GRUPO I - CLASSE V - PLENÁRIOTC 015.719/2001-5 (com 2 volumes)Natureza: Auditoria OperacionalEntidade: Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DNIT)Interessado: Tribunal de Contas da União

Sumário: Auditoria operacional acerca da qualidade das obras rodoviárias federais. Verificação da situação precária na qual se encontram as rodovias brasileiras. Insuficiência de recursos para o setor, em parte injustificada. Aplicação de recursos da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico em áreas não permitidas, em detrimento da infra-estrutura de transportes. Estagnação dos investimentos no setor, a despeito da criação da CIDE. Falta de obras de restauração e conservação. Uso de operações “tapa-buracos” como solução paliativa para estradas deterioradas. Ausência de definição de padrões de qualidade a serem cumpridos na execução das obras rodoviárias. Falta de responsabilização das empresas projetistas, supervisoras e executoras por serviços malfeitos. Baixa qualidade dos projetos básicos e dos materiais betuminosos. Deficiência do sistema de controle de peso de cargas transportadas. Falta de balanças e de pessoa para operá-las. Fragmentação excessiva na aplicação dos recursos disponíveis para o setor de transporte rodoviário. Necessidade de priorizar investimentos para racionalizar o uso dos recursos e garantir a conclusão das obras no prazo esperado. Débil estrutura administrativa incapaz de assegurar o cumprimento das funções institucionais do DNIT, sobretudo em áreas estratégicas, como a pesquisa, a auditoria interna e a fiscalização de obras. Determinações. Recomendações. Ciência aos interessados. Apensamento.

RELATÓRIO

Tratam os autos de auditoria operacional efetuada no Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DNIT) sobre a qualidade das obras rodoviárias custeadas com recursos federais, consoante o relatório a seguir apresentado, da lavra dos Analistas Eduardo Nery Machado Filho, Luciano Aires Teixeira e Francisco José de Queiroz Pinheiro, com o qual anuiu o Secretário da Secob (fls. 1/70 e 164):

“(...)3.INTRODUÇÃO(...)3.3A presente auditoria integra o plano de trabalho do Projeto Rodoviário em curso na Secretaria de

Fiscalização de Obras e Patrimônio da União (Secob), cujo objetivo geral é estudar as causas da problemática existente em áreas críticas do DNER, previamente selecionadas em função da experiência da Corte, de modo a permitir a formulação de propostas que permitam a superação dos problemas detectados.

3.4O Brasil possui uma malha viária federal composta de cerca de 56.000 quilômetros de rodovias pavimentadas, nas quais são transportados 62% de sua carga e 96% de seus passageiros, segundo pesquisa realizada em 1999 pelo Geipot. Logo, possuir rodovias em bom estado de conservação é importante não apenas do ponto de vista de conforto e segurança a serem oferecidos aos seus usuários, mas também do ponto de vista econômico.

3.4.1Estradas em condições precárias aumentam os custos de transporte, tornando nossos produtos mais caros para a população e menos atrativos para o mercado externo, o chamado Custo Brasil. Além disso, as rodovias levam o progresso e o desenvolvimento às regiões por onde atravessa. A qualidade das estradas, portanto, é de suma importância ao crescimento do País, visto que interfere diretamente no desenvolvimento econômico-social e no bem-estar da população.

3.5A Confederação Nacional do Transporte (CNT), anualmente, apresenta uma pesquisa rodoviária, com intuito de avaliar o estado geral das rodovias brasileiras. Em 2001, dos 45.294 quilômetros avaliados, num total de 70 ligações rodoviárias, 31 mil quilômetros (68,7%) foram classificados como deficientes, ruins ou péssimos. Menos de um terço das estradas percorridas, o equivalente a 31,3%, recebeu avaliação geral boa ou ótima. O relatório da CNT

vai ao encontro das freqüentes denúncias e reclamações veiculadas pelos meios de comunicação quanto às más condições das rodovias.

3.6Por sua vez, o orçamento da União tem reservado, em média, R$ 3,2 bilhões nos últimos dois anos para a função transporte rodoviário, na qual estão compreendidas despesas com obras de construção, conservação e restauração da malha rodoviária. Portanto, avaliar a qualidade empenhada na execução das obras é também uma forma de se assegurar da correta aplicação dos recursos públicos.

4.CONSIDERAÇÕES GERAIS

4.1A presente auditoria tem como objeto avaliar a qualidade das rodovias federais financiadas com recursos federais. Com base nisso, foram selecionados trechos de rodovias federais que permitissem traçar um perfil do atual estado da qualidade da malha viária federal.

4.2O objetivo da seleção dos trechos era extrair uma amostra que contivesse rodovias em diferentes estágios de conservação e cujos períodos de conclusão das obras fossem variados. Dessa forma poderíamos verificar a qualidade das rodovias federais e a qualidade das obras rodoviárias, assim como o tipo de manutenção realizada após as suas conclusões. Assim sendo, a amostra abrangeu desde trechos recém-inaugurados, em prazo inferior a um ano, a trechos de rodovias construídos há mais de vinte anos e que nunca foram restaurados. O mesmo se aplica às obras de restauração e conservação, algumas concluídas há menos de cinco anos e outras há mais de quinze anos.

4.2.1Contudo, encontramos algumas dificuldades em avaliar a qualidade com que foram executadas determinadas obras rodoviárias. Salvo nos casos de evidente má execução, não podíamos afirmar se determinada obra tinha sido mal executada, mesmo quando eram verificadas avarias, uma vez que, na atual situação, conforme veremos no decorrer do relatório, a verificação de defeitos ou avarias, muitas vezes, pode decorrer de fatores distintos de problemas executivos. Por exemplo, não existe controle de cargas dos veículos pesados; é freqüente a paralisação de contratos de obras por falta de repasse de recursos; muitos trechos não possuem contratos de conservação. Estas são algumas interferências externas que prejudicam o andamento das obras e comprometem sua qualidade final. Nesse contexto, uma obra bem executada pode apresentar defeitos em seu pavimento num prazo relativamente curto.

4.2.2Entendemos que mesmo não sendo possível, em certos casos, atestar a qualidade do serviço executado, teremos condições de atestar a qualidade do estado atual da rodovia. Ademais, ao estudarmos a estrutura da Autarquia voltada à fiscalização das obras e a sua política de gestão da qualidade, indiretamente, estaremos analisando e avaliando a qualidade de execução das obras.

4.3Definidos os parâmetros de caráter geral e feitas as devidas considerações, passamos aos critérios de escolha dos trechos, que tiveram por base dois pontos principais. O primeiro se ateve à identificação dos pontos críticos observados nos levantamentos de auditoria realizados anualmente pelo Tribunal, como a identificação de rodovias que reiteradamente apresentavam problemas com a qualidade do pavimento e obras recentemente concluídas. O segundo ponto consistia na escolha de estados que possuíssem uma malha viária cuja representatividade permitisse traçar um esboço da realidade da rede rodoviária federal.

4.4No planejamento de auditoria, definiu-se que a vistoria dos trechos de rodovias federais seria realizada por equipes compostas de analistas das Secretarias de Controle Externo nos Estados, onde estivessem localizadas as rodovias selecionadas. O planejamento, ainda, definiu que seria realizada uma vistoria pela equipe da Secob, a fim de se elaborar um piloto de auditoria, o qual nortearia as ações das demais equipes envolvidas na fiscalização.

4.5No entanto, para viabilizar a presente fiscalização, era necessário que as rodovias selecionadas estivessem localizadas em estados onde houvesse técnicos suficientes para realização das auditorias, sem que se comprometesse os demais trabalhos das Secex regionais programados para o ano.

4.6Estabelecidos os critérios e condições listados, foram escolhidos os Estados de Goiás, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Mato Grosso do Sul, Amazonas e Roraima para se vistoriar as rodovias federais. (...)

5.ESTADO DA MALHA5.1Goiás

No Estado de Goiás, cujo relatório de auditoria completo pode ser verificado no Anexo II de fls. 87/111 do volume I, foram percorridos 1.070 quilômetros de estradas, compreendendo a vistoria dos seguintes segmentos de rodovia:

Tabela I: Trechos Percorridos – GORodovia Trecho Extensão (km)BR-060 Entr. BR-153 (Anápolis) – Div. DF/GO 94,2BR-070 Div. DF/GO – Cocalzinho 65,0BR-153 Entr. BR-060 (Anápolis) – Jaraguá 82,9BR-364 Jataí – São Simão 188,8BR-060 Goiânia – Rio Verde 223BR-452 Rio Verde – Itumbiara 204BR-153 Itumbiara – Goiânia 213Total 1.070,9

5.1.1As rodovias selecionadas destacam-se, principalmente, por sua importância no escoamento da safra agrícola, visto que essa é uma região exportadora de grãos. As rodovias atendem também ao turismo e pecuária da região. Isso explica o fluxo pesado de transporte de carga, predominante, na região.

5.1.2As informações coletadas pela equipe de auditoria do TCU no Estado de Goiás serão apresentadas de forma sintética. Para informações mais detalhadas, sugere-se a leitura dos relatórios consolidados do Anexo I, bem como dos relatórios das equipes de auditoria das Secretarias de Controle Externo nos Estados, Anexo II (fls. 54/86 e fls. 86a/305 do volume I).

5.1.3Considerações gerais sobre algumas rodovias vistoriadas5.1.4BR-060 - Entr. BR-153 (Anápolis)-Divisa GO/DF: O trecho de 94,2 quilômetros de extensão da BR-060 se

encontra em fase de duplicação. A isto se deve o fato de o pavimento apresentar, em sua maior parte, perfeito estado ou pequenas irregularidades. A sinalização horizontal está em bom estado com a pintura das faixas bem visível na maior parte do percurso. Porém, a sinalização vertical não estava presente em todo trecho. Vale registrar que o trecho possui contratos de conservação nos últimos dez anos e pelo que se observa na planilha de contratos do relatório da Secex/GO (Anexo II, fls. 86a/305, v. I) houve fluxo de recursos constante para esses contratos. Até o momento, embora os serviços executados sejam recentes, a qualidade das obras executadas está a contento.

5.1.5BR-153 - Entr. BR-060 (Anápolis)-Jaraguá: Do km 441,2 ao 435,4, o pavimento apresenta-se em bom estado de trafegabilidade; do km 435,4 ao 377,1 predominam pequenas ondulações e observam-se também alguns buracos e irregularidades superficiais acentuadas. No final do trecho vistoriado, do km 361,2 ao 377,1 nota-se a existência de buracos no pavimento. A sinalização horizontal está desgastada em todo o trecho e a sinalização vertical encontra-se presente apenas em parte do trecho. As obras-de-arte especiais, em sua maioria, apresentam pavimento com pequenas irregularidades superficiais e a sinalização horizontal e vertical desgastadas.

5.1.5.1Existem segmentos cuja última restauração ultrapassa os 25 anos. Os contratos de conservação e manutenção para o trecho do km 304 ao 459,2, nos últimos dez anos, apresentam uma certa regularidade no fluxo de recursos, embora menor que o previsto no orçamento. Vale ressaltar que os valores destinados (planilha de contratos no relatório da Secex/GO, Anexo II, fls. 87/11, v. I) englobam também a manutenção do trecho da BR-414/GO. Apesar de haver fluxo de recursos, eles são insuficientes para intervenções mais profundas, necessárias em virtude do estado de deterioração da rodovia, fruto do aumento do fluxo de veículos e da falta de obras de restauração.

5.1.6BR-364 - Jataí-São Simão: O trecho percorrido da rodovia possui em sua maior parte pista simples com acostamento, sem terceira faixa nos aclives. O estado da pista é bastante ruim. Em cada subtrecho percorrido, foi observada uma ocorrência predominante diferente no pavimento; todavia, todas as ocorrências demonstram o estado crítico da pista de rolamento, conforme mostra o relatório da Secex. Vale ressaltar que em todos os subtrechos foram verificados como outras ocorrências a presença de ondulações acentuadas, irregularidades acentuadas na superfície,

alguns buracos, pequenas ondulações e rachaduras. A sinalização horizontal está desgastada em todo o trecho e a sinalização vertical está presente em parte dele.

5.1.6.1O estado das obras-de-arte especiais (OAE) também é bastante ruim. Das sete pontes existentes no trecho vistoriado, em três o pavimento está muito esburacado ou com irregularidades superficiais acentuadas e em outras três o pavimento apresenta buracos. Para se ter uma idéia do estado de conservação em que se encontram as OAEs, as pontes sobre o córrego Cachoeira Alta (km 56,7) e sobre o Córrego da Matriz (km 74,42) apresentam pavimento com muitos buracos ou irregularidades superficiais acentuadas, guarda-corpo bastante avariado e sinalizações horizontal e vertical inexistentes.

5.2Rio de JaneiroNo Estado do Rio de Janeiro, cujo relatório de auditoria completo pode ser verificado no Anexo II de fls.

112/153 do volume I, foram percorridos 668,6 quilômetros de estradas, compreendendo a vistoria dos seguintes segmentos de rodovia:

Tabela II: Trechos Percorridos – RJRodovia Trecho Extensão (km) Total VistoriadaBR-101 Div. ES/RJ-Niteroi 320,10 273,40BR-101 Santa Cruz-Div. RJ/SP 208,40 184,80BR-393 Entr. BR-116 (Volta Redonda)-Div. RJ/MG 193,60 128,20BR-465 Entr. BR-101-Entr. BR-116 22,80 22,80BR-493 Entr. BR-116 (Magé)-Entr. BR-101 (Manilha) 26,00 26,00BR-495 Teresópolis-Itaipava 33,40 33,40Total 804,3 668,6

5.2.1As rodovias selecionadas destacam-se, principalmente, por sua importância ao turismo, bem como à indústria, pecuária e agricultura. As informações coletadas pela equipe de auditoria do TCU no Estado do Rio de Janeiro serão apresentadas de forma sintética. Para informações mais detalhadas, sugere-se a leitura dos relatórios consolidados do Anexo I, bem como dos relatórios das equipes de auditoria das Secretarias de Controle Externo nos Estados, Anexo II de fls. 54/86 e 112/153 do volume I, respectivamente.

5.2.2Considerações Gerais sobre Algumas Rodovias Vistoriadas5.2.2.1BR-101 - Niterói-Divisa RJ/ES: No trecho inicial de Niterói a Rio Bonito (km 320 ao 267,9), a rodovia se

desenvolve em pista dupla. As ocorrências predominantemente verificadas, nesse segmento, foram pequenas irregularidades superficiais, sendo observadas também pequenas rachaduras e ondulações na pista, mas de uma forma geral o pavimento apresenta condições satisfatórias quanto à trafegabilidade. De Rio Bonito ao final do trecho, na divisa RJ/ES, a rodovia apresenta pista simples. Embora, nesse trecho, a ocorrência predominante seja a presença de pequenas rachaduras, já é possível encontrar segmentos apresentando pequenos buracos, irregularidades superficiais acentuadas e ondulações na pista de rolamento. A sinalização horizontal está desgastada em todo o trecho e a sinalização vertical está ausente em determinados pontos. O acostamento também está em mal estado de conservação.

5.2.2.1.1Comparada ao estado de determinadas rodovias federais, que oferecem péssimas condições aos usuários, poderíamos classificar de regular o estado geral da BR-101, a qual alterna segmentos em melhores condições, no trecho duplicado (km 259 ao 320), com outros em más condições, próximos à divisa com o Espírito Santo. Porém, nenhum dos subtrechos vistoriados está em condições perfeitas de funcionamento, com o pavimento e a sinalização em perfeito estado. Trechos recentemente restaurados já demonstram irregularidades e ondulações no pavimento, como o subtrecho do km 205,7 ao 235,2, cuja obra de restauração (restauração é o conjunto de operações destinadas a restabelecer o perfeito funcionamento da rodovia, mantidas as características técnicas originais de projeto, exceto quanto à estrutura do pavimento que levará em conta as novas cargas incidentes) foi iniciada em 1997 e concluída em 2001.

5.2.2.2BR-101 Sul - Santa Cruz-Div. RJ/SP: O trecho em questão, com 208 quilômetros de extensão, apresenta, em sua maior parte, como ocorrência predominante, a presença de pequenas irregularidades superficiais no pavimento. O pior trecho vai da divisa com São Paulo a Mangaratiba (km 594,2 ao 428,7), onde se verificaram ocorrências localizadas de irregularidades acentuadas, pequenos buracos, ondulações acentuadas e leves, além de rachaduras no pavimento. O trecho entre Angra dos Reis e o Entroncamento da RJ-109 (km 401,3 ao 477,5), restaurado em 1995, apresenta irregularidades superficiais acentuadas, pequenos buracos e ondulações na pista de rolamento. Apesar de se trafegar com relativa segurança na maior parte do trecho, essas ocorrências pontuais graves, além de tirar o conforto do usuário, colocam em risco sua segurança. A sinalização horizontal está com a pintura das faixas desgastadas praticamente em todo trecho. A sinalização vertical apresenta placas legíveis, porém com algum mato encobrindo-as em quase todo trecho. As obras-de-arte especiais (OAE), em sua maioria, demonstram sinais de desgaste no pavimento, com a presença de irregularidades superficiais e pequenos buracos. As sinalizações horizontal e vertical das OAE encontram-se em bom estado, com faixas e placas visíveis e legíveis. Os guarda-corpos da maioria das OAE possuem alguma avaria.

5.2.2.2.1Trechos cujas obras de restauração foram concluídas em 1995 apresentam pavimento bem desgastado, como o trecho de Angra dos Reis ao entroncamento da RJ-109 (km 401,3 ao 477,5). Vale ressaltar que esses contratos não sofreram interrupção por falta de recursos. Por outro lado, ao examinarmos os contratos de conservação e manutenção, percebemos que o segmento situado entre o km 428,7 e o 491,2, o qual abrange a maior parte do trecho avariado, não possui contratos de conservação desde 1994, de acordo com as informações contidas na planilha de contratos de fls. 128/129, volume I, no Anexo II. Além disso, os contratos de conservação do resto do trecho encerraram-se em 2000 e não foram firmados novos contratos.

5.2.2.3BR-393 - Entr. BR-116 (Volta Redonda)-Div. RJ/MG: Estado muito ruim do pavimento, apresentando como ocorrência predominante irregularidades superficiais. No entanto, em praticamente todos os segmentos possui buracos, ondulações acentuadas, irregularidades superficiais acentuadas, além de outras ocorrências como rachaduras e ondulações leves. A sinalização horizontal está desgastada em todo trecho e a sinalização vertical não se mostra adequada em quase todo trecho, seja por falta de placas ou por mato encobrindo-as. As pontes apresentam irregularidades no pavimento ou buracos, os guarda-corpos estão avariados e a sinalização horizontal desgastada.

5.2.2.3.1Não é admissível que uma rodovia com a importância econômica da BR-393, a qual responde pelo escoamento de parte da produção do aço de Volta Redonda, chegue a esse estado de deterioração. A falta de obras de restauração é a principal causa das más condições da pista. Vale registrar os baixos valores destinados ao contrato de conservação do trecho nos últimos seis anos. Em média, o gasto anual no período foi de R$ 337.297,00, o que corresponde a um gasto de R$ 2.635,00 em cada quilômetro de rodovia por ano, ou R$ 28.108,00 por mês para os 128 quilômetros do trecho (no item 8.5, comparam-se esses valores).

5.3Amazonas e Roraima5.3.1O Estado do Amazonas possui 2.602 quilômetros de rodovias federais, sendo que destes, apenas 534

quilômetros são pavimentados (fonte: Siscol/Geipot - 1999). Já o Estado de Roraima conta com 528 quilômetros de rodovias federais pavimentadas, de um total de 955 quilômetros de rodovias federais, pavimentadas ou não (fonte: Siscol/Geipot - 1999). Nesses estados foram percorridos 975,4 quilômetros da rodovia BR-174, trecho Entr. AM-010 (saída de Manaus/AM)-Fronteira Brasil/Venezuela (Marco BV 8). O levantamento de auditoria completo, realizado pela Secretaria de Controle Externo no Estado do Amazonas, pode ser verificado no Anexo II, bem como recomenda-se a leitura dos relatórios consolidados no Anexo I, de fls. 154/185 e 54/86 do volume I, respectivamente.

5.3.1.1A Rodovia BR-174, no trecho vistoriado, possui grande importância para o escoamento da produção do Distrito Industrial da Zona Franca de Manaus, pois permite a ligação da capital do Amazonas com o Estado de Roraima, com a República da Venezuela e com outros países do Caribe, além de permitir a interligação do Estado de Roraima com o resto do País.

5.3.2Considerações gerais sobre algumas rodovias vistoriadas5.3.2.1Conforme o relatório de auditoria da Secex/AM, os trabalhos de implantação da Rodovia BR-174 tiveram

início em 1970. No trecho da BR-174 no Estado de Roraima, o subtrecho Caracaraí-Fronteira Brasil/Venezuela foi

pavimentado com recursos do Governo do Estado de Roraima há mais de dez anos, sendo o revestimento em TSD (Tratamento Superficial Duplo).

5.3.2.2Em 1995 tiveram início as obras de pavimentação do subtrecho Divisa AM/RR, km 0-Caracaraí/RR, km 369,9. As obras até o km 108,72, bem como a construção das quatro primeiras pontes, foram concluídas em 2000, sendo os recursos aplicados originários da operação financeira formalizada com a Corporação Andina de Fomento (CAF).

5.3.2.3Para o subtrecho km 108,72-km 369,9 (Caracaraí/RR), o DNER celebrou o Convênio PG 059/97-00 com o Governo do Estado de Roraima, cujos recursos também advieram da CAF. No período de 1996/2000, foram aplicados nesse subtrecho R$ 113.931.897,29, sendo R$ 26.623.670,02 de recursos estaduais e R$ 87.308.227,27 repassados pela União, para realização dos serviços de execução de subleito, base, sub-base, obras-de-arte correntes, bem como o revestimento do pavimento em TSD e a construção/duplicação de 52 pontes.

5.3.2.4Ainda segundo o relatório da referida Secex estadual, a manutenção/conservação do subtrecho acima referido teve início em 1999, com a celebração de contratos específicos pelo 1º DRF/DNER.

BR-174: Trecho Entr. AM-010-Divisa AM/RR5.3.2.5As obras de pavimentação dos 255,5km da Rodovia BR-174 no Estado do Amazonas (subtrecho Entr.

AM-010-Divisa AM/RR) foram concluídas há cerca de 3 anos. Segundo verificado pela equipe de auditoria da Secex/AM, apesar do pouco tempo de conclusão da rodovia, esta apresenta trincas e pequenos buracos em toda a sua extensão, à exceção do subtrecho entre o km 140 e o 180, que já se encontra com buracos de grande profundidade e/ou sem revestimento, na largura total das pistas (foto nº 10 – Relatório Fotográfico/AM, em anexo ao relatório da Secex).

BR-174: Divisa AM/RR-Fronteira Brasil/Venezuela (Marco BV 8)5.3.2.6Já no trecho divisa AM/RR-Fronteira Brasil/Venezuela (Marco BV 8), apesar de as obras de

pavimentação dos 369,9km iniciais da Rodovia BR-174 no Estado de Roraima terem sido concluídas há cerca de 18 meses, o seu revestimento já está praticamente destruído (fotos nºs 12, 14 e 18 – Relatório Fotográfico/AM, em anexo ao relatório da Secex). De acordo com a equipe, a causa de tais problemas podem ser falhas na execução das camadas de base e de sub-base e do próprio revestimento projetado e executado.

5.3.2.7Na tabela a seguir pode-se verificar a precária situação em que se encontram os 975,4 quilômetros percorridos no trecho da BR-174 entre Manaus e a divisa com a Venezuela:

Tabela III: Situação do Pavimento BR-174

Descrição da Ocorrência Predominante Extensão do trecho Percorrido (km) Percentual

Pequenas irregularidades superficiais 310,0 31,8%Predominância de buracos profundos 234,5 24,0%Irregularidades superficiais acentuadas que obrigam a redução de velocidade ou grande desconforto 174,3 17,9%

Alguns buracos na superfície do pavimento 101,9 10,4%Pequenas ondulações 70,4 7,2%Ondulações acentuadas 59,9 6,1%Totalmente perfeito, sem irregularidades em todo trecho 16,2 1,7%Longos trechos com pavimento totalmente destruído 8,2 0,8%

5.3.2.7.1É importante ressaltar que 169,3 quilômetros percorridos apresentaram, como característica não predominante, longos trechos com pavimento totalmente destruído. Além disso, 314,9 quilômetros percorridos apresentaram ondulações acentuadas como característica secundária.

5.3.2.7.2Quanto à sinalização horizontal, chamamos atenção para o fato de que em apenas 18,8% (183,6km) do trecho percorrido a pintura das faixas é bem visível. Para piorar a situação, em 29,6% (288,5km) do trecho a pintura

das faixas está totalmente apagada ou mesmo é inexistente. Já com relação à sinalização vertical, mais de 60% das placas, quando existentes, estão bastante desgastadas.

5.3.2.7.3Realmente, não há explicação que justifique o acentuado estado de deterioração dessa rodovia, que sofreu pavimentação tão recente, aproximadamente há 3 anos para o trecho do Amazonas e 18 meses para o trecho inicial do Estado de Roraima.

5.3.2.7.4Mesmo com o elevado índice pluviométrico da região e com a escassez de materiais de boa qualidade para ser utilizado na composição das camadas do pavimento, como o granito, abundante em outras regiões do País, conforme levantado pela equipe de auditoria do Amazonas, é inadmissível a situação em que essa rodovia se encontra.

5.3.2.7.5Como bem ressalta a Secex/AM, diante dessas características, ganha importância a presença e a capacidade das equipes de fiscalização, seja de empresa supervisora, seja do órgão contratante, para exigir a realização de todos os ensaios necessários e só aprovar as obras e serviços que efetivamente atendam aos projetos e normas técnicas.

5.3.2.7.6Comenta ainda que ‘os grandes buracos existentes na BR-174, principalmente no Estado de Roraima, as voçorocas no lado do Amazonas, já bem próximas das pistas, e os serviços de manutenção/conservação realizados de forma irregular, quer pela falta de atuação no momento adequado, quer pela não-observância das normas técnicas, poderão levar em curtíssimo tempo à interrupção total do tráfego ao longo dessa importante rodovia para os Estados do Amazonas e Roraima, da mesma maneira como ocorreu com a BR-319, no trecho que liga a cidade de Manaus à cidade de Porto Velho, e conseqüentemente para o resto do País’.

5.4Minas GeraisMinas Gerais possui 9.980 quilômetros de rodovias federais pavimentadas (fonte: Siscol/Geipot - 1999), sendo o

estado detentor da maior malha rodoviária federal do País, com cerca de 22% da quilometragem do total de rodovias federais. Devido à diversidade de situações na malha rodoviária desse estado, a equipe de auditoria da Secex/MG adotou como referência a meta de 2.000km a serem vistoriados, a fim de não perder a fidedignidade e representatividade de sua malha, seguindo critérios de escolha das rodovias a percorrer conforme bem exposto no relatório da Secex/MG (Anexo II de fls. 186/275, volume I).

Segue abaixo quadro relacionando todas as rodovias vistoriadas em Minas, seus trechos vistoriados e marcação quilométrica, assim como a extensão desses trechos, perfazendo um total de 2.177,2km percorridos e vistoriados.

1.1.1.1.1.1.1.1 Tabela IV: Trechos Percorridos – MG

Rodovia TRECHOS VISTORIADOS e marcação quilométrica (PNV) Extensão (km)BR-040 Entr. MG-220 (Três Marias)-Div. MG/RJ – km 286-km 828,7 542,7

BR-050 Entr. BR-365 (B)/452 (B) (Uberlândia)-Div. MG/SP – km 68,9-km 208,9 140,0

BR-146 Entr. BR-491(A)(Muzambinho)-Entr. BR-459(B)(Poços de Caldas)km 451,4-km 521,7 70,3

BR-262 Entr. BR-381 (B) (Betim)-Entr. BR-050 (Uberaba) – km 352,5-km 798,9 446,4

BR-265Entr. BR-381 (Nepomuceno)-Entr. BR-491/MG-050 (São Sebastião do Paraíso)km 363,1-km 633,0

269,9

BR-381Entr. BR-120 (Nova Era)-Entr. BR-262 (A) (Anel rodoviário, saída p/ Vitória)km 315,9-km 446

130,1

BR-452 Entr. BR-365(A)/BR-050 (Uberlândia)-Entr. 262 (Araxá) – km 133,4-km 298,7 165,3

BR-459 Poços de Caldas-Entr. MG-173 (Santa Rita do Sapucaí) – km 0-km 121,9

121,9

BR-491Entr. BR-265/MG-050 (São Sebastião do Paraíso)-Entr. BR-381/MG-167 (B)km 0-km 263,6

263,6

Anel Rodoviário – BH

Anel rodoviário de Belo Horizonte, trecho complementar ao incluído na BR-040Saída p/ Brasília-Saída p/ Vitória, trecho em que coincidem as BR-381 e BR-262km 12,6-km 26,4 (marcação quilométrica interna do anel)

27,0

Total 2.177,25.4.1Considerações gerais sobre algumas rodovias vistoriadas5.4.1.1De acordo com a avaliação dos trechos percorridos pela equipe de auditoria da Secex/MG, pôde-se

verificar que a situação da malha nesse estado se encontra em más condições. Em 48,7% do trecho avaliado (1.054,7km) o pavimento apresentou, como característica principal, pequenas irregularidades superficiais, porém, da mesma maneira que aconteceu no Estado de Mato Grosso do Sul, é importante ressaltar que, embora aparentemente em boas condições, há em grande parte dos trechos percorridos a ocorrência de problemas como rachaduras, ondulações e buracos na pista.

5.4.1.2Quanto à sinalização horizontal, em 76% da extensão avaliada (1.644,6km), a pintura das faixas estava desgastada e, em menos de 17% (363,9km), a pintura estava bem visível. A seguir serão realizadas análises de alguns trechos percorridos pela supracitada equipe de auditoria. Para maiores informações, recomenda-se a leitura dos relatórios consolidados no Anexo I, bem como do levantamento de auditoria completo, realizado pela Secex/MG no Anexo II, volume I dos autos.

BR-491: Entr. BR-265/MG-050 (São Sebastião do Paraíso)-Entr. BR-381/MG-167 (B)5.4.1.3Entre as rodovias percorridas que se destacam negativamente, está a BR-491, que liga o sudoeste mineiro

e o nordeste paulista com a rodovia Fernão Dias. Essa rodovia foi pavimentada em 1975 e desde então nada foi feito, além da conservação. Ainda assim, essa conservação foi realizada normalmente até meados da década de 80 e a partir daí tem sido realizada de maneira precária. Delegada no início da década de 90 ao DER/MG, essa rodovia não recebeu a atenção devida e seu estado de conservação agravou-se agudamente, até ser devolvida, no final de 2000, à gestão do DNER. O nível de degradação do pavimento chegou a tal ponto que já há, inclusive, determinação do Poder Judiciário estadual para a imediata recuperação do trecho entre Areado e Alfenas. Além disso, em muitos trechos não é possível visualizar a pintura das faixas, a sinalização vertical não existe, bem como não há acostamento (foto nº 6 – Relatório Fotográfico/MG, em anexo ao relatório da Secex). Segundo o relatório da equipe de auditoria no Estado de Minas Gerais, há, para essa rodovia, apenas um contrato de restauração (PD/6-037/00) abrangendo do km 0,0 ao 176,3, porém, encontrando-se paralisado por falta de recursos desde fevereiro de 2001.

BR-146: Entr. BR-491 (A) (Muzambinho)-Entr. BR-459(B) (Poços de Caldas)5.4.1.4Outra rodovia em situação de trafegabilidade precária é a BR-146, que, quando totalmente implantada,

irá ligar Patos de Minas/MG a Bragança Paulista/SP. Essa rodovia, cujo asfaltamento foi concluído em 1971, sofreu parcas obras de restauração (realizadas há 17 anos), apenas entre os km 501,7 e 521,7, resultando no desgastado e esburacado pavimento atualmente verificado. Para agravar ainda mais o estado de extermínio do pavimento, não há contratos de conservação ou manutenção nesse trecho.

1.1.1.1.1.1.1.1.1 BR-050: Entr. BR-365 (B)/452 (B) (Uberlândia)-Div. MG/SP5.4.1.5Embora a situação mais comum seja a baixa qualidade em que se encontram as rodovias, não só em

Minas Gerais, mas em todo o Brasil, há casos que se destacam positivamente. No trecho entre o km 174,0 e o 208,9 da BR-050, as condições de trafegabilidade e sinalização se encontram em ótimo estado. Esse trecho está sofrendo obras

de restauração e duplicação, sendo que atualmente as obras estão paralisadas por falta de recursos, o que já é bastante comum no meio rodoviário.

BR-452: Entr. BR-365(A)/BR-050 (Uberlândia)-Entr. 262 (Araxá)5.4.1.6Outro problema levantado pela Secex/MG é relativo ao tipo de solução aplicada para recuperação do

pavimento. Por exemplo, na BR-452, que em vários trechos intercalados sofreram algum serviço de ‘restauração’, foram apenas aplicadas camadas de lama asfáltica. Essa prática, dependendo do tipo de problema, como no caso em questão, apenas é uma solução paliativa.

BR-040: Entr. MG-220 (Três Marias)-Div. MG/RJ5.4.1.7Também foi avaliada a rodovia BR-040, uma das principais rodovias de integração nacional. Essa

rodovia, cuja pavimentação remonta à década de 60, sofreu uma série de obras de restauração e adequação de capacidade ao longo de sua existência. Há inclusive um trecho concedido entre Juiz de Fora e o Rio de Janeiro. A equipe de auditoria da Secex/MG destacou quatro subtrechos distintos, que mereceram ser individualmente analisados. Esses subtrechos, que se encontram em condições críticas de trafegabilidade e segurança, necessitam de urgentes obras de recuperação/restauração do pavimento e adequação de capacidade. Recomenda-se a leitura do relatório da equipe de auditoria da Secex/MG, constante do Anexo II, para maior detalhamento dos levantamentos apurados. Posteriormente também serão realizados outros comentários a respeito dos problemas detectados.

5.4.1.8Salienta-se também o quão grave e importante é a questão das paralisações das obras e suas conseqüências, onde se pôde constatar que 32 contratos estão suspensos no Setor de Construção, para um total de 54 contratos em andamento, representando 59,3% do total, mais da metade das obras. O principal motivo para essas paralisações é a descontinuidade no repasse dos recursos financeiros, o que causa grande prejuízo a todas as partes envolvidas na obra e promove o desperdício dos já insuficientes recursos federais destinados às obras e à manutenção da estrutura existente do DNER.

5.4.1.9Por fim, a equipe de auditoria da Secex/MG relata a urgência de se adotarem ações tópicas, relacionadas à realidade de cada um dos trechos verificados, conforme seu relatório, no qual propõe uma série de determinações ao DNER, a maior parte delas relativas à restauração de trechos de rodovias em estados críticos. Essas determinações estão listadas no relatório da Secex/MG, no Anexo II (fls. 186/275 do volume I), para comentários e explanações que a Autarquia julgue por oportuno agregar.

5.5Mato Grosso do SulO Estado de Mato Grosso do Sul possui 3.744 quilômetros de rodovias federais, sendo que destes, 3.307

quilômetros são pavimentados (fonte: Siscol/Geipot - 1999). Para se poder avaliar as condições atuais das rodovias nesse estado, foram percorridos 1.028,1 quilômetros de estradas, buscando sempre incluir as rodovias de maior importância econômica e de maior tráfego de veículos, compreendendo a vistoria dos seguintes segmentos de rodovia:

1.1.1.1.1.1.1.2 Tabela V: Trechos Percorridos – MS

Rodovia Trecho Ext. (km)BR-262 Campo Grande-Aquidauana 134,7BR-419 Aquidauana-Jardim 125,9BR-267 Casa Verde-Nova Alvorada e Jardim-Rio Brilhante 303,9

BR-163 Rio Brilhante-Dourados, Nova Alvorada-Campo Grande e Campo Grande-São Gabriel do Oeste 288,7

BR-376 Dourados-Nova Andradina 174,9Total 1.028,1

5.5.1As rodovias selecionadas destacam-se por sua importância ao turismo, bem como à indústria, pecuária e agricultura. As informações obtidas pela equipe de auditoria no Estado de Mato Grosso do Sul serão apresentadas, de forma sintética, a seguir. Para mais informações sugere-se a leitura dos relatórios consolidados do Anexo I, bem

como dos relatórios das equipes de auditoria das Secretarias de Controle Externo nos Estados, Anexo II de fls. 54/86 e 276/305 do volume I, respectivamente.

5.5.2Considerações gerais sobre algumas rodovias vistoriadas5.5.2.1De modo geral, o pavimento nos trechos vistoriados no Estado de Mato Grosso do Sul apresentou-se

totalmente perfeito e sem irregularidades em 31,8% da extensão percorrida (326,6km). Já em 54,6% da extensão (561,5km) o pavimento apresentou-se, predominantemente, com pequenas irregularidades superficiais. Deve-se ressaltar que esses dados podem dar a falsa impressão de que os trechos percorridos estão em ótimas condições, mas se levarmos em consideração as outras características, não predominantes, verificadas, veremos que a malha rodoviária nesse estado está em péssimas condições. Por exemplo, em 56,2% dos trechos percorridos (577,9km) há alguns buracos na superfície do pavimento, em 29,1% (299,1km) há irregularidades superficiais acentuadas que obrigam a redução de velocidade ou causam grande desconforto, e em 26,2% (269,1km) há ondulações acentuadas. A seguir serão realizadas breves análises dos trechos percorridos pela supracitada equipe de auditoria.

5.5.2.2Cabe primeiramente alertar que ao nos referirmos a 326,6km como perfeito ou sem irregularidade significa dizer que, em subtrechos percorridos os quais somam 326,6km, foi verificada a ocorrência predominante de pavimento em perfeito estado, porém não significa que os 326,6km estão em perfeito estado. O mesmo raciocínio deve ser feito para a análise das outras ocorrências.

BR-262: Campo Grande-Aquidauana5.5.2.3O trecho de 134,7 quilômetros percorridos da BR-262, apesar de ter sido construído há quase vinte anos,

sofreu restauração recente e apresentou-se, predominantemente, perfeito em 44,8% dos trechos percorridos e com pequenas irregularidades superficiais em outros 55,2%. No trecho percorrido há um contrato de restauração (PG-022/98) paralisado por falta de recursos. A Secex/MS observou que o trecho do km 416,0 ao 487,6 foi restaurado por meio do Contrato nº PG-021/2000-00. Esse contrato adota o Plano de Gestão da Qualidade (PGQ), porém, apesar disso, a restauração apresentou irregularidades em alguns pequenos trechos. Após os estudos efetuados, concluiu-se que as irregularidades decorreram do alto teor de asfalto, de problemas na granulometria e da queima da massa. A empresa comprometeu-se a refazer o serviço nos locais que apresentaram o problema. Até o momento, o DNER não realizou a medição final e a empresa ainda não retirou a caução concedida para realizar a obra.

BR-419: Aquidauana-Jardim5.5.2.4Já o trecho percorrido da BR-419 entre Campo Grande (km 352,9) e Aquidauana (km 487,6), segundo o

relatório da Secex/MS, foi construído em 1985 e nunca sofreu restauração. Atualmente, possui apenas um contrato de conservação e um contrato de recuperação de pontos críticos. O trecho percorrido possui pequenas irregularidades superficiais na maior parte do trecho percorrido, ocorrendo também trincas na superfície do pavimento, necessitando de restauração para evitar sua deterioração. Isto demonstra que a rodovia teve boa qualidade quando da sua construção, pois, do contrário, não resistiria ao longo tempo sem restauração e com uma conservação muito sofrível.

BR-267: Casa Verde-Nova Alvorada e Jardim-Rio Brilhante5.5.2.5O primeiro trecho percorrido da BR-267 (km 125 ao 248,91) foi construído em 1969. Esse trecho foi

restaurado em duas etapas: a primeira etapa, concluída em 1983, restaurou a rodovia do km 125 ao 210, e a segunda restaurou do km 210 ao 248,91, em 1986. O segundo trecho percorrido (km 289,68 ao 471,28) foi construído pelo Estado de Mato Grosso do Sul em 1985 e nunca foi restaurado. A maior parte do trecho percorrido apresenta apenas pequenas irregularidades superficiais, porém em alguns trechos elas são acentuadas e obrigam a redução de velocidade e/ou provocam grande desconforto ao trafegar. Essa rodovia, ao menos no trecho percorrido, encontra-se em precárias condições de trafegabilidade, devido, sobretudo, à falta de conservação preventiva e corretiva.

BR-376: Dourados-Nova Andradina5.5.2.6O trecho de 174,9km percorrido na BR-376 foi construído em 1982 pelo Estado de Mato Grosso do Sul e

foi restaurado em duas etapas: a primeira restauração, do km 0,0 ao 56,2, foi realizada em 1992, e a segunda, do km 56,2 ao 174,9, foi concluída em 1996. Por ter sofrido intervenções relativamente recentes, apresentou-se praticamente sem irregularidades em todo o trecho.

BR-163: Rio Brilhante-Dourados, Nova Alvorada-Campo Grande e Campo Grande-São Gabriel d’Oeste

5.5.2.7Na rodovia BR-163, o primeiro trecho, avaliado pela equipe de auditoria, de Dourados (km 265,5) a Rio Brilhante (km 323,8), foi construído em 1976, e restaurado em 1984. O segundo trecho, de Nova Alvorada (km 364,6) a Campo Grande (km 463,8), foi construído em 1969 e a última restauração ocorreu em 1988. O trecho de Campo Grande (km 489,0) a São Gabriel d’Oeste (km 620,2) foi construído em 1974. Nesse trecho, apenas o subtrecho do km 494 ao 517 foi restaurado em 1995. Verifica-se que a maior parte dos trechos percorridos teve restauração há mais de dez anos. Segundo avaliação da Secex/MS, aproximadamente 30% do trecho percorrido apresentam pequenas rachaduras no pavimento e, pior, em alguns trechos há irregularidades superficiais acentuadas, que obrigam a redução de velocidade e/ou provocam grande desconforto ao trafegar, e ondulações acentuadas, fruto da falta de restaurações há bastante tempo. É importante mencionar que, em mais de 50% do trecho percorrido, o acostamento estava obstruído por mato ou outros objetos.

5.5.2.8Por fim, ressalte-se que, segundo a equipe de auditoria, o 19º Distrito Rodoviário Federal não possuía contratos de manutenção de rodovias. Em novembro de 2001, esse Distrito havia realizado a abertura dos envelopes de habilitação de 16 concorrências para restauração e manutenção de 2.826,05km de rodovias federais no Estado de Mato Grosso do Sul.

6.PESQUISA RODOVIÁRIA 2001 – CNT6.1A Confederação Nacional do Transporte (CNT) percorreu 45.294 quilômetros de estradas, sendo 40.217

quilômetros de rodovias federais pavimentadas, o que corresponde a 71,9% da malha rodoviária federal, e 5.077 quilômetros pertencentes à malha rodoviária estadual, correspondente a 6,7% da extensão avaliada.

6.2Foram avaliadas 70 ligações, abordando três fatores, quais sejam: Pavimento, Segurança e Engenharia. Esse trabalho, que equivale a uma radiografia das condições das rodovias brasileiras, revelou que 31 mil quilômetros (68,7%) são classificados, quanto ao estado de conservação geral, como deficientes, ruins ou péssimos, e o restante (31,3%) recebeu avaliação geral boa ou ótima. Comparando-se com o ano anterior, o estado de conservação geral satisfatória (conceitos bom ou ótimo) teve um acréscimo de 11,6 pontos percentuais no ano de 2001.

6.3Esse acréscimo, segundo a CNT, se deve à melhoria no estado de conservação do pavimento e também à crescente melhoria nas condições de sinalização das estradas nos últimos três anos. Quanto ao estado de conservação do pavimento, a pesquisa mostrou que houve algum investimento na sua recuperação, comprovado pelo aumento de 13,7% na extensão de rodovias positivamente avaliada (conceitos bom ou ótimo) em relação ao ano 2000, passando para 47,7% do total avaliado. Assim mesmo, ressalta que mais da metade da extensão pesquisada continua com condições deficientes de pavimento.

6.4Quanto à sinalização, 61,6% das rodovias tiveram avaliações positivas, mas segundo o presidente da CNT, Clésio Andrade, ‘os investimentos em sinalização são os menos onerosos, mas para que se alcancem níveis aceitáveis de segurança nas estradas, o governo precisa investir principalmente na conservação do pavimento, incluindo-se, aí, os acostamentos e também as adequações de capacidade (duplicações).’

6.5As condições de engenharia apresentadas pelas rodovias federais brasileiras permaneceram praticamente inalteradas em relação ao ano anterior. É essa característica a detentora do pior desempenho na avaliação, com 91,7% de extensão avaliada como deficiente ou ruim. Por ser uma característica que demanda grande esforço financeiro e de tempo para a implementação de qualquer melhoria, a sua situação de conservação quase não vem sendo alterada ao longo dos três últimos anos.

6.6A CNT sumariza a precária situação da malha rodoviária da seguinte forma:‘Os baixos resultados alcançados na avaliação das estradas brasileiras pela Pesquisa Rodoviária CNT

demonstram que o governo tem investido três vezes menos do que deveria na conservação da malha. Os recursos destinados para estradas nos últimos cinco anos foram de 1 bilhão e meio de reais, quando seriam necessários investimentos anuais na ordem de 1 bilhão e [mais] 10 bilhões para colocar as estradas em condições de uso. O parque rodoviário é estimado em R$ 200 bilhões e está se degradando por falta de investimentos.’

7.PROGRAMA DE GERÊNCIA DE PAVIMENTOS7.1.1A gerência de pavimentos objetiva, segundo o DNER, ‘determinar a forma mais eficaz de aplicação dos

recursos públicos disponíveis, em diversos níveis de intervenção, de sorte a responder às necessidades dos usuários

dentro de um plano estratégico que garanta a melhor relação Custo x Benefício’. Com base nos levantamentos dos trechos rodoviários, o DNER poderá realizar um Plano Gerencial, conforme o Sistema de Gerenciamento de Pavimentos – DNER – Resultados, publicado em Setembro de 2001, permitindo uma melhor atuação do Governo Federal.

7.1.2Atualmente a malha rodoviária brasileira possui 56.097km pavimentados, sendo que 80% destes possuem idade superior a 10 anos. A extensão total da malha rodoviária federal pavimentada levantada foi 40.449,5km. Para proceder aos levantamentos, foi realizado o Levantamento Visual Contínuo (LVC) dos pavimentos, registrando-se as ocorrências em cada km, que permitiu se chegar a um Índice de Defeitos (ID), cujo valor varia em função da deterioração dos pavimentos. Esse índice, combinado com o Índice de Irregularidade Internacional (do inglês International Roughness Index), permitiu se chegar a um índice representativo do estado geral da superfície dos pavimentos, intitulado IES (Índice de Estado da Superfície), variando de 1 a 5 (tendo conceito de péssimo a excelente).

7.1.3A avaliação da Condição da Superfície – IRI –, definida através de critérios do Banco Mundial (BIRD), demonstrou que 36% da malha está em boas condições, 54% em condições regulares e os outros 10% estão em más condições.

7.1.4Já o Índice de Estado da Superfície (IES) revelou a seguinte situação:

Tabela VI: Classificação da Malha através do IESPercentual da Malha Classificação – IES16% 1 = Péssimo26% 2 = Mau43% 3 = Regular13% 4 = Bom2% 5 = Excelente

7.1.5Os resultados acima apontados revelam uma situação bastante precária da malha rodoviária federal, atualmente, onde apenas 15% de toda extensão foi classificada como boa ou excelente.

7.1.6Podem ser observados também, quanto ao levantamento por estado das condições da malha rodoviária federal pavimentada, algumas situações bastante críticas. Por exemplo, no Estado do Pará, dos 635km levantados, 97,6% estão em más condições e não foram encontrados trechos em boas condições. Outros estados, como Goiás, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso e Tocantins, também apresentaram índices de más condições superiores a 50%.

7.1.7Na classificação por Região, transcreve-se a seguinte tabela:Tabela VII: Condição da Malha Rodoviária por RegiãoRegião Extensão Levantada Bom Regular MauCentro-Oeste 8.234,1 11,8% 34,9% 53,3%Nordeste 16.086,7 15,6% 45,0% 39,4%Norte 4.010,9 25,9% 31,4% 42,7%Sudeste 8.725,7 8,9% 47,4% 43,7%Sul 5.075,3 19,9% 49,1% 31,1%

7.1.8No levantamento realizado pelo DNER, também foram classificadas as rodovias incluindo-se os trechos concedidos, que perfazem, aproximadamente, 551,0km em Minas Gerais, 2.046,4km no Paraná, 972,9km no Rio de Janeiro, 2.288,8km no Rio Grande do Sul, 530,4km em Santa Catarina e 981,2km em São Paulo. A tabela VIII ilustra, a título de comparação, as condições das rodovias nesses estados, ora excluindo, ora incluindo esses trechos concedidos:

Tabela VIII: Comparativo das Condições da Malha, Sem e Com Trechos Concedidos

UF Condições excluindo trechos concedidos Condições incluindo trechos concedidosBom Regular Mau Bom Regular Mau

MG 3,8% 46,5% 49,8% 10,9% 43,1% 46,1%PR 16,1% 50,4% 33,5% 73,9% 15,7% 10,4%RJ 17,4% 61,5% 21,1% 61,9% 28,3% 9,7%RS 16,6% 48,7% 34,6% 56,3% 25,5% 18,1%SC 26,2% 48,7% 25,1% 44,4% 36,7% 18,9%SP 2,4% 52,7% 45,0% 73,8% 14,1% 12,1%

7.1.9Verifica-se que, ao se incluir na avaliação os trechos concedidos, a qualidade das rodovias melhora muito, principalmente nos estados em que a extensão desses é mais representativa. Conclui-se, dessa forma, que a qualidade das rodovias federais concedidas é muito superior à qualidade da malha rodoviária administrada diretamente pelo Governo Federal, sendo este fato um dos objetivos a serem analisados no decorrer do presente trabalho. É importante ressaltar que não se pretende fazer apologia à maior qualidade dos trechos sob concessão, mas descobrir as causas que fazem com que as rodovias federais sob controle do DNER estejam em uma situação tão precária.

7.1.10Por fim, para se examinar a melhor relação custo/benefício para o usuário, foi desenvolvida uma avaliação através de cenários, variando-se desde um orçamento sem restrição orçamentária até um orçamento com forte restrição orçamentária, utilizando o Modelo de Avaliação Econômica HDM/EBM, com base em critérios já adotados pelos bancos financiadores de obras rodoviárias no País.

7.1.11Esse estudo concluiu que para atingir uma boa condição para a malha rodoviária federal em seis anos, somente em obras de correção de superfície ou recuperação do revestimento asfáltico, é necessária a aplicação de recursos entre R$ 750 milhões a R$ 1 bilhão por ano durante o período.

8.CONCLUSÕES SOBRE A MALHA VISTORIADA8.1A vistoria dos trechos, realizada pelas equipes das Secretarias de Controle Externo nos Estados, confirmou o

quadro traçado no relatório elaborado anualmente pela Confederação Nacional do Transporte (CNT), citado no item 3, o qual denuncia o estado precário em que se encontram as rodovias brasileiras e alerta para a necessidade de recuperação das mesmas. Além disso, o próprio DNER reconhece as más condições das rodovias federais, consoante levantamentos realizados na malha por sua Divisão de Gerência do Pavimento, conforme relatado no tópico anterior.

8.2Com relação à qualidade das obras rodoviárias, verificamos problemas construtivos em algumas rodovias recém-liberadas ao tráfego, como é o caso da BR-174, em Roraima, cujas obras foram concluídas há dezoito meses. Vale lembrar que examinamos, principalmente, rodovias cujas obras de construção ou restauração haviam sido concluídas há menos de dez anos, tempo de vida útil, geralmente, considerado nos projetos. Algumas rodovias analisadas, como a BR-101, no Rio de Janeiro, apresentavam problemas construtivos em obras de restauração. Por outro lado, vale o registro de que, no passado, as rodovias foram construídas com qualidade indiscutível. Prova disso está no fato de existir um grande número de estradas que nunca foram restauradas desde sua construção, mas que resistiram, dentro das possibilidades, ao grande aumento do tráfego de veículos pesados e à falta de conservação ao longo dos anos. Se não fossem executadas com qualidade, rodovias como a BR-060 (Goiânia-Rio Verde) deveriam estar em colapso, intransitáveis, visto que em determinados trechos nunca foram restauradas e em outros chegam ao ponto de ficar sem contrato de conservação.

8.3O presente trabalho teve seus objetivos estendidos a fim de que a equipe pudesse identificar as possíveis causas para as constatações ora apresentadas. A seguir serão tratados pontos cruciais para o entendimento dos problemas enfrentados pelo setor rodoviário.

9.DNER9.1O Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER) é uma autarquia criada pelo Decreto nº 8.463,

de 27.12.45, vinculada ao Ministério dos Transportes, que teve como finalidade executar a Política Nacional de Transportes Rodoviários, realizando a integração e o desenvolvimento através da infra-estrutura viária, com jurisdição em todo o território nacional.

9.2Em 14.02.2002, o DNER foi extinto pelo Decreto nº 4.128 e, então, criado o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DNIT, autarquia federal instituída pela Lei nº 10.233/01), por meio do Decreto nº 4.129, publicado na mesma data, incumbido de substituir o DNER em parte de suas atribuições.

9.3À época da execução da auditoria, o DNER ainda respondia pela administração da infra-estrutura de viação rodoviária no plano federal, razão pela qual o DNIT não será citado durante a análise da atuação do órgão responsável. Contudo, eventuais recomendações e determinações serão encaminhadas ao DNIT, a fim de se corrigir ou evitar a ocorrência de possíveis falhas verificadas no âmbito do DNER.

9.4Para analisarmos a qualidade das obras realizadas no meio rodoviário e compreendermos o atual estado de conservação das rodovias federais, necessitamos estudar a atuação do órgão competente, DNER, no que diz respeito à sua estrutura organizacional e de fiscalização de obras, à qualidade empregada aos projetos de engenharia, aos investimentos na pesquisa e no desenvolvimento tecnológico, a seu plano de gestão da qualidade e à forma como é cobrada a responsabilidade daqueles que não atendem ao padrão de qualidade exigido. Dessa forma, poderemos identificar eventuais problemas organizacionais e/ou operacionais que comprometam a qualidade final das obras e o estado de conservação das rodovias federais.

Estrutura Administrativa9.5A estrutura administrativa do DNER é composta de uma administração central, situada em Brasília, cujo

Diretor-Geral era, no período dos trabalhos, o Sr. Rogério Gonzales Alves, e de uma administração regional composta de vinte e um Distritos Rodoviários Federais (DRFs) situados nas capitais das unidades da federação, exceto nos estados do Acre, Amapá, Rondônia, Roraima e Tocantins. Faremos uma breve explanação da estrutura organizacional do DNER; para maiores informações sugerimos consultar o Anexo III de fls. 306/309 do volume I.

Administração Central9.5.1A Administração Central era comandada pela Diretoria-Geral, pela Diretoria-Executiva e pelo Conselho

Administrativo da Autarquia. Como unidades auxiliares da Diretoria-Geral temos a Assessoria Técnica, a Assessoria de Planejamento, a Procuradoria-Geral e a unidade de Auditoria Interna.

9.5.1.1Vinculadas diretamente à Diretoria-Executiva, temos a Diretoria de Engenharia Rodoviária, a Diretoria de Operações Rodoviárias, a Coordenação do Instituto de Pesquisas Rodoviárias, a Diretoria de Administração e Finanças, a Diretoria de Concessões Rodoviárias e, por fim, os vinte e um Distritos Rodoviários Federais.

Administração Regional9.5.2A descentralização das atividades da Autarquia é efetuada por meio dos Distritos Rodoviários Federais

(DRFs), localizados em vinte e uma capitais federais. Os DRFs adotam uma estrutura administrativa similar à da sede e cada distrito conta com o apoio de unidades localizadas estrategicamente ao longo da malha rodoviária federal pertencente ao seu estado, chamadas de residências. Em alguns estados pode ocorrer de uma dada residência contar com unidades de apoio menores, chamadas de sub-residências.

9.5.2.1O número de residências nos estados varia de acordo com a extensão de seus trechos jurisdicionados. Por exemplo, o 6º DRF/MG conta com o apoio de dezesseis residências e seis sub-residências; o 15º DRF/MA conta com quatro residências e o 20º DRF/AL com apenas uma residência. Há, no total, cerca de cento e doze residências espalhadas pelos estados da federação.

9.5.2.2Das unidades vinculadas à Chefia do DRF, cabe destacar o Serviço de Engenharia Rodoviária e as Residências Regionais, por estarem intimamente ligadas aos propósitos deste trabalho.

Fiscalização das Obras9.5.3O controle da execução das obras rodoviárias é exercido em três níveis, listados, a seguir:Residências: nível mais descentralizado e próximo das obras, onde são feitos contatos diretos com a empresa

executora e onde são realizadas as medições e a verificação técnica e contratual dos serviços executados. Localizadas estrategicamente à beira das rodovias, as residências realizam o trabalho de controle concomitante das obras rodoviárias, contando com o auxílio de empresas supervisoras contratadas. São consideradas ‘os olhos’ da autarquia;

Distritos Rodoviários: nível regional, onde a fiscalização é realizada em nível menos direto, abrangendo ações in loco e verificações contratuais, sendo ainda responsável pela coordenação e controle do trabalho das residências;

Diretoria de Engenharia: nível mais central, onde é realizada a supervisão dos trabalhos dos distritos e suas residências. É responsável pela programação, coordenação e controle técnico-financeiro da execução das obras rodoviárias contratadas diretamente pelo DNER ou delegadas aos estados por meio de convênios.

9.5.3.1Diante disso, podemos concluir que os distritos e, principalmente, as residências desempenham a função mais importante na fiscalização e no controle da execução e, por conseguinte, da qualidade das obras. Por essa razão, durante as vistorias, realizamos um levantamento da estrutura dos DRFs e residências a fim de conhecermos sua capacidade de atuação.

9.5.3.2A seguir, reproduziremos os comentários da Secex/MG a respeito da estrutura física e orgânica do 6º DRF, que reflete muito bem a situação atual dos distritos e residências:

‘As primeiras considerações deste relatório se referem a uma questão crucial na abordagem do estado das rodovias federais em Minas Gerais: a da estruturação física e orgânica do 6º Distrito. Fruto de um processo de desmonte iniciado em 1986, hoje o distrito é pálida sombra do que foi no passado. Seu número de funcionários foi reduzido até chegar ao quantitativo equivalente ao de uma residência na década de 70. Assim também sucedeu com todas as residências: de uma média de 150/350 funcionários, todas hoje apresentam não mais que 4/25 funcionários. Ressalte-se que as residências só não fecharam porque acolheram os servidores das balanças e de outros órgãos extintos do Ministério dos Transportes. Para um mínimo de eficácia em sua ação, as residências consideram, quase unanimemente, ser necessário o quantitativo de 35/40 funcionários, para se dar conta de suas atuais atribuições.

O quadro geral é até difícil de ser descrito, pois chega a gerar situações absurdas e inimagináveis, como a de um órgão que gere milhões de reais não ter papel para imprimir fichas contratuais, por exemplo. As carências se manifestam de toda sorte: deficiência de número de funcionários, desmotivação ante sua quase extinção, completa falta de parque de informática (que impossibilita até mesmo a correta gestão dos contratos de sua competência, bem como o simples acompanhamento do andamento dos contratos ou a geração de informações gerenciais ou para auditoria), deficiência completa de meios físicos (máquinas e viaturas em condições) para uma supervisão constante do estado das rodovias, conforme exposto na planilha. Para 29 máquinas em condições, há 10 em desuso. Ressalte-se que, por falta de pessoal apto a operá-las, a maioria das em uso está cedida a prefeituras, que as operam e mantêm.

Nessa situação, a gestão do distrito somente se dá pela boa vontade e espírito público dos servidores em sua sede, e a implementação dessas ações somente se materializa pelas verdadeiras ‘mágicas’ realizadas pelas residências, com seus parcos recursos humanos, financeiros e materiais, alavancados pelo profissionalismo e dedicação dos servidores aí lotados. Nesse contexto, o que é surpreendente não é o mau estado de conservação das rodovias em Minas; o que surpreende é ainda termos rodovias trafegáveis no estado. Um órgão nas condições encontradas no 6º DRF não teria jamais possibilidade de levar a bom termo sua monumental missão: gerir a maior malha rodoviária federal do País.’

9.5.3.3O relato da Secex/MG fala por si só. Realmente, é inimaginável e inadmissível que uma autarquia responsável pela gestão de bilhões permita que seus distritos rodoviários e residências, incumbidos de fiscalizar e controlar a execução das obras, cheguem a essa situação de total abandono. Nesse quadro deplorável, impera a falta de recursos humanos para acompanhamento de contratos, que somam centenas de milhões, o sucateamento da frota de veículos e máquinas e a falta de estrutura administrativa mínima, a ponto de não existir recursos para compra de papel para imprimir fichas contratuais.

9.5.3.4Conforme exposto, a situação do Distrito e das residências no Estado de Minas Gerais é muito grave e reflete a situação da estrutura rodoviária no País. Em seguida, sugerimos algumas relações que exprimem a deficiência da atual estrutura de fiscalização rodoviária nesse estado:

- Há, em média, 311,7km de estradas por engenheiro, sem levar em consideração os lotados na sede do Distrito. Em duas residências esse número ultrapassa 850km/engenheiro, fazendo com que seja quase humanamente impossível a efetiva fiscalização das obras pelo DNER;

- Quanto aos valores dos contratos a serem fiscalizados, estes estão, em média, em torno de 22 milhões de reais por engenheiro, excluindo-se os engenheiros lotados no 6º DRF. Porém, na residência de Prata, apenas um engenheiro é responsável pela fiscalização de R$ 103.660.463,68;

- Outro indicador que revela o descaso do Poder Público Federal com o sistema rodoviário nacional é o número de viaturas em condições de uso à disposição das residências e do 6º DRF. Os casos mais críticos se localizam na Residência de Pouso Alegre e na Sub-Residência de Montes Claros, onde apenas um veículo é responsável por mais de 870km de extensão de rodovias.

9.5.3.5Vale ressaltar que a situação descrita no relatório da Secex/MG é similar à encontrada em, pode-se dizer, todos os distritos e residências vistoriadas. Os relatórios das Secretarias Regionais (fls. 86/305, Anexo II) mostram a estrutura dos distritos, no que diz respeito ao quadro de engenheiros e funcionários e à sua estrutura de suporte às fiscalizações e manutenção das rodovias, como número de veículos, número de equipamentos e caminhões disponíveis.

9.5.3.5.1Para se ter uma idéia, no Estado de Goiás, a Residência nº 12/1 do 12º DRF, localizada em Anápolis, possui um engenheiro para fiscalizar 653,6 quilômetros de rodovias. Esse mesmo engenheiro tem sob sua responsabilidade a fiscalização de contratos que ultrapassam o montante de R$ 223 milhões, segundo relatório da Secex/GO (Anexo II).

9.5.3.5.2No Estado do Mato Grosso do Sul, a Residência 19/5, localizada em Campo Grande, pertencente ao 19º DRF, possui quatro engenheiros para fiscalizar 2.030,10km de rodovias, ou seja, em média, cada engenheiro é responsável pela fiscalização de 560km de rodovias, que comparados aos 850km fiscalizados por residências de Minas Gerais podem parecer ‘razoáveis’. No entanto, no Japão, cada órgão é responsável pela fiscalização de trechos limitados a 20 ou 30 quilômetros, segundo o professor Márcio Muniz, da UnB, em entrevista à revista da CNT. No caso dessa residência, o que agrava ainda mais a situação é o fato de os quatro engenheiros contarem com somente dois veículos para vistoriar todo o trecho (560km).

9.5.3.6Outro ponto muito importante a ser lembrado é o fato de a grande maioria dos engenheiros responsáveis pela gestão desses contratos, que somam centenas de milhões, receberem salários inferiores a dois mil reais.

Auditoria Interna9.5.4Cabem algumas observações acerca da auditoria interna do DNER. Atualmente, seus trabalhos têm se

restringido, basicamente, ao atendimento de diligências da Secretaria Federal de Controle e do Tribunal de Contas da União e ao assessoramento técnico da Diretoria-Geral, à qual é vinculada.

9.5.4.1Em seu quadro não há engenheiros ou técnicos com experiência em obras rodoviárias, e, até o presente trabalho, a auditoria interna não realizava fiscalizações sistemáticas nas obras, com vistas à verificação da conformidade de medições e pagamentos, bem como à atestação da qualidade com que são executadas, de modo a prevenir, didaticamente ou repressivamente, a ocorrência de fatos irregulares.

9.5.4.2As normas para implantação dos Planos de Gestão da Qualidade (PGQ) nas obras prevêem a realização de auditorias externas de qualidade na produção e supervisão das obras; no entanto, elas foram realizadas apenas nos primeiros contratos firmados, que continham PGQ elaborado e aprovado, em 1999. Contudo, a falta de recursos financeiros impediu que a auditoria interna prosseguisse com as auditorias, naquele mesmo ano.

9.5.4.3A Direção do DNER, no final do ano passado, pretendia promover uma reestruturação na auditoria interna, provendo alguns de seus cargos com engenheiros do quadro, de modo a oferecer condições mínimas para o exercício de um papel mais atuante e eficaz no controle interno das atividades-fins da autarquia. Talvez pelo momento de transição enfrentado, poucas mudanças foram efetivadas e a auditoria continua prestando um trabalho muito aquém de suas funções institucionais.

Política de Pessoal9.6Um outro grave problema enfrentado pela administração do DNER é a falta de uma política de cargos e

salários compatível com as atribuições de seus servidores. Os baixos salários pagos e a falta de perspectiva de progressão funcional levaram o seu quadro de pessoal a um nível de insatisfação e desmotivação insustentável. Conforme relatado, engenheiros responsáveis pela gestão de contratos da ordem de centena de milhões recebem salários inferiores a dois mil reais, inclusive engenheiros que possuem quinze anos ou mais de serviços prestados ao DNER. O quadro se repete também em toda a administração central.

9.6.1Ao ser criado o DNIT, foi elaborado novo plano de cargos e salários para seus funcionários, adequando seus vencimentos à realidade do mercado. Entretanto, apenas os futuros servidores poderão ser enquadrados nesse

novo plano. Os antigos servidores não poderão aderir ao novo plano de salários pelo fato de pertencerem a regime jurídico diverso dos novos servidores, que serão celetistas. A Lei nº 10.233/01, que institui o DNIT, não faz qualquer previsão com relação à situação salarial dos servidores do DNER. De efeito, o DNIT terá engenheiros com mais de vinte anos de experiência recebendo metade do salário de um engenheiro recém-formado, sem nenhuma experiência em obras rodoviárias, ou seja, aquele que transmitirá os conhecimentos receberá bem menos do que o aprendiz.

9.6.2O DNER padece também com a falta de renovação do quadro. Há muito a Autarquia não realiza concursos públicos para provimento de cargos, existindo um excesso de terceirização de mão-de-obra voltada para a atividade-fim. A carreira tornou-se pouco atrativa, ocasionando um êxodo de parte de seus servidores para a iniciativa privada em busca de melhores salários. Tudo isto causou uma grande lacuna na composição do quadro funcional da Autarquia. Como resultado, o DNER possui um quadro envelhecido, que não tem como passar seus conhecimentos, adquiridos em anos de casa, a técnicos mais jovens, os quais venham a substituí-los. Grande parte da memória do DNER tende a ser perdida, caso não haja uma imediata e bem articulada renovação.

Relatório do Ministério dos Transportes9.7Um trabalho realizado por um Grupo constituído pelo Ministério dos Transportes, em atendimento à

Portaria MT nº 355, de 23.06.94, com o objetivo de diagnosticar, analisar e emitir proposições quanto aos aspectos institucional, organizacional e financeiro do DNER apontou problemas identificados como principais entraves ao desenvolvimento das competências da Autarquia. Enumeramos os mais significativos que guardam maior relação com o presente trabalho:

a)obsolescência organizacional e administrativa;b)excesso de terceirização: contratação de empresas sob a alegação de insuficiência de recursos humanos;c)ausência de política de pessoal: inexistência de treinamento de pessoal e baixos salários;d)ineficácia de sistemas estratégicos e gerenciais: esvaziamento da função de planejamento, distanciando o

setor da evolução tecnológica.9.7.1Dos problemas apresentados pelo Grupo do Ministério dos Transportes, percebemos, pelo exposto até o

momento, que a ausência de política de pessoal, a obsolescência administrativa e organizacional e o excesso de terceirização, devido à alegada insuficiência de recursos humanos, persistem, principalmente, nos distritos e residências. Com relação à falta de planejamento e ao distanciamento da evolução tecnológica, eles serão abordados oportunamente neste relatório.

10.MANUTENÇÃO/CONSERVAÇÃOConseqüências dos Problemas de Infra-Estrutura Rodoviária10.2Segundo o DNER, as más condições da malha rodoviária têm causado múltiplos efeitos sobre a economia

nacional, com reflexos imediatos sobre o patrimônio público. Embora sem estudos científicos a respeito da matéria, os custos desses efeitos, citados por setores especializados, como IPEA, CNT, entre outros, é de que aumenta em 58% o consumo de combustível; eleva o índice de acidentes em até 50%; os custos operacionais dos veículos sofrem acréscimos de até 38%; e aumenta em até 100% o tempo das viagens.

10.3Apenas a elevação dos custos operacionais dos veículos, até o momento, foi objeto de pesquisa realizada pelo Banco Mundial em conjunto com o DNER, em que foi apontado um incremento percentual nesses custos entre 29 e 46%, para estradas em mau estado de conservação, para caminhões pesados.

10.4Apesar da inexistência de dados mais concretos, as conseqüências da não-manutenção das estradas, de acordo com estimativas do Banco Mundial, é de que para cada dólar não gasto nesse processo, correspondem cinco dólares gastos em reconstrução.

Das Atividades de Conservação e Restauração10.5O DNER usa diferentes definições para classificar as intervenções realizadas nas rodovias com vistas à

preservação de sua vida útil. Apresentaremos, a seguir, algumas definições, importantes ao entendimento dos comentários efetuados no decorrer deste tópico:

Conservação Rodoviária: é o conjunto de operações destinado a manter as características técnicas e operacionais da rodovia, até que tais operações se tornem antieconômicas.

Conservação Corretiva Rotineira: é o conjunto de operações de conservação realizado com o objetivo de reparar ou sanar um defeito. Ex.: roçada, capina, limpeza de bueiros e drenos, selagem de trincas, etc.

Conservação Preventiva Periódica: é o conjunto de operações de conservação realizado com o objetivo de evitar o surgimento ou agravamento de defeito. Ex.: recapeamento, fresagem, etc.

Restauração: é o conjunto de operações destinado a restabelecer o perfeito funcionamento da rodovia, mantidas as características técnicas originais de projeto, exceto quanto à estrutura do pavimento que levará em conta as novas cargas incidentes. Ex.: execução de base de solo estabilizado granulometricamente com 20cm de espessura com posterior aplicação de CBUQ – faixa C, com 10cm de espessura.

10.5.1Recentemente, o DNER incorporou algumas novas definições para seus contratos de conservação, como:Manutenção: tipo de conservação preventiva, porém localizado apenas no pavimento da pista de rolamento.Reabilitação do pavimento: espécie de restauração, termo advindo, provavelmente, dos organismos

internacionais de financiamento, que o usam como sinônimo de restauração.Da Vistoria dos Trechos10.6As vistorias realizadas nos permitiram avaliar o estado de conservação das rodovias e analisar a situação

dos contratos de conservação e restauração quanto ao fluxo de investimentos e à eficácia das obras realizadas. Os recursos destinados para essas obras são escassos, e falta uma política de priorização da aplicação de recursos, apesar de existir uma Gerência de Pavimentos que possui amplo levantamento da malha e conta com modelos desenvolvidos para auxiliar no planejamento e definição de prioridades das obras de conservação e restauração, conforme visto no item 7.

10.6.1Vale lembrar que a tarefa de avaliar a qualidade das obras de conservação e restauração é prejudicada pelas várias interferências externas que acabam por prejudicar seu andamento e sua qualidade. Um exemplo muito comum é a falta de recursos que paralisam as obras e levam o pavimento a um desgaste não previsto pelo projeto. Outros agentes externos que prejudicam a avaliação são a falta de sistema de balanças de pesagem dos veículos pesados, uma liberação ao tráfego antes da conclusão das obras e a própria falta de conservação. Obviamente, os casos flagrantes de obras mal executadas puderam ser registrados.

10.6.2A seguir, destacamos partes das conclusões da situação encontrada na BR-101, trecho Niterói-Divisa RJ/ES (fls. 63/64, Volume I, Anexo I), a qual bem reflete a tônica do que ocorre nos contratos de conservação e restauração.

10.6.2.1Condições da rodovia: a rodovia alterna segmentos em melhores condições, onde possui pista duplicada (km 259 ao 320), com outros em más condições, próximos à divisa com o Espírito Santo. Trechos recentemente restaurados já demonstram irregularidades e ondulações no pavimento, como o subtrecho do km 205,7 ao 235,2, cuja obra de restauração foi iniciada em 1997 e concluída em 2001.

10.6.2.2Análise dos contratos: dividiremos o trecho em dois grandes subtrechos: um do km 0 ao 144,2 e outro do km 144,2 ao 320, a fim de facilitarmos sua análise.

10.6.2.3O subtrecho compreendido entre a divisa com o Espírito Santo (km 0) e o entroncamento da Fazenda dos Quarenta (km 144,2) teve firmado apenas dois contratos de restauração nos últimos dez anos, privilegiando alguns segmentos em pior estado. Foram enfrentados problemas com paralisações decorrentes de falta de repasse de recursos. Nos 100 quilômetros iniciais do subtrecho, que apresentam as piores condições de todo o trecho, apenas em cinco quilômetros (km 63 ao 68) houve obras de restauração. Além disso, examinando os recursos destinados ao contrato PG-158/94-00, único contrato de conservação desse subtrecho nos últimos sete anos, percebemos valores muito abaixo das necessidades de uma rodovia com o tráfego e importância da BR-101. Os gastos médios anuais do referido contrato se situaram na faixa de R$ 268.000,00 no período de vigência (sete anos), incluindo as paralisações. Isto significa gastos de R$ 22.391,00 por mês nos 144 quilômetros, ou R$ 1.863,39 em cada quilômetro por ano.

10.6.2.4O subtrecho que vai do entroncamento da Fazenda dos Quarenta (km 144,2) até a Ponte Rio-Niterói (km 320,1) sofreu obras de restauração em 114 dos 176 quilômetros do trecho; justamente os 62 quilômetros que não foram restaurados (km 144,2 ao 206), devido à suspensão do repasse dos recursos, mostram-se em pior estado.

Conforme citado, o segmento do km 205,7 ao 235,2, cuja obra de restauração foi iniciada em 1997 e concluída em 2001, já apresenta sinais de desgaste.

10.6.2.5Examinando a planilha dos contratos de conservação e manutenção no relatório da Secex/RJ (fls. 112/153, v. I, Anexo II), verificamos que o subtrecho compreendido entre o entroncamento da Fazenda dos Quarenta (km 144,2) e a Ponte Rio-Niterói (km 320) não possui contrato de conservação, pode-se dizer, desde 1999, já que teve apenas dois contratos em 2000, encerrados no mesmo ano, totalizando valores pagos inferiores a R$ 120.000,00.

10.6.2.6Tomando como exemplo uma rodovia de 100km de extensão e considerando apenas os serviços de tapa-buracos e limpeza de meio-fio e sarjetas, essenciais em qualquer contrato de conservação rotineira, teríamos as seguintes quantidades e custos, baseados no manual de conservação rodoviária do DNER e nos custos unitários do Sicro (preços para o Estado do Rio de Janeiro, no mês base de janeiro de 2002):

Tabela IX: Levantamento de Custos com Conservação Rotineira

Unid. Quant. Pr. Unit. Pr. TotalTapa-buraco (2,5 m³/km)* m³ 250 96,96 24.240,00Limpeza de meio-fio e sarjeta (2m/m) m 160.000 0,19 30.400,00Mistura Betuminosa Usinada a Quente m³ 250 55,28 13.820,00Total Geral 68.460,00* transporte do material betuminoso excluído

10.6.2.7Nessa simples comparação, falta o custo com transporte de material betuminoso para o serviço de tapa-buraco e o transporte local da mistura. Além disso, uma série de outros serviços essenciais não foram considerados. Mesmo assim, podemos perceber que os valores anuais, atualmente, recebidos pelo DNER, na faixa de R$ 250 mil reais, são suficientes apenas para se fazer uma superficial conservação rotineira. Porém os recursos anuais destinados para os contratos de conservação incluem tanto a preventiva, como a rotineira. Na prática acaba não se fazendo nem um nem outro tipo de conservação.

10.6.3Vale registrar que a equipe da Secob, ao percorrer aproximadamente 700 quilômetros de rodovias no Estado de Goiás, não encontrou nenhuma equipe de conservação rotineira no trecho, apesar de existirem contratos em andamento. Os contratos de conservação rotineira são de valores reduzidos e se resumem a serviços de tapa-buracos.

Execução Orçamentária10.7Em 2001, o orçamento reservou R$ 3,126 bilhões para a subfunção Transporte Rodoviário. A tabela abaixo

mostra a execução orçamentária do referido ano. Nela, podemos observar que foram destinados, após créditos orçamentários, um total de R$ 927 milhões para as atividades de restauração e conservação de rodovias federais, que corresponde a 28% do total da subfunção Transporte Rodoviário. Desse montante, como despesa liquidada, foram efetivados R$ 747 milhões, 81% da dotação, e pagos R$ 304 milhões, 33% da dotação.

Tabela X: Execução Orçamentária de 2001em R$ 1,00Cód. Proj./Ativid. Dot. Inicial Cred. Adic. Autorizado Empenhado Liquidado Pago

2834 Restauração de Rodovias Federais 540.925.322 196.185.345 737.110.667 558.288.621 558.288.560 175.501.286

2841Conservação Preventiva, Rotineira e Emergencial de Rodovias

185.917.840 432.599 186.350.439 185.745.276 185.745.244 128.221.378

4400 Recuperação de Obras-de-Arte Especiais 4.500.000 --- 4.500.000 3.727.886 3.727.886 885.701

Totais do Grupo 731.343.162 196.617.944 927.961.106 747.761.783 747.761.690 304.608.365Totais da Subfunção 3.126.578.775 166.247.797 3.292.826.572 2.395.732.938 2.395.732.678 1.063.637.377Totais do Grupo/Totais da Subfunção 23% 28% 31% 31% 29%

10.7.1Para o ano de 2002, o orçamento reservou um total de R$ 3.255.871.425,00 para a subfunção Transporte Rodoviário, sendo R$ 578.097.029,00 (18%) para as obras de restauração, conservação e recuperação de obras-de-arte especiais (OAE), distribuídos da seguinte forma:

- Restauração de Rodovias Federais R$ 458.572.284- Conservação Preventiva, rotineira e

emergencia R$ 111.524.745- Recuperação de OAE R$ 8.000.000Total R$ 578.097.02910.7.2Segundo estudos da Confederação Nacional do Transporte (CNT), estima-se que seriam necessários R$

10 bilhões de investimentos e mais R$ 1 bilhão por ano em manutenção para recuperação das estradas brasileiras.10.7.3Estudo realizado pela Gerência de Pavimentos do DNER, datado de setembro de 2001, descrito com

maiores detalhes no item 7, concluiu que, para atingir uma boa condição para a malha rodoviária federal em 6 anos, somente em obras de correção de superfície ou recuperação do revestimento asfáltico, ou seja, obras de conservação preventiva ou manutenção, é necessária a aplicação de recursos entre R$ 750 milhões a R$ 1 bilhão por ano, durante esse período.

10.7.4Verificando as despesas liquidadas em 2001, temos a impressão de que os valores gastos com conservação e restauração estão próximos dos valores estabelecidos pela Gerência de Pavimento como o montante anual necessário ao restabelecimento das condições de tráfego da malha rodoviária federal, durante seis anos. Entretanto, essa verba diz respeito apenas às obras de conservação preventiva. Logo, a execução orçamentária de 2001 para a manutenção de rodovias ficou muito distante do idealizado pela Gerência de Pavimento, visto que as despesas liquidadas com conservação preventiva, rotineira e emergencial somam R$ 185 milhões, muito abaixo dos R$ 750 milhões a R$ 1 bilhão necessários só para conservação preventiva.

10.7.5O orçamento de 2002 piorou esse quadro, uma vez que reduziu ainda mais a dotação para as atividades referentes à restauração e conservação da malha rodoviária. Somente R$ 111 milhões para conservação e R$ 458 milhões para restauração. Podemos supor que, se para conservar as estradas, são necessários de R$ 750 milhões a R$ 1 bilhão, para as obras de restauração, as quais, de fato, têm a função de recuperar a rodovia e dar-lhe nova vida útil, os valores necessários seriam muito maiores. Por esse prisma, imaginamos que as estimativas da CNT podem estar próximas da realidade, mas o DNER não realizou estudos nesse sentido.

10.7.6Vale lembrar que, conforme consta da definição de restauração, esse tipo de intervenção é adequada quando o pavimento atingiu sua vida útil de projeto, fazendo-se necessário reforçar a sua estrutura. A partir desse momento, as obras de conservação preventiva serão apenas paliativas, necessitando-se a todo instante de novos reparos, ou seja, torna-se antieconômica essa conservação. Entretanto, atualmente, é o que ocorre nas rodovias brasileiras. Um desperdício de dinheiro público, que não resolve o problema das estradas federais.

10.7.7Registra-se, ainda, os inexpressivos valores, menos de quatro milhões de reais em 2001, destinados à recuperação das obras-de-arte especiais, as quais, segundo os relatórios das Secexs Regionais, encontram-se em péssimo estado de conservação, comprometendo inclusive a segurança dos usuários.

Falta de priorização na aplicação dos recursos10.8Se a realidade mostra que os recursos de que dispõe o DNER são escassos e as dotações previstas no

orçamento não costumam se concretizar em repasse financeiro, surpreendentemente, o DNER não conta com uma política que otimize a aplicação dos recursos. As obras não são priorizadas como deveriam.

10.8.1O que ocorre com freqüência é o início de contratos de restauração e conservação com recursos, notadamente, insuficientes para a continuidade dos trabalhos. Como conseqüência, são realizados trabalhos mais superficiais que os contratados, até que não existam mais recursos e se paralisem os contratos. Por exemplo, existem recursos suficientes para restaurar mil quilômetros de rodovias dos cinco mil previstos. Em vez de se restaurar por completo os mil quilômetros e finalizar os serviços, são firmados contratos para os cinco mil quilômetros, onde são realizados serviços mais superficiais ou que acabam por não serem concluídos.

10.8.2Esse problema é abordado com detalhes na auditoria realizada na área de contratos de obras do DNER (TC 013.481/2001-6), a qual, como esta, também faz parte do Projeto Rodoviário, cujos objetivos estão expostos no item 3.3. A seguir, transcrevemos parte do relatório, que trata de ocorrência verificada no que tange à realização de licitações para obras e serviços de engenharia sem a necessária previsão de recursos orçamentários capazes de assegurar o pagamento das obrigações decorrentes do contrato, valendo-se do subempenho dos recursos e ocasionando as recorrentes paralisações verificadas nas obras, principalmente as de restauração.

‘Essa ocorrência tem caráter geral, afetando praticamente todas as obras rodoviárias empreendidas pelo DNER e, provavelmente, as demais ações desenvolvidas pela autarquia, inclusive as de natureza administrativa...

8.Um bom exemplo dessa distorção é o processo nº 51190.000045/96-22, que trata de contratação da empresa Encalso Construções Ltda. para execução de obra de restauração na BR-153/PR. A quantia prevista no orçamento relativo ao programa de trabalho correspondente (PT 16.088.0539.1205.0039, Volume I, fl. 18) foi R$ 1.500.000,00, quando o valor de apenas um dos contratos de execução (havia outro) alcançou R$ 12.828.211,43.

9.O valor do empenho dos recursos emitido para a lavratura do contrato, que se deu em 02/04/1996, foi de R$ 158.333,00, que depois foi reforçado em R$ 467.667,00 (fls. 76/78, do Volume I, anexo). Tais recursos, cujo total chegou a R$ 626.000,00, eram claramente insuficientes para executar a obra no ritmo contratualmente previsto para o ano de 1996, considerando-se que a duração prevista do contrato é de 540 dias corridos (há um outro problema aqui: os projetos de engenharia das obras que foram examinados pela equipe não trazem o cronograma financeiro dos trabalhos, mas apenas o físico).’

10.8.3Mais agrava essa ocorrência o fato de que o Tribunal já a levou ao conhecimento do DNER, por meio de determinação expressa no sentido de evitar a prática. Isso ocorreu na Sessão Plenária de 20/09/1995, quando a Corte, ao apreciar processo relativo a auditoria operacional realizada no 16° DRF (Santa Catarina), resolveu determinar ao DNER que (cf. Decisão n° 486/1995):

‘b)evite assinar contratos para a execução de obras para as quais não haja certeza da existência de recursos suficientes, abolindo a prática de emissão de Notas de Empenho com valor simbólico, o que resulta em inúmeras paralisações das obras contratadas, implicando aumento de custos com a mobilização e desmobilização de pessoal e equipamentos’.

10.8.4A seguir, apresentamos notas de empenho, reunidas pela equipe da aludida auditoria operacional, emitidas para suportar as obras auditadas, naquela ocasião:

Tabela XI: Relação de Empenhos de valor irrisório

CONTRATO RODOVIA VALOR DA OBRA VALOR DO EMPENHOPG-077/90 BR-470 R$ 5.100.989,00 R$ 3.000,00PG-140/94 BR-116 R$ 14.237.216,25 R$ 936.000,00PG-165/93 BR-101 R$ 4.088.216,74 R$ 150.000,00

10.8.5Deve-se registrar que, dos contratos citados, o de maior valor, PG-140/94, cujo objeto é a restauração de trecho rodoviário na BR-116/SC, ainda está em execução, com apenas 61,5% do seu objeto concluído.

Novas Modalidades de Gerenciamento da Malha10.9Alguns novos e importantes instrumentos de gestão da malha rodoviária vêm sendo testados e

implementados pelo DNER nos últimos anos. Entre eles se destacam o CREMA, ‘programa de manutenção de rodovias em regime de gestão terceirizada’ (denominação orçamentária) ou Programa de Restauração e Descentralização de Rodovias Federais (denominação contida no edital da licitação), e alguns programas diretamente administrados de restaurações de baixo custo.

10.9.1O CREMA corresponde à celebração de contratos de gerenciamento com empresas do setor privado para gestão de trechos de rodovias existentes (com extensão variando entre 206,7km e 712,1km). Assim, as contratadas se comprometem a executar, concluir e manter todas as atividades do cronograma de atividades apresentado na licitação, com base em projetos básicos referenciais. Essas atividades podem ser serviços de conservação e elaboração de projetos, bem como obras de restauração, melhoramentos, sinalização e eliminação de pontos críticos.

Ao DNER, cabe fiscalizar a execução dos contratos e assegurar a contrapartida financeira. O prazo dos contratos é de sessenta meses. Outra característica distintiva desse novo tipo de contratação é a forma de fiscalização, que terá como base o cumprimento de metas baseadas em indicadores físicos e qualitativos facilmente verificáveis.

10.9.1.1Em linguagem mais direta, o CREMA significa a transferência de parte expressiva das atividades de gerenciamento da malha hoje realizadas diretamente pelo DNER para o âmbito da iniciativa privada.

10.9.1.2O programa contará com financiamento do Banco Mundial, já devidamente contratado e suficiente para cobrir os trechos selecionados para entrega aos contratados, totalizando 2.038km. No final de 2001, foi concluída a licitação, prevendo-se que, no primeiro trimestre de 2002, os primeiros contratos sejam celebrados e postos em execução, conforme informações obtidas pela equipe.

10.9.1.3Visto que as obras ainda estão em via de serem iniciadas, o programa ainda não pôde produzir efeitos; entretanto, é necessário o seu acompanhamento para analisarmos seus resultados e avaliarmos sua eficácia.

10.9.2Quanto ao segundo instrumento de gerenciamento, de restaurações a baixo custo, ele se relaciona com os programas de ‘salvamento’ das rodovias federais, que de tempos em tempos são deflagrados no DNER para retirar a malha de estados extremos de criticidade (SOS rodovias, PVC, etc.).

11. FALTA DE CONTROLE DE CARGASDanos causados ao pavimento pelo excesso de carga11.1.1Os danos causados ao pavimento devido ao excesso de carga já são bastante conhecidos e bastante

estudados no meio rodoviário. Uma rodovia é projetada para ter uma determinada vida útil, considerando um dado volume de tráfego e uma certa carga máxima transportada por eixo. Mais tecnicamente, poderia se dizer que o pavimento é dimensionado em função do número equivalente de operações de um eixo tomado como padrão, durante o período de projeto escolhido.

11.1.2Embora o excesso de volume de tráfego seja um fator que aumenta o desgaste da rodovia, o maior efeito nocivo se dá realmente devido ao excesso de carga, que atua deformando o pavimento e ocasionando, entre outros problemas, as chamadas fissuras. Essas fissuras, com o decorrer do tempo e devido ao tráfego, tendem a aumentar de tamanho e número, fazendo com que ocorram infiltrações de águas pluviais para as camadas inferiores do pavimento, deteriorando gravemente a estrutura da rodovia. Decorrem daí as chamadas ‘panelas’.

11.1.3A norma que regulamenta o controle de carga no Brasil é o Decreto nº 98.933, de 07/12/1990, que limita as cargas máximas possíveis por tipo de eixo utilizado. Essa norma, embora de sumária importância, tem sido incessantemente descumprida, devido, principalmente, à absoluta falta de fiscalização por parte da autarquia competente para tal.

11.1.4Reforçando o que foi exposto anteriormente, se no pavimento forem aplicadas cargas mais elevadas que as previstas em projeto, o início do trincamento será antecipado tanto quanto maior for o poder de destruição da carga aplicada.

11.1.5Sobre o efeito do excesso de carga na vida útil dos pavimentos, foi realizado um estudo pelos engenheiros Marco Antônio Pimenta Ferreira e Maurício de Lana, da Consultora Engenharia de Solos e Pavimentos ESPA. Esse estudo, elaborado para o DNER, foi baseado em situação real de rodovia federal situada no Estado de Minas Gerais e apresentado no 3º Simpósio Internacional de Avaliação de Pavimentos e Projetos de Reforço.

11.1.6Tal estudo foi realizado na BR-040/MG, no trecho entre a região metropolitana de Belo Horizonte e o entorno da cidade de Sete Lagoas, área bastante crítica devido ao transporte de material de construção (principalmente areia), minério de ferro e madeira.

11.1.7Segundo os autores desse trabalho, existe uma grande dificuldade em se avaliar a magnitude do excesso de carga usual, principalmente em virtude da facilidade de comunicação entre os carreteiros. Dessa forma, foram realizadas pesagens aleatórias para se minimizarem os efeitos de adequação de cargas por parte dos carreteiros, no momento em que a operação de pesquisa era realizada. Os resultados apontaram que 70% dos eixos simples e tandem triplo apresentaram excesso de carga de até 20% e que 60% dos eixos tandem duplo apresentaram até 20% de excesso de carga.

11.1.8Para se avaliarem os impactos no pavimento foram utilizados dois procedimentos distintos. O primeiro foi ‘pela aplicação dos fatores de carga por eixo’. Nesse caso, o impacto da presença da frota com excesso de carga, segundo os autores, é demonstrado na tabela seguinte:

Tabela XII: Impacto do Excesso de Carga na Vida Útil do PavimentoPercentual da Frota

com Excesso de CargaREDUÇÃO

PERCENTUAL DA VIDA ÚTIL

5% 10%10% 18%15% 24%20% 30%25% 39%50% 52%

11.1.9O segundo procedimento foi ‘pela mecânica dos pavimentos, em função das tensões máximas de tração admissíveis nas camadas betuminosas’. Com esse método, cujo impacto gerado foi mais grave que o anterior, foram examinados dois lotes com características estruturais distintas. Nesse caso o cálculo da redução da vida útil foi feito através de simulações a partir da hipótese da presença de 5% até 50% da frota com excesso de carga no conjunto de toda a frota comercial operante nesse trecho. A vida útil foi reduzida de 39% a 86%, para o Lote 1, e de 21% a 71%, para o Lote 2.

11.1.10Conclui-se, portanto, que os efeitos do excesso de carga são realmente severos para o pavimento, como o estudo acima descrito demonstrou. Porém, os efeitos positivos de um efetivo controle de carga vão além. Por exemplo, haveria maior economia de combustível e de manutenção nos veículos transportadores, aumentaria a segurança nas rodovias entre outras conseqüências.

11.2Número de balanças existentes e número de balanças em operação11.2.1Atualmente, conforme pesquisa realizada no site do DNER, a situação dos postos de pesagem é a

seguinte:

Tabela XIII: Postos Fixos de Pesagem nas Rodovias Federais Brasileiras

Postos de Pesagem NºPostos Paralisados ou Inoperantes 67Postos em Operação 3Postos em Operacionalização 5TOTAL 75

11.2.2Observa-se que há uma rede significativa de postos de pesagem instalados, embora, segundo o DNER, apenas 3 estejam em operação. Verifica-se que desses 75 postos, alguns foram delegados aos estados para concessão, outros estão paralisados esperando assinatura de contratos, outros não possuem equipamento de pesagem. Há ainda outros problemas, como a obsolescência de seus equipamentos e postos destruídos.

11.2.3No caso específico do Estado de Minas Gerais, existem 18 balanças sob responsabilidade do 6º Distrito Rodoviário Federal, sendo que apenas um posto de pesagem se encontra em operação, na BR-153, km 176 (Frutal/MG). Ainda segundo a Secex/MG:

‘As demais estão fora de operação pela falta de pessoal apto para operá-las. Com a decisão de enxugar o órgão e terceirizar suas ações, optou-se pela contratação de pessoal externo para operar os postos de pesagem. Com isso, foram deslocados os pouquíssimos funcionários remanescentes das balanças, que não se tinham desligado do órgão, para as residências. Com o passar do tempo e com os cortes crescentes de recursos financeiros, passou-se a priorizar a conservação da malha, com ênfase nas operações tapa-buracos, abandonando-se os contratos de operação dos

postos de pesagem. O resultado disso é claramente visível, mesmo ao olho destreinado: caminhões sobrecarregados deformando e destruindo os pavimentos, em especial das faixas adicionais e acostamentos utilizáveis.

O efeito da falta de fiscalização do excesso de cargas pode ser medido: segundo o residente de Pouso Alegre, antes do início da duplicação da Fernão Dias, 70% dos buracos na pista ocorriam na faixa de direção MG-SP, na qual não havia balança. A economicidade urge por ações corretivas, e elas vêm sendo tomadas nesse sentido, como a recente decisão do TCU, no TC 005.690/2001-1, que determinou à direção do DNER a alocação de recursos na reativação das balanças, em especial na rodovia Fernão Dias. Tal determinação se transformou em exigência contratual por parte do BIRD, que financia a duplicação, e as obras agora incluem a recuperação dos postos de pesagem de Pouso Alegre (PPV14) e Lavras (PPV16), com seu retorno à operação, em caráter educativo, para posterior funcionamento pleno, quando da concessão da rodovia.’

11.2.4Já a equipe de auditoria de Mato Grosso do Sul informa que não há postos de pesagem em atividade nesse estado, ressaltando que os três postos que existiam foram desativados pela Administração Central em março de 2000 por falta de recursos. Salienta também que a ausência de postos de pesagem tem causado grandes danos às rodovias federais no Estado de Mato Grosso do Sul. O excesso de carga provoca a formação de trilha de rodas comprometendo a vida útil do pavimento. Esse defeito foi verificado principalmente nas BR-163 e BR-267. Outro grave problema provocado pelo excesso de carga é o comprometimento das estruturas das pontes, como o ocorrido na Ponte Maurício Joppert, na BR-267, na divisa com o Estado de São Paulo.

11.3Atuação da Polícia Rodoviária Federal (Caso do Estado de Minas Gerais)11.3.1Segundo o relatório parcial da Secex/MG, a Polícia Rodoviária Federal (PRF) atua de forma distante no

controle do excesso de carga. Segundo essa unidade técnica, esse ‘órgão dotado da competência constitucional para realizar o policiamento ostensivo nas rodovias federais, a PRF simplesmente não está presente junto aos postos de pesagem, causando com isso uma inusitada situação: o caminhão tem seu excesso de peso caracterizado pelo DNER, mas não é autuado nem retido pela ausência de autoridade competente para tal’.

11.3.2Comenta também que ‘a atuação do policiamento ostensivo rodoviário pode contribuir fortemente com a manutenção da via e das faixas de domínio, em especial de sua sinalização vertical, em geral danificada pela ação de maus motoristas e vândalos de beira de estrada. Diante disso, consideramos esse aspecto de omissão uma oportunidade de redefinir o papel da PRF no sentido de torná-la mais apta a contribuir com o bom estado das rodovias. Com efeito, consideramos necessária realização de auditoria operacional, de caráter nacional e integrado, no DPRF, a fim de verificar suas deficiências e adequá-las, à luz do plano de investimentos e modernização por que passa esse órgão (com aquisição de novas viaturas e veículos, bem como implantação de serviço aéreo com helicópteros), à necessidade de cumprir suas obrigações de policiamento ostensivo, inclusive das faixas de domínio, e integrar as ações de conservação das rodovias mantidas pelo Poder Público Federal.’

11.4Novas Tendências11.4.1Um novo modelo contratual que, entre outros fatores, obriga o controle de pesagem por parte da empresa

contratada diz respeito ao CREMA – Subprograma Integrado de Recuperação e Manutenção da Rede Remanescente. Esse subprograma está inserido no Programa de Restauração e Descentralização de Rodovias Federais, e se refere a um contrato de gestão para lotes de rodovias federais, objetivando a recuperação e manutenção dessas rodovias em níveis de desempenho definidos pelo DNER, conforme relatado no subitem 10.9.

11.4.2O Sistema de Controle de Pesos de Veículos consiste num conjunto de bases de operação e de balanças móveis, operados pela Contratada, com a finalidade de garantir o controle do peso de veículos nas rodovias sob contrato até o final do período contratual. No prazo máximo de 12 (doze) meses, contados a partir da data de início, a Contratada deverá dar início à operação do Sistema Controle de Peso de Veículos comerciais, que se estenderá até o final do contrato. Mensalmente os serviços de pesagem deverão constar dos relatórios mensais de atividades de pesagem da Contratada. Nesses relatórios constarão também o fluxo de veículos no período, o número de veículos fiscalizados, o número de autuações e outras ocorrências.

11.4.3Devido à recente implantação, até o final de 2001 ainda não haviam sido assinados os contratos relativos ao CREMA. Espera-se que esses contratos tenham a efetividade que se propõem e que o DNIT dê continuidade a esse programa.

11.5Comentários Finais11.5.1Sobre este importante tema para o sistema rodoviário brasileiro o Tribunal já se manifestou, por meio da

Decisão nº 486/95-Plenário, a qual determinou ao DNER, entre outras, a adoção das seguintes providências administrativas: ‘(...) d) dê prioridade na alocação de recursos para o Plano Diretor de Pesagem, de tal forma que os postos fixos de pesagem existentes entrem efetivamente em operação, como forma de evitar a deformação permanente das rodovias, com o conseqüente aumento nos custos de conservação e recuperação; (...)’. Como se pode verificar, essa recomendação não alcançou o efeito pretendido, uma vez que a operação dos postos de pesagem se encontra em precariíssimas condições, onde dos 75 postos de pesagem nas rodovias brasileiras, apenas 3 encontram-se operando (segundo o próprio DNER).

11.5.2Quanto aos investimentos realizados nessa área, Projeto/Atividade 2325 – Manutenção das Instalações e Operação do Sistema de Pesagem de Veículos –, foram autorizados na Lei Orçamentária do ano 2000 R$ 65.333.350,00, sendo liquidados R$ 6.139.094,00. Em 2001, foram autorizados R$ 30.068.158,00 e executados R$ 7.602.497,00 e para o ano de 2002 estão previstos R$ 25.485.256,00. Embora em 2000 e 2001 tenham sido aplicados R$ 13.741.591,00, não é compreensível a falta operação dos postos de pesagem. Sugerimos determinar ao DNER que explique a aplicação desses recursos no sistema de pesagem de veículos, sem que, como verificado, tenha havido qualquer melhoria em suas condições de funcionamento.

11.5.3Além disso, é necessário que os valores inicialmente aprovados no orçamento não sejam alvo de tamanhas restrições orçamentárias e que, sobretudo, sejam realmente suficientes para recuperar o estado lastimável do controle de carga nas rodovias nacionais com os efeitos danosos que dele provêm. Recomendamos que o DNER atue de maneira o mais tempestiva possível para que os recursos autorizados no orçamento sejam real e integralmente destinados para o reaparelhamento e operacionalização dos atuais postos de pesagem.

11.5.4Por fim, conclui-se que o controle de cargas nas rodovias federais não tem recebido a atenção devida do Poder Público, constatando-se a falta de vontade política para o efetivo reerguimento de suas condições de operação. Essa providência é de fundamental relevância para a manutenção e conservação das rodovias com todos os benefícios conseqüentes da mesma.

11.5.5Ressalte-se que, segundo o voto do Ministro-Relator na Decisão nº 486/95-Plenário, desde a década de 70, o Brasil dispõe de um Plano Diretor de Pesagem, o qual previa, inicialmente, a construção de 132 postos fixos de pesagem. Conforme se verifica, ‘(...) esse Plano ainda continua no papel, a despeito de terem sido aplicadas quantias significativas na compra dos equipamentos, os quais estão, em sua grande maioria, sem utilização e estragando pela ação do tempo. Ora, se na década de 70, quando praticamente não faltavam recursos para o DNER, já havia uma preocupação com a preservação das rodovias face ao excesso de cargas, nos dias atuais, devido à escassez de recursos e ao aumento da utilização das estradas, quer pelo grande número de veículos, quer pela maior capacidade de carga dos novos caminhões, essa preocupação deveria ser redobrada. Todavia, infelizmente não é isso o que ocorre, conforme se depreende do exame da alocação de recursos para essa atividade (...)’.

12. PROJETOS12.1A qualidade das obras, nesse caso qualquer tipo de obra, se inicia com a elaboração de um projeto de boa

qualidade. Uma obra executada sem um bom projeto de engenharia sofrerá sérios riscos de apresentar problemas futuros com a sua qualidade. Para se obter um projeto com qualidade é preciso que ele contenha elementos suficientes e precisos; para isso, deverão ser realizados todos os estudos preliminares necessários ao correto conhecimento dos problemas a serem enfrentados e que permitam, ao projetista, optar pelas melhores soluções técnicas e pelas especificações adequadas.

12.2Nesse contexto, devemos examinar qual a importância conferida aos projetos rodoviários pelo DNER e com que qualidade são elaborados. A divisão técnica responsável pela aprovação e supervisão dos projetos de engenharia

do DNER é a Divisão de Estudos e Projetos (DEP), ligada à Diretoria de Engenharia. Aos distritos, cabe acompanhar e fiscalizar os estudos e levantamentos de campo preliminares à elaboração do projeto.

Auditoria na Área de Projetos12.3Foi realizada auditoria na área de projetos de engenharia rodoviários do DNER, TC 013.481/2001-6, em

2001, como parte do Projeto Rodoviário do TCU, do qual esta auditoria também faz parte. O objetivo da auditoria foi reconhecer todos os procedimentos de preparação dos projetos, ante a contratação da obra, identificar os fatores que interferem nesse processo e como se relacionam, apontar as eventuais falhas e propor medidas corretivas e/ou que visem aperfeiçoar a atuação dos setores competentes.

12.3.1A equipe encontrou várias falhas de projeto nos processos examinados. A maioria dos projetos necessitam de revisão, geralmente, pelo tempo transcorrido entre a sua elaboração e a licitação da obra. Segundo o relatório preliminar da equipe, os projetos básicos das obras, via de regra, não são executados inteiramente e, às vezes, são até desfigurados, contando essas alterações com o endosso da Divisão de Estudos e Projetos do DNER (DEP), responsável pela aprovação dos projetos.

12.3.2O relatório preliminar da equipe aponta uma inércia da DEP em punir as empresas que prestam maus serviços e em exigir, dessas, serviços de qualidade. A seguir, transcrevemos parte do relatório que ilustra a situação descrita:

‘100. ...Veja-se então a instrução feita pela DEP sobre relatório de revisão de projetos presente, por cópia, às fls. 32/33 do Volume II. Ali se propugna a revisão do projeto para acréscimo de quantitativos de serviços (levando a um reflexo financeiro de 24,28% do valor do contrato) em função dos seguintes motivos: (i) correção do acentuado desnível entre a pista de rolamento e os acostamentos, (ii) retirada de materiais depositados na faixa de domínio, (iii) melhoria da drenagem inclusive para evitar retorno de direção em pontos indesejáveis e (iv) prolongamento de galeria para permitir o deságüe natural.

101. Trata-se claramente de falhas de projeto, já que não se pode atribuir quaisquer dessas circunstâncias ao decurso de tempo. No entanto, não se tem notícia de qualquer providência de punição ao projetista original, que, em muitos casos, é a própria supervisora contratada para fiscalizar a obra.’

12.3.3Segundo a equipe, nos processos examinados, não há caso em que a DEP tenha recomendado a não-aprovação dos relatórios de revisão ou a adoção de alguma providência visando a coibir a ocorrência de futuras revisões de projetos, como lhe compete fazer nos casos propícios.

12.3.4Em outro trecho do relatório, são apontadas falhas de projeto que comprometem a qualidade da obra, in verbis:

‘102. Há casos até em que os erros de projeto são gritantes e que passam em branco quando deveriam merecer um tratamento mais rigoroso por parte da autarquia, até pela possível conseqüência em termos da qualidade da obra. Veja-se à fls. 23/24 do Volume III que está dito o seguinte:

‘(...) tendo em vista os novos levantamentos realizados pela construtora, quais sejam, deflexão, irregularidade e IGG, procedeu-se ao redimensionamento do reforço estrutural à luz da metodologia ´TECNAPAV`, que foi a adotada no projeto, cujos resultados encontrados para alguns segmentos homogêneos diferem da proposição original.

Considerando, principalmente, a nova deflexão determinada para tais segmentos, somos favoráveis às alterações indicadas’ (grifos não originais).’

12.3.5Outro aspecto importante levantado pela equipe de auditoria diz respeito aos recursos orçamentários geridos pela DEP. Tal como ocorre com os contratos de restauração e conservação, os recursos destinados à elaboração dos projetos são restritos. Não bastasse essa situação absurda, ocorre ainda a falta de estabelecimento de prioridades para os projetos por parte da DEP. Sobre isto, a equipe de auditoria discorre:

‘...Percebe-se que é como se houvesse um impedimento incontornável em fazer previamente um projeto específico, equacioná-lo adequadamente em face do orçamento do DNER, licitá-lo segundo as normas e executá-lo devidamente sem os trâmites burocráticos relacionados com a aprovação de revisões, implantações de planilhas, etc. O que ocorre, na verdade, como já visto, é que a contratação há que ser feita a todo custo, vinculando uma construtora e uma supervisora independentemente de disponibilidade orçamentária...’

Conclusões12.4Conforme os fatos levantados pela auditoria, verificamos que os projetos rodoviários contratados pelo

DNER têm apresentado qualidade bem abaixo do desejável.12.4.1O projeto básico passou a ser utilizado como um simples instrumento para viabilizar os processos

licitatórios, em face da sua exigência legal. Hoje, o que importa é apenas a existência de um projeto básico, seu conteúdo passou a ser secundário. Como é usual se ouvir dos técnicos do DNER: ‘O projeto básico serve apenas para licitar.’

12.4.2Outro fato que prejudica os projetos é a falta de planejamento das obras. Na prática, ao se tomar a decisão de se iniciar uma obra, sua primeira fase de execução deveria ser a elaboração do projeto, no entanto, por uma questão política e de cultura, a obra só é considerada iniciada quando as primeiras máquinas entram em operação.

12.4.3Como resultado, os projetos básicos ou são elaborados às pressas para se aproveitar uma dotação orçamentária, ou se ‘ressuscita’ um projeto realizado há dez anos e faz-se uma expedita revisão. Isto explica os constantes aditivos contratuais e as revisões de projeto em fase de obras. Os projetos de engenharia, que demandavam em torno de dois anos, nos anos oitenta, agora, são elaborados em três meses. Mesmo levando-se em consideração que as inovações tecnológicas agilizam os levantamentos de campo e os trabalhos de escritório, como cálculos e desenhos técnicos, podemos supor que esse prazo não é bastante para se elaborar um projeto a contento, considerando-se a importância do empreendimento em questão.

12.4.4Por outro lado, as especificações internas do DNER exigem estudos topográficos, hidrológicos, de tráfego, geotécnicos e de avaliação do pavimento existente (ainda no caso das restaurações), a fim de que as soluções sejam corretamente escolhidas e dimensionadas. Todas essas atividades são fiscalizadas e acompanhadas pelos Distritos Rodoviários, que participam da concepção das soluções técnicas eleitas nos projetos, tudo sob a supervisão do órgão central de projetos que é a DEP. Todavia, conforme exposto no item 9, os distritos não possuem a mínima estrutura para fazer esse acompanhamento, e mesmo aqueles mais bem estruturados não o realizam, conforme relatos às equipes de auditoria. Logo, podemos perceber que não existe nenhum acompanhamento e fiscalização dos estudos e levantamentos preliminares de campo, de suma importância para a elaboração de um projeto de boa qualidade.

12.4.5Por fim, conforme vimos, os projetistas que elaboram projetos de baixa qualidade não são responsabilizados ou punidos pelo DNER por prejuízos advindos das falhas dos projetos.

12.4.6Um exemplo da importância secundária dada aos projetos pode ser percebida pelo fato de as normas para elaboração do Plano de Gestão da Qualidade (PGQ) da Autarquia serem destinadas apenas à execução das obras. Nessas normas, não é feito nenhuma menção ao controle da qualidade de projetos no PGQ.

12.4.7Entendemos serem essas as causas para os projetos apresentarem qualidade bastante questionável: recursos escassos, projetos elaborados às pressas, falta de priorização de investimentos, falta de fiscalização e acompanhamento dos estudos e levantamentos de campo, falta de cobrança de responsabilidade e penalização dos projetistas.

13. RESPONSABILIDADE13.1Um aspecto intimamente ligado à questão do adimplemento da qualidade nas obras diz respeito à

imputação da responsabilidade por danos causados, oriundos de serviços prestados com baixa qualidade.13.2Nos comentários introdutórios deste trabalho, subitem 4.2.1, chamamos atenção para a dificuldade de se

avaliar a qualidade com que as obras rodoviárias estão sendo executadas, do ponto de vista de se afirmar se os problemas encontrados relativos à má qualidade de uma rodovia advinham de falhas na execução, haja vista o atual quadro pelo qual passa a autarquia responsável pela gerência da malha rodoviária, em que não existe sistema de controle de cargas e veículos pesados, falta conservação rotineira e preventiva nas rodovias e ocorrem sucessivas paralisações nos contratos de obras.

13.3Todavia, tal fato não impede que a autarquia se cerque dos meios apropriados, como controle tecnológico das obras, fiscalização pari passu dos serviços, liberação provisória dos trechos executados, entre outros, para comprovar a responsabilidade daquele contratado que venha a prestar serviços de baixa qualidade.

13.4É muito comum os contratados utilizarem argumentos como a falta de balanças para controle de cargas para justificar problemas no pavimento de uma estrada e, assim, elidir sua responsabilidade. O DNER tem adotado a postura de aceitar esses argumentos, como fazem os técnicos dos distritos e residências, que acreditam não haver condições de se imputar responsabilidades, em função desses problemas. No entanto, quase sempre, não é feita uma investigação das reais causas dos defeitos encontrados. Por exemplo, não se certificou se o material foi compactado dentro da umidade ótima (faixa de teor de umidade, determinada em laboratório, na qual será obtida maior compactação do material) e obteve o grau de compactação desejado ou se o ensaio de ISC (Índice de Suporte Califórnia, é um ensaio de material – solos, que objetiva definir a sua capacidade de suporte, mediante comparação com uma brita padronizada) atende o definido no projeto. Não se levantaram possíveis falhas de projeto ou da supervisora da obra. Somente após tomados todos esses cuidados, poderia se falar em impossibilidade de se identificar o responsável.

Responsabilidade dos Projetistas e das Supervisoras13.5No intuito de responsabilizar também as projetistas e supervisoras por problemas causados à obra,

decorrentes de falhas na prestação de serviços, foi baixada, pelo Diretor-Geral da Autarquia, a Instrução de Serviço n° 6/98, que determina quanto ao assunto, verbis:

‘O DNER não pode tolerar erros ou omissões na elaboração e atualização dos projetos de engenharia das obras, tendo em vista os prejuízos que causam aos cofres públicos, injustificáveis perante a sociedade.

Portanto, sempre que ocorrerem fatos dessa natureza, o DNER, amparado na legislação vigente e no contrato, adotará medidas punitivas, tanto às firmas projetistas ou às supervisoras, quanto às empreiteiras, sempre que forem constatadas ações ou omissões que conduzam a acréscimos de obras sem uma adequada justificativa’.

13.5.1Porém, o relatório de auditoria de projetos relata um caso de falha de projeto, sem a devida responsabilização do contratado, ocorrido numa instrução feita pela DEP sobre relatório de revisão de projetos. Nela se propugna a revisão do projeto para acréscimo de quantitativos de serviços (levando a um reflexo financeiro de 24,28% do valor do contrato) em função dos seguintes motivos: (i) correção do acentuado desnível entre a pista de rolamento e os acostamentos, (ii) retirada de materiais depositados na faixa de domínio, (iii) melhoria da drenagem inclusive para evitar retorno de direção em pontos indesejáveis e (iv) prolongamento de galeria para permitir o deságüe natural.

13.5.2Como se vê, trata-se claramente de falhas de projeto, já que não se pode atribuir quaisquer dessas circunstâncias ao decurso de tempo. No entanto, não foi tomada qualquer providência de punição ao projetista original, que, em muitos casos, é a própria supervisora contratada para fiscalizar a obra.

Da Responsabilidade das Construtoras13.5.3A passagem, em seguida relatada, caracteriza bem o problema de não se cobrar a responsabilidade por

serviços mal prestados. A BR-174, trecho Entr. AM-010-Divisa AM/RR, conforme relatado no subitem 5.3.2.6, teve 255,5 quilômetros pavimentados há cerca de três anos. A vistoria da Secex/AM verificou que todo trecho já apresenta trincas e pequenos buracos, porém um trecho de quarenta quilômetros encontra-se totalmente destruído.

13.5.3.1No trecho divisa AM/RR-Fronteira Brasil/Venezuela, a situação da BR-174 é, por incrível que possa parecer, ainda pior. Os 369,9km iniciais, cujas obras de pavimentação foram concluídas há dezoito meses, apresentam o revestimento praticamente destruído (fotos nºs 12, 14 e 18 – Relatório Fotográfico/AM, em anexo ao relatório da Secex de fls. 176/185, volume I). De acordo com a equipe da Secex/AM, a causa de tais problemas pode ser falhas na execução das camadas de base e de sub-base e do próprio revestimento projetado e executado.

13.5.3.2O que mais impressiona nesse relato é que o DNER não tomou qualquer providência no sentido de apurar as responsabilidades, exigir o refazimento dos serviços e punir aqueles que incorreram nessas graves faltas.

Da Responsabilidade Prevista no Código Civil (art. 1.245)13.5.4A questão do prazo da responsabilidade é outro ponto a ser tratado. Para o DNER, a responsabilidade do

contratado acaba quando a autarquia emite o termo de recebimento definitivo da obra, o qual é expedido após vistoria do trecho por comissão instituída especialmente para esse fim. Após o recebimento definitivo da obra, o

contratado se sente desobrigado de corrigir quaisquer falhas surgidas e a Autarquia desobrigada de cobrá-lo por isso.

13.5.4.1Contudo, segundo o art. 1.245 do Código Civil, nos contratos de empreitada de edifícios ou outras construções consideráveis, ‘o empreiteiro de materiais e execução responderá, durante 5 (cinco) anos, pela solidez e segurança do trabalho, assim em razão dos materiais, como do solo, exceto, quanto a este, se, não o achando firme, preveniu em tempo o dono da obra.’

13.5.4.2Não existe, portanto, nenhuma explicação plausível que justifique a não-cobrança de responsabilidade no período de cinco anos, conforme estabelece o Código Civil.

Da Responsabilidade dos Administradores (art. 45 da LRF)13.5.5A responsabilidade dos administradores por danos causados por má gestão orçamentária, fato

corriqueiro no DNER, também deve ser exigida. Conforme o art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal, ‘observado o disposto no § 5º do art. 5º, a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.’ Ainda se estabelece em seu parágrafo único que ‘o Poder Executivo de cada ente encaminhará ao Legislativo, até a data do envio do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, relatório com as informações necessárias ao cumprimento do disposto neste artigo, ao qual será dada ampla divulgação.’

13.5.6Apesar de haver essa previsão legal, o que acontece acintosamente na prática é o desrespeito a essa regra, pelo próprio Poder Público, que mantém uma enorme quantidade de obras paralisadas, principalmente por falta de recursos, enquanto, talvez por decisões políticas, novos projetos são incluídos no orçamento.

Comentários Gerais13.6Nos contratos com financiamento do BID/BIRD alguns cuidados são tomados, com relação à

responsabilidade dos contratados. No caso do CREMA, a empresa construtora é responsável pelas falhas de projeto; nos demais contratos, é exigido seguro-garantia pelos serviços prestados, no prazo de vigência da responsabilidade.

Conclusões13.7Pelo exposto, notamos que não existe a figura da imputação de responsabilidade em todos os níveis,

projetistas, construtoras e supervisoras, no DNER.13.7.1Os prazos de responsabilidade exigidos não atendem ao disposto no Código Civil, que estipula em cinco

anos o período no qual devem ser refeitos serviços decorrentes de falhas na execução.14. INSTITUTO DE PESQUISAS RODOVIÁRIAS (IPR)14.1Histórico14.1.1O Instituto de Pesquisas Rodoviárias, inicialmente subordinado ao Conselho Nacional de Pesquisas

(CNPq), foi criado, por meio do Decreto nº 42.221, de 29.08.1957, com o intuito de atender demandas específicas de tecnologia rodoviária, oriundas do incremento da construção rodoviária no fim dos anos 50.

14.1.2Em 1972, o IPR foi transferido ao DNER a fim de dotá-lo de estrutura administrativa e de recursos financeiros adequados ao pronto atendimento das demandas dos órgãos executores de planejamento e de construção rodoviários. O IPR, como instituto incumbido de promover o desenvolvimento tecnológico no meio rodoviário, teve sua estrutura administrativa e sua função estratégica, dentro do organograma da autarquia, alteradas ao longo da fase em que está vinculado ao DNER. Segundo relatório de atividades do Instituto do ano 2000, tais alterações restaram por dividir essa fase em três subfases, quais sejam:

14.1.3Na subfase IPR inicial (1972-1992), o IPR assumiu o papel de conciliador dos interesses de pesquisas de órgãos estaduais, universidades e indústrias, que passaram a elaborar estudos e pesquisas no campo rodoviário. O IPR foi dotado imediatamente da estrutura de pessoal e de instalações necessárias ao cumprimento de suas atribuições. Houve ampliação total dos laboratórios existentes, a instalação de um Centro de Pesquisas e de um laboratório eletromecânico. No Centro Rodoviário, foi projetada e construída uma Pista Experimental Circular, utilizada para estudo sobre pavimentos rígidos.

14.1.4A partir do orçamento de 1977, o IPR passou a ser uma unidade administrativa com despesa definida, possibilitando um fluxo de recursos constante para a atividade de desenvolvimento tecnológico.

14.1.5No início da década de 90, com a reforma administrativa do Governo Federal, houve a reestruturação do DNER e foi alterado o nome Instituto de Pesquisas Rodoviárias para Diretoria de Desenvolvimento Tecnológico. Nessa nova fase houve uma reestruturação, deixando a então Diretoria de Desenvolvimento Tecnológico mais compacta administrativamente.

14.1.6Em 2000, através da Portaria Ministerial nº 43, foi aprovado o Regimento Interno do DNER, restabelecendo o nome do IPR – Instituto de Pesquisas Rodoviárias, porém, transformando-o em uma Coordenadoria e reduzindo-lhe a estrutura.

14.1.7Observa-se que, ao longo de sua história, o IPR sofreu uma redução paulatina de sua estrutura organizacional, no entanto, sem haver redução de sua carga responsabilidades para com o rodoviarismo do Brasil. Como conseqüências desse ‘desmonte’ podem ser citados o desgaste do órgão, a crescente dificuldade material e física de cumprir as suas funções com a eficiência que o caracterizava num passado recente e, por fim, a perda de prestígio diante de instituições congêneres no exterior.

14.1.8Restam dúvidas, atualmente, quanto às alterações vindouras com a mudança estrutural advindas da extinção do DNER e da criação do DNIT e seus efeitos no IPR.

14.2Trabalhos realizados14.2.1Entre os trabalhos e realizações do IPR, pode-se mencionar, inicialmente o intercâmbio com Organismos

Nacionais e Internacionais, através da participação em seminários e reuniões, como por exemplo o Seminário sobre Tecnologia Rodoviária, Financiamento e Equipamentos Periféricos – Paris/França (maio de 1998) e o ITS America Annual Meeting and Exhibition – Miami/USA (junho de 2001). Para o ano 2002 já está prevista a participação em pelo menos cinco encontros/conferências na área de transportes.

14.2.2Também têm sido realizados diversos estudos e pesquisas na área rodoviária, como por exemplo: Pesquisa de Inter-relacionamento de Custos Rodoviários – PICR (HDM); Aterros sobre Solos Compressíveis; Pista Experimental Instrumentada em SC (1ª do País); Pesquisa de Avaliação Estrutural de Pavimentos – PAEP; Monitoramento da Rede Rodoviária Federal; Pavimento em Concreto Rolado (Pista Experimental Circular); Revestimento Whitetopping (Pista Experimental Circular); Reciclagem de Revestimento Asfáltico; Sistema de Gerência de Obras-de-Arte Especiais – SGO; Intervenções de Baixo Custo para Redução de Acidentes; Sistemas de Resgate de Acidentados; Transporte de Produtos Perigosos; Asfaltos Modificados por Polímeros; Revestimento de Asfalto – Espuma; Estudos de Aplicação de Geossintéticos em Pavimentos.

14.2.3Também na elaboração de normas o IPR desenvolve um papel importante, já havendo desenvolvido, aproximadamente, 345 normas nas áreas de Especificações de materiais, Especificações de serviço, Métodos de ensaio, Instruções de ensaios, Padronização, Procedimentos, Terminologia e Classificação. Destaca-se, entre as últimas realizações, a elaboração da Norma DNER-PRO 407/2000 – Gestão da Qualidade em Obras Rodoviárias, que define conceitos da qualidade e fixa diretrizes para incorporação de procedimentos e técnicas exigíveis no planejamento e na implementação dessa gestão.

14.2.4Foram publicados, ainda, diversos manuais e papers técnicos, com bastante utilização no meio rodoviário, podendo-se citar o Manual de Reabilitação de Pavimentos Asfálticos, o Manual de Projeto Geométrico de Rodovias Rurais, entre outros.

14.2.5Na área de treinamento, o IPR já realizou, desde quando se ligou ao DNER, 645 cursos para um total de 13.858 treinandos. Destaca-se, entre as últimas realizações, o ‘Programa de Treinamento e Desenvolvimento para Implantação da Gestão da Qualidade no Projeto de Restauração e Descentralização de Rodovias Federais – Acordo de Empréstimo BID 1046/OC-BR’. Esse programa, em sua fase de projeto-piloto, foi realizado em 4 centros regionais e continuará com a extensão dos cursos realizados para os demais Distritos Rodoviários Federais, com uma expectativa de 1.286 alunos.

14.2.6O apoio tecnológico oferecido pelo IPR também é muito importante para o meio rodoviário brasileiro. Destaca-se, como atividade a ser realizada, o apoio à ‘Gestão da Qualidade em Obras Rodoviárias e Garantia da

Qualidade (Programa Federal de Qualidade e Produtividade – Qualiestrada)’ através do Convênio entre o DNER/IPR e o Sindicato Nacional da Industria da Construção Pesada (Sinicon).

14.3Quadro de pessoal e orçamento14.3.1Segundo o Relatório Anual do ano 2000, o IPR possuía o seguinte número de funcionários:

Tabela XIV: Quadro de Funcionários – IPR

Setor Número de Funcionários

Número de Funcionários com Nível Superior

Coordenadoria 18 1 engenheiro1 economista

Divisão de Capacitação Tecnológica 27 8 engenheiros2 bibliotecários

Divisão de Apoio Tecnológico 249 engenheiros1 economista1 administrador

Divisão de Pesquisas e Desenvolvimento 28 12 engenheiros1 geólogo

TOTAL 9714.3.2Segundo contatos estabelecidos com o IPR, o número de funcionários deverá sofrer uma redução bastante

grande com a mudança do DNER para o DNIT, com a possibilidade, inclusive, da exoneração de profissionais altamente experientes. Resta saber qual a política a ser adotada pela nova Autarquia, para que sejam mantidas as atividades desse órgão de pesquisa, atividades essas que já se encontram aquém das necessidades rodoviárias nacionais por pura ausência de investimentos federais.

14.3.3Já quanto ao orçamento destinado ao IPR, o que se evidencia é uma sensível diminuição no volume de recursos. Como se pode verificar na tabela abaixo, a partir de 1997 as despesas efetivadas pelo IPR tiveram que ser reduzidas a um mínimo, devido às alterações orçamentárias sofridas.

Tabela XV: Resumo da Execução Orçamentária – Exercício 1995 a 2001 – IPRPROGRAMA DE TRABALHO: DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO PARA ENGENHARIA RODOVIÁRIA

ANO PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA DESPESA EFETIVADA VALOR EMPENHADO

1995 2.873.000,00 1.680.749,66 ND1996 7.807.000,00 5.863.640,12 ND1997 3.236.140,00 3.208.366,15 ND1998 1.964.000,00 1.946.003,82 ND1999 3.132.000,00 1.573.429,70 ND2000 7.700.000,00 370.355,72 ND2001 (*) 9.352.125,00 0,00 3.112.685,00

TOTAL – Engenharia 36.064.265,00 14.642.545,17 ND

PROGRAMA DE TRABALHO: CAPACITAÇÃO DE RECURSOS HUMANOS

ANO PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA DESPESA EFETIVADA VALOR EMPENHADO

1995 895.000,00 792.633,14 ND

1996 5.213.736,00 4.114.224,23 ND1997 1.486.300,00 1.484.315,74 ND1998 1.678.402,81 1.678.402,81 ND1999 1.525.694,00 333.494,34 ND2000 2.385.000,00 30.567,18 ND2001 (*) 2.103.500,00 0,00 53.422,69

TOTAL – Capacitação 15.287.632,81 8.433.637,44 ND

TOTAL GERAL 51.351.897,81 23.076.182,61 ND

(*) 2001 - Recursos liberados e empenhados somente em outubro/2001ND – não disponível14.3.4Assim, percebe-se o aviltamento financeiro que esse centro de pesquisa e tecnologia vem sofrendo ao

longo dos últimos anos, vítima de alterações orçamentárias que reduzem sobremaneira a capacidade de trabalho dessa instituição. Isto pode representar uma perda muito grande para o desenvolvimento rodoviário brasileiro, visto que o IPR representa um órgão único entre o mundo acadêmico e a prática rodoviária. Essa perda já está acontecendo, visto que muitos trabalhos que poderiam estar em andamento estão paralisados por falta de aportes financeiros, além de desmotivar o experiente quadro de técnicos em tal instituição presente.

14.4 Comentários Finais14.4.1Um dos trabalhos que merecem destaque é o Sistema de Gerenciamento de Obras-de-Arte Especiais

(SGO). Esse trabalho surgiu com o intuito de deter o processo de degradação estrutural que vêm sofrendo as pontes e viadutos, devido ao desgaste natural pelo uso aliado à ausência de um plano sistemático de manutenção. Tal estudo consiste no levantamento e inspeção de um conjunto de 1.200 obras-de-arte especiais localizadas em rodovias federais.

14.4.2Porém, apesar da utilidade das informações levantadas nesse trabalho, o mesmo esteve paralisado desde 1997 pela falta de recursos disponibilizados, retomando sua execução somente no início do ano 2002, demonstrando o descaso das autoridades para com a manutenção das rodovias federais brasileiras em um nível ao menos satisfatório.

14.4.3Por fim, deve-se ressaltar a importância do IPR como órgão incumbido de promover a evolução tecnológica do setor rodoviário. O tratamento que o DNER dedicou ao seu Instituto de Pesquisas nos últimos anos é inconcebível, devendo, portanto, a nova direção do DNIT prever na sua nova estrutura um lugar que devolva ao IPR seu papel institucional.

15. GESTÃO DA QUALIDADE15.1Comentários Iniciais15.1.1O conceito de qualidade tem sido objeto de muitas discussões nos meios acadêmicos, empresariais e

também no setor público. A principal norma internacional na área da gestão da qualidade é a série de normas ISO 9000. Segundo essa norma, ‘Qualidade’ se refere a todos os aspectos de um produto (ou serviço) que são exigidos pelo seu cliente. ‘Gestão da Qualidade’ significa o que a organização faz (processos) para assegurar que seus produtos estejam de acordo com as exigências dos clientes. A série ISO 9000 se preocupa com a maneira com a organização trabalha (o processo), portanto, não se refere diretamente ao produto final. Este, certamente será afetado pela maneira com que os processos são gerenciados pela organização.

15.1.2No setor rodoviário brasileiro, tão carente de ações no sentido de se garantir a qualidade das obras rodoviárias, só nos últimos anos é que foram criados programas que visam essa garantia. Essa carência de ações nesse sentido vem causando uma série de críticas a respeito da má qualidade dos serviços executados, da falta de desenvolvimento tecnológico, da qualidade duvidosa dos materiais empregados na construção rodoviária, entre outros

aspectos. Para agravar ainda mais a situação atual, se levarmos em consideração a falta de recursos destinados para as obras no setor rodoviário, concluímos que os órgãos de fiscalização precisam atuar muito mais próximos e de maneira efetiva, desde a elaboração do projeto básico, passando pela execução da obra em si e sua posterior conclusão, obrigando um melhor gerenciamento da execução do empreendimento.

15.1.3Neste tópico, faremos referência a algumas atividades que estão sendo realizadas, embora ainda em desenvolvimento, que quando definitivamente implantadas poderão melhorar a precária situação em que se encontram as obras rodoviárias sob fiscalização do DNER. Aliás, conforme já discutido neste relatório, a fiscalização exercida pela autarquia federal é um dos principais problemas na execução de obras públicas no Brasil, e esses programas de qualidade poderão auxiliar nesse trabalho de fiscalização, ao fixar normas, ensaios e outros indicadores.

15.1.4A primeira ação a ser verificada será o Plano de Gestão da Qualidade (PGQ), para depois traçarmos linhas gerais sobre o Qualiestrada – Programa da Qualidade e Produtividade nas Obras e Serviços Rodoviários, com as análises pertinentes.

15.2Plano de Gestão da Qualidade – PGQHistórico e Definições15.2.1O PGQ teve como origem formal a Portaria DNER nº 876, de 15 de outubro de 1998, que aprovou as

diretrizes para a Gestão da Qualidade nas obras rodoviárias de restauração, construção e adequação de capacidade. Essa portaria estabelecia que os setores responsáveis adotassem providências cabíveis para a imediata inclusão das diretrizes, então estabelecidas, como exigências nos editais para execução de obras do DNER. Também determinava que fossem adotadas providências visando à consolidação e transformação das diretrizes supramencionadas em normas de execução, bem como divulgação e treinamento de técnicos do DNER envolvidos com esse tipo de trabalho.

15.2.2Segundo o Relato nº 03/98, constante da supracitada Portaria, estabeleceu-se uma solução com as seguintes características:

‘a. A qualidade da obra é de exclusiva responsabilidade da construtora, a qual deve demonstrar o seu alcance durante a construção, implementando um Plano de Gestão da Qualidade (PGQ);

b. A supervisora tem uma equipe muito reduzida em relação à equipe praticada desde 1977, tendo como principais atribuições verificar: a efetividade do PGQ da construtora e medir os serviços executados;

c. O processamento da medição no nível das Divisões fica condicionado ao fornecimento dos resultados dos controles tecnológicos correspondentes;

d. Realização sistemática de Auditoria Técnica na obra e no serviço de supervisão.’15.2.3O Plano de Gestão da Qualidade ficou definido como um documento apresentado pela construtora antes

da assinatura do contrato, onde estão detalhadas todas as práticas, os recursos e a seqüência de atividades relativas ao controle e à garantia da qualidade da obra. Na oportunidade, sugeriu-se que o assunto em questão fosse encaminhado à então Diretoria de Desenvolvimento Tecnológico (Instituto de Pesquisas Rodoviárias – IPR), visando à transformação desses procedimentos em normas, bem como à divulgação e treinamento dos técnicos do DNER envolvidos com esse trabalho.

15.2.4Em setembro de 2000 foi encaminhado um relato do IPR dirigido ao Comitê de Gestão Interna (CGI) do DNER, submetendo à apreciação desse Comitê o Projeto de Norma DNER-PRO 407/2000 – Gestão da qualidade em obras rodoviárias. Nesse documento, de autoria do Engº Chequer Jabour Chequer, dirigente do IPR, salienta-se que ‘não se pode omitir a conveniência do Projeto de Norma devido à relação evidente entre a qualidade e a questão econômica, uma vez que uma obra com mais qualidade tem vida útil mais longa, menos necessidade de passar por intervenções e, portanto, menor custo inicial.’

15.2.5O referido Projeto de Norma foi aprovado pelo Comitê de Gestão Interna em 19/09/2000. Submetido ao Conselho de Administração do DNER, por duas oportunidades, em dezembro de 2000 e maio de 2001, foi retirado da pauta para atendimento das seguintes recomendações:

a. Colocar o projeto na Internet, a fim de possibilitar aos interessados o envio de críticas e sugestões por um período de 30 dias corridos (reunião de dezembro de 2000);

b. Proceder à avaliação do reflexo financeiro da aplicação da norma, quando aprovada, nas contratações de obras rodoviárias, mantendo-se entendimentos com a Diretoria de Engenharia Rodoviária (reunião de maio de 2001).

15.2.6Quanto à primeira recomendação, não se recebeu nenhuma crítica ou sugestão, haja vista que a comunidade rodoviária já havia debatido e se manifestado favoravelmente ao seu texto-base. Com relação à segunda recomendação, o IPR esclareceu que o PGQ já vinha sendo utilizado desde 1998 nas obras gerenciadas pela Divisão de Melhoramentos e Restauração (DMR), ou seja, o Projeto de Norma em questão simplesmente padroniza os procedimentos já utilizados e consagrados na prática, não instituindo nada que seja desconhecido e que possa acarretar novos reflexos financeiros aos contratos de obras rodoviárias.

15.2.7Dessa forma, percebe-se que, por entraves meramente burocráticos, até outubro de 2001 essa norma de tamanha importância ainda não havia sido aprovada, mesmo após ter sido amplamente discutida pelos setores competentes. A norma DNER-PRO nº 407/2000, quando finalmente aprovada, objetivará a fixação de diretrizes para incorporar procedimentos e técnicas exigíveis no planejamento e implementação da gestão da qualidade em obras rodoviárias do DNER.

15.2.8Segundo essa norma, compete ao executante exercer o Controle Interior da obra rodoviária, identificando os vários processos que compõem o sistema de produção e suas inter-relações, além de outras competências estabelecidas no corpo da norma. À supervisão da obra rodoviária compete, entre outras coisas, exercer o Controle Exterior da obra junto à Fiscalização e Auditoria da Qualidade, justificando e documentando procedimentos.

15.2.9De acordo com as normas de gestão da qualidade, o Contratante, no caso o DNER, deve planejar e implementar Auditorias Externas da Qualidade na produção e supervisão da obra, com base no Plano de Gestão da Qualidade. Os principais aspectos verificados nas auditorias externas da qualidade são: requisitos de projeto, documentação da obra, implementação da Gestão da Qualidade na obra, andamento dos serviços, controles, manejo ambiental, registro de dados e informações, Segurança e Higiene do Trabalho, qualidade da supervisão e outras verificações pertinentes à qualidade da obra.

15.2.10Em contatos firmados com a auditoria interna da autarquia, nos foi informado que, nos primeiros planos de gestão da qualidade implantados, em 1999, foram realizadas algumas auditorias externas da qualidade, em contratos da Divisão de Melhoramentos e Restauração (DMR). As equipes eram formadas por um servidor lotado na auditoria interna, geralmente com formação contábil, e por um engenheiro rodoviário do quadro do DNER. Contudo, no mesmo ano, os recursos financeiros foram cortados e as auditorias previstas para os demais contratos tiveram de ser canceladas. Desde então, não foram mais realizadas auditorias externas de qualidade.

15.2.11Por fim, vale destacar que os Planos de Gestão da Qualidade se aplicam apenas à execução da obra, não havendo menção alguma a respeito da gestão da qualidade para os projetos. Pensamos que é, também, fundamental que haja uma preocupação relativa à concepção dos projetos.

Verificação nos Trechos Percorridos15.2.12Durante o andamento das auditorias realizadas, tanto pela equipe coordenadora quanto pelas equipes

das Secex estaduais, foram verificadas algumas ocorrências a respeito da aplicação dos fundamentos do PGQ nas obras rodoviárias.

15.2.13Segundo a equipe de auditoria da Secex/AM, de acordo com o Sr. Edson Andrade, subchefe do 1º DRF/DNER, o Plano de Gestão da Qualidade não está sendo adotado pelo Distrito, pois, segundo o seu entendimento, o referido Plano se aplica, exclusivamente, às obras de restauração rodoviária e, no momento, o 1º DRF não possui nenhum contrato com essa finalidade.

15.2.14No Estado de Mato Grosso do Sul, há exigência do PGQ, no 19º DRF, apenas para os contratos que são financiados com recursos externos, e o Distrito não recebeu nenhum treinamento para a implantação do PGQ. Em verificação in loco pela equipe de auditoria, observou-se que o trecho do km 416 ao 487,6 da BR-262 foi restaurado por meio do contrato nº PG-021/2000-00. Esse contrato adota o Plano de Gestão da Qualidade, mas apesar disso a restauração apresentou irregularidades em alguns pequenos trechos. Após os estudos efetuados, concluiu-se que as irregularidades decorreram do alto teor de asfalto, de problemas na granulometria e da queima da massa. A empresa comprometeu-se a refazer o serviço nos locais que apresentaram o problema. Até dezembro de 2001, o DNER não

havia realizado a medição final e a empresa ainda não havia retirado a caução concedida para realizar a obra. Nessa mesma obra a execução teve início antes de o PGQ ter sido aprovado pelo DNER. A apresentação do PGQ se deu em 05/05/2000, houve ordem de serviço em 11/05/2000 e a aprovação do PGQ só aconteceu em 09/06/2001, portanto contrariando o exigido na norma, que requer a aprovação previamente à realização de qualquer serviço.

15.2.15Em Minas Gerais, a única obra rodoviária na qual é aplicado o PGQ, por imposição do BIRD (Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento – Banco Mundial), que financia a obra, é a Rodovia Fernão Dias.

15.2.16Pode-se observar que não há, de forma alguma, a correta aplicação do proposto pelo Plano de Gestão da Qualidade. Não existe uma perfeita compreensão de que o objeto do PGQ inclui todas as obras rodoviárias de restauração, construção e adequação de capacidade, e não apenas as obras financiadas com recursos externos.

15.2.17Outras falhas verificadas dizem respeito à relação muito próxima entre Supervisora, Executante e a própria Fiscalização a cargo do DNER, o que torna, em muitos casos, totalmente inócua a aplicação da norma, não passando, dessa maneira, de uma ‘formalidade’ contratual.

15.3Programa da Qualidade e Produtividade nas Obras e Serviços Rodoviários – Qualiestrada15.3.1Durante inspeção realizada no Instituto de Pesquisas Rodoviárias (IPR), esta equipe de auditoria teve a

oportunidade de participar do Seminário Técnico Interno – Qualiestrada. Esse programa foi instituído em 23 de julho de 2001 pela Portaria nº 720 do Diretor-Geral do DNER, em Convênio com o Sindicato Nacional da Indústria da Construção Pesada (Sinicon – Convênio PG-289-2000-00) e com interveniência do IPR. O programa visa ao desenvolvimento do Programa da Qualidade e Produtividade nas Obras e Serviços Rodoviários, criando e implantando metodologias de qualificação das empresas que vierem a participar do Programa Qualiestrada.

15.3.2Segundo seu Regimento, o Qualiestrada objetiva a melhoria contínua da qualidade e produtividade das obras e serviços rodoviários, através da implantação de um Programa Setorial da Qualidade para a área de rodovias – chamado PSQ – Rodovias, estabelecendo normas e metodologia para qualificação das empresas executoras de obras e serviços rodoviários a serem implementados nas rodovias federais. Outros objetivos envolvem a otimização da qualidade dos materiais, componentes, sistemas construtivos, projetos e obras nos empreendimentos rodoviários da União, o incentivo ao desenvolvimento de utilização de inovações tecnológicas em serviços e produtos e a promoção de programas de treinamento e capacitação de mão-de-obra, a otimização do dispêndio de recursos humanos, materiais e de insumos naturais e energéticos nas construções contratadas pela União através do DNER, entre outros objetivos.

15.3.3É de se observar que um dos princípios do programa é o caráter evolutivo. Isto consiste em escalonar os requisitos da ISO 9000 em etapas de implantação, cada uma correspondendo a um nível de qualificação. Esses níveis são progressivos, segundo os quais os sistemas de gestão da qualidade das empresas são avaliados e classificados. Isto visa induzir e dar à empresa o tempo necessário para a implantação evolutiva de seu Sistema da Qualidade.

15.3.4Pôde-se verificar no Seminário que o Qualiestrada é mais abrangente que o PGQ, sendo este mais voltado para o canteiro de obras. O primeiro nível de qualificação corresponde aos requisitos já exigidos pelo DNER nas licitações, consubstanciados nos Planos de gestão da Qualidade.

15.3.5Em recente contato estabelecido através do site www.qualiestrada.com.br fomos informados de que, após a realização do Seminário Técnico Interno – Qualiestrada, em 18.10.2001, na sede do Instituto de Pesquisas Rodoviárias, no Rio de Janeiro, o desenvolvimento do programa ficou prejudicado devido às profundas reformulações com a mudança do Ministro dos Transportes, com a extinção do DNER, regulamentada somente em 13.02.2002, através do Decreto nº 4.128, publicado no DOU de 14.02.2002, com a criação do DNIT, da ANTT – Agência Nacional de Transportes Terrestres e da ANTAQ – Agência Nacional de Transportes Aquaviários, regulamentados, respectivamente, através dos Decretos nºs 4.129, 4.130 e 4.122, todos datados de 13.02.2002 e publicados no DOU de 14.02.2002.

15.3.6Nesse período, fomos informados de que estão sendo continuadas as tarefas que não dependiam da participação direta dos órgãos públicos envolvidos.

15.3.7Espera-se que as atividades referentes a esse programa sejam retomadas o quanto antes possível e que receba todo o apoio necessário, tanto da iniciativa privada, que também tem a ganhar com a implantação do Qualiestrada, quanto do Poder Público, representado agora pelo DNIT.

15.3.8Contudo, a implantação do programa deve ser acompanhada pelo TCU, uma vez que se ventila a possibilidade de se restringir a participação nas licitações apenas a empresas que possuam o certificado do Qualiestrada. Caso essa medida seja implementada, merece ser permanentemente controlada a fim de se evitar possíveis favorecimentos.

15.4Depoimento Referente à Qualidade15.4.1Ainda referente à inspeção realizada no Instituto de Pesquisas Rodoviárias (IPR), foram colhidos vários

depoimentos sobre o atual estado de qualidade das obras rodoviárias federais no Brasil. Aproveitamos para reproduzir um trecho de uma chamada ‘Contribuição para o apuro da qualidade na gestão de rodovias’, elaborada pelo Engº João Tadeu, do corpo de técnicos do IPR, a qual se coaduna com vários aspectos levantados neste relatório e que, de certa forma, exprime o conceito de qualidade para o corpo técnico da Autarquia:

‘...Por sua vez, o Planejamento Rodoviário também condiciona a qualidade dos projetos através da priorização dos elencos de projetos a serem elaborados, tanto no tocante às indicações técnicas e econômicas a serem projetadas, quanto à otimização desses investimentos, com ou sem restrições orçamentárias. O Planejamento Rodoviário pode indicar projetos menos adequados tanto em relação às condições gerais da rede rodoviária, que mudam às vezes rapidamente com o tempo, quanto ao momento oportuno de sua implantação. Não é tão incomum serem construídas novas interferências em trechos rodoviários modificados relativamente há pouco tempo para atender a necessidades não previstas no Planejamento Rodoviário.

Penso, também, que outro fator importante de ‘qualidade’, principalmente num momento de mudanças como o que passa o DNER, é o reconhecimento do potencial de seus técnicos, tanto de suas formações, como, principalmente, das informações auferidas durante anos de trabalho, para que se possa otimizar o aproveitamento desses recursos humanos, assim como passar esses conhecimentos para os futuros técnicos e não se perder a ‘memória técnica’ que custou anos de investimentos pessoais e do erário público.’

16. QUALIDADE DOS MATERIAIS BETUMINOSOS16.1Queixas no Meio Rodoviário16.1.1Durante as vistorias realizadas nos trechos de obras, constatou-se um certo descontentamento com a

qualidade do asfalto fornecido pela Petrobras. Segundo depoimentos coletados, a qualidade do material betuminoso sofreu um decréscimo acentuado nos últimos tempos. Isto pôde ser verificado pela equipe de auditoria da Secob, ao percorrer trechos de determinadas rodovias em Goiás, como a BR-452. Em um segmento próximo a Rio Verde, recapeado há cerca de dois anos, verificou-se que o revestimento asfáltico já apresentava uma coloração esbranquiçada, característica de um processo de oxidação, em estágio avançado. Depoimentos levantados no 12º Distrito Rodoviário Federal informaram que a Petrobras alterou as especificações dos materiais betuminosos, os quais não mais atendem as normas do DNER.

16.1.2Alguns técnicos chegam a afirmar que a principal razão para a grande diferença entre a qualidade do pavimento das rodovias brasileiras e das rodovias de países da Europa, como França, Espanha e Alemanha, está na qualidade dos materiais betuminosos produzidos.

16.2Polímeros16.2.1Tornou-se um hábito a utilização dos polímeros nas misturas asfálticas com o intuito de melhorar suas

propriedades físico-químicas. A adição dos polímeros à mistura evita, inclusive, um envelhecimento precoce do material betuminoso. Apesar dos resultados serem comprovados, o que muitos técnicos afirmam é que, na verdade, o asfalto melhorado com polímeros se assemelha ao asfalto produzido até o começo dos anos noventa. Vale registar que são as próprias refinarias quem comercializam os polímeros.

16.2.2Os resultados dos polímeros são indiscutíveis; o que se pretende questionar é o fato de se disseminar a utilização dos polímeros, mas deixar os cuidados com a qualidade do material betuminoso em um segundo plano, já

que suas propriedades podem ser melhoradas com o aditivo químico. O ideal seria conjugar, quando necessário, um material betuminoso de qualidade com a adição dos polímeros.

16.3Falta de controle tecnológico16.3.1É importante ressaltar que são previstos ensaios de recebimento do material betuminoso e ensaios das

misturas asfálticas aplicadas, realizados no laboratório do canteiro de obras; contudo, são realizados apenas ensaios das propriedades físicas (viscosidade, ponto de fulgor, ductibilidade e outros) do mesmo. Ao serem procedidos esses ensaios, geralmente, os materiais atendem às especificações contidas nas normas técnicas. A dúvida recai nas propriedades químicas do material, o que requer ensaios dessa natureza. Esses ensaios, via de regra, não são realizados nas obras, em face da sua maior complexidade.

16.3.2Atualmente, o Instituto de Pesquisas Rodoviárias (IPR) não possui condições de realizar os ensaios químicos dos materiais betuminosos. Isto retrata a situação de desprestígio e abandono enfrentada pelo Instituto, que, segundo informações nele levantadas, até o final da década de 80, procedia aos ensaios químicos desses materiais em seus laboratórios e ainda controlava a qualidade dos materiais betuminosos dentro da refinaria da Petrobras, onde havia técnicos do DNER, que autorizavam as saídas dos caminhões para as obras, após verificação das qualidades físicas do material betuminoso. Hoje, não é realizado qualquer tipo de controle pelo DNER nas refinarias, e os ensaios de recebimento nem sempre são exigidos nas obras.

16.4Conclusões16.4.1Notadamente, houve uma queda do controle da qualidade dos materiais betuminosos pelo DNER. O IPR,

em vez de receber investimentos em sua estrutura e na aquisição de equipamentos cada vez mais modernos, que lhe permitissem desenvolver a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico do setor, teve sua estrutura desaparelhada e os recursos humanos reduzidos. O controle tecnológico nas obras também é questionável.

16.4.2A garantia da qualidade dos materiais betuminosos recai num ponto de sumária importância, levantado no item 13 deste relatório como uma deficiência do DNER, qual seja, a imputação de responsabilidade. A partir do momento em que o DNER passe a cobrar das construtoras a responsabilidade por serviços mal executados, ele ganhará um aliado no controle da qualidade do material betuminoso.

16.4.3A rigor, no período de responsabilidade do executor, cinco anos, o DNER não precisaria se preocupar com o controle desses materiais, pois cada defeito que surgisse na pista caberia à construtora sua correção. Caso o problema fosse decorrente da qualidade do material betuminoso, a própria construtora acionaria a fornecedora do material para discutir o ressarcimento, visto que o material foi por ela adquirido. O DNER contratou o serviço pronto e deve exigi-lo em perfeitas condições de funcionamento.

16.4.3.1Todavia, o período de responsabilidade do executor é de cinco anos e a vida útil das estradas dura de 10 a 20 anos. Por isso, o DNER, e agora o seu órgão sucessor, o DNIT, deve também controlar a qualidade dos materiais betuminosos, uma vez que ficará responsável pela manutenção e operação da estrada por toda sua vida útil.

16.4.4Apesar das críticas quanto à queda da qualidade dos materiais betuminosos não se fundamentarem em argumentos técnicos, elas merecem atenção, em vista do conhecimento técnico e da vasta experiência daqueles que levantaram a questão.

16.4.5Entendemos, portanto, que o DNER deve ser mais exigente e criterioso no controle tecnológico realizado nas obras e deve também realizar, por meio de seu Instituto de Pesquisas Rodoviárias, estudos aprofundados para apurar as denúncias relativas à baixa qualidade dos materiais betuminosos produzidos pela Petrobras, envolvendo, se necessário, a realização de testes e ensaios em entidades notórias de pesquisas rodoviárias internacionais, assim como fomentar o intercâmbio de informações com as mesmas.

17. COMENTÁRIOS DO GESTOR17.1Encaminhada uma versão preliminar deste relatório aos gestores/administradores do DNER, para que

fossem apresentados os comentários julgados pertinentes (conf. Ofício 14/02-Secob de fl. 02 do volume I; Relatório Preliminar às fls. 03/53 do volume I), os responsáveis enviaram à Secob os elementos de fls. 71/162 do volume principal e de todo volume II. Este capítulo dedica-se a registrar os pontos mais relevantes abordados pelos administradores, divididos de acordo com os tópicos deste relatório. Para cada comentário, quando couber, será

procedida a análise correspondente pela equipe do TCU, emitindo sua nova visão dos fatos ou mantendo sua posição anteriormente definida, após os comentários do gestor.

Estado da Malha (Item 5 – Comentários dos Distritos)Goiás (Subitem 5.1)17.2A coordenadoria de Inventariança do DNER/GO (12º DRF, em extinção), em resposta às considerações

emitidas pelo relatório preliminar, no item 5.1, sobre o estado da malha rodoviária federal no Estado de Goiás, endossa as conclusões da equipe acerca da precariedade do estado de conservação das rodovias e aponta vários fatores responsáveis por essa degradação, que coincidem com as causas também apontadas pela equipe (fls. 128/131).

17.2.1Cita a falta de recursos destinados aos contratos de conservação e toma como exemplo o fato de a maioria das rodovias federais do estado datarem da década de 1970/1980 e nunca terem sido restauradas, o que deveria ter sido há mais de quinze anos. A conseqüência disso, transcrevemos, in verbis:

‘Logo, o pavimento já não oferece suporte ao tráfego pesado e, a cada ano, no período chuvoso, surgem vários buracos causando transtornos aos seus usuários, tendo a conservação se tornado antieconômica, sendo que, no final de todo ano, são gastos vultosos recursos para a recuperação emergencial de alguns subtrechos, sem contudo solucionar o problema.

Vale ressaltar que essa dificuldade na manutenção das boas condições das rodovias federais não se restringe somente ao nosso estado, mas a todo País, como comprova o referido Relatório.’

17.2.2O Chefe da Coordenadoria da Inventariança, Engº Romerito Valadão, explica as dificuldades encontradas pela falta de fluxo de recursos, os quais, quando chegam, são liberados em períodos impróprios, como final do ano, ou quando as rodovias já estão em colapso. De efeito, a conservação preventiva praticamente não é mais realizada.

17.2.2.1Exemplifica a insuficiência de recursos alocadas para o contratos de conservação, tomando por base o Orçamento Geral da União, o qual guarda a dotação de R$ 4.320.000,00 para despesas com Conservação Rotineira e Emergencial de Rodovias. Entretanto, segundo o Engº, para que as rodovias do estado apresentassem boas condições de conforto e segurança aos usuários, seriam necessários, no mínimo, R$ 8.000,00/km.ano ou R$ 16 milhões/ano.

17.2.2.2Por fim, endossa as carências citadas no relatório preliminar relativas ao quadro reduzido e insatisfeito de servidores, devido aos baixos salários oferecidos, e à deficiência de meios físicos. Ressalta a dificuldade em fiscalizar as obras delegadas, uma vez que não contam com apoio de empresas supervisoras para auxiliar a fiscalização e acompanhamento da execução dos serviços, como ocorre com as obras contratadas diretamente pela autarquia.

Análise17.2.3Os comentários da Coordenadoria de Inventariança do DNER/GO vão ao encontro das verificações e

proposições do relatório preliminar, apresentando dados adicionais que suplementam as informações do presente relatório.

Rio de Janeiro (Subitem 5.2)17.3A coordenadoria de Inventariança do DNER/RJ (7º DRF, em extinção) teceu comentários, às fls. 136/162,

atinentes ao relatório preliminar do TCU, o qual avaliou o estado de conservação de parte da malha rodoviária no Estado do Rio de Janeiro, no item 5.2.

17.3.1A Coordenadoria endossa grande parte das conclusões e colocações presentes no relatório preliminar elaborado pela equipe do TCU.

17.3.2Informa que a Chefia do 7º DRF, preocupada com a situação da malha de seu estado, elaborou um relatório denominado Intervenções Necessárias na Rodovias Federais do Estado do Rio de Janeiro, no qual se apresentavam propostas para conferir às rodovias federais do estado condições de trafegabilidade e segurança.

17.3.3Salienta que, no ano de 2000, os recursos previstos no orçamento não atendiam as necessidades mínimas para manter as rodovias em boas condições e apresenta uma série de providências adotadas no ano de 2001, com vistas a melhorar as condições da malha (fls. 136/139).

17.3.4Com relação aos pontos do relatório, itens 5.2.2.1.1 e 10.6.2.1, no qual a equipe indica problemas no pavimento da BR-101, em trechos recentemente restaurados, a Coordenadoria justifica que os segmentos restaurados

não correspondem à extensão dos respectivos subtrechos. Por essa razão, os serviços foram executados nos segmentos mais necessitados. Os demais segmentos, onde se verificaram irregularidades no pavimento, receberam apenas serviços de remendos localizados.

17.3.5Por fim, esclarece que nos trechos restaurados o estado do pavimento e sinalização é perfeito, diferentemente do que sugere o relatório do TCU, no item 5.2.2.1.1.

Amazonas e Roraima (Subitem 5.3)17.4A Coordenadoria de Inventariança do DNER/AM (1º DRF, em extinção) apresentou um relatório da rodovia

BR-174, volume II, com intuito de prestar esclarecimentos, em face das verificações constantes do relatório preliminar do TCU, o qual avaliou o estado de conservação dessa rodovia nos Estados do Amazonas e Roraima, no item 5.3.

17.4.1A Coordenadoria apresentou relatório, no qual consta histórico da rodovia, justificativas para o estado de conservação, documentos contratuais e relatórios fotográficos.

17.4.2No âmbito deste trabalho, não nos cabe analisar justificativas referentes ao estado de conservação de determinada rodovia. O objetivo foi obter um retrato da qualidade das rodovias federais quanto ao seu estado de conservação, avaliando, inclusive, os cuidados com a qualidade das obras em execução.

17.4.3Por essa razão não analisaremos o teor de justificativas específicas da Coordenadoria acerca dos fatores causadores do péssimo estado de conservação de determinados segmentos recém-construídos da rodovia, citados no item 5.3 do relatório preliminar, já que esses fatos estão sendo apurados no âmbito do processo TC 008.254/1999-0 e TC 225.183/1998-6 pela Secex/AM. Citaremos apenas suas conclusões e comentários de ordem genérica que se coadunam com os objetivos do trabalho.

17.4.4Entre as razões, de caráter técnico e de gestão político-administrativa, as quais a Coordenadoria entende ter contribuído para as condições precárias encontradas em segmentos da BR-174, enumera: redução do projeto original; falta de controle de cargas; atraso no início dos serviços rodoviários por falta e insuficiência de recursos para uma manutenção adequada e regular.

Análise17.4.5Como já dito, há dois processos no âmbito do Tribunal que tratam especificamente das responsabilidades

pelos problemas existentes na BR-174.17.4.6Entendemos que, a princípio, nada pode justificar o grau de deterioração verificado na BR-174 no Estado

de Roraima, restaurada há cerca de 18 meses, conforme item 5.3 e subitens do relatório preliminar.17.4.7No que tange às conclusões da Coordenadoria, com relação às causas que levaram a rodovia às

condições atuais, percebemos que endossam as conclusões da equipe.Minas Gerais (Subitem 5.4)17.5A coordenadoria de Inventariança do DNER/MG (6º DRF, em extinção) teceu comentários, às fls. 132/133,

atinentes ao relatório preliminar do TCU, o qual avaliou o estado da malha rodoviária no Estado de Minas Gerais no item 5.4.

17.5.1Primeiramente faz considerações acerca de providências tomadas com relação a determinados trechos vistoriados pela Secex/MG.

17.5.2Quanto aos problemas apontados e as conclusões tomadas pela equipe de auditoria do TCU, a coordenadoria encerra (fl. 133), in verbis:

‘O 6º Distrito Rodoviário do DNER, em extinção, concorda plenamente com o relatório do Tribunal de Contas da União, sendo que, já por diversas vezes, esses assuntos foram encaminhados à Administração Central em Brasília.’

Mato Grosso do Sul (Subitem 5.5)17.6A Coordenadoria de Inventariança do DNER/MS (19º DRF, em extinção) teceu comentários, às fls. 134/135,

atinentes ao relatório preliminar do TCU, o qual avaliou o estado da malha rodoviária no Estado de Mato Grosso do Sul no item 5.5.

17.6.1A Coordenadoria concorda com grande parte das conclusões da equipe de auditoria do TCU. Esclarece, no entanto, que o 19º DRF sempre manteve contratos de conservação rotineira e emergencial em toda a sua malha de

3.348,5km. Salienta, ainda, que estava em licitação o Programa de Restauração e Manutenção 2001/2002 (Creminha), com 16 lotes, dos quais 13 já estavam contratados e as obras em andamento.

17.6.2Segundo a Coordenadoria, os defeitos existentes nas rodovias do estado são decorrentes do excesso de peso dos veículos que ali trafegam, uma vez que não há fiscalização ou controle das cargas transportadas.

Análise17.6.3De acordo com os esclarecimentos da Coordenadoria, a qual representa o 19º DRF, em extinção, cremos

que a situação desse Distrito Rodoviário é única no DNER, na medida em que possui contratos de conservação, restauração e manutenção para toda sua malha, e, ao que parece, condizentes com suas necessidades.

17.6.4Acreditamos que caso esses contratos atendessem às necessidades da malha, com fluxo de recursos constante e suficiente, as rodovias do estado apresentariam melhores condições, apesar do excesso de peso dos veículos, os quais iriam exigir maiores gastos com restauração e conservação.

17.6.5Diante disso, supomos que a coordenadoria entenda que os contratos são suficientes, na medida em que haja controle de cargas nas rodovias, já que, mesmo sem fiscalização de pesagem é possível manter as rodovias em bom estado. Fato que não se observa na maior parte das rodovias de Mato Grosso do Sul, conforme indicado no subitem 5.5.2 do relatório preliminar.

17.6.6Além disso, o relatório aponta rodovias do estado, como a BR-267, a qual nunca foi restaurada, tendo sido construída há mais de quinze anos.

17.6.7A questão da falta de fiscalização do excesso de peso dos veículos enfatiza as conclusões da equipe, no subitem 17.2.

Sinalização17.7O Chefe de Serviço da Inventariança, Engº Luis Cláudio Varejão, fez considerações sobre os problemas

apontados no presente relatório, acerca da sinalização nas rodovias federais. O engº lembra que todo o recurso disponibilizado para a sinalização foi utilizado, R$ 26.566.633,54, e chama a atenção para a completa falta de recursos financeiros, humanos e de materiais vividos.

17.7.1Sua equipe informa que 61,6% das rodovias tiveram avaliação positiva, segundo pesquisa da Confederação Nacional do Transporte (CNT), indicada no item 6.4. Levando-se em conta a extensão da malha, com cerca de 50.000km, apesar de problemas apontados pelo TCU em algumas rodovias vistoriadas, considera como regular a condição da sinalização de uma forma geral, em face dos desgastes naturais a que estão sujeitas.

Análise17.7.2Comparado ao estado das rodovias, e considerando os baixos investimentos realizados, podemos

classificar de regular o estado da sinalização nas rodovias. Todavia, 61,6% de avaliação positiva não devem satisfazer os anseios do órgão responsável pela gerência da malha federal, principalmente por tratar-se de um aspecto que envolve a segurança dos usuários. Por isso entendemos que, assim como o estado de conservação da pista de rolamento das rodovias, a segurança deve ser tratada prioritariamente.

DNER (Item 9)Fiscalização das obras (Subitem 9.5.3)17.8O gestor, às fls. 77/80, concorda com as conclusões da equipe, no que diz respeito à situação em que se

encontrava o DNER durante a realização da auditoria. Cita a descrição física e orgânica do 6º Distrito Rodoviário Federal, feita pela Secex/MG, na qual é exposto o processo de desmonte mecânico, iniciado em 1986, a que foi submetido o DNER, assim como a carência e desmotivação do seu quadro de funcionários. Salienta a constatação de que a gestão do Distrito somente acontece pela boa vontade e espírito público dos seus servidores, bem como a implementação das ações por ele idealizadas apenas ocorrem devido a verdadeiras ‘mágicas’ realizadas pelas Residências, diante dos parcos recursos humanos, financeiros e materiais de que dispõem.

17.8.1Nesse contexto, conclui que surpreendente não é o estado atual de conservação das rodovias, citado no relatório preliminar, mas sim existirem ainda rodovias trafegáveis.

17.8.2Encerra o tema, in verbis:

‘Sem a menor possibilidade de se cometer erros, a situação descrita para o 6º DRF pode ser estendida a quase todos os Distritos Rodoviários, senão a todos, a menos de pequenas variantes em um ou outro dos aspectos apontados, com ênfase no fato de que a gestão das atividades do DNER, a mais das vezes, somente se dá pela boa vontade e espírito público dos seus servidores.’

17.8.3Entretanto, discorda do relatório do TCU, quando este afirma ser o DNER o responsável pelo estado atual de total abandono e depreciação dos DRFs.

17.8.4Segundo o gestor, existem limites inarrendáveis ditados pelo Orçamento da União, tanto para as atividades de investimento como para as de custeio, e o DNER, assim como qualquer outro órgão da Administração Pública Federal, a eles está sujeito.

17.8.5Ressalta que a proposta orçamentária do DNER é, inicialmente, elaborada internamente por seus técnicos, procurando atender às necessidades de investimento e custeio da autarquia dentro de determinações e prioridades estabelecidas nas metas de planejamento, visando uma otimização da aplicação dos recursos na execução das obras previstas.

17.8.6Todavia, a imposição de limites-teto para as despesas do órgão exige alterações no orçamento inicialmente previsto, ocasionando cortes, os quais, por vezes, acarretam substanciais reduções nos valores alocados para algumas obras.

17.8.7Em uma etapa posterior, a proposta de orçamento é encaminhada ao Ministério dos Transportes, no qual são feitos novos ajustes na proposta orçamentária, redundando em novos cortes, sem qualquer consulta ou discussão com os técnicos do DNER. Dessa forma, após as modificações efetuadas no Ministério dos Transportes, é fechada a proposta orçamentária do Ministério e remetida aos órgãos de planejamento para, no futuro, serem votadas no Congresso Nacional, onde estará sujeita a novas modificações.

17.8.8As rubricas destinadas às despesas de custeio estão inseridas no mesmo contexto. Talvez, sujeitam-se a um maior número de cortes e interferências, já que não carregam o forte apelo presente nas despesas com obras rodoviárias, segundo o gestor.

Análise17.8.9O relato do gestor corrobora as conclusões da equipe com relação ao estado de abandono em que se

encontram os Distritos e Residências do DNER, responsáveis diretos pela fiscalização das obras rodoviárias a cargo do DNER.

17.8.10Concordamos em parte com as alegações do gestor, na medida em que o DNER, por não possuir receita própria, depende do repasse dos recursos do orçamento do Ministério dos Transportes, ao qual cabe adotar as medidas necessárias para que a autarquia cumpra condignamente suas atribuições, seja por meio de dotações orçamentárias suficientes ao desempenho de suas atividades administrativas e de fiscalização, ou exigindo de seus dirigentes o atingimento dos resultados esperados.

17.8.11Realmente, é inadmissível o estado de caos no qual se encontra autarquia, e que se reflete na estrutura de suas unidades fiscalizadoras (DRFs e Residências). Nota-se um papel bastante omisso do Ministério dos Transportes, que, por muito tempo, observou passivo e distante a derrocada do DNER, e ainda não tomou atitudes que representem uma transformação efetiva do setor rodoviário.

17.8.12A simples alteração do nome de DNER para DNIT não mudará o atual quadro do setor. É necessário que as questões suscitadas neste relatório sejam tratadas com prioridade e os problemas verificados na gestão do DNER solucionados.

17.8.13O quadro é preocupante na medida em que, quatro meses após a criação do DNIT, a nova autarquia não possui sequer estrutura administrativa própria para gerenciar a malha rodoviária. Os procedimentos administrativos são os mesmos, assim como as prioridades na aplicação de recursos e a forma de elaboração dos projetos de engenharia, entre outros. De fato, nada ainda de significante mudou no DNIT em relação ao DNER.

17.8.14Pudemos perceber que não existem alocações desiguais de recursos para atender a despesas de custeio, tanto para a Administração Central, como entre os Distritos. Os Distritos, em regra, estão igualmente desestruturados

e desaparelhados. O mesmo pode-se dizer da Administração Central, a qual, em menor grau que os Distritos, também não apresenta a estrutura compatível com suas atribuições.

17.8.15Portanto, nesse aspecto, entendemos que não houve má gerência ou aplicação de recursos de custeio por parte do DNER, mas falta de recursos. Todavia, deve ser ressaltado que já se tornou um hábito, ou até comodismo, dos servidores da autarquia atribuírem à falta de recursos o surgimento da maior parte dos problemas por ela vividos, quando muitas vezes, conforme verificado neste relatório, item 10.8, ocorre também má aplicação de recursos.

Auditoria Interna (Subitem 9.5.4)17.9O Chefe da Auditoria Interna do DNER no período de execução da auditoria, Sr. Wagner Luiz Vieira, teceu

comentários (fls. 125/127) acerca das colocações feitas pela equipe no item 9.5.4 do relatório, referentes ao papel exercido pela auditoria interna dentro da estrutura do DNER.

17.9.1O Sr. Wagner Luiz reconhece que nos últimos anos o trabalho da auditoria interna tem se restringido ao atendimento de diligências e ao assessoramento à Direção-Geral, em razão da estrutura fragilizada da unidade, a qual impede uma desejada atuação preventiva.

17.9.2Lembra que, em meados da década de noventa, uma cláusula de contrato de empréstimo celebrado com o BID exigiu do DNER a comprovação, no período de 24 meses da assinatura do contrato, de que sua auditoria interna contava com pessoal e material necessários ao cumprimento de suas atribuições.

17.9.3 Por força dessa cláusula foram treinados vinte técnicos ligados à Diretoria de Engenharia para compor equipes mistas com auditores, com vistas à fiscalização da execução dos Planos de Gestão da Qualidade (PGQ). Contudo, os resultados não foram satisfatórios, uma vez que a lotação ideal da Auditoria Interna é de, aproximadamente, vinte e oito servidores, ao passo que a atual lotação é de cerca de dez servidores, devido a uma evasão causada pelos seguintes fatores, in verbis:

‘- Inadequação da legislação vigente aos pressupostos da administração gerencial;-Diferença alarmante e injusta de remuneração entre os Auditores do DNER (PCC) e os técnicos da SFC

(Secretaria Federal de Controle), apesar de executarem atividades similares;-Ausência de apoio do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo, que poderia tornar mais eficaz a

atuação dos servidores das Auditorias Internas;-Ausência de relato das disfunções constatadas por ocasião da auditoria de gestão e de outros trabalhos

realizados no decorrer de cada exercício pela citada SFC;-Dependência e falta de autonomia de atuação da unidade de Auditoria Interna diante do fato da subordinação

ao Diretor-Geral ou mesmo ao Conselho de Administração da Entidade.’17.9.4Relata disfunções constatadas no organograma do DNER referentes à subordinação do Serviço de

Contabilidade à Divisão de Finanças, bem como o funcionamento dos Serviços de Administração e Finanças dos Distritos Rodoviários Federais sem Setor de Contabilidade. Cita também o fato de os DRFs não possuírem auditorias internas e alerta para o fato de que as disfunções ora apontadas no organograma do DNER permanecerão na estrutura do DNIT.

17.9.5O ex-Chefe da Auditoria Interna lembra a edição do Decreto nº 3.591/2000, o qual determina à Administração Pública Federal a organização das unidades de auditoria interna. Entretanto, decorridos dois anos da edição da norma, o DNER, assim como os demais órgãos da Administração de que se tem conhecimento, não estruturou adequadamente sua auditoria interna com recursos humanos e materiais necessários.

Análise17.9.6Os comentários do ex-Chefe da Auditoria do DNER suplementam o quadro traçado pela equipe no

subitem 9.5.4 do relatório preliminar, no qual se apontam deficiências verificadas na auditoria interna. Deficiências que têm origem em uma total falta de recursos humanos e materiais e num organograma equivocado, que coloca a auditoria interna subordinada ao Diretor-Geral, culminando com desvios das funções da auditoria interna.

17.9.7Há de se destacar que os problemas levantados são conseqüência da política de aplicação de recursos, que, cada vez mais, reduz as despesas com custeio, e do desprestígio com que a direção do DNER trata a unidade de auditoria interna, não possibilitando que essa desempenhe suas funções institucionais, de suma importância para a

autarquia. Aos servidores da auditoria interna, tal como nos DRFs, resta apenas envidar seus esforços para cumprir o que a autarquia lhes permite fazer.

17.9.8Entendemos, por oportuno, remeter cópia do presente relatório à Secretaria Federal de Controle Interno (SFCI), para conhecimento do seu conteúdo, principalmente com relação às reivindicações lançadas pela Auditoria Interna do DNER, no subitem 17.9.3.

Falta de Priorização na Aplicação dos Recursos (Subitem 10.8)17.10O gestor presta esclarecimentos (fls. 81/91) acerca do ponto levantado no item 10.8.1 do presente relatório

de auditoria, no qual a equipe questiona a forma como são executados os contratos de restauração e conservação com recursos notadamente insuficientes.

17.10.1Inicialmente, cita a Lei nº 8.666/93, que dispõe em seu art. 7º:‘§ 2º As obras e serviços somente poderão ser licitados quando:III – houver previsão de recursos orçamentárias que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes

de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma.’

17.10.2Ressalta o fato de a lei utilizar o termo previsão, no qual o DNER fundamenta-se para celebrar seus contratos. Dessa forma, a autarquia federal não possui meios para assegurar-se de que os recursos previstos na dotação orçamentária serão, a ela, repassados.

17.10.3Segundo o gestor, concluído o processo licitatório, e caso haja apenas uma pequena parcela dos recursos liberados, o DNER tem três caminhos a seguir: deixar de adjudicar o contrato e não realizar o investimento; protelar a adjudicação do contrato e tentar, via Ministério dos Transportes, uma suplementação do orçamento, o que pelo tempo demandado resta por invalidar o prazo de validade das propostas da licitação; ou empenhar apenas recursos existentes e iniciar o investimento.

17.10.4As duas primeiras alternativas são descartadas pela autarquia federal devido ao fato de que o atraso nas intervenções, causado pela espera de uma conciliação perfeita entre a previsão e execução orçamentária, fará com que piore o estado de degradação das rodovias, as quais estarão expostas ao tráfego e à ação de intempéries, o que ensejaria uma nova atualização de projeto e quantitativos de serviços a serem executados.

17.10.5Diante disso, a autarquia opta pela terceira alternativa, que julga mais apropriada e atende de melhor maneira o interesse público, formalizando os contratos de obras mediante apenas o empenho dos recursos existentes, mesmo que por vezes venha a emitir empenhos de pequeno valor, em vez de revogar a licitação e repeti-la em outra oportunidade, diante do mesmo quadro de incerteza.

17.10.6O gestor também discorda da afirmação da equipe de que ‘são realizados trabalhos mais superficiais que os contratados, até que não existam mais recursos e paralisem os contratos’, justificando, in verbis:

‘a)...em síntese, os trabalhos não são ‘mais superficiais’ ou ‘mais profundos’ e sim o andamento da execução é que será mais lento ou mais acelerado em função do montante de recursos alocados, mas, certamente, serão aqueles previstos no projeto ou em suas revisões;

b) Em se tratando de obra plurianual contratada, como são todas as de restauração rodoviária, a indefinição ou esgotamento dos recursos financeiros para a mesma no exercício é motivo de força maior que impede o prosseguimento do contrato.’

17.10.7Conclui divergindo de outra afirmação da equipe, no item 10.8.1 do relatório preliminar, no qual se exemplifica que, caso existam recursos para restaurar por completo mil quilômetros de rodovias, o DNER opta por firmar contratos para cinco mil quilômetros de rodovias, onde são executados serviços mais superficiais ou que restam por não serem concluídos.

17.10.8Questiona o modelo sugerido pela equipe de auditores, o qual deixa uma série de indagações, tais como: que critério adotar para direcionar o limite liberado para um único estado e um único contrato, deixando tantos outros necessitados sem investimento; como se comportariam os trechos não contemplados sujeitos à ação de intempéries e do tráfego; como e quem suportaria as pressões de toda ordem, inclusive política, caso o tráfego viesse a ser interrompido pela degradação generalizada do corpo estradal, causada pela falta de investimentos. Cita essas

entre outras indagações, que poderiam ser feitas, mas que já servem para ilustrar a complexidade do quadro de definição de alocação dos recursos, entendendo que a divisão dos recursos por todas as obras urgentes é a mais apropriada, ainda que não seja a ideal.

17.10.9Por fim, reporta-se ao item 10.8.2 do relatório preliminar, no qual a equipe usa conclusões da auditoria realizada pelo TCU na áreas de contratos de obras do DNER, TC 013.481/2001-6, mais especificamente acerca da figura do subempenho, caracterizada pela prática de empenhos de valores simbólicos, para dar andamento aos contratos de obras, principalmente aos de restauração.

17.10.10O gestor informa que foram apresentados esclarecimentos e justificativas no âmbito do referido processo, quando o tema foi abordado exaustivamente. Por oportuno, transcreve, nos seus comentários (fls. 84/90), a resposta encaminhada à equipe responsável pela realização da aludida auditoria.

Análise17.10.11O gestor argumenta que a lei utiliza a palavra previsão de recursos orçamentários como condição para

a Administração promover as licitações públicas para obras e serviços. Todavia, via de regra, a previsão orçamentária não é cumprida, e o DNER não possui meios de deduzir quais valores serão efetivamente liberados para a execução dos contratos. Diante disso, entre as alternativas elencadas pelo gestor em seus comentários, o DNER opta por celebrar todos os contratos previstos, mesmo que os recursos liberados fossem insuficientes, sob risco de emitir empenhos de pequeno valor, incompatíveis com as necessidades do contrato.

17.10.12Mesmo ciente das dificuldades enfrentadas por qualquer órgão na realização de atividades de planejamento, diante da falta de cumprimento das dotações orçamentárias, há de se convir que essa situação, infelizmente, é absolutamente previsível, conforme atestado pelo próprio gestor e de conhecimento público. O que de fato se observa, nos últimos anos, na gestão do DNER, é a emissão de empenhos de valores insuficientes para o andamento dos contratos, os quais resultam ou na paralisação ou no não-cumprimento do contrato a contento.

17.10.13Ademais, a lei prevê a necessidade de previsão de recursos suficientes para atender o cronograma físico do exercício em vigor. Contudo, por diversas vezes as licitações são realizadas tendo como base projetos básicos concluídos após a fixação das dotações orçamentárias, ou seja, à época da dotação não se poderia conhecer as reais necessidades para a execução do contrato, o que pode resultar em dotações incompatíveis para determinado exercício.

17.10.14O gestor ainda sustenta que se fosse aguardar uma perfeita combinação entre a previsão orçamentária e os recursos liberados não haveria como se manter atualizados os projetos de engenharia, uma vez que as rodovias estão sujeitas a um estado de contínua e grave degradação.

17.10.15Entretanto, a questão dos projetos desatualizados é justamente a vivenciada nos últimos anos da gestão do DNER. Com a falta de recursos para a execução dos contratos ocorre ou a sua paralisação ou o atraso demasiado no seu andamento, deixando os projetos desatualizados. Além disso, a paralisação dos contratos ou seu atraso demasiado traz como resultado os mesmos efeitos levantados pelo gestor referentes à degradação de rodovias expostas ao tráfego e à ação das intempéries sem as intervenções necessárias.

17.10.16Quando o gestor afirma que não são executados serviços ‘mais superficiais’ ‘ou mais profundos’, mas sim aqueles previstos no projeto ou em suas revisões, concordamos inteiramente com sua afirmação. Porém, as citadas revisões muitas vezes são contratadas para ajustar o projeto ao volume de recursos destinados à obra. Logo, grande parte das revisões restam por reduzir, qualitativamente, o volume de serviços para fazer frente aos recursos liberados.

17.10.17Já com relação ao último ponto de divergência do gestor, cabe, primeiramente, um esclarecimento. A equipe citou, hipoteticamente, um exemplo, que retrata bem a realidade presente na gestão do DNER, e admitida pelo gestor, na qual é celebrado um número enorme de contratos com recursos insuficientes para cumpri-los, que resultam em paralisações ou intervenções menos profundas.

17.10.18O gestor faz uma série de indagações com certa dose de exagero e, ao que parece, supondo que a conservação das rodovias federais é satisfatória em todos os estados. Como ao indagar de que maneira direcionar todos os recursos para apenas um estado ou um contrato. Ou quando indaga como se comportariam os trechos não

contemplados sujeitos à ação de intempéries e do tráfego e como e quem suportaria as pressões de toda ordem, inclusive política, quando rodovias tivessem o tráfego interrompido pelo estado de colapso.

17.10.19Ora, exageros à parte, visto que o montante dos recursos não seria liberado para apenas um estado ou um contrato. Da maneira como são executados os contratos, na prática, os estados acabam não recebendo recursos. Diversas rodovias vistoriadas não recebem serviços de restauração há mais de vinte e cinco anos. E grande parte das estradas, se já não entraram em colapso, estão muito próximas disso.

17.10.20O que a equipe sugere é que a autarquia priorize a aplicação desses recursos, já que, como conhece o estado de conservação da malha viária sob sua gerência, detém meios de definir as rodovias mais carentes ou necessitadas, em frente do não-cumprimento da previsão orçamentária.

17.10.21Assim sendo, entendemos que mesmo sem saber qual montante de recursos será efetivamente liberado, o DNER deve empenhar apenas valores, no mínimo, suficientes para assegurar a boa execução dos contratos no exercício financeiro em vigor.

17.10.22Nesse sentido, no âmbito deste projeto rodoviário, no processo TC 013.481/2001-6, ainda não apreciado pelo Tribunal, relativo a auditoria na área de contratos do DNER, é proposto pela equipe técnica que, doravante, a autarquia adote medidas no sentido de que os contratos de obras rodoviárias sejam suportados em empenhos com o valor total da obra ou no valor previsto para execução no exercício, de acordo com o cronograma físico-financeiro da obra, fazendo constar dos processos respectivos ato do responsável pela determinação da emissão de empenho, acompanhado das justificativas cabíveis em caso de subempenho, necessárias em razão das normatizações regulamentares e legais reprovando a prática.

17.10.23Quanto à transcrição dos comentários efetuados pelo gestor (fls. 84/90) atinentes à prestação de esclarecimentos e justificativas quanto à prática do subempenho, informamos que as alegações foram examinadas, no âmbito deste projeto rodoviário, no referido TC 013.481/2001-6, sendo mantida a posição daquela equipe de auditoria, a qual norteou nosso posicionamento a respeito. Por essa razão, acompanharemos também as conclusões contidas no aludido processo.

17.10.24Vale ressaltar que, embora os pontos levantados no presente tópico devam ser observados pela autarquia federal quando da transição para o DNIT, especialmente com relação à prática do subempenho, o problema principal com relação à execução e andamento dos contratos de obras rodoviárias reside na falta de autonomia orçamentária de que dispõe o DNER, o qual se vê atado a aplicar os recursos liberados na forma definida pelo Ministério dos Transportes. A auditoria realizada na área de contratos (TC 013.481/2001-6) trata com detalhes o tema.

Falta de Controle de Cargas (Item 11)17.11O Chefe de Serviço da Inventariança, Engº Luis Cláudio Varejão, às fls. 96/101, também prestou

esclarecimentos sobre os problemas apontados no relatório preliminar, acerca da falta de controle de cargas nas rodovias federais.

17.11.1Salienta que o controle de cargas é regulamentado não apenas pelo Decreto nº 98.933/90, conforme sugere o relatório preliminar, mas também pela Lei nº 9.503/97 e, entre outras, pela Resolução Contran nº 104/99, a qual, em seu art. 1º, determina:

‘Art. 1º Enquanto não estiverem concluídos os estudos e pesquisas que orientam a atualização dos limites de peso por eixo, bem como não for fixada a metodologia de aferição de peso de veículos, serão adotados os critérios de Peso Total Bruto – PBT e Peso Bruto Total combinado – PBTC para aferição do peso para aplicação de multa, isentando-se de multa os excessos de peso verificados nos eixos isolados ou conjuntos de eixos.’

17.11.2Segundo o gestor, os estudos referidos no art. 1º da resolução estão sendo desenvolvidos pelo IPR. Afirma ser essa norma responsável por boa parte do estado de deterioração a que chegou a malha rodoviária federal, uma vez que o sistema de controle de pesos teve sua ineficácia reduzida pelo dispositivo.

17.11.3Apresenta dados referentes à execução financeiro-orçamentária para demonstrar a escassez dos recursos destinados no orçamento e que sofrem grandes reduções quando de sua execução. Esclarece que foram

aplicados nas atividades de Pesagem, nos anos de 2000 e 2001, R$ 20.671.283,96, e não R$ 13.741.591,00, conforme aponta o relatório preliminar no item 11.5.2.

17.11.4Acerca do questionamento da forma de aplicação dos recursos, no item 11.5.2 do relatório preliminar, em virtude de não se perceber o produto desses investimentos, informa que a atividade Operação dos Postos de Pesagem, constante do orçamento da autarquia, envolve quatro atividades: Recuperação das Instalações de postos de pesagem; Aquisição ou recuperação de sistemas de pesagem; Instalação dos sistemas de pesagem e Operação dos postos de pesagem de veículos.

17.11.5Ressalta que o montante de recursos liberados não é suficiente para viabilizar a execução de sequer uma das referidas atividades isoladamente.

17.11.6Cita a Decisão TCU nº 645/2001-Plenário, na qual o Relator entende que a aquisição e operacionalização de equipamentos decorre de fatores afetos à disponibilidade orçamentária e financeira e prioridade política, que muitas vezes foge ao domínio do administrador em nível inferior.

17.11.7Por fim, informa que se está propondo um novo modelo gerencial para viabilizar o controle de cargas, o qual se caracteriza por contratos firmados com empresas do setor privado, as quais serão responsáveis pela recuperação, aquisição e operacionalização dos sistemas de pesagem.

17.11.8O edital de licitação encontra-se em elaboração, com a divisão em quatro lotes das rodovias a serem fiscalizadas. Os contratos serão financiados com recursos internacionais do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).

Análise17.11.9Em que pesem as considerações do Engº acerca da norma reguladora, a qual afirma reduzir a eficácia

do controle de cargas exercido pelo DNER, deve ser, primeiramente, destacado um ponto principal, que antecede esse problema.

17.11.10Conforme visto no item 11.2 do relatório preliminar de fls. 03/53 do volume I, praticamente não existe controle de cargas nas rodovias. Dos 75 postos de pesagem instalados em toda malha rodoviária federal, que já é um número muito reduzido, apenas três estão em operação, o que representa um número irrisório.

17.11.11Portanto, imaginar que, atualmente, uma norma reduz a eficácia do controle de cargas nas rodovias, quando existem apenas três postos de pesagem em operação, é, no mínimo, uma insensatez.

17.11.12Além disso, ainda que a norma de fato reduzisse a eficácia do controle de cargas, cabe questionar por que o IPR não concluiu os estudos requeridos pela resolução até a presente data, porquanto a norma data de 1999. Após revistos esses pontos, entendemos que a norma deveria ser objeto de questionamentos.

17.11.13Contudo, o Engº aborda outro ponto que entendemos ser a principal causa dos problemas nos sistemas de pesagem. Conforme aponta o relatório preliminar no item 11.2.3, em Minas Gerais, estado com a maior malha rodoviária federal (7.000km), das dezoito balanças existentes, apenas uma está em operação. Faltavam, inclusive, pessoas para operar as balanças, que com a falta de investimentos foram se sucateando com o passar do tempo.

17.11.14Segundo o gestor, os recursos liberados não permitem que a autarquia desempenhe ao menos uma das atividades que englobam os serviços de controle de cargas. Entendemos que esses investimentos devam ser objeto de um exame mais aprofundado pela Secretaria de Controle Externo responsável pelas contas do DNIT, para avaliar a compatibilidade entre os investimentos e os produtos obtidos e uma maior compreensão das reais necessidades de recursos para os sistemas de pesagens de veículos.

17.11.15Com relação ao colocado nos subitem 17.11.6. 17.11.7 e 17.11.8, estamos de pleno acordo com o gestor, no sentido de que cabe às instâncias superiores a alocação dos recursos necessários ao eficaz funcionamento dos sistemas de pesagem de veículos.

17.11.16Em face do exposto, entendemos que o sistema de controle de cargas nas rodovias federais é absolutamente precário, para não dizer inexistente, o qual carece de investimentos e de uma atuação conjunta e eficaz da Polícia Rodoviária Federal, conforme exposto no item 11.3 do relatório preliminar.

17.11.17Propomos encaminhamento ao Ministério dos Transportes do presente relatório para que adote providências no sentido restabelecer o controle de cargas na malha rodoviária federal.

18.CONCLUSÕES FINAIS18.1As rodovias federais brasileiras apresentam qualidade insatisfatória quanto ao estado de funcionamento e

conservação, conforme exposto no item 5, após verificação das Secretarias Regionais de Controle Externo em vistorias realizadas, consubstanciadas nos relatórios de auditoria constantes do Anexo II (fls. 86a/305, volume I), a qual se coaduna com conclusões da Confederação Nacional do Transporte (CNT) e da própria Gerência de Pavimentos do DNER, relatadas nos itens 6 e 7.

18.2A fiscalização do DNER é deficiente no que tange ao controle da qualidade das obras rodoviárias, em virtude de:

a) falta de estrutura de fiscalização, principalmente nos distritos e residências, conforme exposto no item 9;b) os recursos destinados aos contratos de conservação e restauração serem insuficientes e mal aplicados,

conforme exposto no item 10;c) não se realizar controle de cargas de veículos pesados, causando sérios danos ao pavimento, conforme

exposto no item 11;d) baixa qualidade dos projetos, gerada, entre outras razões, por um acompanhamento falho da Autarquia,

conforme exposto no item 12;e)não se cobrar a responsabilidade das empresas projetistas, construtoras e supervisoras por serviços prestados

com baixa qualidade, assim como não se adotadar medidas punitivas, conforme exposto no item 13;f) falta de investimentos em pesquisa e desenvolvimento tecnológico, o que emperra a evolução tecnológica do

DNER, conforme exposto no item 14;g) o Plano de Gestão da Qualidade não foi implementado de fato; a elaboração de suas normas iniciou em 1998

e não foram elas ainda aprovadas pelo Conselho de Administração, apesar da existência da Portaria DNER nº 876, de 15 de outubro de 1998, para que se adotassem providências cabíveis no sentido de implementá-las, conforme descrito no subitem 15.2.1.

18.3A qualidade dos materiais betuminosos produzidos merece ser estudada, em face das denúncias oferecidas por técnicos do meio rodoviário e sua relevância para garantia da qualidade do estado de conservação das rodovias, conforme exposto no item 16.

19.PROPOSTA19.1Diante do exposto, e considerando que parte dos fatos apurados na presente auditoria vêm ao encontro dos

resultados de outros trabalhos realizados pelo Tribunal, para os quais já foram, inclusive, feitas as determinações pertinentes, submetemos os autos à consideração superior, propondo:

a) sejam transmitidas ao Departamento Nacional de Infra-Estrutura dos Transportes (DNIT), com apoio no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/92, as seguintes determinações:

a.1) restabelecer, de forma imediata, o controle de pesagem dos veículos de carga que trafegam pelas rodovias federais, previsto no Decreto nº 98.933, de 07/12/1990, que já foi objeto de determinação feita ao DNER por meio da Decisão nº 486/95, do Plenário do Tribunal (assunto abordado no tópico 9 deste Relatório);

a.2) adotar as medidas necessárias no sentido de que as licitações para execução de obras rodoviárias federais, bem como a celebração de convênios com esse objeto, sejam antecedidas de projeto de engenharia com todos os elementos previstos no art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93 (v. tópico 12 do presente Relatório);

a.3) observar estritamente as normas legais, regulamentares e contratuais relativas à responsabilidade das empresas projetistas, supervisoras e construtoras contratadas pela qualidade das obras rodoviárias, prevista no art. 1.245 do Código Civil (v. tópico 13 deste Relatório);

a.4)apurar as responsabilidades administrativa e civil das empresas contratadas que participaram das obras de construção da BR-174, na qual o trecho Entr. AM-010-Divisa AM/RR, pavimentado há cerca de três anos, já apresenta trincas e pequenos buracos, enquanto o trecho Divisa AM/RR-Fronteira Brasil/Venezuela, com pavimentação concluída há apenas dezoito meses, já apresenta o revestimento praticamente destruído (conforme item 13.5.3 deste Relatório);

a.5)registrar, no Relatório do Gestor que integrará as contas do DNIT referentes ao corrente exercício, as medidas implementadas e as previstas ou em andamento com vistas ao cumprimento das determinações feitas acima, e os resultados delas advindos;

b) sejam transmitidas, também ao DNIT, as seguintes recomendações:b.1)estruturar adequadamente o novo Departamento, dotando suas Coordenadorias nos Estados e suas

respectivas residências dos recursos orçamentários, financeiros e humanos necessários ao desempenho de suas relevantes funções, revalorizando o papel dessas unidades descentralizadas e revertendo o quadro caótico em que se encontram, caracterizado pela total inadequação de seus quadros, penúria material e absoluta inexistência de uma política de pessoal, conforme se pode atestar pelo relato transcrito no subitem 9.5.3.2 deste Relatório, da Secex/MG, quadro esse que pode se agravar pela futura convivência de servidores com padrões remuneratórios bastante diferenciados, conforme previsto na Lei nº 10.233/2001, que criou o DNIT;

b.2)revitalizar o Instituto de Pesquisas Rodoviárias do DNER, primeiro assegurando que a programação orçamentária daquela unidade tenha um mínimo de efetividade, uma vez que os programas principais – Desenvolvimento Tecnológico e Capacitação de Recursos Humanos – tiveram execução de apenas 2,5% e 33,3% do previsto, respectivamente, e depois alocando para o setor os recursos compatíveis com a sua missão única de pesquisa e desenvolvimento tecnológico para o setor rodoviário (v. tópico 14 deste Relatório);

b.3)envidar esforços no sentido de promover, por meio de seu Instituto de Pesquisas, um amplo estudo sobre as características dos materiais betuminosos fabricados no Brasil e seu controle, tendo em vista sua importância para a qualidade e durabilidade das rodovias brasileiras e os indícios, difundidos entre os especialistas rodoviários, de que esses materiais, produzidos em regime de monopólio, vêm perdendo qualidade no que tange às propriedades mais relevantes para seu uso em revestimentos asfálticos (conforme tópico 16 deste Relatório);

b.4)promover a aprovação do Plano de Gestão da Qualidade (PGQ) pelo Conselho de Administração e sua efetiva implantação em todas as obras rodoviárias sob responsabilidade do Departamento, uma vez que não existe uma perfeita compreensão de que o objeto do PGQ inclui todas as obras rodoviárias, restauração, construção e adequação de capacidade, e não apenas as obras financiadas com recursos externos (conforme registrado neste relatório nos itens 15.2.12.1 a 15.2.12.6);

c) encaminhar uma cópia da decisão que vier a ser proferida no presente processo, acompanhada do relatório e voto que a fundamentarem, para as autoridades a seguir relacionadas, para as finalidades em seguida indicadas:

c.1)ao Sr. Ministro de Estado dos Transportes, para conhecimento e adoção das providências que entender pertinentes em face das conclusões do presente relatório, a fim de que o DNIT não venha a padecer dos problemas enfrentados pelo DNER, conforme exposto no presente relatório;

c.2)aos Srs. Presidentes da Comissão Mista do Orçamento do Congresso Nacional e da Comissão de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados, para conhecimento da problemática existente no setor rodoviário federal abordada no presente Relatório e como subsídio ao estudo de uma maior priorização dos recursos alocados no Orçamento Geral da União para as obras de restauração e conservação das rodovias federais, reestruturação do DNIT e investimentos em sistemas de pesagem;

c.3)ao Sr. Secretário Federal de Controle Interno para conhecimento do seu conteúdo, principalmente com relação às reivindicações lançadas pela Auditoria Interna do DNER, no subitem 17.9.3;

c.4)aos Srs. Diretor-Geral do Departamento Nacional de Infra-Estrutura dos Transportes e Inventariante do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem, para conhecimento e providências cabíveis;

d)apensar o presente processo às contas do DNIT referentes ao exercício de 2002.”

É o relatório.

VOTO

“Nas longas estradas moro e às vezes choro”

(legenda de pára-choque de caminhão)

Hipócrita era a palavra para designar atores. A teatralidade conferida, ultimamente, ao trato da questão rodoviária brasileira foi a apoteose da hipocrisia. Dizia-se acontecer o que não acontecia, fazer o que não se fazia, prover o que não se provia, prever o que não se previa.

O que se irá comentar neste voto é o retrato dessa situação e celebra uma inconformidade que muita gente já se cansou de proclamar.

Guimarães Rosa diria que nessa área estamos “pobrepérrimos”, como resultado do desvio e má aplicação de recursos, da ausência de prioridades, penúria de planejamento, infortúnio administrativo. É um horror.

E ainda deixando oportunidade para repetir Shakespeare: há os que sobem pelos seus defeitos e os que descem pelas suas virtudes.

Dediquei-me, no plano do meu interesse pelas ciências sociais, a uma pesquisa sobre o rodoviarismo. Penso conhecer o papel do caminhão e do seu motorista como elemento civilizador. Sei o que representa o caminhoneiro como tipo de brasileiro dionisíaco, em contraposição ao caráter um tanto apolíneo do ferroviário.

Essa formatação plástica do caminhoneiro ajudou o Brasil em medidas impressionantes em quaisquer dos planos. Econômico. Artístico. Integrador regional. Multirracial. Assistencialista. Povoador.

Merecia mais respeito.E o que se vê?Vamos aos fatos:Falar mal da qualidade das rodovias brasileiras não é uma tarefa incomum. Não é nenhuma novidade a situação

precária das estradas pelo País e chega a ser desanimador tocar, por mais uma vez, num problema extenuantemente vivido e denunciado.

Na realidade, os dramáticos e assustadores números e informações levantados nesta auditoria são iguais à experiência cotidiana por que passam rodoviários e viajantes há bastante tempo. O TCU não é órgão executivo nem legislativo e não pode, por si mesmo, resolver a questão. O que se pretende, com este tipo de fiscalização, é mostrar a situação das rodovias federais, identificar falhas operacionais da gestão da malha rodoviária e propor melhoramentos. E, nesse sentido, contamos com as ações ao alcance dos órgãos apropriados.

O Brasil possui em torno de 71 mil quilômetros de rodovias federais, dos quais pouco mais de 56 mil quilômetros são pavimentados, por onde trafegam cerca de 32 milhões de veículos conduzindo 62% da carga e 96% dos passageiros transportados pelo País. De longe, as rodovias aqui se constituem no meio de transporte mais importante.

A despeito da função capital que as estradas federais exercem no desenvolvimento nacional, o próprio Departamento de Infra-Estrutura de Transportes (DNIT) avalia que de 66% a 85% da extensão delas, variando conforme o método de cálculo, encontram-se em condições insatisfatórias (ruins ou apenas regulares). Dos 15% a 34% tidos como adequados, incluem-se as rodovias concedidas à exploração da iniciativa privada, onde se cobram pedágios, somando quase 8 mil quilômetros. Se forem levadas no cômputo somente as rodovias mantidas pelo governo, o percentual de quilômetros reprovados crescerá. Veja-se, por exemplo, o Estado de São Paulo, onde, excluindo as rodovias sob concessão, praticamente não há estradas federais em boas condições (97,7% da extensão são considerados ruins ou regulares, segundo o DNIT).

Também a Confederação Nacional do Transporte (CNT), que anualmente realiza abalizada pesquisa sobre o tema, chegou a conclusões parecidas. De acordo com essa entidade, 68,7% da malha rodoviária são classificados como deficientes, ruins ou péssimos, em seu aspecto geral, que leva em conta as condições de pavimentação, sinalização e engenharia. Nesse trabalho da CNT, estão abrangidas algumas rodovias concedidas e outras estaduais.

A malha rodoviária brasileira é predominantemente velha e excessivamente utilizada. Oitenta por cento da extensão têm mais de dez anos de existência e ultrapassaram a vida útil projetada, requerendo obras de restauração.

Dados fornecidos pela Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes (Geipot, em extinção) apontam que, de 1999 a 2000, irrisórios 192 quilômetros de estradas foram construídos e pavimentados, quando, segundo o DNIT,

em reportagem publicada no jornal O Globo de 22/09/2002, seria necessário aumentar em 2 mil quilômetros por ano a malha federal.

Nos trechos percorridos por ocasião desta auditoria, que totalizaram 5.920km (mais de 10% da malha brasileira pavimentada) pelos Estados de Goiás, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Mato Grosso do Sul, Amazonas e Roraima, as equipes de fiscalização depararam-se freqüentemente com crateras na pista e no acostamento, ondulações, rachaduras, pavimento desgastado ou já destruído, ausência ou obstrução dos acostamentos, ausência ou desgaste das sinalizações horizontal e vertical, falta de guarda-corpos e buracos nas pontes, entre outras irregularidades. Até trechos pavimentados há menos de dois anos apresentaram trincas, buracos, cáries, deslizamentos.

Entidades especializadas estimam que as más condições das rodovias brasileiras fazem aumentar em até 38% o custo operacional dos veículos, 58% o consumo de combustíveis, 100% o tempo das viagens e 20% o custo do frete. Por outro lado, de acordo com o Banco Mundial, cada dólar não gasto na manutenção das estradas implica a necessidade de despender cinco dólares em reconstrução.

Mas os custos da deterioração da malha rodoviária não se resumem a prejuízos materiais. Calcula-se que num trecho de rodovia em estado crítico a elevação do número de acidentes pode chegar a 50%. Em geral, organizações não-governamentais indicam que os defeitos nas vias são responsáveis por cerca de 6% dos acidentes. Para o Ministério dos Transportes, que administra o Programa de Redução de Acidentes de Trânsito (PARE), esse percentual se limita a 2,9% nas rodovias federais (considerando os últimos números para defeitos nas vias e na sinalização), conquanto reconheça um crescimento desse índice de 32,19% entre 2001 e 2002. Isso significa que 3.086 acidentes e 180 mortes foram causados em 2002 por deficiência das estradas, pelos índices oficiais. O antropólogo Roberto DaMatta, em artigo publicado no jornal O Estado de São Paulo de 19/09/2002, diz que “as rodovias nacionais matam de 10 a 70 vezes mais que as rodovias dos países mais ricos do mundo.”

Além de serem culpadas por acidentes e pelo aumento dos custos para o desenvolvimento do País, as estradas são atualmente um ambiente propício para os assaltos de passageiros e de cargas, que não raras vezes terminam em mortes. Nessas investidas, os buracos viraram aliados da bandidagem, que se aproveita também da falta de policiamento. Veículos que quebram ou que são obrigados a reduzir demasiadamente a velocidade, em função das crateras no pavimento, já indefesos acabam se tornando vítimas fáceis.

Nesta auditoria operacional, diante da confirmação da péssima qualidade das rodovias brasileiras, procurou-se determinar os motivos que levam a essa situação. Como assinalado pela Secob, não foi possível verificar a qualidade com que as obras são executadas, mas somente as condições das rodovias prontas, em virtude da ocorrência de problemas, como as constantes interrupções do fluxo de recursos para os contratos, paralisações, inexistência de controle de cargas pesadas e falta de conservação preventiva e rotineira, que interferem negativamente na execução das obras e no desgaste das rodovias.

Por isso, as causas principais para a calamidade das estradas foram atribuídas ao poder público, que não faz corretamente a sua parte para oferecer aos usuários uma satisfação no tráfego rodoviário condigna do esforço tributário a que são submetidos. Alguns dos fatores são destacados a seguir, advertindo que não constituiu o objeto desta auditoria, pela sua natureza, a apuração de casos de fraude e corrupção.

Falta de recursosNos últimos tempos, a infra-estrutura do transporte rodoviário vem se constituindo num dos pontos mais

catastróficos da atuação do Estado. O penurioso orçamento para o setor tem ficado distante de atender as necessidades mais urgentes. É certo que diversas outras áreas convivem com problemas orçamentários e os serviços prestados são insatisfatórios. Mas antes de lamentar a falta de dinheiro é preciso compreendê-la e ver até em que medida se justifica.

Nesta auditoria, mereceram destaque problemas derivados da escassez de recursos, como a comum inexistência de serviços de conservação preventiva, rotineira e emergencial em longos trechos; a observação de trechos nunca restaurados ou restaurados há mais de 25 anos, com vida útil para lá de vencida; a falta de obras de adequação (ampliação) de capacidade, estando alguns trechos já em colapso; e a prática de usar precária conservação como solução paliativa contra a deterioração das estradas, resultando em antieconomia, quando só as obras de restauração, embora mais caras, poderiam revitalizar com eficácia as rodovias (de acordo com o Orçamento para 2003, tomando-se

a previsão de custo por quilômetro de intervenção, a restauração é cerca de doze vezes mais onerosa do que a conservação).

Na tabela mostrada a seguir, é possível analisar a evolução dos recursos orçamentários autorizados e executados no quadriênio 2000-2003 dentro do setor de transporte, destacando o transporte rodoviário, por ser o mais expressivo no setor e estar mais no interesse desta auditoria:

Em bilhões de reaisSetor Orçamento 2000 2001 2002 20033

TransporteAutorizado 5,353 5,280 7,645 5,390Executado 3,289 3,962 5,142 0,358%/O. Fiscal2 0,68% 0,88% 1,03% 0,64%

Transporte Rodoviário Autorizado 3,474 3,316 5,045 2,966Executado 1,872 2,419 3,606 0,051%/O. Fiscal2 0,39% 0,65% 0,72% 0,35%

Infra-Estrutura e Manutenção Rodoviárias1

Autorizado 3,314 3,102 3,163 2,748Executado 1,759 2,258 1,763 0,019%/O. Fiscal2 0,36% 0,61% 0,35% 0,33%

1 – Infra-Estrutura e Manutenção Rodoviária, abrangendo todos os programas orçamentários vinculados: 0220 (Manutenção da Malha Rodoviária Federal – Conservação e Restauração), 0229 (Corredor São Francisco), 0230 (Corredor Leste), 0231 (Corredor Transmetropolitano), 0232 (Corredor Sudoeste), 0233 (Corredor Mercosul), 0234 (Manutenção em Regime de Gestão Terceirizada), 0235 (Corredor Nordeste), 0236 (Corredor Oeste-Norte), 0237 (Corredor Araguaia-Tocantins), 0238 (Corredor Fronteira Norte), 0663 (Segurança nas Rodovias Federais – Eliminação de Pontos Críticos) e 8035 (Infra-Estrutura em Transportes)

2 – De 2000 a 2002, igual a montante executado no setor dividido pelo montante executado no Orçamento Fiscal, no mesmo ano. Em 2003, montante autorizado no setor dividido pelo montante autorizado no Orçamento Fiscal

3 – Situação do mês de junhoPor essa tabela, evidencia-se que, em 2002 e 2003, os níveis orçamentários do transporte rodoviário, em termos

de representatividade no conjunto do Orçamento Fiscal, foram equivalentes, no primeiro ano, e são bem menores, no segundo ano, do que aqueles observados em 2000. Mesmo para todo o setor de transportes, que corresponde quase sempre a menos de 1% do Orçamento Fiscal, há queda em 2003, após ligeiro e isolado aumento em 2002, que se deveu ao programa de descentralização das rodovias federais (R$ 1,812 bilhão executado para esse fim).

Considerando separadamente a infra-estrutura (construção e ampliação de rodovias) e a manutenção (conservação e restauração) do transporte rodoviário, campos que caracterizam os resultados do setor, por traduzirem o seu desenvolvimento e o aumento do conforto e segurança dos usuários, os números indicam haver estagnação, já que os investimentos em 2002 e 2003 igualam-se aos realizados em 2000, não obstante o aporte maior em 2001.

Nesse período a Constituição Federal foi alterada, pela Emenda Constitucional nº 33/2001, para permitir a criação da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE), cuja finalidade seria, além de cobrir o déficit do setor alcooleiro e de gás natural e de compensar o meio ambiente dos danos causados pela exploração petrolífera, desenvolver a infra-estrutura de transportes.

Com advento da Lei nº 10.336/2001, que regulamenta a EC nº 33/2001, a CIDE foi instituída, para vigorar a partir do ano de 2002, incidindo sobre a comercialização ou importação de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível. Logo que criada, a CIDE possuía as seguintes alíquotas: R$ 0,5011 por litro de gasolina; R$ 0,1578 por litro de diesel; R$ 0,1046 por quilo de gás liqüefeito de petróleo (GLP); R$ 0,0214 por litro de querosene de aviação; R$ 0,0259 por litro de outros querosenes; R$ 0,1140 por quilo de óleos combustíveis; e R$ 0,0292 por litro de álcool etílico.

Para o ano de 2003, as alíquotas da CIDE foram majoradas, de acordo com a Lei nº 10.636/2002 c/c o Decreto nº 4.565/2003, para R$ 0,5411 (diesel); R$ 0,2180 (GLP); R$ 0,1676 (querosene de aviação); R$ 0,0653 (outros

querosenes); R$ 0,0538 (óleos); R$ 0,297 a R$ 0,409 (enxofre, dependendo do teor); e R$ 0,2925 (álcool). Note-se que, graças a um complexo de deduções tributárias, esses valores não são integralmente repassados ao consumidor.

De acordo com a Nota Técnica nº 14/2002, da Agência Nacional do Petróleo, elaborada momentos antes da elevação das alíquotas da CIDE autorizada pela Lei nº 10.636/2002, os tributos representavam, sobre o preço final ao consumidor, aproximadamente, 69% no caso da gasolina, 30% no do diesel e 20% no do GLP.

Era de se esperar um acréscimo substancial no volume de investimentos em transportes desde 2002. No entanto, ficou demonstrado que isso não aconteceu. Instituiu-se a CIDE sob o pretexto de, entre outras coisas, incrementar a infra-estrutura de transportes, mas, paradoxalmente, os recursos aplicados na área em 2002 e autorizados em 2003, tomando por base o transporte rodoviário, comparativamente com os dois anos anteriores, quando a contribuição não existia, mantiveram-se, em relação ao ano de 2000, e até decresceram, diante de 2001, mesmo com o presumível aumento na arrecadação do tributo no ano corrente.

Tal constatação poderia significar que os recursos que abasteciam os transportes foram substituídos, simplesmente, pelo dinheiro originário da CIDE, que de nada serviu para prosperar o setor. Ou que a CIDE não estaria sendo utilizada dentro de suas finalidades constitucionais. Os dados que começo a apresentar dão conta de que, em boa medida, as duas coisas vêm ocorrendo.

Segundo a Receita Federal, a arrecadação da CIDE em 2002, seu primeiro ano de vida, correspondeu a R$ 7,241 bilhões. Montante, a propósito, nada desprezível, ainda mais quando se verifica ser maior do que todo o imposto de renda pago no mesmo ano por quem, pessoa física, não é descontado em folha (R$ 4,461 bilhões). Maior também do que a arrecadação do IPI vinculado à importação (R$ 4,888 bilhões) e do que a soma das receitas obtidas com do IPI sobre o fumo, as bebidas e os automóveis (R$ 6,382 bilhões). Com a elevação das alíquotas, o orçamento da União estima que a CIDE proporcionará em 2003 R$ 10,775 bilhões, quase 50% a mais do que a arrecadação do ano anterior.

Em 2002, dos R$ 7,241 bilhões obtidos com a CIDE, R$ 5,541 bilhões foram efetivamente usados, de conformidade com o sistema Siafi. A diferença refere-se a créditos remanescentes e bloqueados. Todos os gastos com o setor de transportes, incluindo o seu custeio, representaram R$ 5,142 bilhões, sendo que, destes, R$ 4,059 bilhões se deveram à CIDE. Pode-se ver então, em primeiro lugar, que os recursos dados pela CIDE superaram tudo o que foi aplicado em transportes e, em segundo lugar, que a CIDE significou, no orçamento dos transportes, 79%, ou seja, quase todos os recursos do setor.

Pouca coisa mudou no orçamento da União para 2003, onde estão autorizadas despesas da ordem de R$ 5,389 bilhões em transportes, das quais R$ 3,615 bilhões, isto é, 67%, dizem respeito à CIDE. Neste ano, o orçamento da CIDE é exatamente o dobro do orçamento dos transportes, repetindo, R$ 10,775 bilhões.

Das informações precedentes chega-se à conclusão inarredável de que está indo para outras áreas o dinheiro que antes financiava o setor de transportes, que hoje sobrevive essencialmente às custas da novel contribuição. E mais: observando que o orçamento dos transportes não cresceu em 2002 e 2003, exercícios nos quais a CIDE foi cobrada, pode-se deduzir que a instituição da contribuição não colaborou sequer com um centavo para o desenvolvimento do setor.

Mais grave ainda é a comprovação de que nem todo o dinheiro conseguido com a CIDE está sendo usado nas finalidades permitidas pela Constituição: subsídios a derivados de petróleo, gás natural e álcool combustível; meio ambiente e infra-estrutura de transportes.

No ano de 2002, dos R$ 5,541 bilhões utilizados da CIDE, R$ 4,059 bilhões (73%) proveram o setor de transportes e R$ 52 milhões (menos de 1%) o de meio ambiente. Os recursos restantes da contribuição foram revertidos em prol do serviço da dívida interna e de outros encargos (R$ 1,309 bilhão), da agricultura (R$ 115 milhões) e da previdência social (R$ 5,1 milhões). Não há registro de dinheiro para subsidiar preços de combustíveis, gás e seus derivados.

Mesmo os recursos direcionados aos transportes não se prestaram à infra-estrutura do setor, como manda a Constituição. Com efeito, em 2002, cerca de R$ 462 milhões foram empregados, entre outros fins, em administração geral, onde se inclui a remuneração de servidores (R$ 391 milhões); em atenção básica, isto é, assistência médica e odontológica de servidores (R$ 28,5 milhões); em auxílio-alimentação (R$ 13 milhões); em auxílio-transporte (R$ 3

milhões); em assistência pré-escolar a dependentes de servidores (R$ 1,5 milhão); em tecnologia (R$ 20,6 milhões); e em comunicação social, ou seja, publicidade e propaganda (R$ 3,1 milhões). Em infra-estrutura foram gastos, na realidade, R$ 3,597 bilhões (R$ 3,232 bilhões para o transporte rodoviário, R$ 210 milhões para o transporte hidroviário e R$ 155 milhões para o transporte ferroviário), segundo o Siafi.

Para este ano de 2003, o panorama é pior, pois, havendo a previsão de arrecadar R$ 10,775 bilhões com a CIDE, somente R$ 3,615 bilhões (33,5%) estão consignados, diretamente, para os transportes e R$ 210,5 milhões (menos de 2%) para o meio ambiente. Existem R$ 4,151 bilhões registrados em reserva de contingência, que podem até vir a ser destinados aos transportes, embora não seja possível garantir. Mais R$ 1,389 bilhão atende sobretudo ao serviço da dívida externa, R$ 850 milhões ao setor de energia, R$ 550 milhões ao setor de agricultura e R$ 9 milhões ao setor de comunicações.

Como em 2002, a infra-estrutura não responde por todos os recursos da área de transportes devidos à CIDE em 2003, estando reservados R$ 2,268 bilhões para o transporte rodoviário, R$ 571 milhões para o transporte ferroviário e R$ 413 milhões para o transporte hidroviário. Há também neste ano recursos para o custeio do setor, por exemplo: R$ 215 milhões para administração geral, R$ 32 milhões para atenção básica, R$ 11 milhões para auxílio-alimentação, R$ 2,2 milhões para assistência pré-escolar, R$ 5,9 milhões para auxílio-transporte e R$ 1 milhão para comunicação social.

Não se questiona a necessidade dessas despesas, mas sim a sua cobertura com recursos de um ônus tributário a mais imputado aos cidadãos, sob a esperança de melhorar o trágico setor de transportes. Não é demais lembrar que esses gastos estão em desacordo com o inciso II do § 4º do artigo 177 da Constituição Federal.

Para finalizar, infiro dos dados exibidos que não se justifica o estado estacionário em que se encontra nos últimos tempos o setor rodoviário não privatizado, sobretudo a partir de 2002, quando foi instituída a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE), que tem, entre outras funções, apoiar a infra-estrutura de transportes. O montante que se imagina arrecadar em 2003 com a contribuição seria suficiente para modernizar e colocar em bom funcionamento a malha rodoviária federal. É preciso alertar os Poderes Executivo, por meio dos Ministérios do Planejamento e dos Transportes, e Legislativo sobre as necessidades do setor e as irregularidades na utilização da CIDE, enviando-lhes cópia desta auditoria.

Fragmentação na aplicação dos recursosAlém de insuficientes, os recursos reservados para construção e manutenção de rodovias não são bem

aproveitados, devido à divisão do dinheiro por uma infinidade de áreas de atuação e trechos, que acaba por não resolver adequadamente as necessidades do setor.

Não é a primeira vez que este Tribunal se posiciona sobre o fato, porém ainda assim a situação vem se mantendo de forma indesejável. São vários os efeitos perniciosos da contratação de obras sem os recursos requeridos para financiá-las. Obras paralisadas constituem o resultado freqüente da interrupção do fluxo de recursos e causam grandes prejuízos para o erário, em decorrência dos custos das constantes mobilizações e desmobilizações de pessoal e equipamentos e das perdas de materiais e serviços que ficam inutilizáveis depois de tanto tempo de espera. Comumente as empresas executoras, amparadas na lei, solicitam a rescisão dos contratos, largando as obras inacabadas, o que demanda novas licitações, mais demora e mais dinheiro. Isso, quando as obras são retomadas, o que nem sempre acontece. Afora de tudo, as paralisações prolongam o desconforto e a insegurança dos viajantes, pelos transtornos inerentes às obras e à própria falta de entrega do serviço, com o qual se esperava melhorar as condições de tráfego.

Impende priorizar a aplicação dos recursos em obras mais relevantes e urgentes, as quais possam ser atendidas plenamente em seus cronogramas. Só assim a utilização das verbas pode se dar de uma maneira eficiente, sem os desperdícios que hoje se verificam. De outro lado, a atuação do DNIT, que padece da falta de estrutura para fiscalização, ficaria concentrada em uma quantidade menor de obras. A médio prazo, com a racionalidade na utilização dos recursos e a diminuição do tempo de execução, mais obras poderiam ser empreendidas.

Sabe-se que o DNIT tem ao seu lado ferramentas computacionais criadas pelo Banco Mundial, os programas HDM (Highway Design and Maintenance Model) e EBM (Expediture Budgeting Model), que ajudam a definir prioridades de investimento num ambiente de restrição orçamentária. Com o banco de dados SGPII desenvolvido pela

Gerência de Pavimentos do DNIT, com as informações da malha rodoviária federal brasileira, seria possível traçar um plano estratégico para o setor.

Não obstante, esses instrumentos não estão sendo utilizados eficazmente, como comprova o grande número de obras que ainda são iniciadas sem previsão de recursos para conclusão. Segundo a Inventariança do DNER, que se manifestou sobre o relatório de auditoria, a situação se deve em boa parte às modificações introduzidas na proposta orçamentária, bem como aos cortes orçamentários no decorrer do exercício.

Ressente-se de um planejamento detalhado de longo prazo que leve em consideração as carências do ponto de vista técnico em conjunto com uma política de atendimento equânime das regiões do País, para ser cumprido desde a fase inicial de preparação do orçamento, no âmbito do DNIT. Como são muitos estados e poucos recursos, o ideal seria assegurá-los ao longo de anos, para a garantia de que os projetos sejam assistidos em sua integralidade. Para isto é preciso planejar. E planejamento, no Brasil, quase que se confinou à memorialística.

Serve aqui a lembrança da Secob quanto ao que diz o artigo 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal, sobre a gestão dirigida à preservação do patrimônio público: “a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento”, sendo que, para assegurar o cumprimento desse comando, “o Poder Executivo (...) encaminhará ao Legislativo, até a data do envio do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, relatório com as informações necessárias”. Portanto, a conclusão de obras iniciadas é definida por lei complementar à Constituição Federal como uma questão prioritária e de responsabilidade na administração do dinheiro público.

Falhas executivas e de projetoConquanto tenha sido difícil para as equipes de auditoria separar o que sejam falhas de projeto ou de execução do

que sejam problemas decorrentes das costumeiras paralisações, para o fim de individualizar as causas que comprometem a qualidade das rodovias brasileiras, é fato, constatado das fiscalizações deste Tribunal, que muitas obras são projetadas e executadas com graves irregularidades atribuíveis às empresas encarregadas. Há casos também de utilização de projetos desatualizados ou feitos às pressas, somente para permitir a licitação da obra.

Como resultado das imperfeições de projeto, são habituais as revisões depois da contratação, quase sempre para acrescentar itens de serviços ou materiais não previstos mas alegadamente necessários, os quais não passam pelo crivo da licitação, sendo comum, por isso, saírem por preços superfaturados.

Por esse motivo, é de grande importância um projeto básico bem elaborado, para que a execução da obra mantenha aderência com as previsões iniciais e, assim, seja mantida a vantagem econômica oferecida pela proposta vencedora da licitação durante toda a duração do contrato.

Na verdade, o projeto básico não deve consistir num mero esboço, mesmo considerando que depois será elaborado um projeto executivo. Pelo contrário, a lei exige detalhamento construtivo e orçamentário da obra, para que posteriormente não seja necessário fazer modificações previsíveis. É o que diz a alínea “b” do inciso IX do artigo 6º da Lei nº 8.666/93, que conceitua o projeto básico como o “conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado para caracterizar a obra (...), devendo conter (...) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras”.

Na auditoria operacional objeto do TC 013.481/2001-6, instaurada especificamente para avaliação do assunto, sob a minha relatoria, verificou-se que os projetos de obras rodoviárias têm apresentado baixa qualidade, acarretando prejuízos financeiros e ao andamento dos trabalhos sem que o DNER, hoje o DNIT, responsabilize a projetista com vistas à indenização. Ali foram citados erros grosseiros de projeto os quais demandaram acréscimos de quantitativos de serviços na execução.

Cabe ao DNIT promover perante a projetista, em tais situações, o ressarcimento dos danos causados por sua imperícia no planejamento da obra. Em sentido semelhante, no âmbito deste Tribunal, conforme o Acórdão nº 583/2003-Plenário, que tomo como exemplo por haver sido proferido em processo do qual fui Relator (TC 007.828/2002-3), atribuiu-se à projetista/supervisora responsabilidade solidária com a empresa executora por danos advindos de revisões de projeto que revelaram a desnecessidade de itens licitados e a exigência de inclusão de novos serviços, desequilibrando economicamente o contrato de empreitada com perdas para o erário.

Mas também existem, e talvez até sejam mais comuns, irregularidades exclusivas da fase executiva do projeto, imputáveis à empreiteira. Parece um bom exemplo o caso citado pela equipe de fiscalização da Secex/AM, nesta auditoria, acerca das obras de pavimentação da BR-174 no Amazonas e em Roraima, em que dois trechos com extensão total de 625,4 quilômetros, um com idade de 18 meses e outro de 36 meses, já se apresentavam com buracos, trincas e partes totalmente destruídas, supostamente em virtude de falhas na execução da estrutura do pavimento e do próprio revestimento asfáltico.

Causa espanto que o DNIT tenha permanecido inerte diante de um absurdo como esse, omitindo-se de cumprir a sua finalidade fiscalizatória e de fazer valer a sua autoridade em defesa do patrimônio público, aceitando as obras nessas condições e sendo incapaz de requerer da executora as reparações necessárias ou a indenização dos prejuízos.

Vale salientar que o inciso I do artigo 73 da Lei nº 8.666/93, que trata do recebimento da obra, não impede, como adverte o próprio dispositivo, a aplicação dos artigos 69 e 70 da mesma lei, que determinam que “o contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, às sua expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da execução ou de materiais empregados” e que ele “é responsável pelos danos causados diretamente à Administração ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execução do contrato, não excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a fiscalização ou o acompanhamento pelo órgão interessado”.

Subsidiariamente, como sugeriu a Secob, pode ser invocado em reforço o Código Civil, que no seu artigo 618 estabelece: “Nos contratos de empreitada de edifícios ou outras construções consideráveis, o empreiteiro de materiais e execução responderá, durante o prazo irredutível de cinco anos, pela solidez e segurança do trabalho, assim em razão dos materiais, como do solo”.

Por conseguinte, não há desculpa para a falta de atuação do DNIT, que tem a seu favor todo aparato de normas que definem a responsabilidade da empreiteira e conferem à entidade pública o poder de acioná-la, mesmo judicialmente, no resguardo dos recursos aplicados.

Particularmente, quanto aos problemas constatados nesta auditoria na BR-174 nos Estados do Amazonas e de Roraima, é preciso que as unidades técnicas do Tribunal aprofundem a apuração, em processos específicos, identificando os responsáveis pelas ocorrências e os danos causados e adotando as providências necessárias para a recomposição do erário.

Falta de controle de excesso de cargasOutro fator que contribui bastante para o estrago do pavimento consiste na ausência, pode-se dizer, de controle

do peso dos veículos que transitam pelas estradas federais. O excesso de carga compromete a vida útil das rodovias, que são projetadas para suportar até um limite de quantidade de tráfego e de pressão sobre a superfície. Superado o limite de peso, começam a surgir fissuras no pavimento, que abrem caminho para a entrada de água, que, por sua vez, danificam a estrutura da rodovia, originando as crateras.

De acordo com informações recentes do DNIT, há pelas rodovias brasileiras 75 postos de pesagem, o que já significa um número pequeno, em face dos 56 mil quilômetros existentes de estradas pavimentadas (1 posto para 750km). O mais incrível é que 67 estão inoperantes e tão-somente 8 estão em atividade, o que perfaz uma relação de 1 posto para 7.000km. Alguns postos não têm balanças; outros, para os quais foram gastos recursos para equipá-los, não contam com pessoal de operação. Outros tantos estão ocupados, creia-se, por sem-terra.

Pesquisas realizadas a pedido do então DNER mostraram que mais de 60% dos caminhões trafegam com até 20% de excesso de carga. Ainda segundo essas pesquisas, se metade da frota roda com excesso de carga ela pode ser capaz de reduzir o tempo de vida útil das rodovias em 52%. Sem falar na situação de risco em que coloca a estrutura das pontes.

O problema da falta de controle do excesso de cargas nas estradas já foi por diversas vezes debatido neste Tribunal, mas até agora não recebeu do poder público uma resposta à altura de sua relevância. É certo que os recursos orçamentários são restritos, mas igualmente “falta vontade política”. Já se vão oito anos da Decisão nº 786/95-Plenário, oportunidade em que foi determinado ao então DNER que “dê prioridade na alocação de recursos para o Plano Diretor de Pesagem, de tal forma que os postos fixos de pesagem existentes entrem efetivamente em operação,

como forma de evitar a deformação permanente das rodovias, com o conseqüente aumento nos custos de conservação e recuperação”.

Aparentemente, é mais vistoso colocar o País em obras do que instalar postos de pesagem. A economia oferecida pelo controle de cargas permitiria substituir obras de restauração por obras de construção de novas estradas. Como disse o Ministro Adhemar Paladini Ghisi, em voto proferido em auditoria operacional também sobre o sistema nacional de transportes, levando à Decisão nº 595/96-Plenário, “não se pode (...) permanecer investindo sistematicamente na restauração e recuperação de estradas, sem que se implante definitivamente um sistema de fiscalização eficiente que coíba os excessos no transporte de cargas, mediante a instalação de postos de pesagens.” Nessa ocasião, foi recomendado ao Ministério dos Transportes priorizar a atividade de controle de cargas.

Atento à questão, e no ensejo de processo que relatei (TC 005.690/2001-1), culminando na Decisão nº 613/2001-Plenário, que determinou ao DNER a adoção de providências para pôr em operação as balanças de pesagem na Rodovia Fernão Dias, em Minas Gerais, o Banco Mundial, que financia a obra de duplicação, tornou a exigência desta Corte em obrigação contratual, sendo que dois postos de controle devem entrar em operação brevemente.

Uma possível saída para a falta de controle de excesso de cargas pode estar em parcerias celebradas com a iniciativa privada. O DNIT idealizou um modelo, inserido no contexto do Programa de Restauração e Descentralização de Rodovias Federais, para terceirização da operação dos postos de pesagem. De fato, deverá ser resolvida a questão da existência de postos equipados sem meios de operação. Todavia, ficarão ainda sem solução os problemas da falta de novas balanças, que dependem de recursos orçamentários, e da falta de participação da Polícia Rodoviária Federal na autuação dos infratores, segundo apurado na presente auditoria.

A propósito da inação da Polícia Rodoviária Federal junto aos postos de pesagem, comprovada pela equipe de fiscalização da Secex/MG, compreendo que seria interessante resgatar a proposta de realização de uma auditoria operacional nesse órgão, indicada no relatório (subitem 11.3.2), com vistas a examinar o desempenho de suas funções na repressão ao excesso de carga transportada e no oferecimento de segurança aos usuários das rodovias.

Ressalto que o Código de Trânsito Brasileiro (Lei nº 9.503/97) atribui à Polícia Rodoviária Federal as competências de preservar a segurança pública e o patrimônio da União e aplicar as multas por infrações de trânsito e as medidas administrativas delas decorrentes (art. 20). Assim, cabe à Polícia Rodoviária, nas rodovias e estradas federais, impor a penalidade de multa pelo tráfego de veículos com excesso de peso ou da capacidade de tração, bem como exigir do transportador o transbordo da carga excedente, condição esta necessária para o prosseguimento da viagem (arts. 231, incisos V e X, 269, inciso VIII, e 275 do Código).

Inexigência de padrões de qualidadeAté hoje, não existem normas do DNIT que regulamentem os padrões de qualidade que devem ser cumpridos nos

serviços de elaboração de projetos, supervisão e execução de obras rodoviárias. Entretanto, a entidade vem trabalhando nesse sentido, já tendo aprontado a normatização do assunto, que está em fase de discussão, e dado início a programas de qualidade.

Entre as novidades apresentadas nessa área pelo DNIT encontra-se o Plano de Gestão da Qualidade (PGQ), instituído em 1998, mas que ainda não engrenou, exatamente pela falta de regulamentação. O PGQ assenta-se na necessidade de maior engajamento e assunção de responsabilidades definidas pelas empresas que tomam parte na obra (projetista, supervisora e executora). Constitui um documento preparado e firmado pela empresa, antes da sua contratação, onde são detalhadas todas as práticas, os recursos e a seqüência de atividades relativas ao controle e à garantia da qualidade dos serviços. Assim, a consecução dos aspectos de qualidade estabelecidos no Plano passa a ser de exclusiva responsabilidade da contratada, que precisará demonstrá-la em cada medição.

No momento, basicamente só contratos financiados com recursos externos estão seguindo padrões de qualidade constantes do PGQ, por imposição dos órgãos financiadores. Nesses casos, o Plano parece dar bons resultados, a exemplo das obras da BR-262/MS, onde a construtora assumiu o compromisso de corrigir as falhas executivas verificadas, não tendo o DNIT liberado a última medição nem a caução contratual.

Por isso, insta-se que o DNIT acelere a entrada em vigor dos projetos de norma 011/2003, 012/2003, 013/2003, 014/2003, que dispõem, respectivamente, sobre a gestão da qualidade, a qualidade dos projetos, a qualidade da

execução e a qualidade da supervisão das obras rodoviárias. Afinal, como reconhecido pela própria entidade, “uma obra com mais qualidade tem vida útil mais longa, menos necessidade de passar por intervenções e, portanto, menor custo inicial”.

Vem a propósito também destacar o Programa de Qualidade e Produtividade nas Obras e Serviços Rodoviários (Qualiestrada), instituído em 2001 como decorrência de convênio celebrado entre o DNIT e o Sindicato Nacional da Indústria da Construção Pesada (Sinicon). De contornos mais gerais do que o PGQ, o Qualiestrada procura demarcar padrões de qualidade extrínsecos à obra, mas que evidentemente sobre ela terão repercussão, como o estudo de formas de otimizar o uso de materiais e sistemas construtivos, a busca de inovações tecnológicas e a capacitação de mão-de-obra, que permitirão certificar as empresas voltadas ao atendimento desses requisitos.

Utilização de materiais ruinsDurante a realização desta auditoria, as equipes de fiscalização ouviram várias reclamações de gente

especializada contra a qualidade dos materiais betuminosos usados atualmente, fornecidos pela Petrobras, os quais teriam parte da culpa pela rápida deterioração das estradas brasileiras.

Para essas pessoas, o aproveitamento do asfalto hoje em dia está muito aquém das possibilidades de outrora, quando polímeros eram agregados para melhorar ainda mais as propriedades do material. Agora, a adição de polímeros, quando feita, só estaria servindo para retomar os padrões de qualidade de antes.

Realmente, as queixas sobre a qualidade do material betuminoso podem ser observadas em outros processos deste Tribunal. No TC 005.690/2001-1, por exemplo, atinente às obras na Rodovia Fernão Dias, em Minas Gerais, a inadequação da mistura asfáltica foi justificada por já vir “com defeito na composição desde a usina processadora”.

Complica esse problema a falta de ensaios físico-químicos que possibilitem avaliar a qualidade dos materiais antes da sua aplicação na obra. Foi constatado que nem sempre tais ensaios são efetuados, muito menos com o rigor técnico necessário, impedindo a substituição junto ao fornecedor.

De qualquer maneira, quanto ao material betuminoso, compreendo que uma cópia deste relatório de auditoria deve ser encaminhada à Petrobras, para que verifique o que está acontecendo com a qualidade do produto.

Deficiência estruturalJá se tornou rotineiro as auditorias operacionais encontrarem na deficiência estrutural das entidades e órgãos

públicos um dos motivos para as suas disfunções institucionais. Com o DNIT não poderia de fato ser diferente. Há algum tempo o então DNER experimentou um processo de enxugamento audacioso, que terminou por vitimar energicamente setores estratégicos, como os de fiscalização, auditoria e pesquisa, que aqui nos interessam. Foi na fase em que o dogma reducionista imperava. Uma certa “teoria da culpa do sofá”.

Na época atual, a atividade fiscalizatória está praticamente entregue às empresas privadas, que vez por outra não tem inspirado a confiança necessária para a execução desse tipo de serviço. Há vários casos analisados por este Tribunal sugerindo a existência de acordos escondidos entre as empresas supervisoras e executoras, com o objetivo de lucrar mais do que o devido.

Ainda que o DNIT conserve para si o comando da fiscalização, esse poder é meramente formal, pois a entidade não dispõe de pessoal e recursos para exercê-lo. Foi narrada na presente auditoria a situação em que vivem os distritos e residências do DNIT, onde, habitualmente, cada engenheiro se encarrega de atuar em mais de mil quilômetros de estradas e se responsabiliza por contratos de vários milhões de reais, quase sempre sem o suficiente apoio de equipamentos e veículos.

Como qualquer outra atividade de fiscalização da arrecadação ou da aplicação do dinheiro público, a verificação da execução de obras rodoviárias constitui função própria do Estado. Não pode ser delegada, assim que está informalmente, a quem possua interesses negociais particulares. É preciso que essa questão seja repensada pelo Ministério dos Transportes.

Do mesmo modo, a área de auditoria desempenha papel essencial em qualquer organização. Porém, no DNIT, como admitido pela própria entidade, tal atividade veio a se converter apenas no atendimento de expedientes. Não se tem visto a auditoria interna operando nos inúmeros casos de gestão irregular e fraude investigados no TCU, os quais

muitas vezes se encerram com a condenação de administradores do DNIT e de empresas que à entidade se vinculam contratualmente.

Chegou-se ao ponto, do qual deveríamos nos envergonhar, de termos a liberação de um empréstimo com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) condicionada à estruturação da auditoria interna com pessoal treinado e material necessário ao cumprimento de suas atribuições, sem que se haja conseguido êxito nesse compromisso, segundo contou o chefe do setor. Como no caso das balanças da Rodovia Fernão Dias, é preciso um agente externo requerer a prestação de um serviço vital para o Estado. Enquanto isso, a maioria das obras rodoviárias pelo País, custeadas com recursos próprios, permanecem ao desamparo.

Fica nesse ponto também o lamentável registro da derrocada do Instituto de Pesquisas Rodoviárias (IPR), incumbido do aprimoramento tecnológico do DNIT, que mal vem recebendo dinheiro para se manter, quanto mais para desempenhar satisfatoriamente as suas funções. Com isso, perde a entidade o ensejo de se aproveitar de avanços científicos que possibilitariam racionalizar os investimentos nas obras, conferir boa qualidade às rodovias e aumentar a sua vida útil.

E nem é o caso de falar de soluções mais sofisticadas do tipo toll-shadow. Nem falar. Imagine-se.Para terminar, pode-se dessumir desta auditoria operacional que o Estado não tem assistido a infra-estrutura de

transportes da forma devida, sendo isso a causa primária da má qualidade notada nas rodovias brasileiras. Antes de se cobrar melhores resultados, o setor rodoviário precisa da compreensão do próprio governo, pois, do jeito que está, carente de recursos básicos, pouco pode ser feito pelos órgãos executivos imediatos. É necessário, mais do que tudo, um comportamento político interessado no desenvolvimento do setor.

Se é intenção privatizar ou descentralizar a operação das rodovias federais, que ao menos o DNIT seja dotado de recursos e estrutura suficientes até que esse processo, que bem sabemos ser lento, se complete. Do contrário, muitos anos de sofrimento com a problemática narrada nesta auditoria ainda devem ser esperados.

Precisamos não consentir que promessa e engodo substituam, como aconteceu em passado recente, mais determinação, mais seriedade no programa de infra-estrutura das rodovias.

Diante do exposto, de acordo com as propostas da Secob, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao Plenário.

TCU, Sala das Sessões, em 23 de julho de 2003.

MARCOS VINICIOS VILAÇAMinistro-Relator

ACÓRDÃO Nº 938/2003-TCU-PLENÁRIO

1. Processo nº TC 015.719/2001-5 (com 2 volumes)2. Grupo I, Classe de Assunto V - Auditoria Operacional3. Entidade: Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DNIT)4. Interessado: Tribunal de Contas da União5. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaça6. Representante do Ministério Público: não atuou7. Unidades Técnicas: Secob, Secex/AM, Secex/GO, Secex/MG, Secex/MS e Secex/RJ8. Advogado constituído nos autos: não há

9. ACÓRDÃO:VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria operacional levada a efeito no Departamento Nacional de

Infra-Estrutura de Transportes (DNIT), sobre a qualidade das obras rodoviárias custeadas com recursos federais.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1 - determinar ao Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DNIT) que:9.1.1 - implemente o controle de pesagem dos veículos de carga que trafegam pelas rodovias federais, previsto

no Decreto nº 98.933, de 07/12/1990, em reiteração à determinação feita ao DNER por meio da Decisão TCU nº 486/95-Plenário;

9.1.2 - adote as medidas necessárias no sentido de que as licitações para execução de obras rodoviárias federais, bem como a celebração de convênios com esse objeto, sejam antecedidas de projeto básico de engenharia com todos os elementos previstos no art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93;

9.1.3 - observe as normas legais, regulamentares e contratuais relativas à responsabilidade das empresas projetistas, supervisoras e construtoras pela qualidade das obras rodoviárias, consoante, especialmente, os arts. 69 e 70 da Lei nº 8.666/93 e 618 do Código Civil, exigindo, sempre que necessária, a reparação de defeitos ou a devolução de valores pagos por serviços mal executados;

9.1.4 - registre, no Relatório do Gestor que integrará as contas do DNIT referentes ao corrente exercício, as medidas implementadas e as previstas ou em andamento com vistas ao cumprimento das determinações feitas acima, bem como os resultados delas advindos;

9.2 - recomendar ao DNIT que:9.2.1 - adote as providências a seu alcance e empenhe-se junto ao Ministério dos Transportes para estruturar

adequadamente o Departamento, dotando suas coordenadorias estaduais e as respectivas residências dos recursos orçamentários, financeiros e humanos necessários ao desempenho de suas funções, revalorizando o papel dessas unidades descentralizadas e revertendo o quadro caótico em que se encontram, caracterizado pela total deficiência de seus quadros, penúria material e absoluta inexistência de uma política de pessoal;

9.2.2 - revitalize o Instituto de Pesquisas Rodoviárias (IPR), assegurando que a programação orçamentária daquela unidade seja compatível com sua missão de estudar e desenvolver tecnologicamente o setor rodoviário brasileiro;

9.2.3 - promova, por meio do IPR, estudos sobre as características dos materiais betuminosos fabricados no Brasil e o seu controle, tendo em vista a sua importância para a qualidade e durabilidade das rodovias brasileiras e os indícios, difundidos entre os especialistas do setor, de que tais materiais, fabricados em regime de monopólio, vêm perdendo a qualidade no que tange às propriedades mais relevantes para o seu uso em revestimentos asfálticos;

9.2.4 - promova a regulamentação do Plano de Gestão da Qualidade (PGQ) pelo Conselho de Administração e sua efetiva implantação em todas as obras rodoviárias sob incumbência do Departamento, uma vez que não existe uma perfeita compreensão de que o objeto do PGQ inclui a restauração, construção e adequação de capacidade, e não apenas os empreendimentos financiados com recursos externos;

9.3 - alertar o Congresso Nacional e os Ministérios dos Transportes e do Planejamento, Orçamento e Gestão acerca dos desvios de finalidade na destinação dos recursos da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE) consignada nos orçamentos da União de 2002 e 2003, em desconformidade com o art. 177, § 4º, inciso II, da Constituição Federal c/c os arts. 1º, § 1º, da Lei nº 10.336/2001 e 2º a 8º da Lei nº 10.636/2002;

9.4 - encaminhar cópia deste acórdão e do Capítulo 16 (“Qualidade dos Materiais Betuminosos”) do relatório de auditoria à Petrobras, para que se posicione, junto com as próximas contas anuais da entidade, sobre as alegações de má qualidade do material betuminoso por ela produzido;

9.5 - determinar à Segecex que inclua no Plano de Fiscalização do Tribunal para o primeiro semestre de 2004 auditoria de natureza operacional no Departamento de Polícia Rodoviária Federal, com o objetivo de examinar a atuação da entidade na repressão ao transporte irregular de cargas, sobretudo por excesso de peso, e na promoção da segurança para os usuários das rodovias;

9.6 - dar ciência deste acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentam:9.6.1 - à Presidência e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional;

9.6.2 - à Presidência e às Comissões de Fiscalização Financeira e Controle e de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados;

9.6.3 - à Presidência e às Comissões de Fiscalização e Controle e de Serviços de Infra-Estrutura do Senado Federal;

9.6.4 - aos Ministérios dos Transportes, da Integração Nacional e do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao DNIT, à Agência Nacional de Transportes Terrestres e à Secretaria Federal de Controle Interno;

9.6.5 - ao Presidente da República, por intermédio do Ministro-Chefe da Casa Civil;9.7 - apensar o processo às contas do DNIT do exercício de 2002; e9.8 - incluir o presente Relatório na publicação “Auditorias do TCU”.

10. Ata nº 28/2003 – Plenário11. Data da Sessão: 23/7/2003 – Ordinária12. Especificação do quorum:12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça (Relator), Iram Saraiva,

Humberto Guimarães Souto, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.

12.2. Ministro que alegou impedimento: Iram Saraiva.12.3. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.

VALMIR CAMPELOPresidente

MARCOS VINICIOS VILAÇAMinistro-Relator

Fui presente:

UBALDO ALVES CALDASProcurador-Geral, em exercício