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ORÇAMENTO PÚBLICO: um estudo de caso sobre o planejamento e a execução orçamentária do programa Participação e Transparência de São Luís nos

exercícios de 2014, 2015 e 2016.

Documento para su presentación en el IX Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP. (Madrid, España) del 24 al 27 de

septiembre de 2018.

Moreira, Francisco Gilvan Lima1

[email protected], Josep Pont2

[email protected]

Resumo: O objetivo deste trabalho é identificar as variações entre o que foi planejado no PPA (2014-2017) e a execução orçamentária do programa Participação e Transparência no São Luís/MA. Para a avaliação dos resultados foram utilizados os dados divulgados pelo índice Escala Brasil Transparente – EBT, que avalia a transparência dos municípios e estados brasileiros. Os principais resultados apontaram que existiu uma relação direta entre a execução orçamentária do programa e a melhoria na gestão da transparência do município, atendendo assim ao objetivo proposto com a sua implantação. No entanto foi observado que os gastos realizados para efetivação do programa não apresentam compatibilidade com o planejamento realizado, o que revela que são necessárias melhorias nessa etapa, principalmente na definição das ações, dos custos e dos indicadores de desempenho do programa.

Palavras-chave: Orçamento público. Planejamento. Execução Orçamentária. Programa Participação e Transparência.

Resumen:

El objetivo de este trabajo es identificar las variaciones entre lo que fue planeado en el PPA (2014-2017) y la ejecución presupuestaria del programa Participación y Transparencia en São Luís/MA. Para la evaluación de los resultados se utilizaron los datos divulgados por el índice Escala Brasil Transparente - EBT, que evalúa la transparencia de los municipios y estados brasileños. Los principales resultados apuntaron que existió una relación directa entre la ejecución presupuestaria del programa y la mejora en la gestión de la transparencia del municipio, atendiendo así al objetivo propuesto con su implantación. Sin embargo, se observó que los gastos realizados para la efectividad del programa no presentan compatibilidad con la planificación realizada, lo que revela que son necesarias mejoras en esta etapa, principalmente en la definición de las acciones, de los costos y de los indicadores de desempeño del programa.

Palabras clave: Presupuesto público. Planificación. Ejecución Presupuestaria. Programa Participación y Transparencia.

Nota biográfica: 1 Doutorando em Desenvolvimento Socioambiental (PPDSTU) – Universidade Federal

do Pará – Brasil e Professor Adjunto da Universidade Federal do Maranhão - Brasil2 Professor Titular da Universidade Federal do Pará – Brasil

1 INTRODUÇÃO

O planejamento é um instrumento essencial para a consecução do bem-estar da sociedade, cuja responsabilidade é atribuída ao Estado, e, considerando que nem sempre a Administração Pública pode dispor de bens e serviços que alcancem a todos, torna-se necessário, nesse ambiente de escassez, elaborar e implantar planos, programas, projetos e atividades, com vistas a corrigir desequilíbrios e a promover o ajustamento no desenvolvimento nacional (Pereira, 2006).

Esse processo é realizado por meio do orçamento público, que segundo Lima e Castro (2000: 19):

[...] é o planejamento feito pela Administração Pública para atender, durante determinado período, aos planos e programas de trabalho por ela desenvolvidos, por meio da planificação das receitas a serem obtidas e pelos dispêndios a serem efetuados, objetivando a continuidade e a melhoria quantitativa e qualitativa dos serviços prestados à sociedade.

De acordo com Santos (2011: 10), o orçamento público espelha a capacidade e a qualidade do planejamento e da gestão pública na sua totalidade – gestão de pessoas, de processos, de projetos, de informações –, e quando bem elaborado e executado é sinalizador de uma administração pública de qualidade.

Assim, para orientar os gestores na elaboração do planejamento público, a Constituição Federal de 1988, instituiu três instrumentos legais, o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).Tais instrumentos devem ser os orientadores da Administração Pública na consecução dos seus objetivos e metas, estabelecendo para tanto os programas, elementos responsáveis por articular as ações governamentais para o alcance dos seus objetivos e por integrar o planejamento ao orçamento.

Na elaboração desses programas devem ser estimados os custos necessários para a sua realização e definidas as medidas de desempenho que possibilitem mensurar os resultados obtidos com a sua execução (Giacomoni, 2008).O planejamento que norteia todas essas ações é estabelecido no plano plurianual, que tem vigência de quatro anos, e institui as estratégias do governo a médio prazo, indicando as diretrizes, as metas e as prioridades a serem observadas na elaboração dos orçamentos anuais. No entanto, podem surgir, durante esse período, novos fatos e situações que interfiram no planejamento dos programas, revertendo e alterando os rumos e as prioridades estabelecidas. (Pereira, 2006).

Nessa perspectiva, surgiu o interesse em verificar as modificações que ocorreram no planejamento orçamentário de São Luís, a partir da seleção de um programa estabelecido no Plano Plurianual do município, a fim de identificar os impactos ocasionados pelas alterações realizadas e os fatores que influenciaram essa modificação.

A escolha do orçamento de São Luís como objeto de estudo se deu devido à influência social e econômica da cidade. O município é o que mais contribui para o PIB do estado e apresenta a maior densidade demográfica entre os municípios maranhenses. (IBGE, 2016).

O objetivo geral do trabalho é identificar os resultados obtidos com a realização de um programa do orçamento de São Luís, a partir da comparação entre o planejado no plano plurianual (PPA) 2014-2017 e as modificações realizadas nas leis orçamentárias anuais e nas execuções orçamentárias referente aos exercícios de 2014, 2015 e 2016.

A questão de pesquisa é demonstrar quais as variações entre o Planejamento e a execução orçamentária?

2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1 Orçamento Público

Segundo Giacomoni (2008: 54), o orçamento público é caracterizado por possuir uma multiplicidade de aspectos, sejam eles políticos, jurídicos, contábeis, econômicos, financeiros, administrativos, etc., que derivam das funções atribuídas ao orçamento ao longo dos anos, resultado das transformações na relação entre poder público e sociedade. Neste sentido, apresenta-se a evolução do orçamento, e consequentemente, das suas funções e técnicas de elaboração, em duas fases: o orçamento tradicional e o orçamento moderno.

O ORÇAMENTO TRADICIONAL era um documento em que se resumia à previsão das receitas e a autorização das despesas. Não existia a preocupação com o planejamento das ações, o atendimento das necessidades da sociedade ou mesmo com a intervenção na economia. A função principal do orçamento tradicional era possibilitar aos órgãos de representação um controle político das ações da Administração Pública.

Nesse modelo o Legislativo queria saber apenas quanto o Executivo pretendia arrecadar e o quanto seria gasto. Não se questionavam os objetivos e as metas do governo. O aspecto jurídico era mais valorizado que o aspecto econômico. (Paludo, 2017).

Também não eram realizadas avaliações dos resultados e nem descarte de erros passados. A Administração Pública orientava a elaboração do seu orçamento com base na proporção dos recursos gastos em exercícios anteriores e não em função do programa de trabalho que pretendia realizar. Com isso as distorções se tornavam inevitáveis, o que promoveu um ciclo vicioso baseado no incentivo ao gasto indiscriminado, cujo interesse era garantir maiores “fatias” nos orçamentos seguintes. (Abreu; guimarães, 2014).

O ORÇAMENTO MODERNO (ORÇAMENTO PROGRAMA) é marcado pelo início do processo de integração do planejamento ao orçamento público, em especial com a introdução da técnica do orçamento - programa. A partir da implantação desse modelo orçamentário o interesse da Administração Pública passa a ser os resultados alcançados e para tanto começa a estabelecer indicadores que possibilitem a avaliação do desempenho de suas ações. Paludo (2017: 12), discorre sobre o tema nos seguintes termos:

O Orçamento Programa é um plano de trabalho que integra – numa concepção gerencial - planejamento e orçamento com objetivos e metas a alcançar. A ênfase do orçamento-programa é nas realizações, e a avaliação de resultados abrange a eficácia (alcance das metas) e a efetividade (análise do

impacto final das ações). É a única técnica que integra planejamento e orçamento e, como o planejamento começa pela definição de objetivos, não há Orçamento Programa sem definição clara de objetivos. Essa integração é feita através dos "programas", que são os ''elos de união" entre planejamento e orçamento.

No Brasil o orçamento – programa foi introduzido pela Lei nº 4.320/64 e reforçado pela edição do Decreto-Lei nº 200/1967, que em seu artigo 7º estabelece que a ação governamental obedecerá a planejamento que vise promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional e compreenderá a elaboração de instrumentos básicos, citando entre eles o orçamento-programa anual.

Para Bezerra Filho (2008: 10), através do orçamento - programa é possível identificar os programas, os projetos e as atividades que o governo pretende realizar, além de estabelecer os objetivos, as metas, os custos e os resultados esperados e oferecer maior transparência aos gastos públicos.

Nesse sentido, Abreu e Guimarães (2014: 11) citam que “o orçamento- programa ultrapassa a fronteira do orçamento como simples documento financeiro”, torna-se uma ferramenta de operacionalização das ações governamentais, possibilitando que estas estejam em conformidade com os planos e diretrizes formulados no planejamento.

2.2 Instrumentos de Planejamento do Orçamento Público

A Constituição Federal Brasileira instituiu os instrumentos de planejamento do orçamento público: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Elaborados por iniciativa do poder executivo, servem de direcionamento para efetivação e transparência dos compromissos assumidos pelo governante e devem ser integrados e apresentar compatibilidade entre si.

2.2.1 Plano Plurianual – PPA

O Plano Plurianual é um orçamento de planejamento de médio prazo que apresenta os programas de trabalho que devem ser executados no período de quatro anos, a contar do segundo ano de mandato do governante e institui de forma regionalizada as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública.

De acordo com Vignoli e Funcia (2014: 13), o Plano Plurianual – PPA “[...] deve se constituir no ponto de partida do plano de governo”. Este orçamento expressa como as propostas apresentadas durante o período eleitoral serão efetivadas. Para isso, são estabelecidos os programas de trabalho que deverão ser realizadas pelos próximos quatro anos de governo, através de projetos e atividades.

Assim, o PPA apresenta as escolhas pactuadas entre o poder público e a sociedade e contribui para viabilização dos objetivos fundamentais da República, organizando as ações do governo na busca de um melhor desempenho da administração pública (Abreu; Guimarães, 2014).

2.2.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreende as metas e prioridades da administração pública a partir do Plano Plurianual e apresenta orientações para a elaboração da Lei

Orçamentária Anual. Também indica possíveis alterações na legislação tributária, na contratação e na política de remuneração salarial dos servidores públicos para o exercício financeiro subsequente.

Ao contrário do PPA que está vinculado ao plano estratégico das ações governamentais e é de médio prazo, a LDO é um planejamento operacional de curto prazo, responsável por integrar os programas estabelecidos no Plano Plurianual com as metas e diretrizes do orçamento anual.Vignoli e Funcia (2014: 13) corroboram com essa afirmação ao citar que:

[...] a LDO representa o elo entre o PPA e a LOA, permitindo que o Legislativo discuta a prioridade para o próximo exercício e, quando da discussão da LOA, analise essas mesmas prioridades discriminadas em programas, projetos e atividades, com a compatível alocação de recursos.

2.2.3 Lei Orçamentária Anual – LOA

A Lei Orçamentária Anual estabelece a previsão das receitas e despesas para o ano seguinte, de acordo com as diretrizes aprovadas na LDO. O orçamento fiscal refere-se aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Segundo Paludo (2017), esta subdivisão do orçamento é considerada a mais importante entre os três orçamentos, em decorrência de sua abrangência e dimensão.

O orçamento de investimento engloba as empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Já o Orçamento da Seguridade Social compreende as despesas relativas à Saúde, à Previdência e à Assistência Social, abrange todas as entidades e órgãos a ele vinculados, sejam da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

2.3 Princípios Orçamentários

A natureza jurídica do orçamento é motivo de questionamento entre os doutrinadores do assunto. Não existe unanimidade, visto que um segmento de juristas configura o orçamento como simples ato administrativo, e outros, como lei em sentido material ou formal (Pereira ,2006).

Diante dessa imprecisão, o autor classifica o orçamento público como uma lei especial, que tem por objeto estimar as receitas e autorizar as despesas e que por isso recebe, de forma explícita, tratamento privilegiado em termos constitucionais, decorrente da sua importância na vida de uma nação.

Neste sentido são apresentados os princípios norteadores da elaboração das peças orçamentárias.

Para que o orçamento público seja elaborado de forma a atender as necessidades da sociedade, deverá obedecer aos princípios orçamentários, que “visam estabelecer diretrizes norteadoras básicas, a fim de conferir racionalidade, eficiência e transparência para o processo orçamentário, ou ciclo orçamentário” (Brasil, 2017: 32).

Esses princípios são estabelecidos e disciplinados por normas constitucionais, infraconstitucionais e pela doutrina e podem ser classificados em explícitos, quando

apresentados diretamente na Constituição Federal ou na Lei nº 4.320, de 1964; ou implícitos, que são aqueles definidos pelo entendimento das normas jurídicas pelos estudiosos.

A fim de sintetizar o assunto, apresentam-se os princípios orçamentários elencados na 7ª edição do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (Brasil, 2017), são eles:

Unidade ou Totalidade;

Universalidade;

Anualidade ou Periodicidade;

Exclusividade;

Orçamento Bruto;

Legalidade;

Publicidade;

Transparência

Não-Vinculação (Não-Afetação) da Receita de Impostos;

a) Princípio da Unidade ou Totalidade - apresentado de forma explícita no caput do artigo 2º da Lei nº 4.320/64, este princípio determina que o orçamento deve ser uno para o exercício financeiro para que se evite a instituição de múltiplos orçamentos dentro do mesmo ente federado. A Lei Orçamentária Anual (LOA) constitui este orçamento uno, que deve prever as receitas e fixar as despesas em cada exercício financeiro.

b) Princípio da Universalidade - este princípio estabelece que a LOA deve incorporar todas as receitas e despesas referentes aos poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta (Ávila, 2012).

c) Princípio da Anualidade ou Periodicidade - de acordo com esse princípio, deve ser estabelecido um período limitado de tempo para a estimativa das receitas e fixação das despesas registradas na LOA. Bezerra Filho (2015) destaca que no Brasil o exercício financeiro coincide com o ano civil, ou seja, de 1 de janeiro a 31 de dezembro.

d) Princípio da Exclusividade - previsto no §8º do art. 165 da Constituição Federal, dispõe que no orçamento não deve conter dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. Excetua-se a essa proibição a autorização para a abertura de créditos suplementares e as contratações de operações de crédito, ainda que por antecipação de receitas, nos termos da lei.

e) Orçamento Bruto - a Lei 4.320/64 prevê no seu artigo 6º que no orçamento, todas as parcelas das receitas e das despesas devem ser registradas em seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduções. Esta regra pretende evitar a inclusão no orçamento de importâncias líquidas, isto é, expressar apenas o saldo positivo ou negativo, resultante do confronto entre as receitas e as despesas de determinado serviço público. (Bezerra Filho, 2008: 26-27).

f) Princípio da Legalidade - “[...] pauta-se na própria legalidade geral, na qual cabe ao Poder Público executar somente aquilo que a lei expressamente autorizar, ou seja, a administração pública subordina-se diretamente aos ditames legais” (Ávila, 2012: 103).

g) Princípio da Publicidade - o caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988 determina que o conteúdo orçamentário deve ser divulgado por meio dos veículos oficiais de comunicação para possibilitar conhecimento público e eficácia de sua validade enquanto ato oficial de autorização de arrecadação de receitas e a execução de despesas (Ávila, 2012).

De acordo com Abreu e Guimarães (2014: 18), o princípio da publicidade diz respeito à garantia da transparência e ao pleno acesso de qualquer interessado às informações necessárias ao exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados dos contribuintes.

h) Transparência - segundo a 7ª edição do Manual da Contabilidade Aplicada ao Setor Público, o princípio da transparência:

Aplica-se também ao orçamento público, pelas disposições contidas nos arts. 48, 48-A e 49 da LRF, que determinam ao governo, por exemplo: divulgar o orçamento público de forma ampla à sociedade; publicar relatórios sobre a execução orçamentária e a gestão fiscal; disponibilizar, para qualquer pessoa, informações sobre a arrecadação da receita e a execução da despesa (Brasil, 2017: 34).

O princípio da transparência está intimamente ligado ao princípio da publicidade, pois à medida que se torna público o conteúdo orçamentário, mais transparência se garante à gestão pública, possibilitando o acesso à informação e conhecimento por parte da sociedade de como a Administração Pública pretende gastar os recursos públicos e de como ela pode participar deste processo seja propondo medidas ou mesmo fiscalizando o poder público.

i) Não-Vinculação (Não-Afetação) da Receita de Impostos - amparado na Constituição Federal de 1988, por meio do inciso IV do artigo 167, veda a vinculação de receita de impostos a órgãos, fundo ou despesa, salvo as disposições autorizadas pela própria Constituição ou em lei específica.

O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público apresenta exemplos referentes à exceção a esse princípio:

São exemplos de ressalvas estabelecidas pela própria Constituição as relacionadas à repartição do produto da arrecadação dos impostos aos Fundos de Participação dos Estados (FPE) e Fundos de Participação dos Municípios (FPM), Fundos de Desenvolvimento das Regiões Norte (FNO), Nordeste (FNE) e Centro-Oeste (FCO), bem como à destinação de recursos para as áreas de saúde e educação, além do oferecimento de garantias às operações de crédito por antecipação de receitas (Brasil, 2017: 34).

3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

O estudo classifica-se como uma pesquisa do tipo aplicada, pois objetiva gerar conhecimento a fim de se coletar e analisar resultados. Com relação à escolha do objeto de estudo, o trabalho foi desenvolvido por meio de um estudo de caso, com técnica de coleta do tipo documental.

Para a execução do estudo de caso inicialmente foi acessado o Portal de Transparência da Prefeitura de São Luís, de onde foi possível obter o Plurianual 2014 – 2017 do

município, os orçamentos anuais referentes aos exercícios de 2014, 2015 e 2016 e seus respectivos relatórios de execução orçamentária. O Plano Plurianual do município foi o primeiro a ser analisado, pois nele constam as demandas sociais prioritárias do governo municipal para os quatro anos e os programas e ações estabelecidos para o atendimento dessas necessidades. Com as informações descritas no PPA verificou-se a compatibilidade entre este instrumento com as LOAs referentes aos três exercícios analisados. Foram identificadas, a partir da comparação entre os custos estimados e os valores executados por áreas de atuação, a mudanças nas prioridades do governo. A partir de então avaliou-se os resultados obtidos com as alterações no planejamento orçamentário. Para tanto foi selecionado um programa de trabalho e um índice que tivesse correspondência com os objetivos do programa, fornecendo assim dados que identificassem os impactos ocasionados pelas mudanças adotadas pela Administração Municipal na gestão do programa. Ressalta-se que o indicador utilizado foi o Escala Brasil Transparente - EBT, um índice calculado pela CGU, que avalia a transparência dos estados e municípios brasileiros. A escolha da utilização do EBT foi baseada na sua relevância em âmbito nacional e devido aos indicadores estabelecidos para mensuração do desempenho do programa não atenderem ao objetivo do trabalho, pois um não apresenta meta adequada e o outro está orientado para a avaliação específica de uma ação do programa e esta tem pouca influência nos resultados do programa, considerando os recursos autorizados para sua realização.

Considerando que existiam mais de 50 programas definidos no plano plurianual de São Luís analisado, foram estabelecidas duas etapas para selecionar o programa: primeiro foi realizado a identificação da área que mais sofreu a maior variação entre os custos previstos no plano plurianual e a execução orçamentária; posteriormente, a partir da área selecionada no primeiro critério, foi selecionado o programa que teve a maior execução orçamentária, somado os recursos dispendidos nos três exercícios.

4 ANÁLISE DOS DADOS

4.1 O município de São Luís

São Luís, capital do estado do Maranhão, é o principal município da Região Metropolitana da Grande São Luís e possui uma população estimada de 1.082.935 habitantes (IBGE, 2016). Ocupa uma área de 834,785 Km² e está localizada no nordeste brasileiro. Tem a maior participação no Produto Interno Bruto do Maranhão, com 34,26% de participação, com destaque para o setor de serviços - 72% e indústria - 27,9% (IMESC, 2016).

4.2 As áreas prioritárias e os programas definidos no orçamento de São Luís

O Plano Plurianual 2014-2017 de São Luís foi instituído pela Lei nº 5.816, de 20 de dezembro de 2013, e estabeleceu para o período as diretrizes, as áreas de atuação e os programas de governo com seus respectivos objetivos, indicadores, ações e metas.

Segundo informado no referido PPA, a sociedade participou do processo de definição das prioridades do governo, por meio da realização de seis audiências públicas em que mais de mil pessoas contribuíram para a formulação das estratégias de ação governamental (São Luís, 2013).

Diante dessa articulação entre a Prefeitura de São Luís e os representantes da população, foram estabelecidos dez eixos estratégicos de atuação da gestão municipal, denominados áreas de resultado, para onde são determinados os grandes resultados a serem alcançados no médio e longo prazo, conforme é apresentado na lei que estabeleceu o PPA.

No Quadro 1, são demonstradas as áreas de resultados definidas no PPA 2014-2017 de São Luís – MA.

Quadro 1 - Áreas de resultado

Educação Gestão Pública

Cidadania e Participação Meio Ambiente

Cultura e Patrimônio Histórico Saúde

Desenvolvimento Socioeconômico Segurança

Desenvolvimento Urbano e Mobilidade Turismo, Esporte e Lazer

Fonte: Elaboração própria.

Para cada área de resultado foram definidos os programas correspondentes que, segundo disposto no plano plurianual, são um conjunto articulado de ações que visam à concretização de um objetivo comum. No quadro 2, apresenta-se as áreas de resultado com seus respectivos programas.

Quadro 2 - Áreas de resultados e seus respectivos programas

EDUCAÇÃO

201 Educação Infantil202 Ensino Fundamental203 Eja204 Educação Especial205 Caminhos Futuros

CIDADANIA E PARTICIPAÇÃO

206 Participação e Transparência207 Desenvolvimento e Manutenção de Conselhos e Fóruns De Participação208 Mulher Cidadã

CULTURA E PATRIMONIO HISTÓRICO

207 Desenvolvimento e Manutenção de Conselhos e Fóruns de Participação210 Patrimônio Histórico211 Cultura

DESENVOLVIMENTO SOCIOECONOMICO

212 Desenvolvimento Econômico213 Trabalho e Renda214 Abastecimento e Comercialização215 Agricultura, Agroindústria, Pesca e Aquicultura

216 Segurança Alimentar217 Cadastro Único e Transferência de Renda218 Proteção Social Básica219 Proteção Social Especial220 Garantias dos Direitos da Criança e do Adolescente401 Gestão do Sistema Único de Assistência Social/Suas

DESENVOLVIMENTO URBANO E MOBILIDADE

221 Novas Moradias, Urbanização e Regularização Fundiária222 Resíduos Sólidos e Limpeza Pública223 Infraestrutura Urbana224 Regulação do Território225 Água, Esgoto e Drenagem226 Iluminação Pública227 Transporte Público e Semipúblico228 Operação do Trânsito

GESTÃO PÚBLICA

207 Desenvolvimento e Manutenção de Conselhos e Fóruns de Participação229 Tecnologia da Informação402 Gestão Estratégica da Prefeitura403 Gestão Fiscal Eficiente404 Divulgação das Políticas Públicas405 Modernização da Gestão e Qualificação do Servidor406 Gestão Administrativa407 Previdência dos Servidores408 Legislativo

MEIO AMBIENTE

230 Desenvolvimento Ambiental231 Bacia do Bacanga

SAÚDE

232 Atenção à Saúde de Média e Alta Complexidade233 Atenção Primária à Saúde234 Assistência Farmacêutica235 Vigilância em Saúde236 Redes de Atenção Integral Prioritárias e Cuidados às Populações em Situação Especial

237 Urgência e Emergência238 Regulação do Acesso aos Serviços de Saúde239 Investimentos na Rede de Atenção à Saúde409 Gestão do Trabalho e Educação em Saúde

SEGURANÇA PÚBLICA

240 Segurança com CidadaniaTURISMO, ESPORTE E LAZER

241 Desenvolvimento e Incentivo ao Turismo

242 Fomento e Apoio ao Esporte Fonte: Elaboração própria.

4.3 A definição do programa – caso e do indicador de avaliação

Conforme apresentado nos procedimentos Metodológicos, para definição do objeto de estudo foram definidas duas etapas. A primeira identifica a área de atuação governamental que sofreu a maior variação entre os custos estimados no PPA e os valores dispendidos para a sua realização nos exercícios de 2014, 2015 e 2016, e a segunda verifica dentre os programas vinculados a área selecionada, aquele que teve a maior execução orçamentária no período citado.

No gráfico 1 percebe-se que a área de resultado Cidadania e Participação foi a que apresentou a maior variação entre o planejado no plano plurianual e a execução orçamentária, sendo esta a selecionada como parâmetro para identificação do programa-caso.

Gráfico 1 - Variação entre os custos estimados no PPA e a execução orçamentária por área de resultado

1-15%

279%

-65%-30%

-58% -61% -69%

-15%

-69%

88%

EDUCAÇÃOCIDADANIA E PARTICIPAÇÃOCULTURA E PATRIMONIO HISTÓRICODESENVOLVIMENTO SOCIOECONOMICODESENVOLVIMENTO URBANO E MOBILIDADEGESTÃO PÚBLICAMEIO AMBIENTESAÚDESEGURANÇA TURISMO, ESPORTE E LAZER

Fonte: Elaboração própria

Diante destes dados, executou-se a segunda etapa para determinação do programa-caso: identificar o programa pertencente a área Cidadania e Participação que teve a maior execução orçamentária.

Na área de resultado Cidadania e Participação, existem três programas estabelecidos, o Quadro 3 apresenta o programa que teve a maior execução orçamentária.

Quadro 3 - Custos estimados no PPA e valores totais executados por ação (2014 a 2016)

Programa PPA Execução Orçamentária

Participação e Transparência R$ 1.824.490,36 R$ 19.824.853,39

Desenvolvimento e Manutenção e Conselhos e Fóruns de Participação

R$ 3.783.253,43 R$ 2.409.747,85

Mulher Cidadã R$ 345.072,75 R$ 338.248,94


Destaca-se que este programa além de ter tido a maior execução orçamentária, foi também o que teve a maior variação entre o planejado no PPA e o executado, aproximadamente 987%, o que revela a prioridade dada a esse programa na alocação dos recursos municipais. Esses dados também apontam que o planejamento inicial desta área de resultado e, consequentemente, deste programa não orientou as decisões dos responsáveis por sua execução.

A partir da definição do programa-caso iniciou-se o levantamento de indicadores, rankings ou outras pesquisas que revelassem os impactos ocasionados pelas escolhas governamentais nas modificações realizadas na alocação de recursos e na execução do programa selecionado, tendo em vista que os indicadores determinados no PPA 2014 – 2017 de São Luís não possibilitaram a mensuração do programa de forma a atender aos objetivos desta pesquisa, foram utilizados os dados disponibilizados pelo índice Escala Brasil Transparente, que avalia a transparência dos estados e municípios brasileiros, que tem correspondência com o objetivo do programa descrito no PPA: “permitir a população acesso as informações e as ações do poder público, através de veiculações nos meios de comunicação”. (SÃO LUÍS, 2013).

4.4 O programa Participação e Transparência

Foram definidas três ações para a realização do programa e indicadas suas unidades orçamentárias, produtos e finalidades, conforme mostra o quadro 4.

Quadro 4 - Dados sobre o programa Participação e Transparência

Ação Unid Orç. Produtos Finalidade

Instrumentos de Transparência e Participação (Portal da Transparência, Ouvidoria e App Cidade Legal)

Secretaria Municipal de Comunicação

Instrumentos de transparência e participação Implementados

Implantação do Canal da Cidadania, Rádio Web, Ouvidoria Geral do Município e instituição, instalação e criação do conselho municipal de comunicação.

Ouvidoria da Saúde Fundo Municipal de Saúde Usuários atendidos

Ouvir e orientar os usuários do SUS com encaminhamento das demandas para as áreas afins.

Cidadania e Participação

Secretaria Extraordinária Municipal do Orçamento Participativo

Fóruns de discussão realizados junto à população

Sem finalidade.


As três ações foram classificadas nos orçamentos estudados como atividades, o que significa que as suas execuções são destinadas para garantir a manutenção das funções estatais. Para cada exercício foram estimados no PPA os custos para a realização dessas ações, conforme quadro 5 apresentado a seguir.

Quadro 5 - Custos estimados no PPA por ação e por exercício

AÇÃOCUSTO ESTIMADO (R$)

TOTAL2014 2015 2016

Instrumentos de Transparência e

Participação (Portal da Transparência, Ouvidoria

e App Cidade Legal)

500.000,00 522.500,00 546.012,00 1.568.512,00

Ouvidoria da Saúde 51.599,00 53.920,96 56.347,40 161.867,36

Cidadania

e Participação30.000,00 31.350,00 32.761,00 94.111,00

CUSTO TOTAL DO PROGRAMA 1.824.490,36


Do custo total estimado para o programa, cerca de 86% foram destinados à atividade Instrumentos de Transparência e Participação (Portal da Transparência, Ouvidoria e App Cidade Legal), sendo considerada do ponto de vista financeiro a ação prioritária do programa. Desta maneira, considerando que as prioridades estabelecidas no plano plurianual devem nortear o planejamento dos orçamentos anuais, entende-se que essa ação deve ser priorizada também nas leis orçamentárias anuais do município para garantir a compatibilidade entre os instrumentos de planejamento de São Luís.

Observa-se ainda que a ação Cidadania e Participação, além de ter sido a que menos teve valores previstos para o seu financiamento, não teve sua finalidade definida no PPA, o que dificulta a análise do resultado desta ação, já que não é possível relacionar os custos às finalidades estabelecidas, o que dificulta a mensuração do resultado obtido.

4.4.1 As Modificações do Programa

No decorrer dos três exercícios, o programa Participação e Transparência passou por modificações expressivas relacionadas tanto aos recursos disponíveis para financiamento das atividades, quanto à distribuição desses recursos entre as ações do programa. No PPA, conforme citado anteriormente, foram previstos R$ 1.824.490,36 (um milhão oitocentos e vinte quatro mil quatrocentos e noventa reais e trinta e seis centavos) para realização das ações vinculadas ao programa nos exercícios de 2014, 2015 e 2016. Já nas LOA’s, para o mesmo período, a autorização foi da ordem de R$ 11.119.904,17 (onze milhões cento e dezenove mil novecentos e quatro reais e dezessete centavos), um aumento de aproximadamente 609% comparado à previsão inicial.

Essa variação é ainda maior quando se considera a dotação atualizada, que inclui além dos valores autorizados na LOA, os créditos adicionais. O recurso total disponibilizado para o programa durante os três exercícios foi de 19.841.154,68 (dezenove milhões oitocentos e quarenta e um mil cento cinquenta e quatro reais e sessenta e oito centavos).

No gráfico 2 apresenta-se a evolução dos recursos disponibilizados para as ações do programa, no decorrer dos três exercícios, desde o planejamento inicial instituído no PPA até a autorização final, conforme dados das dotações atualizadas.

Gráfico 2 - Distribuição dos recursos autorizados por ações

I n s t r u m en t o s d e T r a n s p a r ê n c i a e P a r ti c i p a ç ã o

O u v i d o r i a d a S a ú d e C i d a d a n i a e P a r ti c i p a ç ã o

R$1

,568

,512

.00

R$1

61,8

67.3

6

R$9

4,11

1.00

R$1

,480

,000

.00

R$1

56,4

57.0

0

R$9

,483

,447

.17

R$4

85,9

17.9

8

R$6

,256

.28

R$1

9,34

8,98

0.42


Através do gráfico 2 é possível visualizar que ocorreu também uma mudança de prioridade na distribuição das dotações orçamentárias entre as ações do programa. No planejamento inicial, a atividade contemplada com maior quantidade de recursos foi Instrumentos de Transparência e Participação (Portal da Transparência, Ouvidoria e App Cidade Legal), no entanto foi a ação Cidadania e Participação que recebeu mais autorização orçamentária para a sua realização somado os recursos dos três exercícios.

Ressalta-se que a ação Cidadania e Participação, de acordo com o PPA, foi a que teve o menor custo estimado para a sua realização e que não teve finalidade definida, o que demonstra que a administração utilizou uma ação sem objetivos definidos para introduzir as modificações no orçamento.

O quadro 6 apresenta os dados da dotação inicial, da dotação atualizada e da execução orçamentária das ações do programa Participação e Transparência por exercício.

Quadro 6 - Evolução das dotações e das execuções orçamentárias por ação

INSTRUMENTOS DE TRANSPARÊNCIA E PARTICIPAÇÃO (PORTAL DA TRANSPARÊCIA, OUVIDORIA E APP CIDADE LEGAL)

Exercício Dotação Inicial (R$) Dotação Atualizada (R$) Execução Orçamentária (R$)

2014 500.000,00 485.917,98 485.916,69

2015 400.000,00 0,00 0,00

2016 580.000,00 0,00 0,00

OUVIDORIA DA SAÚDE


2014 51.599,00 6.256,28 6.256,28

2015 48.259,00 0,00 0,00

2016 56.599,00 0.00 0,00

CIDADANIA E PARTICIPAÇÃO


2014 30.000,006.300,00

0,00

2015 10.000,008.232.139,18 8.222.139,18

2016 9.443.447,17 11.110.541,24 11.110.541,24


A partir desse quadro é possível identificar que nos anos de 2015 e 2016, as atividades Instrumentos de Transparência e Participação e Ouvidoria da Saúde tiveram suas dotações orçamentárias anuladas, enquanto à atividade Cidadania e Participação recebeu créditos adicionais. Isso corrobora o entendimento de que as prioridades estabelecidas no PPA não foram apreciadas nas LOA’s. Destaca-se ainda que nem mesmo o planejamento estabelecido para essas ações na LOA foi considerado na execução orçamentária do programa, o que demonstra que a Administração Pública não orientou a realização das suas despesas de acordo com o planejado.

4.4.2 Avaliação do Programa a partir do Escala Brasil Transparente

No Plano Plurianual 2014 – 2017 de São Luís foram estabelecidos indicadores com o objetivo de avaliar a eficácia dos programas. Segundo citado na Lei nº 5.816/2013, que instituiu o plano plurianual do município, essa avaliação ocorre por meio da medição dos recursos alocados para a realização do programa e dos resultados obtidos com esse investimento. Para o programa Participação e Transparência foram definidos dois

indicadores: Secretarias com informações disponibilizadas no Portal da Transparência e Usuários atendidos pela Ouvidoria da Saúde. Para cada indicador foi apresentado valores de referências que devem ser alcançados no final de cada exercício.

No quadro 8, são apresentados esses indicadores e os valores de referência e as metas a serem alcançadas no final de cada exercício.

Quadro 8 - Indicadores do Programa Participação e Transparência

INDICADORVALORES DE REFERÊNCIA

2013 2014 2015 2016

Secretarias com informações disponibilizadas no Portal da Transparência 100 100 100 100

Usuários atendidos pela Ouvidoria da Saúde 721 1.000 1.200 1.300


Verifica-se a partir dos dados constantes no quadro 8 que os indicadores estabelecidos pouco contribuem para a avaliação do programa. O primeiro não apresenta metas a serem alcançadas, haja vista que as metas estabelecidas são as mesmo para todos os exercícios e equivalentes aos valores de referência apresentados. O segundo está direcionado para a ação Ouvidoria da Saúde e esta, considerando a soma dos valores executados pela ação nos três exercícios, representa menos de 1% do total da execução financeira do programa.

Desta maneira, os indicadores estabelecidos no PPA para avaliação do programa foram desconsiderados e adotou-se os dados fornecidos na Escala Brasil Transparente (EBT).

A EBT é um índice criado pela Controladoria Geral da União – CGU e mede a transparência pública em estados e municípios brasileiros, identificando se são cumpridas as exigências da Lei de Acesso à Informação – LAI.

Na publicação dos resultados, são atribuídas notas que variam de 0 a 10 fundamentadas em dois critérios: regulamentação da Lei de Acesso à Informação, que representa 25% do total da avaliação, e efetiva existência e atuação do Serviço de Informação ao Cidadão, com 75% de participação na atribuição da nota.

A coleta dos dados é feita através de quatro pedidos de acesso à informação, sendo três voltados paras as principais demandas sociais – saúde, educação e assistência social – e um referente à informação sobre a regulamentação da LAI pelo ente federativo avaliado.

A partir das respostas obtidas aplica-se um cheklist com doze quesitos, que segundo divulgado no site do CGU, mede os seguintes pontos:

Quadro 9 - Quesitos avaliados pela EBT

I - Regulamentação da Lei de Acesso – LAI

Exposição da legislação no site do avaliado

Existência da regulamentação

Regulamentação do SIC

Regulamentação da classificação de sigilo

Regulamentação da responsabilização do

servidor

Regulamentação de instâncias recursais

II - Transparência Passiva

Divulgação do SIC físico (atendimento presencial)

Existência de um e-SIC (atendimento pela internet)

Possibilidade de acompanhamento do pedido de

acessoInexistência de pontos que

dificultem ou inviabilizem o pedido de acesso Respostas aos pedidos no

prazo legal

Respostas em conformidade com o que foi solicitado

Fonte: Adaptado de CGU (2017).

Até 2016 foram divulgadas três edições do Escala Brasil Transparente. São Luís foi avaliada em todas. Na primeira avaliação, obteve nota 0, assumindo o último lugar entre as capitais brasileiras. Entre os quesitos analisados, foi observado que o município não tinha editado nenhum normativo que regulamentasse o acesso à informação por parte dos cidadãos e nem mesmo tinha disponível um Sistema de Acesso à Informação - SIC, ferramenta utilizada pelos cidadãos para solicitar informações sobre a gestão municipal. Na segunda edição, o município conseguiu um grande avanço nos resultados. Recebeu nota 9,58, consequência da edição do Decreto 47.272, de 06 de agosto de 2015, que regulamenta a LAI, e da implantação do Sistema de Acesso à Informação – SIC. Destaca-se o quesito “respostas aos pedidos no prazo legal” não atendeu ao esperado. Já na última avaliação, divulgada na terceira edição do EBT, a capital maranhense atingiu o topo do ranking, obtendo a nota máxima em todos os quesitos.

As três avaliações aconteceram no início e final de 2015 e no final de 2016. Considerando que não foi realizada medição em 2014, o desempenho obtido na primeira avaliação será atribuído para este exercício e assim sucessivamente.Quadro 10 - Resultados de São Luís no EBT

Nº FATO EBT 1 – Ref.

Exercício de 2014

EBT 2 – Ref.

Exercício de 2015

EBT 3 – Ref.

Exercício de 2016

1

Foi localizada a regulamentação da LAI pelo Poder Executivo? Não Sim Sim

2

Na regulamentação, existe a previsão para autoridades classificarem informações quanto ao grau de sigilo? Não Localizado Sim Sim

3

Na regulamentação existe a previsão de responsabilização do servidor em caso de negativa de informação? Não Localizado Sim Sim

4

Na regulamentação existe a previsão de pelo menos uma instância recursal? Não Localizado Sim Sim

5

Foi localizada no site a indicação quanto à existência de um SIC Físico (atendimento presencial)? Não Sim Sim

6

Foi localizada alternativa de enviar pedidos de forma eletrônica ao SIC?

Não Localizado, Não Funciona, Fora Do Ar Ou

Em Manutenção

Sim Sim

7

Para a realização dos pedidos de informação, são exigidos apenas dados que não impossibilitem ou dificultem o acesso? Sem e-SIC Sim Sim

8

Foi localizado no site a possibilidade de acompanhamento dos pedidos realizados?

Sem e-SIC Sim Sim

9

Os pedidos enviados foram respondidos no prazo? Sem e-SIC Parcialmente Sim

10

Os pedidos de acesso à informação foram respondidos em conformidade com o que se foi solicitado? Sem e-SIC Sim Sim

Nota 0.00 9,58 10,00

Fonte: Adaptado de CGU (2017)

Diante das notas atribuídas a São Luís no EBT, pode-se inferir que a partir dos exercícios de 2015 e 2016, o programa Participação e Transparência conseguiu atingiu bons resultados.

Para fundamentar a relação estabelecida, apresenta-se a comparação entre a execução orçamentária do programa e as notas obtidos nas edições da EBT. É perceptível uma relação diretamente proporcional entre os resultados alcançados e as modificações realizadas no programa, principalmente quanto aos recursos destinados ao seu financiamento.

Gráfico 3 - Comparação entre a execução financeira do programa e as notas obtidas no EBT por exercício

2014 2015 2016 R$-

R$2,000,000.00

R$4,000,000.00

R$6,000,000.00

R$8,000,000.00

R$10,000,000.00

R$12,000,000.00

0

2

4

6

8

10

12


Portanto, conclui-se que as modificações no programa proporcionaram bons resultados, quando se considera os dados apresentados no EBT. Mas é importante frisar que esses dados não avaliam o programa em todos os seus aspectos. Foi realizado somente uma comparação entre os objetivos do programa e a finalidade do EBT.

Para uma avaliação específica do programa, é necessário ter indicadores que demonstrassem o desempenho de cada uma das ações, de acordo com as suas finalidades e metas estabelecidas, o que não foi identificado nos orçamentos estudados.

4.5 Influência da Escala Brasil Transparente nos Resultados do Programa

Além da Criação do Escala Brasil Transparente, a Controladoria Geral da União implantou o Programa Brasil Transparente, que auxilia os estados e municípios na efetivação de ações que possibilitem o cumprimento das normas da Lei de Acesso à Informação.

A participação no programa acontece de forma voluntária e os interessados devem assinar um termo de adesão. Entre os serviços oferecidos pela CGU destacam-se: a realização de cursos e treinamentos presenciais e a distância; a elaboração e distribuição de material técnico e orientativo sobre a Lei de Acesso à Informação e sobre outros normativos legais relacionados à transparência pública; a cessão do código-fonte do Sistema Eletrônico de Serviço de Informação ao Cidadão (e-SIC), entre outras atividades correlatas.

São Luís faz parte do Programa Brasil Transparente. Assinou o termo de adesão em 23 de abril de 2015 e conforme avaliado pelo EBT, desde então tem conseguido melhorar sua eficiência quanto à transparência da sua gestão.

O programa impulsionou de forma positiva a implantação de instrumentos de acesso à informação disponibilizados para a sociedade ludovicence. A LAI entrou em vigor desde 2012, no entanto até o exercício de 2014, a prefeitura de São Luís, não tinha uma organização quanto à disponibilização de informações específicas solicitadas por um cidadão. Somente em 2015 foi criado um canal de gerenciamento dos pedidos, da tramitação desse pedido e das respostas fornecidas, resultado da integração da cidade ao Programa Brasil Transparente.

Desta forma, pode entender a partir dos resultados obtidos que para a Prefeitura de São Luís, o Programa Brasil Transparente auxiliou efetivamente na promoção da transparência da gestão municipal.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A função do orçamento público está muito além de estimar receitas e fixar despesas, apesar da importância dessa atribuição no equilíbrio das contas públicas. Os administradores públicos e a sociedade em geral devem entendê-lo como orientador das ações governamentais.

Sua elaboração precisa ser pautada no estabelecimento de programas, que articulem meios para alcançar resultados que satisfaçam as necessidades da sociedade, e que sejam passíveis de mensuração, possibilitando assim o melhoramento contínuo das ações governamentais e também da transparência na gestão dos recursos públicos.

Os programas também devem ser planejados para integrar os planos plurianuais e os orçamentos anuais, apresentando desta maneira ações, objetivos, metas e finalidades claramente definidos e os recursos necessários para a sua realização. A definição desses elementos possibilita a verificação da compatibilidade entre o PPA, a LDO e a LOA instituídos.

Em relação aos resultados obtidos no estudo de caso foi verificado mudanças significativas nas prioridades estabelecidas para o programa Participação e Transparência nos orçamentos do município, tanto do ponto de vista da autorização de recursos acima do planejado inicialmente, bem como da distribuição desses recursos entre as ações definidas para o programa. Destaca-se nesta última situação, que a ação que passou a ter maiores recursos destinados à sua realização, foi a que teve seus dados apresentados de maneira mais genérica, pois não foi definida a finalidade do programa.

Essa generalidade, aliada à ineficiência dos indicadores estabelecidos, revelam que o programa não apresenta mecanismos adequados para a sua avaliação, aspecto que precisa ser revisto na elaboração orçamentária do município.

Nessa perspectiva destaca-se a importância da Escala Brasil Transparente na mensuração dos resultados do programa. As notas atribuídas a São Luís apresentaram resultados satisfatório quanto à transparência do município e, o que possibilitou apresentar nesta pesquisa um fator que justificasse as mudanças realizadas. Mas estes dados por si só não revelam o resultado do programa em sua essência, apesar de indicar que os gestores do município têm conseguido melhorar na transparência das suas ações, conforme previsto no objetivo do programa, principalmente após a adesão ao Programa Brasil Transparente. O que demonstra que fatores externos tiveram influência significativa nas modificações estabelecidas.

Neste sentido, conclui-se que do ponto de vista do planejamento orçamentário do município de São Luís, os gestores precisam corrigir algumas falhas, relacionadas principalmente ao estabelecimento de prioridades, indicadores e finalidades bem definidos para os programas e ações. Sobre o alcance dos resultados, apesar de não ter se avaliado o programa com um indicador definido para mensurar especificamente o programa, entende-se que a evolução rápida de São Luís no Ranking Escala Brasil, demonstra que as ações executadas apresentaram resultados satisfatórios.

Destaca-se que no estudo do programa não foi realizada a análise dos produtos do programa, ou seja, os resultados físicos, pois o estudo se limitou à análise da execução financeira, e ainda que o produto definido para o programa Participação e Transparência foi fóruns de discussão realizados junto à população.

Entendendo que a avaliação dos resultados vai além dos gastos realizados e que o produto desta ação reflete na participação popular na gestão do município, recomenda-se para futuros trabalhos um estudo para verificar se existiu participação da sociedade ludovicence na definição das modificações realizadas no programa, tendo em vista que, nas audiências públicas realizadas para a definição das prioridades do plano plurianual do município, a área de resultado Cidadania e Participação, que engloba o programa estudado, apresentou pouca relevância em relação às outras demandas apresentadas.

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