Conflito e Cooperação em Espaços de Interação Sociedade Civil–Estado para o Desenvolvimento de Territórios na Amazônia Brasileira

Documento para su presentación en el VIII Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP. (Madrid, España) del 25 al 28 de

septiembre de 2017.

Autores

Mário Vasconcellos SobrinhoE-mail: mariovasc@ufpa.br

Ana Maria de Albuquerque VasconcellosE-mail: anamaria.vasconcellos@unama.br

Herbert Cristhiano Pinheiro de AndradeE-mail: admherbert@yahoo.com.br

Resumo: O artigo discute experiências de interação entre atores sociais para a construção de propostas de desenvolvimento territorial na Amazônia Brasileira. O trabalho discute especificamente três exemplos de interação entre atores sociais para mediação de conflitos emergentes e construção de pactos territoriais baseados na cooperação. Baseado em uma análise qualitativa, a pesquisa mostra que: (a) o conflito e a cooperação são resultantes da construção sócio-histórica de cada território; (b) na Amazônia brasileira, as políticas de desenvolvimento regional iniciada nos anos 50 promoveram uma série de conflitos territoriais; (c) os territórios são, por natureza, espaços de conflito e de negociação para sua requalificação; (d) com suporte de organizações intermediárias, há tentativas de requalificação territorial na região; e, (e) a cooperação é uma forma de potencializar os ativos dos territórios.

Palavras-chave: Cooperação. Conflito. Desenvolvimento territorial.

Abstract: This paper discusses experiences of social actors’ interaction for buinding territorial development proposals in Brazilian Amazon. Specifically, the paper discusses three examples of interaction between social actors for mediation of emerging conflicts and construction of territorial pacts based on cooperation. Based on a qualitative analysis, the research shows: (a) conflict and cooperation are outcomes of individual territory socio-historical construction; (b) in the Brazilian Amazon, the regional development policies initiated in the 1950s promoted a series of territorial conflicts; (c) territories are, by nature, spaces of conflict and negotiation for their requalification; (d) with support from intermediary organizations, there are efforts for territorial re-qualification in the region; and, (e) cooperation is a way of boosting the assets of the territories.

Key-words: Cooperation. Conflict. Territorial development.

Resumen: En el artículo se analizan experiencias de interacción entre actores sociales para la construcción de propuestas de desarrollo territorial en la Amazonia brasileña. El trabajo analiza de manera especial tres ejemplos de interacción entre actores sociales para la mediación de conflictos emergentes y la construcción de pactos territoriales basados en la cooperación. A partir de un análisis cualitativo, la investigación mostró que: (a) el conflicto y la cooperación son resultado de la construcción socio-histórica de cada territorio; (b) en la Amazonia brasileña, las políticas de desarrollo regional iniciadas en los años 50 provocaron una serie de conflictos territoriales; (c) los territorios son, por naturaleza, espacios de conflicto y de negociación para su recalificación; (d) con apoyo de organizaciones que intermedien, hay posibilidades de recalificación territorial en la región; y, (e) la cooperación es una forma de potenciar los activos de los territorios.

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Palabras clave: Cooperación. Conflicto. Desarrollo territorial.

Nota biográfica:

Mário Vasconcellos Sobrinho é economista, mestre em Planejamento do Desenvolvimento pela Universidade Federal do Pará, PhD em Estudos do Desenvolvimento pelo Centre for Development Studies, University of Wales Swansea (Reino Unido), Pós-doutor em Gestão Pública e Governo pela EAESP da Fundação Getúlio Vargas, professor da Universidade Federal do Pará (UFPA) e da Universidade da Amazônia (UNAMA).

Ana Maria de Albuquerque Vasconcellos é cientista social, mestra em Planejamento do Desenvolvimento pela Universidade Federal do Pará, PhD em Estudos do Desenvolvimento pelo Centre for Development Studies, University of Wales Swansea (Reino Unido), professora da Universidade da Amazônia (UNAMA).

Herbert Cristhiano Pinheiro de Andrade é professor da Univesidade Federal Rural da Amazônia (UFRA). É membro do Grupo de Pesquisa Gestão Social e do Desenvolvimento Local da Universidade da Amazônia (UNAMA) e do GEGOP - CLACSO.

1- INTRODUÇÃO

Desde o final dos anos 80 do século passado que emergiram muitos espaços de

interação entre Sociedade Civil e Estado no Brasil para fins de consecução de políticas

públicas e/ou para a implantação de projetos, programas e políticas de desenvolvimento.

Esses espaços têm sido fortemente marcados como lócus de conflitos entre atores

sociais e agentes que representam tanto o Estado quanto a Sociedade Civil. Entretanto,

entende-se que os conflitos são inerentes a qualquer espaço de interação e servem para

impulsionar a construção de consensos mínimos, concertação social e pactos territoriais

para o desenvolvimento de territórios. Significa refletir o que na perspectiva de

Habermas (1989), representa o agir comunicativo que permeia a relação entre os

sujeitos em seus espaços de interlocuções para a construção de uma sociedade mais

justa e menos conflituosa.

O presente artigo busca discutir e apresentar aprendizados que as experiências

de interação entre atores sociais da sociedade civil e Estado nos trazem quando os

objetivos dos espaços de interação se vinculam ao desenvolvimento territorial. Busca-

se, especificamente, focar em exemplos de aceitação do conflito como parte do processo

de desenvolvimento territorial e de sua mediação por meio de organizações

intermediárias para cooperação entre os agentes envolvidos. O artigo provém de várias

experiências de pesquisa sobre conflitos e cooperação em espaços de interação realizada

pelos autores no contexto do estado do Pará, na Amazônia Brasileira. Trata-se de um

trabalho de cunho qualitativo que se reporta a três exemplos de conflitos e cooperação

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em projetos, programas e ações públicas que ocorreram na região. O artigo busca

discutir e mostrar que: (a) o conflito e a cooperação são resultantes da construção sócio-

histórica de cada recorte territorial; (b) os territórios são, por natureza, espaços de

conflito, mas, ao mesmo tempo, são espaços de negociação para sua requalificação; (c)

na Amazônia brasileira, as políticas de desenvolvimento regional iniciadas na segunda

metade do século XX resultaram em uma série de conflitos territoriais na região; (d)

todavia, há tentativas de mediação de conflitos e apresentação de propostas de

desenvolvimento territorial; e, (e) a cooperação se apresenta, então, como uma forma de

potencializar os ativos dos territórios. Os exemplos utilizados ao longo do texto

mostram que conflito, contradição, cooperação e concertação andam lado a lado em

qualquer espaço ou esfera pública estabelecida para fins de consecução de projeto,

programas e políticas de desenvolvimento.

2- DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL, CONFLITO E COOPERAÇÃO

No Brasil, desde o fim dos anos 90 do século passado que o conceito de

território vem tomando forma para as discussões sobre desenvolvimento em função do

desgaste ainda em evidência da noção de região e, mais precisamente, de

desenvolvimento ou planejamento regional. Tal desgaste tem ocorrido pela

incapacidade de apresentação de resultados macroeconômicos e macrossociais de

desenvolvimento convincentes pela lógica regionalista. Desta forma, a compreensão de

região tem adquirido uma nova perspectiva que tem exigido a capacidade de

reinterpretar e reconhecer o espaço a partir de suas múltiplas perspectivas. Assim, o

conceito de região passou a ser entendido como uma construção histórico-social na qual

se entrelaçam a política, economia, cultura e, sobretudo o ambiente local enquanto

instâncias conformadoras da sociedade e definidoras de sua organização espacial

(Vasconcellos & Vasconcellos, 2009).

A criação de novos espaços públicos de formulação e gestão tornou-se um dos

elementos estruturantes do desenvolvimento que passou a assumir uma postura

territorial. Em boa parte, esses novos espaços dizem respeito à inovação institucional e à

criação de ambientes onde se combinam articulações intraestatais, estado-sociedade e

estado-sociedade-mercado. Os arranjos e formatos construídos nesta direção (fóruns,

conselhos, câmaras, consórcios) se sustentam na ideia de integração e participação

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social dos diversos atores locais que (re) constroem com suas ações e práticas cotidianas

o desenvolvimento dos territórios.

Em termos concretos, no Brasil o território passa a ser unidade de referência

para a ação do Estado e regulação de políticas públicas a partir dos anos 2000, mais

precisamente com o governo Lula da Silva (2003 – 2010) que assumiu uma postura

político-ideológica mais próxima do social-reformismo, dando um pouco mais de voz à

sociedade civil para o diálogo com o Estado e com os próprios agentes de mercado.

Passou a se apresentar como uma resposta do Estado nacional às intensas críticas

referentes à ineficácia e ineficiência de suas ações, seu alto custo para a sociedade e a

permanência das mazelas sociais mais graves como a pobreza, desemprego e violência,

dentre outras. As iniciativas de descentralização das políticas públicas, a valorização da

participação dos atores da sociedade civil, especialmente os beneficiários dos programas

de governo, e a redefinição do papel das instituições, fez crescer a importância das

esferas do poder público local, especialmente os municípios, e dos atores coletivos e

individuais da sociedade civil. Consequentemente, as particularidades dos atores

coletivos, individuais e institucionais em jogo necessariamente se colocam. Um

importante fator é o reconhecimento do nexo existente entre os espaços de planejamento

e implementação de políticas e as bases associativas efetivamente ancoradas nos

territórios. Esse tipo de nexo se apresenta como um diferencial capaz de conferir

legitimidade e densidade aos processos de desenvolvimento territorial por se distinguir

de dinâmicas centradas nas formas clássicas de ‘poder local’ que se apresenta como

sinônimo de poder ‘sobre o local’.

Segundo Abramovay (2000), o capital social de um território será mais forte na

medida em que ele permitir a ampliação do círculo de relações sociais em que vivem

aqueles que participam de sua construção sócio-histórica para o desenvolvimento. A

abordagem territorial do desenvolvimento, nesta perspectiva, supõe a ampliação das

oportunidades de escolha por parte dos atores do território. Na verdade, trata-se de um

tema estratégico que envolve um projeto político de território.

Sen (1999) aponta duas opostas perspectivas analíticas sobre desenvolvimento.

A primeira sustenta que o desenvolvimento é um processo violento, sofrido, envolvido

inevitavelmente em “sangue, suor e lágrimas” (Sen, 1999:35). Nesta perspectiva,

segundo o autor, o desafio de acumular riquezas o mais rapidamente possível pode levar

até ao sacrifício imediato do bem-estar social e coletivo que somente depois seriam

construídos em bases mais sólidas. Em perspectiva oposta, Sen (1999:32) diz que o

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desenvolvimento pode ser, também, um processo “essencialmente amigável” e que

“pode ser exemplificado por coisas como trocas benéficas, ou pelo trabalho de redes de

segurança social, ou por liberdades políticas ou por desenvolvimento social – ou uma ou

outra combinação destas atividades de apoio” (Sen, 1999: 32). Desenvolvimento, então,

significa o aumento da capacidade de os atores fazerem escolhas. A liberdade e,

portanto, o desenvolvimento não pode ser pensado fora das condições concretas de seu

exercício. Não basta que a lei assegure certos direitos, o fundamental é que os atores

locais possuam as capacidades, as qualificações, as prerrogativas de se deslocar, de

participar dos mercados e de estabelecer relações humanas que enriqueçam sua

existência.

O termo conflito não deve ser tratado de forma singular uma vez que ocorre

sob múltiplas formas. Ele ocorre territorialmente e é resultante das interações entre

pessoas, grupos sociais, organizações, comunidades e territórios em diferentes espaços e

tempos históricos (Almeida, 2009: 44). O conflito, ou melhor, “os conflitos” se

apresentam de variadas formas e são partes inerentes aos territórios que, por natureza,

são constituídos de relações humanas e estruturas sociais. Portanto, os conflitos têm

naturezas, espaços e tempos próprios. Conflitos por poder, apropriação dos recursos

naturais, domínio ideológico do projeto de território e do aparato institucional são

apenas alguns exemplos de conflitos que se vinculam à discussão sobre

desenvolvimento territorial.

Se por um lado os conflitos podem ser interpretados como uma perturbação ao

“funcionamento normal” da sociedade (Durkheim apud Canto, 2016) e uma barreira

para o desenvolvimento dos territórios; por outro lado, os conflitos podem também ser

entendidos como mecanismos impulsionadores de mudanças e melhorias das sociedades

para a busca de novos projetos de desenvolvimento. Neste último caso, a busca por

consensos contingenciais e temporários e a construção de concertações sociais (Tapia,

2005) e pactos territoriais (Dallabrida & Ferrão, 2016) podem ser alternativas para o

desenvolvimento dos territórios. Parte-se do entendimento que os conflitos são inerentes

aos territórios e que a cooperação entre os atores sociais, não para eliminar os conflitos,

mas para minimizá-los e/ou moderá-los, é um caminho possível para o desenvolvimento

territorial. A tentativa de cooperação não consiste em por fim aos conflitos, mas em

regulamentar suas formas de modo que suas manifestações sejam menos destrutíveis e

mais edificantes para todos os atores sociais e para os territórios propriamente ditos.

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Para construir entender a cooperação entre atores sociais na perspectiva do

desenvolvimento territorial faz-se necessário analisar os vários pontos que agem

interativamente na construção do território. Dentre esses pontos estão a competição

política, as normas e regras estabelecidas no território e pelos diferentes níveis de

governo, a capacidade de gestão das organizações locais e as redes de relações

(networks) institucionais e de atores sociais. Isso significa que para entender a

cooperação no território há necessidade de compreender os contextos sócio-político e

socioeconômico onde a mesma se estabelece.

A compreensão da cooperação como uma forma de ação coletiva para o

desenvolvimento territorial somente será realizada se análises e evidências empíricas

percorrerem por trás da hipótese de sinergia (Evans, 1997) e das relações sem conflito

entre os atores sociais. Nesse contexto, questões importantes que emergem são: quais

fatores influenciam a aproximação entre os atores para a cooperação? Quais fatores

contribuem e/ou inibem a cooperação entre os atores? Quais tipos de ações coletivas

têm sido estabelecidos? Ações coletivas com coordenação centrada no Estado refletem

os interesses e prioridades dos atores territoriais? Como Gaventa (2004) sugere, para

examinar espaços de interação intraestatais, estado-sociedade e estado-sociedade-

mercado se faz necessário questionar como esses espaços foram criados, com quais

interesses e quais são os termos de engajamento dos atores sociais.

Mesmo que o território assuma o principio da participação no planejamento e

estabelecido um novo arranjo institucional para suportar a cooperação dos atores locais

nesse processo, ainda não é totalmente claro como a cooperação entre os atores sociais

tem promovido o equilíbrio de interesses e prioridades de todos àqueles que compõem

os espaços de interação. Ainda existem lacunas no conhecimento para entender como a

participação reflete a cooperação e o empoderamento das camadas sociais que

historicamente são excluídas do processo de desenvolvimento dos territórios. Este artigo

busca exatamente contribuir para no debate sobre participação, cooperação e

empoderamento para o desenvolvimento territorial e cobrir parte da lacuna existente.

Dado o exposto, duas questões emergem como centrais para entender a

efetividade dos novos arranjos institucionais que promovem participação e cooperação

entre os atores sociais para o desenvolvimento territorial: em que medida a participação

de representantes das organizações locais no planejamento e/ou implementação de

políticas, programas e projetos de desenvolvimento territorial representa cooperação?

Como Cornwall (2004) sugere, novos espaços público podem ser ocupados por novas

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ideias e atores sociais, mas podem ser também espaços de fortalecimento de velhas

estruturas de poder. A cooperação é uma estratégia efetiva para incluir os interesses das

diversas coletividades nas estratégias do desenvolvimento territorial? Como Sen (1999)

indica, um grande desafio é a construção de cooperação onde os interesses dos

diferentes atores sociais são tão diversos.

3- DESENVOLVIMENTO REGIONAL NA AMAZÔNIA BRASILEIRA E

EMERGÊNCIA DE CONFLITOS

Há uma vasta literatura que apresenta e discute a história de inserção da

Amazônia brasileira no contexto do desenvolvimento nacional brasileiro na segunda

metade do século XX. Por se tratar de uma história longa e que envolve

aproximadamente 50% do território brasileiro, destaca-se aqui apenas um breve recorte

dessa história para fazer apontamentos de alguns dos muitos conflitos e contradições

que a política de desenvolvimento regional trouxe para espaços territoriais específicos

da região.

Na década de 1950 o governo federal brasileiro iniciou projetos de (a)

infraestrutura física para maior integração da região norte do país com o resto do Brasil

por via da construção de uma estrada federal que passou a ligar Belém, no estado do

Pará, à Brasília, capital do Brasil; e (b) infraestrutura institucional para apoio ao

desenvolvimento econômico com a criação da Superintendência de Valorização

Econômica da Amazônia (SPEVEA) que mais tarde passou a ser a Superintendência de

Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM).

Na década de 1960, já com o governo autoritário e militar, o Brasil passou a

contar com planos nacionais de desenvolvimento que definia os rumos e estratégias de

desenvolvimento nacional e traçava os papeis que o governo adotava para o

desenvolvimento regional e, nesse caso específico, para a Amazônia brasileira. No

contexto deste planejamento foi implantado o Plano de Integração Nacional (PIN) com

abertura de novas estradas, dentre as quais a mais importante foi a rodovia

Transamazônica; e os Planos de Desenvolvimento da Amazônia (PDA) cujas tônicas

eram criar polos regionais de desenvolvimento baseados na agropecuária e mineração.

Em 1970 se estabeleceu o programa denominado POLAMAZÔNIA com

objetivo do uso dos recursos naturais e aproveitamento das potencialidades da

agropecuária, agroindustrial e florestal em áreas definidas como prioritárias na região

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em face o entendimento de que seus resultados seriam irradiados para todo o território

regional.

Já na década de 1980 a ênfase foi dada para o maior aproveitamento dos

recursos minerais e a infraestrutura energética para a indústria extrativista em

implantação na região. Nesse contexto, foi construída a Usina Hidrelétrica de Tucuruí, a

maior hidrelétrica genuinamente brasileira. Houve, ainda, a construção de outras

hidrelétricas na região, assim como suporte a implantação de indústrias extrativas

minerais para produção de alumina, bauxita, ferro e manganês nos estados do Pará e

Amapá.

O que se quer destacar nessa breve descrição histórica é que o conjunto desses

planos, programas, projetos e iniciativas ocasionaram significativas desestruturações e

reestruturações do território e meio ambiente regional que potencializou conflitos entre

o Estado, sociedade civil e mercado e que o desenvolvimento macroeconômico não se

traduziu em desenvolvimento social nos diversos territórios da região. Para

exemplificar, houve na região processos de concentração fundiária, devastação da

floresta, inchaço dos núcleos urbanos, surgimento de novos aglomerados humanos em

regiões próximas onde os grandes empreendimentos de instalaram, poluição dos rios e

aumento da pobreza e violência. Esses exemplos apenas corroboram com o

entendimento da limitação do approach de desenvolvimento regional e de sua

insuficiência de transformar os resultados macroeconômicos e macrossociais para o

nível local e territorial.

Paiva (2010) e Canto (2016) fazem um esforço para traçar uma tipologia de

conflitos que os denominam de socioambientais a partir das interações entre os

múltiplos atores sociais – novos e antigos – e as respectivas atividades que visam o uso

e apropriação dos recursos naturais da região e suas consequências. Dentre esses estão,

conflitos referentes aos (1) recursos hídricos, em particular as restrições de acesso a

água por muitas comunidades locais; (2) ordenamento territorial, com invasões,

expropriações e disputa pela terra; (3) moradia, com ocupação urbana desordenada e

ausência de infraestrutura de água, energia, esgotamento sanitários, dentre outros; (4)

pecuária, representado por criação extensiva de gado que se alia ao desmatamento; (5)

monocultivos, sobretudo com produção de grãos e uso de agrotóxicos; e, (5) extração

predatória dos recursos naturais, representado pela baixa existência de planos de

manejo, extinção de espécies nativas e uso de recursos do subsolo.

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É neste quadro sócio-histórico predominantemente de conflitos e contradições

do modelo de desenvolvimento regional implantado nos territórios da Amazônia

brasileira que tem emergido, por via da perspectiva de desenvolvimento territorial, os

novos espaços públicos institucionais de interação entre os atores sociais para, de

alguma forma, responder aos conflitos emergentes.

4- DOS CONFLITOS À COOPERAÇÃO: CONSECUÇÃO DE PROPOSTAS

DE DESENVOLVIMENTOS TERRITORIAIS

Dada a diversidade de territórios e a multiplicidade de conflitos existentes, a

construção e efetivação de espaços públicos institucionais de interação entre os atores

sociais variam de acordo com o quadro sócio-histórico específico de cada recorte

territorial. Em outras palavras, há em cada território a predominância de determinado

tipo de conflito que influencia no comportamento dos atores sociais nos espaços de

interação. Os exemplos que seguem demonstram três tipos de construção de diálogo e

cooperação entre os atores sociais.

4.1- Regularização fundiária e financiamento produtivo para superação da

pobreza

Entre 2009 e 2014 foi implantado no município de Igarapé-Açú, no estado do

Pará, um programa de desenvolvimento territorial denominado Pará-Rural; programa

este criado por lei estadual em 2005. O objetivo do Pará-Rural era combater a pobreza

rural a partir da regularização fundiária, geração de trabalho e renda mediante o suporte

a processos locais de desenvolvimento, financiamento de projetos produtivos e

promoção do fortalecimento institucional da gestão territorial do Estado. O programa foi

financiado entre 2008 e 2014 pelo Banco Mundial e seu desenho definia a participação e

cooperação de atores sociais locais no planejamento do território como fundamental

para melhor eficiência e efetividade dos investimentos realizados. Na prática, o Pará-

Rural se destaca por trazer diferentes atores rurais da esfera pública, sociedade civil e

mercado para elaborar, implementar e avaliar um plano de interesse comum e promover

maior eficiência e efetividade no uso do recurso público sob o approach de governança

e ações colaborativas (Vasconcellos Sobrinho, Teixeira & Vasconcellos, 2016).

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O Programa Pará-Rural se implementou em nível local a partir de uma

estratégia de mobilização de organizações da sociedade civil, empresariais e de

instituições governamentais para subsidiar a elaboração e execução de um projeto de

desenvolvimento territorial. A metodologia previu a execução de um diagnóstico

participativo e, em consequência, a instituição de um Fórum de Desenvolvimento

Municipal (FDM) para a elaboração de um Plano de Desenvolvimento Municipal

(PDM). Buscou-se estimular o protagonismo dos atores sociais locais na definição dos

rumos de desenvolvimento municipal para o curto, médio e longo prazo.

O pressuposto seguido pelo programa foi ancorado na definição de

desenvolvimento local sugerido por Buarque (2008, p. 25) “como um processo

endógeno de mudança, que leva ao dinamismo econômico e à melhoria da qualidade de

vida da população em pequenas unidades territoriais e agrupamentos humanos”.

Nas reuniões do FDM foram discutidas as realidades das comunidades locais e

do município como um todo sob os pontos de vista econômico, social, cultural e

ambiental. O FDM promoveu um grande seminário na sede do município para a

construção de matrizes de problemas locais envolvendo todas as dimensões que

ancoram o debate sobre o desenvolvimento sustentável do território. Estas matrizes

serviram de base para a etapa seguinte de elaboração do PDM.

Embora a participação nas reuniões do FDM e na construção do DP tenha

ensejado o confronto entre diferenciadas visões de mundo e projetos de sociedade, este

confronto proporcionou a inovação, o amadurecimento e o comprometimento dos

participantes com as estratégias consensuadas e pactuadas no plano de

desenvolvimento. O confronto propiciou aos atores sociais do território mudanças na

forma de articulação entre as instituições do governo, da sociedade civil e dos agentes

produtivos com vistas a uma perspectiva de desenvolvimento mais multidimensional.

Esse confronto pode ser caracterizado como um dos mais importantes momentos do

aprendizado coletivo.

A história de Igarapé-açu mostra que entre os anos 50 e 70 o município foi

fortemente atingido com a construção da estrada Belém – Brasília dentro do projeto

nacional de integração regional. De forma resumida, a estrada extinguiu uma ferrovia

até então existente no estado e que ligava facilmente Igarapé-Açú a outros municípios e

a capital do estado. Esta ferrovia facilitava o fluxo de pessoas e mercadorias e sua

extinção provocou uma desestruturação socioeconômica do município.

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A partir da década de 70 houve uma tendência à implantação de lavouras

permanentes (pimenta do reino e, posteriormente, dendê) e semipermanentes (maracujá)

para atendimento exclusivo do mercado externo (Silva, 2010). A cultura da pimenta do

reino ganhou força incentivada por iniciativas governamentais e pelos bons preços

praticados no mercado internacional, permanecendo assim até a segunda metade da

década de 80 quando praticamente desapareceu em função de problemas fitossanitários

(Sousa Filho, 2001). A mesma ressurgiu apenas no final da década de 90 e permanece

até os dias de hoje como uma importante cultura no contexto municipal.

A década de 90 foi marcada pela introdução da cultura do dendê e pelo

crescimento da atividade pecuária em grandes propriedades. A expansão da cultura do

dendê foi alavancada pelas condições bioclimáticas favoráveis e pela implantação de

uma empresa agroindustrial com incentivos fiscais do Governo Federal (Silva, 2010). A

pecuária se implantou em áreas anteriormente dedicadas ao plantio de culturas

alimentares de propriedade de antigos colonos que foram adquiridas por comerciantes

urbanos locais. A pecuária provocou uma reconfiguração na produção rural e nas

unidades de produção, com concentração de terras para formação de pastos e

estruturação de fazendas com áreas superiores a 500 hectares (Sousa Filho, 2001)

provocando, assim, um conflito entre pequenos produtores familiares e grandes

produtores. Com uma expansão crescente do rebanho, a pecuária provocou sérios

problemas ambientais para o município.

Durante as oficinas de DP foram constatadas nos discursos dos produtores

locais as consequências diretas das opções tecnológicas adotadas, sobretudo a partir dos

anos 90 do século XX. A especialização de culturas, como o maracujá e a pimenta do

reino, por exemplo, fragilizaram os pequenos produtores em suas relações com o

mercado, provocando, em momentos de crises dessas culturas, o endividamento e, em

muitos casos, a venda de seus lotes e o aumento da pobreza rural. A forte dependência

da indústria de insumos agrícolas provocou um aumento significativo de seus custos de

produção, e a ausência de estrutura de assistência técnica levou ao uso inadequado e

indiscriminado de agrotóxicos, gerando sérios riscos para a saúde dos produtores e seus

familiares e para os ecossistemas locais.

O debate entre os atores sociais locais permitiu uma auto avaliação da estrutura

territorial e foi capaz de identificar que, exceto em alguns casos particulares, os

produtores trabalham de maneira isolada, com pouca articulação entre eles. Os mesmos

identificaram que tem cada produtor possui suas próprias práticas e seus circuitos de

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comercialização diretamente ao consumidor, o que fragiliza a perspectiva coletiva para

o desenvolvimento do território. De fato, até então predominava no município o

associativismo político e uma estrutura individual de produção. Quando este cenário foi

discutido nas reuniões do FDM, os atores locais se deram conta de quanto os mesmos se

enfraqueciam ao terem suas bases coletivas frágeis e com baixa cooperação. Por outro

lado, perceberam, também, o quanto possuíam de conhecimento e aprendizado sobre o

território vivido e que não compartilhavam entre si.

O aprendizado coletivo gerado pelas experiências econômicas vivenciadas

pelos atores sociais de Igarapé-Açu após a discussão permitiu que construíssem um

plano de desenvolvimento territorial (denominado Plano de Desenvolvimento

Municipal) que traçou uma visão de futuro resultante do consenso negociado no

processo de construção do mesmo. O plano evidencia a busca de regeneração das bases

que conformam o processo de desenvolvimento municipal uma vez que define um

desenvolvimento baseado na sustentabilidade e na gestão participativa. O mesmo

sinaliza para a centralidade na economia rural, com sistemas de produção

ecologicamente corretos e na promoção da igualdade, solidariedade e justiça social

(Igarapé-Açú: Plano de Desenvolvimento Municipal, 2009, p 07).

A visão de futuro estabelecida pelos atores sociais no PDM expressa uma

intenção de ruptura com os princípios de um modelo produtivista e individualista que os

mesmos identificaram como esgotado. Tomou-se uma clara opção de iniciar no

município um processo de transição para a agroecologia levando em conta o conjunto

das atividades hoje estruturadas no território. Fez-se opção por um modelo econômico

capaz de internalizar os investimentos realizados e irradiá-los para o conjunto da

economia local. Todavia, este consenso demanda mudanças institucionais que

aumentem a participação da sociedade na gestão do território e promovam, a partir de

processos solidários, a igualdade e a justiça social. O aprendizado aqui empreendido

ultrapassa a perspectiva econômica, mas pode-se caracterizá-la como aprendizado

econômico e produtivo, vinculado às questões ambientais.

4.2- Ocupação urbana desordenada e ausência de infraestrutura

Entre 2010 e 2014, a Universidade da Amazônia (Unama), com a finalidade de

contribuir para o desenvolvimento sustentável da sociedade na qual está inserida, criou

um programa de apoio ao desenvolvimento do município de Benevides, município

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partícipe da região metropolitana de Belém (RMB), a maior região metropolitana da

Amazônia. O programa denominou-se Programa Integrado Município Sustentável

(PIMS). O PIMS estava ancorado em uma estratégia de desenvolvimento endógena e

participativa com vistas à mobilização de organizações da sociedade civil, empresariais

e instituições governamentais e não governamentais em torno da elaboração e execução

de um plano de desenvolvimento territorial para o município de Benevides. Em termos

de pressuposto teórico, o PIMS possuía a concepção de que a partir da parceria entre o

governo, a sociedade civil e a iniciativa privada poder-se-ia construir um projeto de

desenvolvimento municipal que priorizasse o conjunto das comunidades existentes no

município (Vasconcellos Sobrinho, Vasconcellos, Heidtmann Neto & Sousa, 2015).

Sob o programa, a Unama colocou à disposição de Benevides a sua capacidade

instalada de pesquisa e extensão para construir e acompanhar seu plano de

desenvolvimento territorial, assim como executar atividades de extensão que estivessem

dentro do escopo de suas ações. Para as atividades que estavam fora de suas linhas de

ação, a universidade se apresentava como articuladora de outras parceiras. Seu objetivo

era ser um ator construtivo e mediador de relações de conflito e competição no processo

de desenvolvimento do município a partir da construção de confiança e capital social

entre os atores. Se a parceria ideal é àquela baseada em confiança (Harris, 2000), esta

passou a ser um princípio perseguido pela universidade.

O PIMS assumiu como pressupostos básicos que o desenvolvimento municipal

sustentável é: (a) um processo endógeno de mudança que leva ao dinamismo econômico

e à melhoria da qualidade de vida das comunidades locais; e (b) um produto da relação

dinâmica de todos seus atores sociais que envolvem organizações locais e

governamentais, comunidades e empresas. Assim, o objetivo central do programa foi

contribuir para a implantação de um modelo de desenvolvimento municipal sustentável

através da geração de conhecimentos técnicos e científicos, do suporte ao planejamento

municipal e do oferecimento de serviços técnicos, jurídicos, social e cultural no âmbito

da extensão universitária.

No contexto do objetivo central, o programa teve dentre seus objetivos

específicos a elaboração, em conjunto com os atores sociais locais, de um plano

municipal de desenvolvimento sustentável (PMDS) e a articulação, junto a organizações

governamentais, não governamentais, de fomento, de pesquisa e universidades,

parcerias para implantação do plano de desenvolvimento municipal sustentável juntando

esforços e recursos (McQuaid, 2000).

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Metodologicamente, o PIMS ancorou-se em uma nova proposta interdisciplinar

de diagnóstico municipal denominada análise territorial integrada (ATI). A partir dessa

análise, partir-se-ia para elaboração do plano municipal de desenvolvimento sustentável

(PMDS) e para definição de projetos de ações de desenvolvimento a serem priorizadas

no município (PROAÇÕES).

O objetivo dos diagnósticos e mapas elaborados pela ATI foi subsidiar a

elaboração do PMDS que envolvia, também, as discussões dos resultados com as

diversas comunidades locais do município. A ATI utilizou-se de técnicas do diagnóstico

rápido participativo em que as diversas coletividades locais apresentavam, também, suas

necessidades e demandas para serem contempladas no planejamento nos horizontes de

curto, médio e longo prazo. Em termos operacionais, teve-se como ponto de partida o

Plano Diretor do Município, instituído pela Lei Municipal n. 1.031/06, de 11 de outubro

de 2006, e outros planos já elaborados para o município.

Do conjunto dos municípios da RMB, Benevides é o que tem apresentado nos

últimos 25 anos a maior modificação na sua estrutura socioeconômica e territorial. Em

1991, Benevides apresentava uma taxa de urbanização de apenas 12,21% e em 2010,

segundo dados do IBGE (2000, 2010), essa taxa chegou a 55,98%. A população

municipal cresceu de 35.546 habitantes em 2000 para 51.651 em 2010 (IBGE, 2000,

2010), o que correspondeu a uma taxa média superior a 4% ao ano – a segunda maior

dentre os seis municípios metropolitanos. A população estimada para 2014 era de

57.393 habitantes (IBGE, 2014).

O movimento populacional de Benevides está vinculado ao crescimento e

espraiamento da população advinda de Belém, Ananindeua e Marituba em direção ao

município dentro de um processo de expansão e periferização urbana, assim como do

aumento de imigrantes advindos de outros estados do nordeste do Brasil, em particular

do estado do Maranhão (IBGE, 2000, 2010). Esses fenômenos têm provocado um

adensamento populacional no município de Benevides. Isso pode ser ratificado pela

densidade demográfica. Tomando como referência a proporção de habitantes pela área

total do município, o que se observa é uma significativa alteração para maior na

densidade demográfica entre os anos de 2000 e 2010 que variou de 187, 87 para 275,00.

Consequentemente, cresceram as ocupações urbanas dentro e/ou em direção a

Benevides e multiplicam-se as demandas econômicas e sociais por parte dessa

população fazendo com que Benevides se apresente, então, como periferia pobre da

Região Metropolitana de Belém.

14

O PIMS iniciou formalmente com a assinatura de um protocolo de cooperação

entre a Unama e a Prefeitura de Benevides, em junho de 2010. Nesse protocolo,

caracterizado como a primeira parceria formal para a consecução do programa, a

Unama se dispôs a levar a sua competência de pesquisa e extensão instalada e o governo

local a providenciar apoio logístico para as ações do mesmo. A assinatura desse

protocolo foi antecedida por uma série de discussões em âmbito interno na universidade

e com os primeiros atores convidados à discussão – os secretários municipais de

Benevides.

As bases iniciais para a análise territorial integrada foram construídas com a

aproximação de diversos atores sociais e a constituição inicial de elementos

fundamentais de confiança à luz do que diz Harris (2000) e Fowler (1997). Um dos

grandes desafios que o programa enfrentou foi colocar todos os atores sociais em um

mesmo ambiente para a realização da ATI e para o planejamento municipal (PMDS).

Como em qualquer sociedade, em Benevides há uma diversificação de atores

que, consequentemente, exercem diferentes tipos de poder. A cooperação e a parceria

no contexto de um planejamento municipal pressupõem compartilhamento de poder

entre os atores envolvidos (Vasconcellos, Vasconcellos & Souza, 2009). Entretanto, tal

compartilhamento está vinculado aos interesses e objetivos de cada ator social. Uma das

grandes preocupações da equipe foi não deixar que acontecesse o que Olson (1965)

constatou em suas pesquisas em que, em espaços de disputa de poder, há grandes

possibilidades de que interesses individuais se sobreponham a interesses coletivos. Isso

significou que a parceria deveria definir claramente os objetivos que se queria alcançar

a partir da ATI e do planejamento participativo.

Chambers (2005) argumenta que em um processo participativo de construção

de diagnóstico e planejamento, um dos pontos fundamentais é a definição de um

consenso mínimo ou pacto social entre os atores envolvidos. Diante do quadro de

pobreza, crescimento urbano acelerado e rápida transformação socioterritorial de

Benevides, urgia a necessidade de estabelecimento de um consenso mínimo que

enfocasse a população mais carente como objetivo do desenvolvimento. À época, os

dados da Caixa Econômica Federal apontavam 7.176 famílias pobres com perfil para

enquadramento no programa Bolsa Família. Entretanto, somente 4.233 estavam

cadastradas no programa. No início de 2010, 3.079 famílias receberam o benefício, o

que representava um total de 9.804 pessoas diretamente beneficiadas, ou seja, 21% do

total da população estimada para o mesmo ano. Evidenciava-se a necessidade de se

15

focar no combate e erradicação da pobreza no município e de se construir parcerias para

atacar essas mazelas sociais.

Assim, no sentido de organizar as informações sobre a pobreza no município, a

ATI levantou dados sobre demografia, saúde, educação, trabalho e assistência social. O

diagnóstico teve duas fases. A primeira caracterizou-se pelo levantamento de dados por

um conjunto de professores e alunos da instituição. A segunda fase se constituiu na

validação dos dados em encontros da equipe de ATI com atores locais provenientes do

governo, associações e escolas (professores) que em reuniões apontavam alguns

elementos e áreas a serem priorizadas. As reuniões eram mediadas por uma professora

da universidade. O objetivo da mediação era construir o consenso mínimo entre os

atores sociais para implementação de uma estratégia de desenvolvimento social para o

município.

O reconhecimento da existência de diversas coletividades no município é um

importante fator para implantação de um modelo de sustentabilidade (Vasconcellos;

Rocha; Ladislau, 2009). O processo de diagnóstico foi lento na medida em que na

construção da ATI exigia um traçado metodológico em que os atores sociais seriam os

principais responsáveis pelo diagnóstico e planejamento. O papel da Unama era de

facilitadora do processo e de organizadora das ideias em forma de documentos. A

Unama não fez, por ela mesma, o planejamento, embora tenha organizando dados

secundários existentes sobre o município como forma de subsidiar a construção da ATI.

A Unama buscou se apresentar apenas como mais um ator no processo de

desenvolvimento do município.

A análise territorial integrada requer, por um lado, a transparência dos dados e

informações para que todos os atores sociais conheçam a realidade presente. Entretanto,

não se pode desconsiderar que, por outro lado, o compartilhamento de dados e

informações pode representar a fragilização de poder daquele que o exerce baseado

nessas informações.

A equipe da Unama teve um cuidado especial na forma de disponibilizar os

dados e informações coletadas sobre o município. Embora a maioria dos dados sejam

públicos, a população em geral não tem tido acesso sobre eles. Isso porque o quadro de

engajamento da população nos processos de planejamento e de decisão no município

ainda é bastante pequeno. A equipe do programa reconhece que na implantação de um

modelo de desenvolvimento territorial, cooperação e conflito fazem parte de um mesmo

cenário (Vasconcellos, 2009). Por esse motivo é que iniciativas de cooperação são

16

potencializadas e possibilidades de conflito são minimizadas. Assim, os dados e

informações devem ser usados apenas dentro do contexto do diagnóstico e planejamento

evitando-se, assim, o uso político dos mesmos. Os estudos reconhecem a necessidade

das cidades em ritmo de crescimento urbano acelerado a se prepararem, em

planejamento (Plano Diretor e Plano de Desenvolvimento Sustentável) para as

modificações territoriais e transformações sociais advindas do crescimento

populacional. E nesse sentido, a cooperação e pactuação são fundamentais para a

construção do território que se quer alcançar.

4.3- Extração predatória e queimadas dos recursos naturais

Entre 2000 e 2011 foi implantado um programa federal de assistência técnica e

crédito que buscava garantir o desenvolvimento da agricultura familiar, integrado à

conservação ambiental na Amazônia brasileira. O programa denominou-se Proambiente

(Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produção Familiar Rural) e esteve

vinculado ao Ministério do Meio Ambiente a partir de 2003 quando de sua efetiva

implementação. O objetivo do programa era implantar uma nova lógica de produção na

Amazônia brasileira, definida como ‘conservação produtiva’ (Hall, 2004). Tratava-se de

uma lógica que estabelecia um link de complementação entre produção e conservação

do meio ambiente.

A concepção do Proambiente foi elaborada por várias instituições de

movimentos sociais e contribuição de organizações não governamentais (ONGs), sendo

que estas últimas assumiram o papel de organizações intermediárias (Vasconcellos e

Vasconcellos Sobrinho, 2014) para implantação do programa em nível local. De fato,

pode-se afirmar que o Proambiente foi a primeira experiência de programa concebido

em nível da sociedade civil que ascendeu para a esfera do governo federal (scaling up) e

transformou-se em política pública para atender especificamente comunidades rurais na

Amazônia brasileira (scaling down) (Vasconcellos & Vasconcellos Sobrinho, 2012).

Sob a concepção de desenvolvimento territorial, o Proambiente definiu 12

polos de ações nos nove estados da Amazônia Legal (Acre, Rondônia, Mato Grosso,

Tocantins, Pará, Roraima, Amapá, Amazonas e Maranhão). Cada polo foi planejado

para atuar com 250 a 500 famílias. A denominação de polo foi definida a partir de um

novo conceito de territorialidade que se diferencia da atual configuração de município.

Cada polo, em geral, abrangia áreas pertencentes a três ou quatro municípios de uma

17

mesma região. Estes possuíam entrelaçamentos histórico-sociais, econômicos e

culturais.

O Proambiente representou uma nova e significativa ação politica uma vez que

propunha a criação de novos espaços de dialogo e participação entre os atores sociais

locais com organizações do Estado e ONGs. A ideia era que a participação e a

cooperação forneceriam instrumentos para reverter às ações planejadas de cima para

baixo (top-down) e priorizar as pessoas e comunidades quem se destinavam as ações

que Chambers (1983: 22) denomina de beneficiários.

O Programa assumiu a concepção de participação como importante mecanismo

de governança e aprimoramento da democracia (Tendler, 1997 p. 7). A participação era

parte de uma noção de governança ligada à ideia de gestão do desenvolvimento

territorial. A governança entendida como uma forma de administração do sistema social

para melhor atendimento dos anseios da maioria das pessoas das comunidades até então

excluídas dos processos regionais hegemônicos desenvolvidos na Amazônia.

As ONGs como organizações intermediárias para implantação do Proambiente

nos territórios realizaram vários eventos nas e com as comunidades envolvidas no

programa a fim de diagnosticar o quadro econômico, social, ambiental de cada

território. Esses levantamentos, realizados dentro dos princípios do diagnóstico

participativo, foram capazes de traçar o perfil dos problemas e potencialidades das áreas

a partir do diálogo entre atores sociais locais, ONGs e representante do governo federal

e municipal.

Pode-se afirmar que as práticas participativas na construção dos diagnósticos

foram ações positivas do Proambiente que criaram imbricamentos entre o programa, as

políticas estabelecidas pelo governo federal, os governos locais (municipais) e as

demandas das comunidades rurais. O objetivo foi relacionar as demandas das

comunidades no processo de mudança no sistema produtivo. À época, em uma das

comunidades no estado do Pará, mais precisamente na comunidade Vila do Galho no

município de Concórdia do Pará, identificou-se a demanda por elaboração de uma

política que apoiasse a comunidade para conservação dos recursos naturais por meio de

pagamento por serviços ambientais (PSA).

O PSA significaria a compensação financeira à comunidade pelas práticas de

conservação e gestão do meio ambiente caracterizada pela redução do fogo na floresta,

introdução da lógica de trituração dos rejeitos florestais para formação de adubos,

manutenção dos rios por via da diminuição da poluição e da extração racional dos

18

recursos pesqueiro e recuperação do solo. Essa demanda vinculava-se a minimização de

vários conflitos ambientais relacionados ao desmatamento, queimadas e poluição dos

rios realizados pelos produtores rurais para fins produtivos. Essas atividades são de

conhecimento das comunidades rurais por muitas gerações e passaram a ser valorizadas

e aperfeiçoadas pela academia. A questão é que o uso dessas práticas demandam custos

e dificultam a introdução de produtos agrícolas na competição de mercado. Esses

problemas, adicionados com a baixa geração de renda que a própria atividade agrícola

de base familiar proporciona, têm dificultado a redução da pobreza e inserção social das

comunidades rurais e o desenvolvimento socioeconômico das mesmas. Portanto, o

diagnóstico realizado em conjunto pelos atores sociais envolvidos nas questões

ambientais propiciou uma proposição específica para o desenvolvimento territorial.

O caso do Proambiente mostra que a participação de ONGs como

organizações intermediárias entre atores sociais locais e os governos foi significante

para análise e proposição de mudanças e comportamentos sociais e ambientais.

O ambiente de interação entre os atores sociais promovido pelo Proambiente

pode ser visto como um espaço produzido por ONGs, movimentos sociais e instituições

de pesquisas para participação, cooperação e mudanças nas estruturas de governança em

favor da democratização e do desenvolvimento territorial (Vasconcellos & Vasconcellos

Sobrinho, 2012). Nesta direção, o espaço intermediário representou um recurso de

capital social para fortalecimento de setores da sociedade civil que precisavam de forças

políticas para fazer valer seus direitos e proposições de políticas de desenvolvimento.

De fato, a introdução de aspectos como participação cria oportunidades para cooperação

e redefinição de canais de interações entre sociedade civil e governo para ampliação de

direitos, inclusão social e cidadania (Gaventa, 2004). Ainda que muitas dificuldades

emerjam para o efetivo engajamento de ONGs como organizações intermediárias; seja

pelo papel que elas representam na sociedade; seja pelo desconhecimento de estratégias

inovadores que sirvam como eficazes instrumentos de escala de interação (scaling up),

no caso do Proambiente elas foram importantes canais para criação de espaços de

interação e cooperação entre os atores sociais em prol do desenvolvimento dos

territórios.

5- A TÍTULO DE CONCLUSÃO

À luz de três casos de interação entre atores sociais da sociedade civil, Estado e

19

mercado na construção de projetos de desenvolvimento territorial, buscou-se neste

artigo discutir que (a) conflito e a cooperação são resultantes da construção sócio-

histórica de cada recorte territorial e, ao mesmo tempo, importantes elementos para sua

(re)construção; (b) os territórios são, por natureza, espaços de conflitos e contradiuções,

mas, ao mesmo tempo, são espaços de negociação, concertação e pactuação para sua

requalificação; e, (c) que a cooperação é uma forma de potencializar os ativos dos

territórios.

Os exemplos mostrados de criação de espaços públicos em diversas escalas

territoriais e as consequentes inter-relações entre os atores sociais dos territórios; seja

para relacionarem-se ou receberem políticas e programas governamentais; seja para

proporem aos governos novas políticas públicas; ou ainda, para enfrentamento e/ou

realinhamento junto aos movimentos do território impostos pela dinâmica das cidades,

faz emergir um conjunto de aprendizados que retroalimentam as relações estabelecidas

e deixam clara a importância do conflito e cooperação para o desenvolvimento

territorial.

As experiências apresentadas neste artigo se referem às relações entre os

sujeitos e agentes, e entre governo e sociedade em diferentes escalas territoriais na

Amazônia, precisamente território enquanto conjunto de comunidades, município ou

mesmo cidade e área urbana. Tais experiências nos trazem algumas luzes para entender

por onde caminhamos, confrontamos, conflitamos, dialogamos, pactuamos e buscamos

mecanismos para encontrar formas de potencialização dos ativos do território para o

desenvolvimento. Na verdade, muitos aprendizados emergem das experiências

apresentadas. Aqui se pontua pelo menos três dessas aprendizagens: primeiro, àquelas

advindas das dinâmicas socioeconômicas existentes na região que acabam por

potencializar os conflitos e contradições e reforçar o entendimento da limitação da

perspectiva regional, macroeconômica e macrossocial de desenvolvimento que por

muito tempo dominou as lógicas de desenvolvimento para Amazônia. Segundo, as

formas e buscas de requalificação dos territórios subnacionais e comunitários no diálogo

com os movimentos sociais, ONGs, e universidade por via da participação social e

criação de novos espaços públicos; e, terceiro, a importância de agentes externos ao

território local (nos casos apresentados, um programa financiado por organismo externo,

uma universidade e ONGs intermediárias) para impulsionar o diálogo e a cooperação

entre os atores sociais locais, sem desconhecer, entretanto, a existência dos conflitos e

contradições.

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