que devem constar do referido sistema.

Funcionamento pleno de um sistema como o previsto na lei é de suma importância para a gestão de recursos hídricos pois as ações do Governo Federal, dos estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e até da iniciativa privada dependem de informações confiáveis para a tomada de decisão. Prova disso é que no Ceará, que dispõe de um nível de informações ainda inferior ao prescrito na Lei 9.433/97, constatou-se que a gestão de recursos hídricos tem se beneficiado sobremaneira das informações disponíveis.

Inclusive, decisões importantes tomadas no passado, como a construção do Canal do Trabalhador (1993); reativação do mesmo canal em 1997; a implementação do programa Caminhos de Israel pela Secretaria de Agricultura Irrigada, que prevê a construção de 5.000 poços tubulares para desenvolver a fruticultura irrigada, entre outras iniciativas, foram calcadas em informações hidrológicas.

5.3.1 CONCLUSÃOO Ceará já dispõe de um conjunto de sistemas de informações hidrológicas, que, apesar de ser,

ainda, aquém do prescrito na Lei Federal nº 9.433/97, tem se mostrado de grande valia para o planejamento e a gestão dos recursos hídricos no Estado. Inclusive no que concerne à previsão de eventos críticos e à preparação para enfrentá-los. Isso já ocorreu no passado. Como por exemplo a construção do Canal do Trabalhador (1993) foi calcada em informações técnicas que garantiam que a partir do ano de 1994 a oferta de água proveniente dos mananciais da região metropolitana de Fortaleza seria inferior à demanda e que, se não fosse tomado alguma providência, haveria racionamento em Fortaleza. Outras decisões de grande envergadura como a implementação do Programa Caminhos de Israel pela Secretaria de Agricultura Irrigada - Seagri, que prevê a construção de 5.000 poços tubulares para desenvolver a fruticultura, tem a garantia da existência de água subterrânea nas regiões onde o programa será implementado. Isso conduz ao entendimento de as informações requeridas pela Lei 9.433/97 serão uma poderosa arma na busca da boa gestão de recursos hídricos.

5.3.2 RECOMENDAÇÕESÀ Agência Nacional de Águas: priorizar a implementação do Sistema Nacional de

Informações sobre Recursos Hídricos - SNIR, a fim de prover, o mais rápido possível, as instituições integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos da informações necessárias ao desempenho de suas funções, em cumprimento ao artigo 5º, inciso VI, da Lei nº 9.433/97, o artigo 4º, inciso XIV, da Lei nº 9.984/2000 e à Resolução nº 13 do Conselho Nacional de Recursos Hídricos.

5.3.3 BENEFÍCIOSexistência de informações realmente úteis na realização da gestão de recursos hídricos.possibilidade de se prover, o mais rápido possível, as outras áreas do governo de informações

essenciais para o alcance de seus objetivos.5.4 ACHADO: REALIZAÇÃO DE OBRAS VOLTADAS PARA A OFERTA DE ÁGUA

BRUTA SOMENTE QUANDO HOUVER DEMANDA PRESENTE OU FUTURA PELO RECURSO.

No Estado, somente se procede à construção de obras para ampliar a oferta de água se houver realmente a necessidade comprovada. Para se saber se de fato existe a demanda são analisadas, basicamente: os cadastros de usuários, as informações meteorológicas e as informações sobre os estoques dos 116 reservatórios considerados estratégicos.

A história recente mostra que esse procedimento tem funcionado satisfatoriamente, tendo sido, inclusive, contribuído para evitar o racionamento de água no que diz respeito ao consumo humano. Em 1993, foi construído o Canal do Trabalhador, com a finalidade de transportar água do vale do Jaguaribe para a região metropolitana de Fortaleza, onde vive o grosso da população do Estado e onde fica instalado um grande distrito industrial. O Canal começou a funcionar em 1994, suprindo satisfatoriamente a cidade de água. Posteriormente, com o reabastecimento natural dos mananciais da região metropolitana a obra deixou de fornecer água para Fortaleza, limitando-se a servir a propósitos de irrigantes que situavam-se às suas margens. Já no ano de 1997, informações provenientes de monitoramento de reservatórios e das previsões meteorológicas indicavam que os mananciais da capital ficariam abaixo dos níveis necessários para abastecer a região. Com base nessas informações, procedeu-se à recuperação do canal, que voltou a suprir a capital com água proveniente do vale do Jaguaribe.

Atualmente, o Rio Jaguaribe está seco, bem como o seu afluente, o Rio Banabuiú. Dada essa situação, a Cogerh constatou que, unicamente com os mananciais existentes na região, há a possibilidade de se alimentar a região metropolitana ainda por 22 meses, a contar de outubro/2000. Por isso, foi iniciada a construção da Barragem Aracoiaba e a recuperação da Adutora do Acarape. Essas obras visam a suprir a demanda gerada pela queda na oferta de água em Fortaleza devido à baixa quantidade de chuva nos últimos 2 anos na região do rio Jaguaribe, que abastece a capital do Estado por intermédio do Canal do Trabalhador (que leva água do Jaguaribe, a partir de Itaiçaba, para Fortaleza).

Esse procedimento tem proporcionado uma maior efetividade dos recursos do Estado, pois tem-se evitado obras que depois ficam desativadas ou subtilizadas, às vezes por se configurarem desnecessárias.

5.4.1 CONCLUSÂOO Estado do Ceará tem adotado a postura de somente decidir pela construção de novas obras

cuja finalidade seja ampliar a oferta de água bruta quando houver demanda comprovada. Isso tem evitado que obras sejam construídas e depois fiquem subutilizadas ou inutilizadas por se verificar, depois da sua conclusão, a sua desnecessidade. Assim, tem-se conseguido aumentar a efetividade do recurso público destinado à solução da crise de abastecimento de água no Estado.

5.4.2 RECOMENDAÇÂOÀ Agência Nacional de Águas e à Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da

Integração Nacional:estabelecer critérios técnicos para a eleição das obras hídricas a serem executadas;somente realizar obras com vistas a aumentar a oferta de água bruta quando houver demanda

presente ou futura por água, de acordo com critérios técnicos.5.4.3 BENEFÍCIOSmaior efetividade do recurso público federal, à medida que se evita que recursos federais

sejam utilizados para a realização de obras que após concluídas fiquem subutilizadas ou não utilizadas.

5.5 ACHADO: PROJETOS DE GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS QUE SEGUEM CRITÉRIOS DE INTEGRAÇÃO E SUSTENTABILIDADE

Constatou-se que o Ceará foi um dos estados pioneiros na contratação de Empréstimos externos na área de gestão integrada de recursos hídricos. Dois Acordos de Empréstimo sucessivos (Projeto de Desenvolvimento Urbano e Gestão de Recursos Hídricos-Prourb e Projeto de Gestão Integrada dos Recursos Hídricos do Estado do Ceará-Progerirh) foram firmados pelo Estado, à partir de 1994, diretamente com o Banco Mundial, com o aval da União.

Esses Projetos foram altamente inovadores no que diz respeito à gestão de recursos hídricos, aproveitando o estado-da-arte do setor, experiências de outros países, bem como o conhecimento da realidade local. Além disso, os critérios BIRD foram seguidos, o que colaborou para garantir a sustentabilidade sócio-econômica e ambiental dos projetos. Esses financiamentos permitiram ao Estado alavancar recursos superiores a US $ 500 milhões, sem os quais seria muito difícil lograr os excelentes resultados obtidos até o momento. Algumas das principais inovações e benefícios desses dois projetos foram:

Forte componente não estrutural de gestão de recursos hídricos: programas de capacitação institucional (empresas estaduais e outras entidades) e de gestão participativa (associações de usuários de água e comitês de bacias), foram implementados no âmbito dos projetos, dando maior eficiência, transparência e representatividade no processo de mitigação de conflitos, bem como a maior garantia no atendimento das demandas prioritárias de água.

Integração da gestão de recursos hídricos (inclusive obras) ao planejamento macro do Estado : os benefícios desta integração foram o atendimento dos múltiplos usos (abastecimento humano, industrial, irrigação etc.), bem como a interligação efetiva de bacias onde há oferta com aquelas onde há demanda de água.

Recuperação dos custos dos investimentos em infra-estrutura, através da cobrança por captação de água bruta: O Progerirh tem como um de seus objetivos a recuperação dos custos de investimento, bem como dos custos de operação e manutenção, por meio da cobrança de água bruta dos diferentes usuários. Isto garante uma maior eficiência e sustentabilidade dos sistemas de armazenamento, captação e adução de água bruta.

Gestão integrada de grandes e pequenas bacias ( Prodham ) : Esta importante inovação de gestão visa otimizar a operação e a vida útil dos grandes reservatórios, com grandes bacias de contribuição(58), por meio da conservação do solo e da água nas regiões de cabeceira (pequenas bacias). Isto permitirá uma considerável redução do assoreamento dos grandes reservatórios, bem como a maior recarga dos aqüíferos.(58) Área de drenagem que contribui com escoamentos para um determinado ponto de interesse (exutório)

5.5.1 CONCLUSÃOOs projetos integrados de gestão de recursos hídricos implementados recentemente pelo Ceará,

como o Progerirh, permitiram ao Estado diminuir significativamente os conflitos de uso de água e os efeitos danosos das secas, através da implementação de medidas estruturais (obras) e não estruturais (capacitação, instrumentação, gestão participativa). Estes projetos representam o estado-da-arte no que diz respeito à gestão integrada de recursos hídricos, permitiram ao Estado alavancar recursos externos, através de uma pequena contrapartida, e foram determinantes para que o Ceará se tornasse um dos estados mais avançados no setor. Uma evidência disso é que a cidade de Fortaleza, apesar de estar na mesma situação climática de Recife, não tem experimentado os mesmos racionamentos vividos pela última. Além disso, esses projetos apresentam uma alta sustentabilidade sócio-econômica e ambiental, permitindo, inclusive ao Estado a recuperação dos investimentos, através da cobrança da água bruta.

5.5.2 RECOMENDAÇÕESÀ ANA, incentivar, a estados econômica e financeiramente saneados, a descentralização

sustentável dos recursos hídricos locais, através de medidas não estruturais (capacitação, fortalecimento institucional), inclusive com o uso de empréstimos de organismos internacionais, como o BIRD. O Ceará poderia servir de modelo para esse fim.

5.5.3 BENEFÍCIOSMelhor aproveitamento das oportunidades de obtenção de créditos disponíveis junto a entidades

internacionais.5.6 ACHADO: ALTA EFICIÊNCIA OPERACIONAL E AMBIENTAL DA EMPRESA DE

SANEAMENTO DO ESTADO (CAGECE)Um dos importantes achados de auditoria no Estado foi a alta eficiência operacional e ambiental

da Companhia de Água e Esgotos do Ceará – Cagece.Essa alta eficiência aporta, por sua vez, uma série de benefícios para o Estado que possui a

menor disponibilidade hídrica do País (BIRD, 1999)(59). Dentre eles estão a redução do consumo de água bruta, através da automação de sistemas de distribuição de água, e o aumento de oferta hídrica, através da preservação da qualidade dos mananciais. Ambos contribuem para minorar os efeitos das secas, que freqüentemente assolam o Estado, reduzindo, assim, os riscos de uma eventual crise de abastecimento de água.

Dentre as principais medidas que contribuem para a alta eficiência operacional estão a automação da macro distribuição de água da região metropolitana de Fortaleza (RMF), cujos resultados foram uma grande economia de água (20%) e de energia (10%), através da redução dos freqüentes rompimentos da rede de distribuição(60). Além disso, a automação permitiu uma redução significativa nos riscos de desabastecimentos por falhas de operação.

Em termos de eficiência ambiental, a Cagece adotou duas políticas altamente recomendáveis, que têm impactos significativos para o aumento de oferta de água bruta. Duas delas se destacam:

Todo esgoto coletado no Estado é também tratado (Fonte: IPEA, 2.000): Ao contrário da maioria das empresas de saneamento do Brasil, a Cagece, através desta política, contribui não apenas para a conservação dos mananciais, pela redução do impacto poluente, como também permite que haja uma maior oferta de água bruta para os diferentes usos. Com a eliminação do lançamento de esgoto não tratado nos corpos d’água, pode-se alcançar reduções de até 50% nos casos de doenças infecciosas de veiculação hídrica (OMS, 2.000).

Projeto de reuso de águas residuárias(61) de estações de tratamento de esgoto: Em uma visita a um projeto-piloto da Cagece, constatou-se que esta empresa está iniciando um programa de reuso de águas resituárias de ETE’s. A moderna estação de tratamento da cidade litorânea de Aquiraz terá

seus efluentes, depois de tratados em uma série de lagoas de estabilização(62), aplicados a um pomar, através de irrigação. Os benefícios desta política são a redução significativa dos impactos aos mananciais (depositórios freqüentes de águas residuárias), e o aumento da oferta de água para um uso menos nobre (irrigação). Para garantir a segurança ambiental do processo, a Cagece monitorará a qualidade do processo de tratamento e da aplicação da água residuária.(59) Appraisal sobre o Projeto de Gestão Integrada de Recursos Hídricos – Progerirh.(60) Operação inadequada de equipamentos, tais como válvulas, bombas etc. podem causar o rompimento de tubulações, através de transientes hidráulicos abruptos (p.ex., golpes de aríete hidráulicos).(61) Efluente resultante de estações de tratamento de esgotos,(62) Tanques que auxiliam a depuração das cargas orgânicas e patogênicas dos esgotos.

5.6.1 CONCLUSÃOAs políticas operacional e ambiental da Cagece tem contribuído para o aumento da oferta

hídrica no Estado do Ceará, apesar dos seus escassos recursos hídricos. Esses aumentos se dão através da redução das perdas de distribuição de água tratada e da minimização da poluição dos mananciais. Apesar de serem práticas relativamente simples, elas têm efeitos altamente benéficos para toda a população, inclusive diminuindo os riscos de uma crise de abastecimento de água. Iniciativas do Governo Federal, tais como o Plano Nacional de Despoluição de Bacias, da ANA, poderão contribuir para que todo o esgoto coletado nas cidades brasileiras fosse tratado, o que melhoraria grandemente a qualidade da água de mananciais urbanos.

5.6.2 RECOMENDAÇÕESÀ Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República: sempre que

adequado, estabeleça como critério para que os projetos de saneamento (novos sistemas de água e esgoto e ampliação de sistemas antigos), implementados ou financiados pelo Governo Federal a obrigação de tratar o esgoto coletado, consoante diretrizes estabelecidas no Dec. Presidencial nº 4.024/01, que estabelece critérios de sustentabilidade para a implantação ou o financiamento de obras hídricas com recursos financeiros da União. Para isso, devem-se definir regras gerais que estabeleçam as situações em que é possível e adequado aplicar os critérios mencionados;

À Agência Nacional de Águas – ANA: priorize, em seu Plano Nacional de Despoluição de Bacias, mananciais de abastecimento.

5.6.3 BENEFÍCIOSProvável redução da carga de poluentes lançada nos corpos d'água e conseqüentemente

aumento na oferta hídrica.6. QUESTÃO 4: AS EMPRESAS DE ABASTECIMENTO TÊM SIDO

ADEQUADAMENTE INCENTIVADAS A INVESTIR EM MANUTENÇÃO DA REDE PARA EVITAR O ALTO DESPERDÍCIO DOS SISTEMAS?

O assunto a ser tratado neste capítulo refere-se ao desperdício gerado pelas companhias de abastecimento de água em função da carência de investimentos em manutenção.

A presente questão de auditoria tem o objetivo de avaliar se as empresas de abastecimento têm sido adequadamente incentivadas a investir na manutenção de seus sistemas a fim de evitar altos desperdícios nos mesmos.

Buscando responder à questão, procurou-se identificar quais os principais problemas enfrentados pelos prestadores de serviço e as deficiências na atuação do Governo Federal nesse setor.

Nesse sentido, o trabalho apontou como necessária uma participação mais efetiva do Governo Federal no estímulo ao combate ao desperdício de água visando um melhor aproveitamento desse recurso natural, como se verá nos achados de auditoria desenvolvidos a seguir.

6.1 ACHADO: FALTA DE APOIO A INVESTIMENTOS EM MANUTENÇÃO DAS REDES DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA DAS COMPANHIAS, POR PARTE DO GOVERNO FEDERAL.

Durante os trabalhos, a equipe encaminhou questionários a 27 prestadoras de serviço regionais (26 companhias estaduais e 1 autarquia) afim de contribuir para o estudo da questão. Dessas 27 prestadoras de serviço, 14 responderam tempestivamente às questões propostas pela equipe. Em uma das questões, perguntou-se às empresas se estas receberam ou têm recebido incentivos por parte do Governo Federal para manutenção das redes de abastecimento, sendo que apenas uma empresa afirmou haver recebido algum tipo de incentivo. Foram realizadas, também, entrevistas na Companhia de Água e Esgoto de Brasília - CAESB e na Companhia de Águas e Esgotos do Maranhão - CAEMA. Nessas entrevistas, os participantes afirmaram não se haverem beneficiado com recursos federais de espécie alguma, para manutenção de suas redes de abastecimento, desde a extinção do antigo Banco Nacional da Habitação - BNH. A Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República - Sedu/PR também foi ouvida por intermédio do Diretor Nacional do Programa de Modernização do Setor de Saneamento - PMSS e Programa Nacional de Combate ao Desperdício de Água - PNCDA com participação, inclusive, da anterior responsável perante o PNCDA, os quais afirmaram que inexistem recursos específicos para manutenção das redes dentro destes programas. Destaque-se que, devido ao contingenciamento de despesas determinado pelo Poder Executivo para os últimos exercícios, o PNCDA encontra-se paralisado.

É bom salientar que desde 1998 o contingenciamento dos recursos oriundos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, ocasionado por restrições oriundas de diversas causas, como a necessidade da realização do ajuste fiscal por exemplo, levou à interrupção do principal fluxo de recursos para o setor de saneamento.

No quadro abaixo pode-se visualizar o decréscimo expressivo dos investimentos efetuados pelas companhias de saneamento de âmbito regional, relativamente aos serviços de água, considerados desde 1997:

Quadro 22 - Distribuição de investimentos realizados em sistemas de água e esgotos pelos prestadores de serviço de abrangência regional nos exercícios de 1997 a 1999.

Fonte: SNIS/Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgotos

Figura 7 Investimentos em sistemas de água e esgotos dos prestadores regionais de 1997 a 1998.

Os investimentos em manutenção são essenciais para a redução das perdas de água nos sistemas de abastecimento. Segundo o Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento - SNIS (Espírito Santo, Adauto Santos e outros - 2000), dos 27 prestadores de serviço regionais, 18 apresentam Índice de Perdas na Distribuição(63) acima de 40% , 8 apresentam índice entre 25% e 40% e apenas 1 apresenta índice menor que 25%. Dentre as empresas que apresentaram índices considerados elevadíssimos (acima dos 40%), encontra-se a CAEMA, empresa visitada por dois dos membros da equipe de auditoria. Ainda segundo dados do referido Sistema, a empresa visitada possui Índice de Perdas na Distribuição da ordem de 53%. Tal índice indica as perdas físicas na distribuição e significa que do total do volume de água tratada disponibilizada para o consumo pela companhia, 53% é perdida na malha de distribuição antes de chegar efetivamente ao consumidor.

A redução das perdas físicas permite diminuir os custos de produção, mediante redução do consumo de energia e produtos químicos. Além disso, pode-se otimizar a oferta de água com as instalações existentes, possibilitando, em alguns casos, aumentar a oferta sem a expansão do sistema produtor. Isto permite que investimentos em ampliação sejam postergados e, ainda, contribui para o combate ao desperdício de água nos sistemas de abastecimento.

No entanto, a realização de investimentos em manutenção não se refere simplesmente à disponibilização de recursos para projetos de troca de tubulações e ações corretivas de manutenção. Trata-se de um conceito mais amplo, no qual envolve a aplicação de recursos em programas mais extensos de combate ao desperdício de água ou combate a perdas. Ocorre, por exemplo, que, embora a maior quantidade de vazamentos de água ocorra nos ramais prediais(64), nem sempre as maiores perdas em volume se referem a esses vazamentos, mas às perdas por extravasamento de reservatórios, vazamentos em adutoras de água tratada e nas tubulações da rede de distribuição. Nesse contexto, os incentivos para manutenção das redes de distribuição devem levar em conta todos esses fatores, para que, mais eficientemente aplicados, contribuam para que as ações a serem desenvolvidas pelos prestadores de serviço alcancem a eficácia necessária. Os incentivos devem contemplar projetos que incluam medidas corretivas e preventivas (esta última com caráter continuado, baseada no controle operacional) de modo a não permitir que os índices tornem a se elevarem após algum tempo de conclusão das obras e dos investimentos realizados.

O volume de recursos envolvidos em ações desse tipo são bastante elevados e a grande maioria dos prestadores de serviço não dispõem de recursos próprios para fazê-lo. É o caso da CAEMA que, como as demais, fora questionada por esta equipe se seria capaz de reduzir as perdas em seu sistema de abastecimento a níveis aceitáveis com a utilização de recursos próprios. Em sua resposta, além de responder negativamente à questão, informou que necessitaria de um montante de recursos para fins de complementação das ações em andamento na Companhia da ordem de R$12,3 milhões, apenas para São Luís, para implementação de ações de controle operacional, material hidráulico para manutenção de rede, remanejamento de rede de cimento amianto e setorização(65) da rede distribuidora.

Esforço no sentido de modernização do setor vem sendo realizado pelo Governo Federal no âmbito do PMSS. O programa tem dois componentes: (a) componente institucional, o qual objetivou a realização de reordenamento institucional do setor saneamento e; (b) componente de investimentos, destacando-se a segunda fase do programa, denominado PMSS II, na qual envolvem recursos do Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento - BIRD. Embora a proposta para o programa como um todo seja muito boa(66), este componente de investimento não alcança a grande maioria dos prestadores de serviço, mesmo os de âmbito regional, os quais ficam incapacitados de promover as ações eficazes de combate a perdas. Isto porque é necessária uma avaliação econômico-financeira que constitui pré-requisito para o prestador de serviços que deseje

participar do PMSS II, composto de 3 etapas: diagnóstico, análise da situação financeira do ano-base para definição do nível de elegibilidade inicial e projeção dos níveis de elegibilidade futuros. Na primeira etapa, após identificadas as deficiências dos prestadores (por meio do diagnóstico) verifica-se que, para alguns, é necessário preliminarmente implementar a reforma institucional (nível 0), enquanto outros estão preparados para fazer investimentos na área operacional (nível 1) e os mais eficientes, estão aptos para implementar projetos de investimento na melhoria e ampliação dos serviços (níveis 2 e 3).

A grande maioria dos prestadores de serviço no Brasil podem ser enquadrados no “nível 0”, segundo as definições do programa acima e, por diversas razões, encontram-se impossibilitados de alcançar níveis superiores dentro dos critérios do referido programa, o que inviabiliza o seu acesso ao componente de investimento. Enquanto isso, o PNCDA, programa específico de combate a perdas, no qual desenvolveram-se diversos estudos e Documentos Técnicos de Apoio – DTAs, sem no entanto a realização de qualquer investimento na manutenção das redes de abastecimento de água, apenas contribuiu para o estudo do problema, tendo sido paralisado no âmbito da Sedu/PR em razão do contingenciamento.

6.1.1 CONCLUSÃO:Considerando-se que o setor de saneamento tem sido bastante penalizado com os cortes de

investimentos, sobretudo dos financiamentos promovidos pelo Governo Federal, e que estes são necessários à implementação de ações imediatas e de médio prazo para redução de perdas nos sistemas e recuperação de receitas (as quais podem ser recuperadas a partir dos resultados de programas de combate à essas mesmas perdas), torna-se evidente a necessidade de restabelecerem-se linhas de crédito para programas de manutenção. Essas linhas devem incluir todos os projetos relacionados a combate a perdas de água nos sistemas de distribuição, sob pena do agravamento da situação operacional dos prestadores de serviço e das conseqüências econômicas e sociais para o país, decorrente do desperdício gerado.

6.1.2 RECOMENDAÇÕESÀ Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República que:estude formas de promover a reabertura de linhas de crédito para o setor, por meio de

financiamentos;Estude a inclusão nos instrumentos contratuais referentes às linhas de crédito que vierem a ser

estabelecidas, instrumentos de controle e acompanhamento, por meio de indicadores de desempenho, vinculando a liberação de novos recursos ao cumprimento das metas e à efetiva redução dos índices de perdas do prestador de serviços.(67)(63) O índice tratado aqui é diferente do tradado nos demais capítulos e é o resultado da razão entre o Volume de Água Produzido, menos o Volume de Água Consumido, e o Volume de Água Produzido. O índice leva em conta apenas as perdas físicas, por vazamentos.(64) Ramal predial é a canalização destinada ao fornecimento de água aos utentes, compreendida entre a rede geral de distribuição e o limite da propriedade a servir.(65) Setorização - consiste na instalação de equipamentos que permitem regular o volume e a distribuição de água para os domicílios e as empresas de uma região.(66) O Programa objetiva o reordenamento institucional do setor saneamento, por meio da indução ao aumento da eficiência e da capacidade de investimento, e do apoio ao estabelecimento de novos modelos para a prestação dos serviços e de instrumentos de regulação e controle.(67) Os argumentos registrados acima corroboram a necessidade de se fazer esta recomendação cuja sugestão já foi apresentada na seção 4.5.2.

6.1.3 BENEFÍCIOSRedução das perdas físicas de água;Melhoria do desempenho operacional das Companhias;Diminuição dos custos de fornecimento da água tratada à população, e;Criação de um compromisso permanente de melhoria operacional, sob pena de inabilitar-se à

recepção de novos recursos.6.2 ACHADO: AUSÊNCIA DE SUBSÍDIOS POR PARTE DO GOVERNO FEDERAL VIA

REDUÇÃO DE IMPOSTOS INCIDENTES SOBRE EQUIPAMENTOS E MATERIAIS UTILIZADOS ESPECIFICAMENTE PELAS COMPANHIAS DE ÁGUA E ESGOTOS.

Investimentos em saneamento estão sempre relacionados a grandes cifras. Esses investimentos referem-se quase sempre à realização de obras, compra de materiais e equipamentos e contratação de prestação de serviços sobre os quais há embutido, além dos custos e da margem de lucro de quem os fornece, uma carga tributária bastante onerosa pela incidência de impostos diretos sobre a mercadoria ou o serviço.

Devido à escassez de recursos necessários para o atendimento da demanda por recursos financeiros de todos os prestadores de serviço de saneamento, outras alternativas parecem viáveis e surgem como soluções para minorar a demanda por somas maiores de investimentos no setor. É o caso, por exemplo, da possibilidade de redução de impostos federais como o Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI, o Imposto de Importação – II e o Imposto incidente sobre Operações Financeiras – IOF, que podem ter suas alíquotas alteradas por simples ato do Poder Executivo Federal. Nesse sentido, esta equipe detectou, por meio de questionários enviados às Companhias Estaduais de Água e de entrevistas realizadas nas companhias visitadas, que o Governo Federal não se utiliza deste instrumento de incentivo, capaz de beneficiar ações a serem desenvolvidas pelas empresas do setor de saneamento.

Uma das propostas passíveis de estudo, consiste na isenção ou redução desses impostos diretamente na Pessoa Jurídica do prestador de serviços de saneamento, reconhecido pelos governos locais, ao invés de reduzir-se ou isentar-se do imposto determinados equipamentos ou materiais utilizados por essas empresas, pois dessa forma, estariam sendo subsidiados apenas os produtos adquiridos pelos prestadores, enquanto os demais consumidores desses mesmos produtos continuariam sujeitos ao pagamento dos mesmos. É o exemplo típico da isenção de IPI aos “taxistas”, cujo programa, por analogia, poderia ser aplicado ao setor de saneamento.

Diversos são os benefícios que poderiam ser alcançados com a adoção de tal medida. Entre eles, pode-se citar o barateamento dos insumos utilizados na manutenção dos sistemas de abastecimento e controle de perdas, modernização da rede de distribuição, possibilitando a troca de redes antigas por redes novas e tubulações ineficientes, sob os diversos aspectos, por tubulações mais resistentes e com menores riscos à saúde e à ocorrência de vazamentos. Tudo isso com a utilização de investimentos menores por parte dos prestadores de serviço, sem falar nos benefícios relacionados a obras de esgotamento sanitário. Também é possível redução de custos de financiamento para empresas junto a instituições financeiras, caso as medidas incluam o IOF e, sobretudo, medidas como essas são capazes de induzir à melhoria e modernização do setor e, até mesmo, com a utilização de recursos próprios em muitos casos.

6.2.1 CONCLUSÃOAlém de abertura de linhas de crédito para o setor de saneamento, os quais não conseguem

atingir a todas as demandas, dada a escassez de recursos, torna-se uma alternativa a implantação e coexistência de outras formas de subsídio ao setor, como a redução de impostos incidentes sobre os insumos e equipamentos utilizados pelos prestadores de serviço de saneamento.

6.2.2 RECOMENDAÇÕES

À Secretaria da Receita Federal, do Ministério da Fazenda, e à Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República que estudem a viabilidade de criar incentivos fiscais para o setor, por intermédio da redução da carga tributária incidente sobre materiais e equipamentos utilizados pelas Companhias de Água e Esgotos.

6.2.3 BENEFÍCIOSBarateamento dos insumos utilizados na manutenção dos sistemas de abastecimento e controle

de perdas;Modernização da rede de distribuição, possibilitando a troca de redes antigas por redes novas e

tubulações pouco recomendáveis (cimento-amianto) por tubulações mais resistentes e com menos riscos à saúde, com a aplicação de menor quantidade de recursos;

Redução dos custos de financiamento para as empresas junto a instituições financeiras, e;Indução à melhoria e modernização do setor com a utilização de recursos próprios.6.3 ACHADO: FALTA DE CAPACIDADE DE INVESTIMENTO POR PARTE DAS

COMPANHIAS DE ABASTECIMENTO.A falta de capacidade de realização de investimentos, por parte dos prestadores de serviços de

abastecimento de água, é uma realidade na qual vive a sua esmagadora maioria. Aspectos contributivos comuns para essa falta de capacidade de investimento, que podem ser encontrados em todas essas Companhias, referem-se a falta de cadastro atualizado de clientes, déficit entre o valor da tarifa e o custo de produção, a constante substituição dos dirigentes, devido à indicação, muitas vezes política, para os cargos, desorganização comercial e administrativa e o baixo controle operacional.

O cenário descrito é o principal responsável pela incapacidade de formação de poupança das companhias e, por conseguinte, geração de recursos próprios para investimentos. Em entrevistas realizadas na Sedu/PR e na ANA, a ineficiência nas gestões operacional, comercial e institucional das Companhias de Abastecimento, que pode ser comprovada por meio dos dados do SNIS (Espírito Santo, Adauto Santos, 2000), foi apontada como principal barreira à realização de investimentos, inclusive mediante utilização de empréstimos externos. Aliada à falta de capacidade de investimento das companhias, encontram-se outros fatores como nível de endividamento, déficit anual e acúmulo de prejuízos ao longo dos anos.

A conseqüência direta do quadro apontado é que os investimentos em manutenção, operação e controle de perdas, tornam-se extremamente escassos. Isto explica, em parte, os elevados índices de perdas das diversas Companhias.

Experiências de melhoria institucional, capazes de reverter os quadros apontados acima, foram realizadas com sucesso em empresas como a Companhia de Saneamento do Paraná - SANEPAR, a Companhia de Água e Esgoto do Ceará - CAGECE e a CAESB. As experiências exitosas das empresas do ramo foram apresentadas no “Seminário sobre Programas de Redução de Perdas em Sistemas de Abastecimento de Água em Países da América Latina”, promovido pela Sedu/PR, por intermédio da Unidade de Gerenciamento do PMSS - UGP/PMSS, e do BIRD, com o apoio da CAGECE, no final de outubro/2001. A SANEPAR, por exemplo, mostrou ter realizado, desde 1998, mudanças institucionais afim de melhorar a gestão estratégica e operacional da empresa, com destaque para a realização de “Contrato de Gestão” entre as dimensões estratégicas e operacionais.

Com a melhoria na gestão operacional, as empresas controlam melhor as perdas no sistema, as quais elevam os gastos decorrentes do desperdício.

Por meio da melhoria comercial, as empresas criam condições de manter-se com os recursos arrecadados, desde que aplicada uma tarifa justa, e passam a ter maior controle sobre custos e evasão de receitas, o que lhes possibilita encontrar meios para gerar fontes de investimento.

O melhoramento institucional conduz ao engajamento de toda a empresa na busca contínua pela melhoria dos serviços e à implementação de programas de controle de perdas e evasão de receitas. Enfim, fortalece a empresa, pois visa, sobretudo, garantir a lucratividade e auto-sustentabilidade do negócio e a retomada da capacidade de realização de investimentos e captação de recursos externos.

6.3.1 CONCLUSÃOA falta de capacidade de investimento, por parte das Companhias, ocasionadas por fatores de

ordem institucional, comercial e operacional, interferem negativamente nas ações de combate a perdas. Por isso, é recomendável que o Governo Federal promova ações de estímulo e apoio à modernização dessas Companhias, ao menos as estaduais, as quais representam mais de 70% dos municípios e da população urbana do país, contribuindo de forma a diminuir as barreiras encontradas por essas Companhias na captação de recursos.

6.3.2 RECOMENDAÇÕESÀ Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano que priorize ações voltadas à melhoria da

gestão institucional, operacional e comercial, de todas as companhias de saneamento estaduais, com ênfase naquelas mais deficitárias sob o aspecto operacional e comercial.

6.3.3 BENEFÍCIOSMelhoria da gestão operacional;Melhoria comercial, e;Melhoria institucional.6.4 ACHADO: AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO FEDERAL QUE REGULE O SETOR E

FORNEÇA SUBSÍDIOS NORMATIVOS PARA FISCALIZAÇÃO E CONTROLE SOCIAL SOBRE OS SERVIÇOS DE SANEAMENTO.

A ausência de normativo legal que estabeleça diretrizes federais para a prestação, regulação e fiscalização dos serviços de saneamento, termina por dificultar uma atuação articulada e mais efetiva dos governos municipal, estadual e federal. Essa atuação deveria ocorrer concretamente sob os aspectos regulatórios e fiscalizatórios dos serviços e quanto aos usos dos recursos hídricos.

A União tem papel importantíssimo na definição de tais diretrizes, conforme estabelece a própria Constituição:

Art. 21. Compete à União:XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento

básico e transportes urbanos.Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão.Em entrevistas realizadas junto à ANA, defendeu-se a necessidade de aprovação do Projeto de

Lei n.º 4147/2001, que trata do setor de saneamento e define regras de regulação e responsabilidade para um setor que, até o momento, permanece sem um controle efetivo. Em entrevistas realizadas na CAESB, CAEMA e GAMARH-MA, os especialistas da área ambiental e de saneamento destacaram a latente necessidade de se criar uma Política Nacional de Saneamento capaz de definir os princípios fundamentais para a prestação, regulação e fiscalização dos serviços e o estabelecimento de mecanismos de financiamento para o setor, garantidos em lei.

Analogamente ao ocorrido com a promulgação da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, espera-se que a lei a ser aprovada estabeleça diretrizes de responsabilidade sanitária, promovendo a responsabilização dos gestores dos recursos hídricos, o que tende a favorecer o cenário brasileiro nesse setor.

Com o advento de norma federal abrangente para o setor, espera-se que seja criada uma Política Nacional de Saneamento capaz de constituir-se na base necessária para articular as ações

governamentais (União, Estados e Municípios), bem como promover a integração com as políticas de saúde, meio ambiente, desenvolvimento urbano e recursos hídricos.

Para o efetivo respeito às normas a serem promulgadas e a garantia de que os serviços sejam realizados dentro de padrões adequados, são necessários regulação e fiscalização por entidades de direito público criadas para tal, que garantam o exato cumprimento da legislação aprovada referente ao setor.

Assim, a regulação e a fiscalização, a ser definida no diploma legal, deve abranger aspectos econômicos, sociais, ambientais e sanitários, de forma a contribuir para a melhoria dos serviços, induzindo os prestadores de serviços a evoluírem a patamares internacionais de prestação de serviços de qualidade, gestão administrativa e operacional eficientes, pela cobrança de resultados satisfatórios e condizentes com as tarifas a serem cobradas. Sob o aspecto do desperdício de água gerado pelos prestadores de serviço de abastecimento em todo o país, acredita-se que, com a efetiva ordenação do setor, os aspectos de ineficiência dêem lugar à uma efetiva preocupação com a utilização racional desse recurso que, além de tudo, é insumo que compõe os custos de produção.

6.4.1 CONCLUSÃOA ausência de normativo legal que estabeleça diretrizes federais para a prestação, regulação e

fiscalização dos serviços de saneamento, termina por dificultar uma atuação articulada e mais efetiva dos governos municipal, estadual e federal.

Com o advento de norma federal abrangente para o setor, espera-se que seja criada uma Política Nacional de Saneamento capaz de constituir-se na base necessária para articular as ações governamentais (União, Estados e Municípios), bem como promover a integração com as políticas de saúde, meio ambiente, desenvolvimento urbano e recursos hídricos. Alem do mais, tende a induzir os prestadores de serviços a evoluírem administrativa e operacionalmente, pois na medida em que seus serviços são fiscalizados, passam a ter preocupações, inclusive, com desperdícios de ordem operacional.

6.4.2 RECOMENDAÇÕESÀ Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República que priorize

ações que tenham como objetivo promover a aprovação de um Projeto de Lei visando o estabelecimento de diretrizes para regulação e fiscalização dos serviços de saneamento e de uma Política Nacional de Saneamento.

6.4.3 BENEFÍCIOSCriação de uma Política Nacional de Saneamento capaz de constituir-se a base necessária para

articular as ações governamentais (União, Estados e Municípios), bem como promover a integração com as políticas de saúde, meio ambiente, desenvolvimento urbano e recursos hídricos, e;

Regulação e fiscalização por entidades de direito público criadas para tal que garantam o exato cumprimento da legislação aprovada referente ao setor.

7. COMENTÁRIO DOS GESTORESEm 02 de janeiro de 2002, o Ofício Circular nº 01/02 – SECOB encaminhou o relatório

preliminar desta auditoria aos gestores a quem a equipe entendeu apropriado fazer recomendações. O objetivo era dar oportunidade para que apresentassem os comentários considerados convenientes, inclusive relativos ao entendimento diverso sobre fatos relatados. Solicitou-se resposta até 30 de janeiro de 2002 e informou-se que a omissão seria entendida como concordância quanto ao conteúdo do relatório.

A resposta da ANA veio por intermédio do Ofício nº 027 JK – 2002 da Agência Nacional de Águas. A Fundação Nacional de Saúde – Funasa, enviou o Ofício n.º 132/COEAD/CGADI/AUDIT/PRESI. A seguir a equipe de auditoria tece alguns comentários a respeito das observações feitas pelos gestores dessas duas entidades.

7.1 COMENTÁRIOS DO GESTOR DA ANANo documento encaminhado pela ANA, a Agência cumprimenta o TCU pela “excelente

versão preliminar do relatório da Auditoria para avaliar a ‘Atuação do Governo Federal na Gestão dos Recursos Hídricos’”. Em seguida, comenta o seguinte trecho registrado na página 97 do relatório:

Desse modo, a adequada atuação governamental é fundamental para combater problemas relacionados a recursos hídricos. Como dificultadores no enfrantamento do problema analisado, destacam-se os seguintes fatos:

A água não é tratada pelo Governo Federal como um bem econômico estratégico.Ausência de uma política de recursos hídricos integrada à gestão ambiental. Ausência de uma

política pública de saneamento.O problema é gerencial, ou seja, é preciso encontrar uma fórmula de operacionalizar o modelo

jurídico existente no Brasil.Sobre isso, esclarece que realmente a preocupação com os recursos hídricos é recente, porém,

que no decurso do presente governo, foi aprovada a Lei nº 9.433/97, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, e que foi criada a Agência, que tem a missão de implementar o Sistema Nacional de Recursos Hídricos. Porém, salienta que a curta existência de um ano da entidade não permite significativa reversão do quadro histórico. Afirma que já há alguns resultados concretos, citando como exemplo o lançamento, em 2001, do Programa de Despoluição de Bacias Hidrográficas. Mencionou os objetivos do programa, dentre os quais se destaca:

“ ... d- experimentar no âmbito do Governo Federal, uma metodologia inovadora de incentivo à construção de infra-estrutura de interesse público baseada no conceito de pagamento “por resultados”, no caso esgoto tratado, no lugar de pagamento “ por promessas”, como usualmente ocorre quando se financiam obras que nem sempre ficam prontas e, quando ficam prontas, nem sempre funcionam a contento durante a suposta vida útil do empreendimento. “.

Com relação à área de saneamento, mencionou o fato de o Governo Federal ter submetido ao Congresso Nacional projeto de lei que trata da política pública do setor, com urgência constitucional.

A Agência concorda que o problema é gerencial, ou seja, que é preciso encontrar uma fórmula de operacionalizar o modelo jurídico existente no Brasil. Afirma que a busca dessa fórmula é prioridade da Agência, mas que isso não é tarefa simples, destacando fatores que dificultam o enfrentamento da questão. Concorda ainda que “o uso eficiente eficiente da água na agricultura é, reamente, uma das principais alternativas para equilibrar a oferta e a demanda por recursos hídricos no Semi-Árido, conforme apontado enfaticamente no relatório.”. Esclarece que, em decorrência disso, a ANA vem desenvolvendo projeto piloto na bacia do Rio Jaguaribe.

Por fim, informa que a Agência está atenta ao cumprimento das recomendações e observa que:a)Com respeito à implementação efetiva do regime de outorga de direitos de uso de recursos

hídricos, importa mencionar que foram absorvidos da Secretaria de Recursos Hídricos – SRH do Ministério do Meio Ambiente 223 processos que estavam pendentes de decisão, aos quais somaram-se 201 protocolizados na ANA ao longo de 2001. Como resultado, foram concedidas, por intermédio de Resoluções específicas , 102 outorgas, com destaque para o último trimestre do ano, quando foram publicadas, no Diário Oficial da União, 82 Resoluções contendo outorgas que, basicamente, destinaram-se a irrigação, abastecimento e saneamento públicos, indústria e mineração;

b)Merece registro a recomendação “ implemente a Política Nacional de Recursos Hídricos”, que, por sua amplitude, abrange outras recomendações e é, na verdade, a razão de ser da ANA, conforme a legislação;

c)Importa ressaltar também que, pela Lei n.º 9.993/2000, foi criado o Fundo Setorial de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – Recursos Hídricos (CT-HIDRO), com participação ativa da ANA na respectiva gestão. O Fundo abrange, entre outras, as áreas apontadas pelo relatório e, no ano de 2001, foram aprovados 147 projetos apresentados ao CT-HIDRO, com recursos da ordem de R$ 27,5 milhões. Para 2002, o orçamento do Fundo foi contemplado com R$ 28,0 milhões; e

d)Em 2001 foram oferecidos, com recursos do CT-HIDRO, três cursos sobre aspectos jurídicos da gestão de recursos hídricos para Ministérios Públicos (Promotores e Procuradores de Justiça) dos Estados de Minas Gerais, Pernambuco e Espírito Santo, além de cinco cursos de gestão de recursos hídricos voltados para os setores público, privado e da sociedade civil atuantes no Comitê para integração da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul – CEIVAP, que abrange os Estados de São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro.

As considerações tecidas nos itens “a” e “b” justificam excluir do rol de recomendações as seguintes:

“Implante, efetivamente, o regime de outorga de direitos de uso de recursos hídricos e a respectiva cobrança pelo uso desses recursos, em atendimento ao previsto nos arts. 11 a 22 da Lei nº 9.433/97.”

“Implemente a Política Nacional de Recursos Hídricos.”Isso, porque tais considerações permitem constatar que providências no sentido do que se

estava propondo estão sendo tomadas. No entanto, mantém-se aqui o registro da importância dada pelo Tribunal a essas questões, a que pretende acompanhar com atenção.

7.2 COMENTÁRIOS DO GESTOR DA FUNASAOs comentários da Fundação Nacional de Saúde constam de um memorando procedente do

Centro Nacional de Epidemiologia - Cenepi e de um parecer produzido pela Coordenação Geral de Engenharia Sanitária – CGESA.

O memorando do Cenepi informa as competências da Coordenação de Vigilância de Fatores de Riscos Não-Biológicos – CONAB, entre as quais figura a “implementação da vigilância da qualidade da água para consumo humano” (com respeito a fatores não biológicos). Informa também que a Portaria n.º 1.469/2000 do Ministério da Saúde “dispõe sobre os procedimentos e responsabilidades relativos ao controle e vigilância da qualidade da água para consumo humano e seu padrão de potabilidade.” Comunica a criação do Sistema de Informação de Vigilância da Qualidade da Água para Consumo Humano – Sisagua, que estaria estruturado para fornecer as informações sobre a qualidade da água proveniente dos sistemas de abastecimento públicos e privados e das soluções alternativas de abastecimento. Informa, ainda, que o Sisagua já foi implantado em 21 unidades da Federação e que em 2002 serão realizados cursos de capacitação em vigilância da qualidade da água para consumo humano em 27 unidades da Federação.

No parecer produzido pela Coordenação Geral de Engenharia Sanitária – CGESA, consta que a entidade considerou extremamente importante o enfoque dado pela equipe de auditoria ao avaliar “um importante setor de políticas públicas com uma abordagem holística, avaliando um setor e não aspectos contábeis financeiros de um programa.” Entende que as recomendações do TCU “servirão de estímulo para uma maior articulação entre as políticas de Saneamento, Saúde, Recursos Hídricos e Meio Ambiente, de modo a agilizar a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e a formação de uma nova Política Nacional de Saneamento.”

A entidade entende que as grandes dificuldades no enfrentamento da questão dos recursos hídricos no País são fruto, ainda, da influência do antigo modelo, visto que o modelo estabelecido pela Lei n.º 9.433/97 encontrar-se em fase de implementação. Especificamente no que tange à inexistência de uma Política Nacional de Saneamento, reconhece que contribui grandemente para o

baixo nível de oferta dos serviços de saneamento à população e aos baixos níveis de cobertura desses serviços.

Com respeito aos fatores físicos causadores da crise de água, enumerados pela equipe de auditoria, a entidade concordou com o relatório de auditoria, enfatizando que a quantidade de água disponível nos mananciais tem mais influência no estabelecimento da crise de água no âmbito local e regional, e o fator qualidade da água produz efeitos de abrangência nacional, pois a maioria dos mananciais superficiais e alguns subterrâneos já estão afetados, segundo o gestor.

Outros pontos importantes que foram tratados pelo gestor são apresentados a seguir.Recomendou-se mudança no texto que diz: “no que tange ao saneamento básico, o Ministério

da Saúde – MS, a Fundação Nacional de Saúde – Funasa e a Secretaria e a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (da presidência da República)- SEDU participam da tarefa de fornecer à população água de qualidade e tratamento de esgoto”, tendo em vista que quem têm a responsabilidade de fornecer água à comunidade são os municípios, por intermédio das prestadoras (empresas municipais ou estaduais). A despeito dessa observação emanada do gestor, a equipe de auditoria entende que deve manter o texto original, observando que participar da tarefa de fornecer água à população significa participar de forma direta ou indireta. Diretamente, participam as empresas municipais e estaduais de saneamento. Indiretamente participam o MS, a Funasa e a SEDU.

Concordou-se que é de alta relevância o combate às perdas físicas e de faturamento existentes nos sistemas de água, especialmente os operados por companhias estaduais de saneamento. Entretanto entende que não cabe ao Governo Federal despender recursos com ações de operação e manutenção de sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário, incluindo o controle de perdas, visto que as companhias prestadoras desses serviços já cobram tarifas que podem cobrir esse tipo de despesa. A assumpção dessas despesas pelo Governo Federal pode levar as prestadoras de serviço à incompetência, segundo a Funasa. Com respeito a essa observação, a equipe de auditoria entende que é adequada a realização de estudos mais aprofundados com vistas a saber-se se o aporte de recursos federais nas operações e manutenções das redes de abastecimento de água, em especial para o controle de perdas pode ou não melhorar o nível de atendimento à comunidade, por parte das empresas de saneamento. Isso porque apesar de as empresas cobrarem tarifas pelos serviços prestados à comunidade, no Brasil, de regra, os serviços de saneamento ainda não têm gerado receitas suficientes para pagar as despesas com implementação, operação e manutenção dos empreendimentos.

Considerou-se interessante a proposta da equipe de auditoria de que “a redução de impostos sobre produtos e insumos utilizados pelas empresas de saneamento permitiriam o barateamento dos mesmos ... e consequentemente a possibilidade de geração de investimentos com o excedente de receitas”. Entretanto, lembra que a ineficiência que marca a atuação do setor de saneamento no Brasil, leva à descrença de que uma eventual redução tributária possa se converter em benefícios para a sociedade. Apesar de o gestor tecer comentário a respeito desse item, convém observar que o mesmo não integra o elenco das recomendação propostas à Funasa. Essa recomendação destina-se à Secretaria da Receita Federal- SRF, ao Ministério da Fazenda – MF e à Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República - SEDU. Entretanto, devido à propriedade do comentário, a equipe deixa aqui registrada essa observação. Assim, após julgada a presente auditoria, como o relatório será encaminhado à SRF, ao MF e à SEDU, esses órgãos poderão analisar a questão.

Discordou-se das quantidades de prestadores de serviços de saneamento informada pela equipe de auditoria (198 prestadoras de serviços, sendo 27 regionais, 05 microrregionais e 166 locais), informando que não são todas as prestadoras e sim as principais (que constam do Cadastro

da SEDU). A esse respeito, a equipe incorporará ao texto do relatório observação de que esse quantitativo refere-se às principais prestadoras de serviço.

Propôs-se à equipe elaborar recomendação ao Ministro do Meio Ambiente no sentido de que haja uma maior integração entre os Conselhos Nacional de Recursos Hídricos e o Conselho Nacional de Meio Ambiente, visto que a equipe afirmou não haver uma Política de Gestão de Recursos Hídricos integrada à Gestão Ambiental, a entidade. Em que pese a coerência de uma recomendação nesse sentido, a equipe entende que a investigação realizada não permitiu concluir se uma medida dessa natureza, que focaliza o campo normativo/regulatório, seria prioritária na solução do problema apontado. Desse modo, a solução global do problema poderia ser prejudicada".

VOTO

A presente auditoria operacional originou-se de Requerimento formulado pelo Ministro Adylson Motta na Sessão 20/06/2001 no sentido de que o Tribunal realizasse trabalho para avaliar a atuação do Governo Federal na gestão dos recursos hídricos, as perspectivas para o futuro próximo e as medidas preventivas que estejam sendo adotadas para evitar a escassez.

Em decorrência da complexidade da matéria, o escopo da auditoria foi dividido em duas fases. Nesta primeira fase, foram feitas incursões em algumas cidades para diagnosticar as causas e as conseqüências da crise de abastecimento. Além disso, procurou-se identificar as principais soluções que podem ter efeito no curto prazo, passíveis de serem implementadas pelo Governo Federal diretamente ou como agente indutor.

Na segunda fase, será investigada a integração entre Política Nacional de Recursos Hídricos e outras políticas públicas, cuja auditoria encontra-se em andamento.

Do relatório precedente, observa-se que as conseqüências da crise de abastecimento de águas são significativas.

A crise resulta de uma série encadeada de causas. A disponibilidade hídrica depende de fatores físicos que determinam sua distribuição, quantidade e qualidade. Esses fatores podem ser influenciados pela forma de atuação humana e das características demográficas da população. Estes, por sua vez, podem ser geridos pelos governos. A suficiência ou não da água disponível dependerá também da demanda existente, que pode, também, ser influenciada pelo governo.

Desse modo, a adequada atuação governamental é fundamental para combater problemas relacionados a recursos hídricos. Como dificultadores no enfrentamento do problema analisado, destacam-se os seguintes fatos:

A água não foi tratada pelos governos como um bem econômico estratégico. Aliás essa constatação foi ratificada pela Agência Nacional de Águas, por meio do seu Diretor-Presidente, quando declara que ao longo da história do nosso País a água não foi gerenciada como um bem econômico, nem foi estabelecida uma política de recursos hídricos integrada à gestão ambiental

A esse respeito cumpre ressaltar que a Lei nº 9.433/97 determinou que a Política Nacional de Recursos Hídricos deverá estar fundamentada nos seguintes princípios, dentre outros: a água é um bem de domínio público, a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico; em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais; a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas.

Por outro lado, a Lei n 9.984/2000 criou a Agência Nacional de Águas - ANA, a quem compete promover a articulação dos planejamentos nacional, regionais, estaduais e dos setores usuários elaborados pelas entidades que integram o Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos e formular a Política Nacional de Recursos Hídricos, nos termos da Lei nº 9.433/97.

Como bem ressalta o Diretor-Presidente, a curta existência da ANA, de apenas um ano, não permite que se registre significativa reversão do quadro histórico.

A área de saneamento público apresenta graves problemas.Como registra o Relatório às fls. 176, o saneamento é tratado como obra pública, muitas vezes

com interesses políticos e financeiros. Faltam às ações de saneamento a conotação social e a preocupação com a qualidade da água.

A Região Norte apresenta saneamento grave. Quase 30% da população não tem água encanada e apenas 2,8% estão ligados à rede de esgoto. De forma oposta, a Região Sudeste tem 97,1% da população atendida por água tratada e 60,7% por rede de esgoto.

O saneamento básico é composto de água, esgoto coletado e tratado e lixo coletado e disponibilizado de forma adequada, porém as companhias de abastecimento interessam-se apenas pelo primeiro item.

Dada a elevada concentração da população em áreas urbanas, o saneamento tem uma importância grande na crise de abastecimento, pois a quantidade de esgoto in natura despejado nos corpos hídricos é muito elevada e reduz a disponibilidade para o abastecimento. Segundo a ANA, apenas 20% do volume de esgoto coletado passa por uma estação de tratamento e, conforme dados da Organização Mundial de Saúde, cerca de 80% das doenças são devidas à falta de saneamento.

A política de recursos hídricos não está integrada às demais políticas públicas. Nesse particular, a Equipe destaca que a descontinuidade é reflexo da ausência de políticas Públicas Integradas, bem como da inconstância das prioridades que conduzem os diversos setores da administração. Assim, é que os programas não têm continuidade, ou são interrompidos, ou são postergados. Há necessidade de que as políticas públicas sejam integradas: integração da gestão de recursos hídricos com os diversos setores econômicos (atividade industrial, implantações urbanísticas, construções imobiliárias, construção de estradas, atividades de mineração, atividades agropecuárias e esgotamento sanitário, etc.), bem como a avaliação das formas de se integrar a Política Nacional de Meio Ambiente e a Política Nacional de Recursos Hídricos.

Cumpre fazer menção, como apontado pelo gestor da ANA (fls. 121), que o Governo Federal submeteu, em fevereiro de 2001, ao Congresso Nacional projeto de lei sobre o assunto, "dando origem a substitutivo, preparado pelo relator, Deputado Adolfo Marinho. Em que pese todo o empenho, tanto do Governo quanto do Congresso Nacional, o projeto ainda não foi aprovado, o que se deve à controvérsia sobre quem é o titular (poder concedente) quando a serviço não é exclusivamente de interesse local".

Com relação à forma como a atividade humana é desenvolvida, destaca-se que a cultura predominante ainda é a da abundância dos recursos hídricos com o estímulo ao desperdício e ao mau uso. A água doce é compreendida como um recurso infinito, uma dádiva da natureza, e desprovida de valor econômico.

No que diz respeito aos fatores físicos que causam a crise, a Equipe destacada os seguintes fatores:

A crise está relacionada tanto à quantidade quanto à qualidade de água.Os mananciais estão degradados, principalmente por esgoto não tratado.O desmatamento e a erosão do solo, provocando assoreamento do leito dos rios, colaboram

para o escasseamento dos recursos hídricos.Em decorrência disso, em algumas localidades, a quantidade de água disponível é inferior à

quantidade ideal de água, se considerados os padrões estabelecidos por organizações internacionais que atuam na área de saúde. Seis estados brasileiros já se encontram em situação de estresse hídrico periódico e regular (Pernambuco, Paraíba, Distrito Federal, Sergipe, Alagoas e Rio Grande do Norte). Quatro apresentam tendências a enfrentar ocasionalmente falta d’água (Rio de Janeiro,

Ceará, São Paulo, Bahia). E esse quadro deve-se agravar, caso nas localidades afetadas a taxa de crescimento populacional se mantenha e a densidade demográfica continue aumentando, pois esses são os principais vetores relacionados a problemas de escassez aliados à gestão inadequada e aos fatores climáticos.

Para o enfrentamento da questão algumas práticas adotadas pelo Estado do Ceará podem ser replicadas ou incentivadas. O Estado foi um dos primeiros a estabelecer uma política de recursos hídricos consistente e seu sistema de gestão de recursos hídricos foi um dos primeiros a serem desenvolvidos no País. O modelo de gestão adotado assemelha-se ao proposto pela Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei nº 9.433/97), cuja implementação está ainda em estágio inicial. As principais conclusões alcançadas com o trabalho foram: a separação entre a gestão da água bruta e a da água tratada e o disciplinamento da demanda, mediante a outorga e a cobrança; o sistema de gerenciamento de recursos hídricos do Estado tem ênfase nas ações de planejamento, sendo que o Estado vem lançando mão dessa poderosa ferramenta desde o começo da década de 90; o Estado já dispõe de um conjunto de sistemas de informações hidrológicas que tem-se mostrado de grande valia para o planejamento e a gestão de recursos hídricos; os projetos integrados de gestão de recursos hídricos implementados recentemente pelo Estado permitiram diminuir significativamente os conflitos de uso de água e os efeitos danosos das secas, por meio da implementação de medidas estruturais (obras) e não estruturais (capacitação, instrumentação, gestão participativa).

As políticas operacional e ambiental implementadas pela companhia de abastecimento do Estado têm contribuído para o aumento da oferta hídrica, por meio da redução das perdas na distribuição de água tratada e da minimização da poluição dos mananciais.

Outra importante questão que merece destaque por ser limitante da disponibilidade hídrica é a perda de água durante seu transporte para seu destino final. De acordo com o estudo denominado Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgotos - 1999, realizado no âmbito do Programa de Modernização do Setor de Saneamento - PMSS, os valores do desperdício de água das companhias estaduais de saneamento são elevados. Das 27 companhias estaduais, 9 têm perdas superiores a 50%, sendo que 3 apresentam valores próximos aos 70%. Por isso, a Equipe de Auditoria dedicou uma parte do trabalho à procura de medidas que minimizassem o problema. As principais conclusões a que se chegou foram: a) a falta de capacidade de investimento por parte das companhias de abastecimento interferem negativamente nas ações de combate a perdas; b) a descontinuidade de programas governamentais que direcionem as ações de saneamento é um dos graves problemas enfrentados por esse setor; c) no caso do controle de perdas, a continuidade das ações é essencial, tendo em vista que investimento nesse sentido podem ser infrutíferos se forem efetuados de forma estanque; d) é necessário o estabelecimento de linhas de crédito para programas de manutenção dos sistemas de abastecimento; e) a redução de impostos incidentes sobre os insumos e equipamentos utilizados pelos prestadores de serviços de saneamento pode ser uma alternativa que possibilite que as companhias utilizem recursos próprios na manutenção dos sistemas; f) a implementação dos instrumentos de outorga e cobrança da água, previstos na Política Nacional de Recursos Hídricos, aliado à fiscalização do setor contribuiriam para a melhoria da qualidade da oferta dos serviços de abastecimento, bem como para a redução das perdas; g) a ausência de normativo legal que estabeleça diretrizes federais para a prestação, regulação e fiscalização dos serviços de saneamento termina por dificultar uma atuação articulada e mais efetiva dos governos municipal, estadual.

De outra parte, um dos objetivos da auditoria operacional é buscar oportunidade com vistas a sugerir melhoria no desempenho do programa ou atividades do órgão/entidade auditado.

No presente caso, entendo adequadas as propostas da Unidade Técnica. Espera-se que as determinações a serem proferidas pela Corte possam aumentar o grau de eficiência, economia e eficácia da gestão dos recursos hídricos.

Além das determinações, entendo oportuno propor que o Tribunal efetue o devido acompanhamento das medidas a serem adotadas pelos diversos órgãos e entidades aqui mencionados. Ocorre, conforme assinalado no início deste VOTO, que a Unidade Técnica está efetuando auditoria relativa à segunda fase, isto é, a integração entre a Política Nacional de Recursos Hídricos com outras políticas públicas. Assim, entendo pertinente propor a transformação deste autos em acompanhamento, devendo a SECOB realizar o monitoramento da implementação das determinações proferidas por este Tribunal.

Diante do exposto, acolho as propostas uniformes da Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União e VOTO no sentido de que o Tribunal adote a Decisão que ora submeto à apreciação deste Plenário.

TCU, em 29 de maio de 2002.

IRAM SARAIVAMinistro-Relator

DECISÃO Nº 566/2002 TCU - Plenário

1. Processo nº 017.318/2001-3 (Apensos: TC 008.685/2002-5 e TC 013.145/2001-3)2. Classe de Assunto: V - Relatório de Auditoria Operacional3. Interessado: Tribunal de Contas da União4. Unidades: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, Agência Nacional de Águas e Ministério do Meio Ambiente5. Relator: Ministro Iram Saraiva6. Representante do Ministério Público: Não atuou7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União - SECOB8. Decisão: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:

8.1. determinar à Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que:

8.1.1 considere, ao definir quais programas devem ser tratados como prioritários, as diretrizes e os fundamentos e os objetivos estabelecidos pela Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei 9.433/97), bem como outras diretrizes determinadas para o setor.

8.1.2 estude a inclusão nos instrumentos contratuais referentes às linhas de crédito para as companhias de abastecimento que vierem a ser estabelecidas, instrumentos de controle e acompanhamento, por meio de indicadores de desempenho, vinculando a liberação de novos recursos ao cumprimento das metas e à efetiva redução dos índices de perdas do prestador de serviços;

8.1.3 analise a possibilidade de os programas de saneamento passarem a receber a chancela de prioritários com fluxo de recursos, pois esse mecanismo garantirá o desenvolvimento da programação financeira sem interrupções orçamentárias;

8.2 - determinar à Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente e à Agência Nacional de Águas que:

8.2.1.sinalizem ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e à Presidência da República o grau de prioridade com que a crise de abastecimento de água deve ser tratada.

8.3.determinar à Agência Nacional de Águas que:8.3.1.priorize a formulação de um Plano Nacional de Recursos Hídricos, previsto no artigo 35,

inciso IX, e no artigo 52, ambos da Lei nº 9.433/97, que estabeleça critérios claros para a atuação do Governo Federal na gestão dos recursos hídricos e identifique áreas prioritárias de atuação, inclusive no que diz respeito a obras hídricas;

8.3.2.priorize a implementação do Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos - SNIR, a fim de prover, o mais rápido possível, as instituições integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos das informações necessárias ao desempenho de suas funções, em cumprimento ao artigo 5º, inciso VI, da Lei nº 9.433/97, artigo 4º, inciso XIV, da Lei nº 9.984/2000 e a Resolução no 13 do Conselho Nacional de Recursos Hídricos;

8.3.3 - avalie a oportunidade de se utilizar como critério para a concessão da outorga para os irrigantes, das Bacias federais, o comprometimento com a melhoria da eficiência, sinalizando para esses usuários a necessidade de melhorar as técnicas de irrigação;

8.3.4 - analise a possibilidade de fornecer apoio técnico e financeiro para os Comitês de Bacias federais e estaduais cadastrarem os usuários, com vistas a identificar a demanda de água dos irrigantes e 'das demais atividades econômicas;

8.3.5 - promova ações e estudos para garantir, por meio da realização da cobrança pelo uso da água, o devido incentivo à racionalização do seu uso, reconhecendo a água como bem econômico;

8.3.6 - elabore um plano de obras hídricas, onde se estabeleça que obras dentro da competência do Governo Federal são necessárias para o atendimento da demanda da população brasileira por recursos hídricos;

8.3.7 - oriente os estados no sentido de que haja sintonia entre o Plano Estadual de Recursos Hídricos e o Plano Plurianual de Investimentos;

8.3.8 - incentive, em estados econômica e financeiramente saneados, a descentralização sustentável dos recursos hídricos locais, através de medidas não estruturais (capacitação, fortalecimento institucional), inclusive com o uso de empréstimos de organismos internacionais, a exemplo do Estado do Ceará;

8.3.9 - priorize, em seu Plano Nacional de Despoluição de Bacias, mananciais de abastecimento público;

8.4 determinar à Agência Nacional de Águas e à Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional que:

8.4.1 - estabeleça, sempre que possível e adequado, como critério para o incentivo financeiro de ações relacionadas a recursos hídricos implementadas por outros entes federados: a) a avaliação por parte das entidades integrantes do SGRH, quanto à sustentabilidade da ação programada; b) a possibilidade de implementar instrumentos da política de recursos hídricos necessários à sustentabilidade da ação programada. Para isso, devem-se definir regras gerais que estabeleçam as situações em que é possível e adequado aplicar os critérios mencionados;

8.4.determinar à Agência Nacional de Águas, à Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional e à Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente que:

8.4.1 - estabeleçam critérios técnicos para a eleição das obras hídricas a serem executadas;8.4.2 - somente realizem obras com vistas a aumentar a oferta de água bruta quando houver

demanda presente ou futura por água, de acordo com critérios técnicos;8.5 - determinar à Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da

República que:8.5.1 - estude formas de promover a reabertura de linhas de crédito para o setor de

saneamento;

8.5.2 - priorize ações voltadas à melhoria da gestão institucional, operacional e comercial, de todas as companhias de saneamento estaduais, com ênfase naquelas mais deficitárias sob o aspecto operacional e comercial;

8.5.3 - estabeleça, sempre que adequado, como critério para que os projetos de saneamento (novos sistemas de água e esgoto e ampliação de sistemas antigos), implementados ou financiados pelo Governo Federal a obrigação de tratar o esgoto coletado, consoante diretrizes estabelecidas no Dec. Presidencial nº 4.024/01, que estabelece critérios de sustentabilidade para a implantação ou o financiamento de obras hídricas com recursos financeiros da União. Para isso, devem-se definir regras gerais que estabeleçam as situações em que é possível e adequado aplicar os critérios mencionados;

8.5.4 - priorize ações que tenham como objetivo promover a aprovação de um Projeto de Lei visando o estabelecimento de diretrizes para a regulação e fiscalização dos serviços de saneamento e de uma Política Nacional de Saneamento;

8.6 - determinar à Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República e à Fundação Nacional de Saúde que:

8.6.1 - avaliem a possibilidade de incluir cláusulas contratuais, nos financiamentos e nos convênios que vierem a ser firmados coma as companhias de saneamento, que determinem a estas a realização de campanhas de redução do desperdício por parte dos usuários e a definição de ações que garantam a melhoria ambiental do manancial, principalmente, com relação a sua despoluição e controle da sua cobertura vegetal;

8.6.2 - implementem vigilância e o controle da qualidade da água para consumo humano, fiscalizando as ações previstas pela aplicação da Portaria 1.469/00, em especial no que concerne ao ajuste das Companhias de Abastecimento aos padrões de potabilidade da água, bem como ao fornecimento, aos consumidores, das informações relativas ao monitoramento da qualidade da água oferecida;

8.7 - determinar à Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República e à Secretaria da Receita Federal do Ministério da Fazenda que:

8.7.1 - estudem a viabilidade de criar Incentivos Fiscais para o setor, por intermédio da redução da carga tributária incidente sobre materiais e equipamentos utilizados pelas Companhias de Água e Esgotos;

8.8. - determinar ao Ministério do Meio Ambiente que:8.8.1 - avalie a criação e aperfeiçoamento de programas de educação ambiental voltados à

utilização racional de recursos hídricos e de proteção dos mananciais, bem como a avaliação dos programas existentes de proteção ambiental, mobilizando todos os segmentos da sociedade;

8.8.2 - estude formas de promover ampla e permanente campanha de informação da sociedade e outros segmentos da sociedade civil organizada, que visem informar a população sobre a necessidade de economizar água;

8.8.3 - avalie a oportunidade de se propor ao CONAMA normativos que incentivem a indústria a adequar a sua utilização de recursos hídricos a níveis que garantam maior proteção a população e aos ecossistemas;

8.9 determinar ao Ministério da Ciência e Tecnologia que:8.9.1 - estude formas de aperfeiçoar ou ampliar o desenvolvimento de programas que

promovam o conhecimento científico e tecnológico voltado ao controle de desperdício de recursos hídricos, bem como da universalização dos serviços na área de saneamento;

8.10 - Determinar a Segecex que inclua no Fiscobras: a) a verificação da existência da outorga de obras de infra-estrutura hídrica, exigida Lei nº 9.943/97; b) a verificação da existência do Certificado de Avaliação da Sustentabilidade da Obra, emitido pela Agência Nacional de Águas,

para obras de infra-estrutura hídrica de valor igual ou superior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), conforme exigência do Dec. 4.024, de 21 de novembro de 2001;

8.11 - encaminhar cópia desta Decisão, bem como do Relatório e Voto que a fundamentam, ao Ministro de Estado do Meio Ambiente, ao Ministro de Estado da Integração Nacional; ao Diretor-Presidente da Agência Nacional de Águas, ao Presidente da Fundação Nacional da Saúde, ao Presidente da Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Câmara dos Deputados e ao Presidente da Comissão de Assuntos Sociais do Senado Federal;

8.12. determinar a transformação deste autos em acompanhamento, devendo a SECOB realizar o monitoramento da implementação das determinações proferidas por este Tribunal;

8.13 - determinar a inclusão do Relatório de Auditoria, bem como desta Decisão e do Voto que a fundamenta, na publicação Auditorias no TCU.9. Ata nº 17/2002 – Plenário

10. Data da Sessão: 29/05/2002 – Ordinária11. Especificação do quorum:

11.1 Ministros presentes: Adylson Motta (na Presidência), Iram Saraiva (Relator), Walton Alencar Rodrigues, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e os Ministros-Substitutos Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.

ADYLSON MOTTAna Presidência

IRAM SARAIVAMinistro-Relator