CONSTRUÇÃO DE CAPACIDADE ESTATAL NAS ÁREAS ECONÔMICA E SOCIAL NO BRASIL (1988-

2016)

Maria Rita Loureiro (EAESP/FGV)1

Adriana Aranha (EAESP/FGV)Fernanda Lima-Silva (EAESP/FGV)

Felipe Calabrez (EAESP/FGV)

1 Maria Rita Loureiro é Professora Titular na Escola de Administração de Empresas de São Paulo/Fundação Getúlio Vargas (EAESP/FGV), Adriana Aranha é professora da PUC Minas e doutoranda junto com Fernanda Lima-Silva e Felipe Calabrez em Administração Pública e Governo na EAESP/FGV.

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Construção de capacidade estatal nas áreas econômica e social no Brasil (1988-2016)

Resumo

A despeito da extensa literatura sobre capacidade estatal, o uso desse conceito

frequentemente apresenta fragilidades ou limitações do ponto de vista analítico. O presente

trabalho retoma este conceito como uma forma de poder (Lindvall e Teorell, 2016) vinculado

a prioridades ideológicas (ENRIQUEZ, CENTENO, 2012), e o reelabora, com base na

compreensão de que toda análise de capacidade estatal, em particular em sociedade

democráticas, não pode ser desvinculada de considerações mais amplas sobre o contexto

político e econômico em que as políticas públicas analisadas se inserem. Portanto, a

capacidade política resulta de habilidades técnicas e políticas, bem como da disputa entre

grupos políticos que competem por poder e influência política. Essa perspectiva oferece a

possibilidade de observar como a correlação de forças políticas em determinado momento

histórico é refletida no interior do Estado. Por meio dessa lente teórica, analisamos o recente

processo de capacitação do Estado brasileiro nas áreas social e econômica: como

diferentes contextos econômicos e orientações político-ideológicas governamentais

influenciaram a capacidade política? Nossa hipótese é que mudanças nas orientações dos

governos influenciaram a mobilização de recursos institucionais e, consequentemente, a

capacidade em diferentes áreas de política. Empiricamente, analisaremos casos que

expressam prioridades na agenda de diferentes governos. No governo FHC, o foco está na

função econômica do Estado como garantidor de credibilidade para os investidores, tendo

como estudo de caso a Secretaria do Tesouro Nacional-STN, secretaria criada dentro do

Ministério da Fazenda. Nos governos de Lula e Dilma, o centro das atenções é a área

social: a Secretaria Nacional de Renda da Cidadania, dentro do Ministério do

Desenvolvimento Social, e a Secretaria Nacional de Habitação, dentro do Ministério das

Cidades, ambas criadas no início do governo Lula.

Palavras-Chaves: Capacidades Estatais, Políticas Públicas, Política Social, Política Econômica

IntroduçãoAs primeiras pesquisas sobre a capacidade estatal emergiram em meados do século

XX, com reflexões sobre a crescente complexidade e expansão das funções do Estado na

área econômica, com políticas de cunho keynesiano, e na área social, com a ampliação e

consolidação do Welfare State. Nos anos 1980, esse debate é retomado pelos

neoinstitucionalistas históricos nos Estados Unidos que analisam o papel do Estado no

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desenvolvimento econômico em países de industrialização tardia na Ásia e América Latina

(Sikkink, 1991; Evans, 1995 e 2004) e nas revoluções sociais (Skocpol,1979).

Enfatizando o Estado como objeto analítico, a discussão da teoria política - antes

centrada nos processos que se desenrolavam na sociedade, vistos como determinantes das

decisões governamentais, tais como luta de classes, competição e conflito entre grupos de

interesse - desloca-se para as instituições e atores estatais, para o poder e a ação do

Estado. Com isto, surge não só ampla literatura sobre políticas públicas, mas também sobre

a capacidade do Estado para elaborá-las e implementá-las.

A argumentação que justifica o crescimento da temática de capacidade estatal neste

período afirma que a explicação das mudanças políticas de longo prazo e das diferenças

duráveis de desenvolvimento econômico e social entre os países pode ser encontrada no

entendimento a respeito de como os Estados tornam-se capazes de fazer crescer as

rendas, estabelecer burocracias efetivas e prover adequadamente os serviços públicos. Ou

seja, estudar capacidades estatais justifica-se por sua importância prática no

desenvolvimento econômico dos países e na mudança social duradoura.

Mais recentemente, este debate ganha nova projeção na agenda de governos e

acadêmicos, que demonstram renovado interesse na análise e compreensão da ‘policy

capacity’ (Wu et al, 2015; Painter, Pierre, 2005). Afinal, a combinação da crescente

complexidade dos problemas contemporâneos de políticas públicas com as expectativas

elevadas dos cidadãos constitui um desafio sem precedentes para a capacidade dos

governos de elaborar e implementar políticas públicas efetivas (Wu et al, 2015).

No entanto, apesar da razoabilidade do argumento de que ter capacidade adequada

para elaborar e implementar políticas públicas é uma pré-condição necessária para o

sucesso de uma política, há muitos desentendimentos sobre os aspectos que compõem e

determinam este conceito, complexificando os esforços de compreensão, diagnóstico e

melhoria das capacidades governamentais em políticas públicas. Sendo expressão de

senso comum, a utilização do conceito é marcada por intensa polissemia, tornando

problemática a sua operacionalização (Cingolani, 2013; Kocher, 2010; Enriquez, Centeno,

2012; Lindvall, Teorell 2016). Além disso, sendo uma agenda de pesquisa bastante

vinculada a policymakers, a discussão carece de maior fundamentação teórica, ficando o

conceito de capacidade estatal vulnerável a raciocínio tautológico e circular. A ameaça de

tautologia ocorre particularmente nas tentativas de operacionalizar o conceito para estudos

empíricos, pois as variáveis que costumam ser usadas para definir capacidade – tais como

instituições, burocracia, infraestrutura - frequentemente são as mesmas as usadas para

determinar os resultados de capacidade (Cingolani, 2013), confundindo os objetivos do

Estado com a sua capacidade para atingi-los.

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Diante disso, surgiram estudos que se dedicaram a mapear o desenvolvimento deste

conceito, com vistas a dirimir os desafios de sua utilização e avançar na sua consolidação

teórica e empírica. Cingolani (2013) identifica a multidimensionalidade do conceito de

capacidade estatal, que pode abranger, sob diferentes combinações, a dimensão coercitiva,

legislativa, extrativa, administrativa, institucional, legitimadora, desenvolvimentista. Assim,

toda pesquisa sobre capacidade estatal deve necessariamente identificar de que dimensões

trata e responder, desde o início, à pergunta: capacidade para quê? (Hanson, Sigman,

2011).

Enriquez e Centeno (2012), por sua vez, afirmam que diferenças na capacidade

estatal entre países ou regiões podem ser explicadas por variações nas prioridades

ideológicas de diferentes grupos sociais ou culturas. Por exemplo, índices de alfabetização

feminina podem traduzir capacidade para educar a população ou o quanto parte da

população se opõem a iniciativas deste tipo. Adicionalmente, Lindvall e Teorell (2016)

compreendem a capacidade estatal como uma espécie de poder, enfatizando como as

autoridades estatais alocam recursos visando exercer efetivamente o poder sobre a

população que vive no território sob seu governo. Para estes autores, a capacidade é uma

relação causal entre instrumentos de política (coerção, propaganda e incentivos financeiros)

e resultados almejados, em que recursos (dinheiro, informação e recursos humanos) podem

ser utilizados para potencializar a força desta relação causal. Portanto, embora a

capacidade estatal não possa ser observada ou mensurada, os instrumentos e recursos

disponibilizados pelo Estado para as diferentes áreas exprimem os objetivos almejados ou

as prioridades estabelecidas por cada governo que comanda o aparato estatal.

Trabalhos recentes avançaram ainda mais nessa conceitualização, definindo a

capacidade para formular e implementar políticas públicas como um conjunto de recursos e

competências analíticas, operacionais e políticas necessárias ao desenvolvimento das

políticas públicas em três níveis diferentes - individual, organizacional e sistêmico (Wu et al.,

2015). Neste modelo em rede, a capacidade sistêmico-política é a mais ampla e abrangente,

influenciando os níveis de capacidade organizacional e individual, e é determinada pelo

nível de apoio e confiança da política pública, o grau de credibilidade que o órgão público

desfruta dos governantes e da sociedade em geral e a natureza dos sistemas de políticas

públicas em que o formulador de políticas opera.

A presente pesquisa retoma a conceituação de capacidade estatal como poder

(Lindvall e Teorell, 2016), vinculada a prioridades ideológicas (Enriquez, Centeno, 2012),

baseada no entendimento de que qualquer análise da capacidade do Estado,

particularmente em sociedades democráticas, não pode ser separada de considerações

mais amplas sobre o contexto político e econômico em que as políticas públicas estão

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inseridas, nem sobre o embate de forças entre grupos políticos que disputam o poder, a

partir de vias eleitorais ou por influência política. Esta argumentação complementa a

capacidade sistêmica-política de Wu et al (2015), adicionando a ela um novo elemento: além

de buscar legitimidade e confiança para a ação política, a construção da capacidade estatal

depende também do contexto econômico e político e da correlação de forças políticas - e

suas preferências ideológicas - em um dado momento histórico-conjuntural. Em outras

palavras, as instituições estatais podem expressar capacidade já instalada, mas também

podem refletir e condensar as forças políticas em disputa. Assim, mudanças no poder podem contribuir para elevar a capacidade de um determinado órgão, dotando-o de maiores recursos financeiros e humanos; bem como podem criar áreas não existentes ou eliminar instituições que não exprimem a orientação dos grupos dominantes no embate das forças políticas.

Considera-se que a utilização do conceito de capacidade estatal, aqui compreendido

no sentido de poder e expressão da correlação de forças políticas em um dado momento

histórico-conjuntural, é relevante, pois esta é uma dimensão ainda pouco abordada na

literatura. Adicionalmente, ela oferece a possibilidade de se olhar como o resultado dessas

forças políticas em embate se reflete no interior da ação estatal, ou seja, como o aparato

estatal se organiza para conseguir levar adiante determinadas ações inscritas na agenda

prioritária do grupo político no poder.

Isto posto, o presente trabalho analisará o recente processo de construção de

capacidades estatais do Estado brasileiro. O argumento que o sustenta é de que a capacidade estatal para elaborar e implementar políticas públicas não deve ser vista como um atributo fixo ou durável do Estado, mas contingente à dinâmica das forças políticas em determinado momento e às orientações político-ideológicas que estas forças políticas imprimem ao Estado.

Assim, será analisado o processo de construção de capacidade estatal no governo

de Fernando Henrique Cardoso – doravante FHC - (1995-2002), olhando para o caso da

Secretaria do Tesouro Nacional (STN), secretaria criada dentro do Ministério da Fazenda, no

contexto da crise fiscal dos anos 1980 e que, a partir de então, passou a assumir crescente

protagonismo na gestão da dívida pública e do controle orçamentário do país, o qual

também passou a ser unificado. Para confronto, será analisada a construção de capacidade

estatal na área social dos governos Lula (2003-2010) e Dilma Rousseff (2011-2016), aqui

tomados de forma agregada e não considerando suas diferenças internas, focando o

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e o Ministério das Cidades

(MCidades), ministérios estes que foram criados no início do governo Lula, com grande

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proeminência na agenda dos governos do PT. Dentro do MDS, será analisada

especificamente a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc), e no Ministério das

Cidades, a Secretaria Nacional de Habitação (SNH).

O ponto comum entre os casos é justamente o fato de que todos eles exprimem a

prioridade destas áreas na agenda de cada governo: no governo FHC, a dimensão

financeira do Estado de garantidor de credibilidade para os investidores que compram títulos

da dívida pública; e nos governos petistas, a área de combate à pobreza. Mesmo havendo

aspectos que não se conformam inteiramente a essa caracterização, ela se justifica porque

nosso objetivo aqui é analisar como o contexto econômico e as diferentes orientações político-ideológicas existentes entre governo FHC e os dois governos petistas configuraram mobilizações de recursos institucionais também diversos e em áreas diversas para gerarem capacidade estatal necessária ao alcance dos respectivos objetivos priorizados. Ou seja, metodologicamente, o trabalho se fundamenta

em uma abordagem baseada na lógica de estudos de caso instrumentais e coletivos, como

proposto por Stake (1998). Estudos de caso instrumentais e coletivos são escolhidos não

pelo interesse intrínseco nos casos, mas porque permitem explorar uma pergunta de

pesquisa que extrapole os casos, contribuindo para a compreensão de outros casos

similares.

O texto a seguir se compõe de cinco partes: na primeira são apresentadas as

conjunturas políticas e orientações ideológicas dos governos FHC, Lula-Dilma. Em seguida,

é analisado separadamente o processo de construção de capacidades estatais em cada

uma das secretarias selecionadas. Por fim, são tecidas considerações finais.

1. Inserção do país na economia globalizada e orientações político-ideológicas

Considerando que capacidade estatal não é um atributo estatal fixo, mas contingente

à correlação de forças políticas em determinados contextos históricos, torna-se relevante

investigar como a proeminência política de diferentes grupos, bem como sua agenda

política, influenciaram na mobilização de recursos para estas áreas, que geraram aí a

respectiva capacidade estatal para elaborar e implementar políticas públicas. Analisaremos,

mesmo que brevemente, como as exigências de inserção do país na economia globalizada,

a partir dos anos 1990, geraram necessidades de reestruturação do aparato dos Estados

nacionais.

É importante remarcar que, enquanto o controle das contas públicas e a gestão da

dívida pública se tornaram estruturantes da ação dos governos nacionais, sendo, portanto,

uma função prioritária permanente de todos os governos, independentemente de suas

orientações político-ideológicas, as políticas públicas, e em particular as sociais, podem ser 6

atendidas com mais ou menos intensidade em função da dinâmica dos ciclos econômicos e

das orientações de cada governo. Assim, como se sabe bem, o governo Lula, por exemplo,

pôde iniciar um processo de construção de capacidade na área social, sem alterar a

capacidade estatal instalada anteriormente na área fiscal.

1.1. Governo FHC (1995 - 2002): breve confronto entre a gestão fiscal e áreas sociais

A partir do Plano Real e durante todo o governo de Fernando Henrique Cardoso

assistimos a um processo de consolidação do aparato governamental encarregado da

gestão da dívida pública, enquanto que a área social acabou sendo contemplada apenas de

forma fragmentada, respondendo a demandas específicas e conjunturais.

FHC logrou montar uma engenharia institucional que lhe parecia adequada para

modificar o cenário macroeconômico, como a concentração de autoridade monetária no

Banco Central e o grande poder outorgado ao Ministério da Fazenda, especialmente às

suas Secretarias da Receita Federal e do Tesouro Nacional (Loureiro e Abrucio, 1999). Ao

longo dos dois mandatos, a STN assumiu papel especialmente relevante na condução do

aperfeiçoamento da máquina arrecadatória e no surpreendente crescimento da carga

tributária no país (Abrucio e Loureiro 2004). Além disso, no contexto da crise de 1999, já no

segundo mandato, a necessidade de ajustes se intensifica, requerendo a política de geração

de superávit, usado como garantia de solvência para o mercado, e resultando em iniciativas

mais severas de controle dos gastos e do endividamento públicos, por exemplo, com a Lei

de Responsabilidade Fiscal (Loureiro, Santos e Gomide, 2011).

O resultado desta política orientada pelo viés fiscalista e de garantia da estabilidade

monetária comprometeu, como esperado, o desenvolvimento das políticas sociais. Segundo

Cohn (1999), a concepção de que as instituições governamentais gastam muito e mal,

justificou uma busca pela racionalização dos recursos públicos, com desdobramentos na

forma de três parâmetros principais para a política social: focalização, descentralização e

novas formas de parceria entre Estado, Mercado e Sociedade.

Olhando especificamente para as políticas de transferência de renda e de habitação

de interesse social, elas foram atendidas durante o período FHC de forma fragmentada, o

que fica mais claro na própria ausência de instituições para lidar com estas temáticas (tais

secretarias ainda não existiam neste governo). Assim, os programas de transferência de

renda foram lançados por vários ministérios de forma focalizada, com distintas portas de

acesso e sistemas de informações e benefícios, em um cenário de difícil coordenação

interinstitucional. Já as políticas federais de habitação foram marcadas por reduzidos

investimentos, fragmentação institucional, e por uma série de pequenas reformas

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associadas com a regulação do mercado privado e a redução de riscos e incertezas, que

contribuíram para destravar a produção habitacional.

1.2. Governos Lula e Dilma (2003 - 2016): manutenção da gestão fiscal e priorização de áreas sociais

O governo Lula, que se iniciou com dupla agenda, como a literatura apontou (Singer,

2012), conciliou a manutenção da capacidade fiscal com o empenho em avançar na

institucionalização das áreas sociais. Conforme se identificará mais adiante, as capacidades

de gestão fiscal construídas na década de 1990 foram mantidas e foi possível também

canalizar recursos para a criação de novos órgãos encarregados de gerir de forma mais

orgânica os programas sociais priorizados.

Na área fiscal, deu-se continuidade ao processo de concentração da gestão da

dívida pública no Tesouro, tendo ocorrido só em janeiro de 2004, exatamente no governo

Lula, a completa transição das atribuições que antes estavam no BACEN para o Tesouro. O

governo Lula também deu continuidade ao processo de recrutamento de pessoal para o

Tesouro, por meio de vários concursos realizados durante seus mandatos.

Na área de combate à pobreza, cria-se desde 2003, diversos programas de combate

à fome e segurança alimentar através do Fome Zero, e institucionaliza os Ministérios

Extraordinário de Segurança Alimentar, da Assistência Social e a Secretaria Extraordinária

de Renda e Cidadania, essa última responsável pela unificação dos programas de

transferência de renda com o Programa Bolsa Família (PBF), um dos principais programas

sociais do governo. A aceleração da construção de capacidade estatal nesta área se deu a

partir de 2004, com a criação do Ministério do Desenvolvimento Social, que reuniu, integrou

e potencializou as três áreas - assistência social, segurança alimentar e transferência de

renda -, em um único órgão. Na política habitacional, o momento de virada ocorreu já no

primeiro dia do governo Lula, com a instauração do Ministério das Cidades, antiga

reivindicação de movimentos sociais que constituíam a base de apoio do novo governo. A

partir de 2007, o Ministério adquire importância na agenda governamental prioritária, com o

Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e o Minha Casa Minha Vida.

Como indicamos anteriormente, a efetivação do potencial que denominamos de

capacidade estatal para elaborar e implementar políticas públicas se dá através da

mobilização de diferentes recursos (financeiros, humanos e informacionais) e competências

(analíticas, operacionais e políticas) em níveis diferentes (individual, organizacional e

sistêmico), visando levar a cabo os objetivos, decisões ou políticas públicas priorizadas

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pelos governantes em um determinado momento e dentro de contextos específicos. A seguir

serão analisados os casos que compõem esta pesquisa.

2. A construção de capacidade estatal na área fiscal: Secretaria do Tesouro Nacional A partir do final dos anos 1970, as transformações do capitalismo internacional, que

levaram à desregulação e liberalização das finanças e mudança dos paradigmas

econômicos, foram acompanhadas por transformações nas estruturas administrativas dos

Estados Nacionais. Inserido nesse processo, embora marcado por diversas particularidades,

o Estado brasileiro passou a sofrer de uma série de disfuncionalidades entre a estrutura

administrativa responsável pelo seu orçamento, de um lado, e o esgotamento do modelo de

desenvolvimento que, a partir desse momento, passou a impor uma série de ajustes. As

pressões dos organismos internacionais tornaram imperiosa a necessidade de centralizar a

estrutura de receitas e despesas do Estado, aumentando a capacidade de controle estatal

sobre o orçamento.

As pressões internacionais e os desafios administrativos impostos por um cenário de

desorganização contábil e financeira do governo, com orçamento difuso, multiplicidade de

contas bancárias e falta de controle e informações confiáveis, foram elementos que levaram

à criação, em 1986, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), um órgão alocado no

Ministério da Fazenda e responsável pelo controle unificado do orçamento e pela gestão da

dívida pública. Em outras palavras, a criação da STN foi fruto de dois processos distintos,

mas intrinsecamente correlacionados: i) Necessidade de controle centralizado sobre o

orçamento federal, incluindo a prerrogativa de liberar e contingenciar recursos; ii) Aumento

da importância da dívida pública, tanto como forma de financiamento estatal como por sua

interdependência frente às variáveis macroeconômicas, o que, no novo contexto de

capitalismo globalizado, a torna um indicador de fundamental importância para a

manutenção de estabilidade macroeconômica e de credibilidade dos investidores2 (Loureiro,

Calabrez, 2017).

Em suma, o aumento da importância da dívida pública mobiliária, perpassando todos

os governos desde esta época, no contexto de integração do país na economia globalizada,

produziu um aumento da importância da STN na estrutura institucional do Estado brasileiro.

Este processo foi acompanhado por especialização funcional dos órgãos internos à STN,

complexificação de suas atividades e ainda maior valorização de seus quadros profissionais,

2 Assim, a importância de um órgão capaz de oferecer dados confiáveis sobre a dívida pública não se restringe à questão da dívida pública em si (sua solvência), mas também à própria estabilidade da economia num contexto que coloca a solvência fiscal como sua fiadora. Isso porque, no processo de liberalização financeira “A âncora fiscal ganhou o status de fator de redução do risco-país e do efeito contágio das crises internacionais, colocando-se como peça central no esforço de ganhar a confiança dos investidores” (HELLER, 1997 apud LOPREATO, 2006, p.7).

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contribuindo para aumento da capacidade analítica e operacional nos níveis individual e

organizacional (Wu et al, 2015). Isto se deu mediante: i) a criação de subsecretarias,

subdivididas em coordenadorias gerais responsáveis por tarefas cada vez mais complexas e

especializadas; e ii) valorização de seu corpo técnico, com programas de expansão de

carreiras e salários e atração de mão de obra qualificada, dotada de alto nível técnico.

Inicialmente, é importante destacar que gestão da dívida pública, totalmente

concentrada na STN, envolve complexas tarefas administrativas que incluem estudos sobre

a composição da dívida, estratégias de financiamento e gestão de riscos. Decorrente disto,

o acúmulo e complexificação de funções foi acompanhado por um incremento de sua

estrutura organizacional (criação de sub-secretarias) e pela formação e qualificação de

quadros dotados do tipo de expertise adequado para levar a cabo tais funções, como se

indicará mais adiante. Esse processo de especialização funcional e capacitação técnica foi

marcado por algumas importantes etapas, dentre as quais se destacam a criação da

Coordenação-Geral de Administração da Dívida Pública (CODIP), responsável pela

administração da dívida interna, e a criação da Coordenação-Geral de Assuntos Externos

(Corex), então voltada para o registro contábil da dívida externa, ambas datas de 1988. Já

nos anos 2000, em meio a um intenso processo de difusão internacional de ideias e práticas

que visam o aprimoramento da administração da dívida pública, a área de coordenação da

dívida passou por nova reestruturação institucional, a CODIP e Corex foram reorganizadas

em três novas áreas: Codiv, Cogep e Codip, todas sob coordenação da Secretaria Adjunta

da Dívida Pública.

No tocante ao corpo técnico da STN, este apresenta razoável insulamento em

relação a outros órgãos do Executivo Federal e, sobretudo, à lógica do sistema político-

partidário. Na verdade, trata-se de um processo de insulamento seletivo (Silva, 2015), no

qual a impermeabilidade do Tesouro ao sistema político se dá conjuntamente com uma

estreita interação com o mercado financeiro, a qual tem sido defendida por agências

internacionais, como FMI e Banco Mundial.

Além disso, refletindo a importância crescente assumida pela STN, houve notável e

gradual esforço de capacitação profissional de seus quadros, marcado, sobretudo, pela

difusão de um saber internacionalizado sobre práticas de gestão da dívida pública (Rocha,

2009) bem como de valorização salarial. Assim, em 1994, durante o Plano Real, foram

tomadas medidas com o objetivo de recuperar os salários da carreira e atrair profissionais

de mais alta qualificação. Neste mesmo ano, a STN desenvolveria um sistema de

remuneração variável denominado Gratificação de Desempenho e Produtividade (GDP), que

seria paga conforme avaliação institucional e individual de cada servidor. Ainda no que diz

respeito à valorização do corpo técnico da STN, vale ressaltar que após 1995 não se

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realizaram mais concursos para nível médio, apenas superior. A recuperação salarial e o

aumento do prestígio oferecido pela carreira podem ser notados também pelo crescimento

da relação candidato-vaga observada nos últimos concursos realizados para a STN:

Ano Relação Candidato-vaga

2002 37

2005 82

2008 107

Fonte: IPEA (2009)

No tocante a recursos informacionais, para efetivar as atribuições do STN, foi

implantando conjuntamente com esse órgão, um sistema de execução financeira do

orçamento, que deu origem, menos de um ano depois, ao Sistema Integrado de

Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). A criação deste sistema foi bem

sucedida e hoje todas as entradas e saídas de dinheiro passam pelo orçamento unificado e

pelo sistema informatizado da STN. Uma consequência evidente desse processo de

reorganização da estrutura do Estado é o aumento da capacidade de controle do Ministério

da Fazenda sobre as finanças públicas. Sistemas informais sobre estratégia de gestão da

dívida pública e gerenciamento de riscos também têm sido constantemente desenvolvidos.

Em suma, o desenvolvimento institucional da STN foi na verdade um processo

continuado de acúmulo de recursos (financeiros, humanos e informacionais) e de

desenvolvimento de competências analíticas e operacionais para potencializar a capacidade

do Estado brasileiro para viabilizar o projeto de gestão da dívida pública. O fortalecimento de

certas burocracias se deu, portanto, em consonância com certas prioridades que são

historicamente situadas, mas que perpassaram os governos de FHC, Lula e Dilma.

3. Construção de capacidade estatal para política habitacionalCom a crise fiscal do Estado, no início da década de 80, o modelo de atuação do

Banco Nacional de Habitação - BNH, primeiro programa habitacional de abrangência

nacional existente no Brasil, começou a apresentar sinais de esgotamento. Este banco foi

extinto em 1986 – momento em que suas funções foram atribuídas à Caixa Econômica

Federal. Com isto, iniciou-se um processo de fragmentação institucional das políticas

habitacionais no governo federal, dada a falta de recursos e a não prioridade na agenda

presidencial. Consequência disto foi que: “De 1986 – com o fim do BNH – a 2003, o setor do governo federal responsável pela gestão da

política habitacional e de saneamento esteve subordinado a sete ministérios ou estruturas

administrativas diferentes, caracterizando a descontinuidade e a ausência de estratégia para

enfrentar o problema (KLINTOWITZ, 2015: 106)”.

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Entre 1986 e 2002, os governos subnacionais assumiram o protagonismo no

desenvolvimento de políticas habitacionais, em especial na área de urbanização de

assentamentos precários, cujas atividades tinham custos mais baixos e menor impacto na

limitada capacidade financeira dos governos locais (Denaldi et al, 2016; Cardoso, Ribeiro,

2002). No governo de FHC, embora tenha havido avanços normativos e programáticos, a

temática habitacional não foi incluída como prioridade dadas as orientações ideológicas do

governo e o contexto econômico mais restritivo, impactando na capacidade sistêmica-

política desta política pública, bem como nos recursos governamentais e nas capacidades

para viabilizar sua elaboração e implementação.

A eleição de Lula representou uma alteração na correlação de forças entre os atores

políticos e a emergência da política urbana na pauta presidencial, impactando na

capacidade sistêmica-política da política habitacional. O novo governo cria o Ministério das

Cidades já no início do seu mandato, agregando em uma única instituição as diferentes

políticas setoriais que compõem a política urbana. Além da Secretaria Nacional de

Habitação (SNH), foram criadas a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA),

Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) e a Secretaria Nacional de Transporte

da Mobilidade Urbana (SEMOB).

No primeiro mandato do governo Lula, em um contexto marcado por

contingenciamento orçamentário e restrição financeira, o MCIDADES dedicou-se a sua

estruturação institucional e criação de capacidade organizacional operacional, por meio da

instauração do Conselho das Cidades e do Sistema Nacional de Habitação de Interesse

Social (SNHIS). Adicionalmente, a SNH dedicou-se a desenvolver habilidades e

competências analíticas, particularmente na formulação de estudos e diagnósticos sobre o

setor habitacional, utilizados para embasar processos de planejamento da política

habitacional de longo prazo, como o Plano Nacional de Habitação.

Entre 2007 e 2009, surgem dois programas federais prioritários que tratam de

questões habitacionais – o Programa de Aceleração do Crescimento – Urbanização de

Assentamentos Precários (PAC-UAP) e o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV).

Estes novos programas modificaram o cenário, tornando-se, de fato, a política habitacional

implantada no país, contribuindo para desarticular o SNHIS, sistema de políticas públicas

descentralizado então em processo de construção (Cardoso et al., 2011; IPEA, 2011; Rolnik

et al, 2014). O primeiro mandato do governo de Dilma Rousseff deu continuidade a estes

programas habitacionais, embora em graus diferentes: o PAC-UAP manteve-se em

desenvolvimento, mas com uma escala decrescente por conta dos baixos índices de

execução dos projetos (Denaldi et al, 2016), enquanto o PMCMV foi relançado e expandido.

12

A emergência destes programas prioritários, em particular do PMCMV, teve duplo

significado. De um lado, significou a perda de autoridade prática do Ministério das Cidades

na condução da política habitacional, cujo processo decisório foi recentralizado no núcleo

estratégico do governo federal e na CAIXA, banco público federal responsável pela

operacionalização e gestão local destes programas (Klintowitz, 2015). Por outro lado, a

compreensão da política habitacional como estratégia adequada para alavancar o

crescimento econômico em um cenário de crise financeira mundial elevou a capacidade

político-sistêmica desta política, que passa a ter maior legitimidade frente às outras políticas

federais e até mesmo às outras políticas urbanas, em que pese o reconhecimento de

inúmeras críticas ao PMCMV3. Ou seja, o Ministério das Cidades perde protagonismo e

poder de agenda, mas vivencia um acesso inédito a recursos não-contingenciáveis, bem

como aumento da legitimidade de seus programas e de sua capacidade organizacional.

A partir de 2003, portanto, nota-se o início de um processo de construção de

capacidade estatal para elaborar e implementar políticas habitacionais. Um claro indicador

disto é o aumento exponencial dos recursos disponíveis para a área habitacional entre 2002

e 2010, como pode ser observado na Tabela 2.

TABELA 2: Evolução dos recursos orçamentários executados em Habitação: FNHIS, PAC-UAP e MCMV (2006 - 2014) (em bilhões de reais)

ANO FNHIS* PAC-UAP MCMV TOTAL

2006 1,00 1,52 - 2,52

2007 0,30 1,97 - 2,27

2008 0,80 2,70 - 3,50

2009 1,01 3,88 5,25 10,14

2010 0,17 1,88 6,68 8,73

2011 0,51 2,15 10,98 13,64

2012 0,13 3,20 12,55 15,88

2013 0,21 3,65 15,63 19,49

2014 0,05 2,70 16,80 19,55

Fonte: KLINTOWITZ (2015, p. 239)

* FNHIS significa Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, e está associado ao SNHIS.

O aumento da disponibilidade de recursos financeiros, contudo, foi interrompido a

partir de 2015. O Gráfico 1 abaixo explicita a trajetória intermitente dos investimentos na

área urbana, bem como o papel de destaque da SNH, em comparação com as outras

Secretarias do Ministério. Logo após a reeleição de Dilma, a crise política e econômica

recrudesce e altera-se o balanço de força entre os atores políticos. Com o impeachment e o

3 Para muitos autores, o PMCMV assume mais o caráter de uma iniciativa governamental anticíclica e de fomento ao desenvolvimento, do que de uma política habitacional que entregue como produto o que se entende efetivamente por moradia, indo além da unidade habitacional em si (Klintowitz, 2015; Cardoso, Aragão, 2013; Loureiro et al, 2013).

13

governo de Michel Temer, em 2016, há uma contundente mudança na correlação de forças

políticas e nas orientações ideológicas do governante. Baseado em uma agenda de

contingenciamento econômico, o novo governo contribuiu para reduzir a legitimidade dos

programas então em andamento de habitação de interesse social, afetando os recursos

humanos e financeiros à disposição do MCidades.

Gráfico 1 – Empenho orçamentário das Secretarias do MCidades (2008-09/2017)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 -

5,000,000,000.00

10,000,000,000.00

15,000,000,000.00

20,000,000,000.00

25,000,000,000.00

30,000,000,000.00

SMOB SNPU SNSA SNH

Fonte: elaborado pelos autores com base em dados disponibilizados por LAI.

Outro indicador para analisar a capacidade estatal para políticas habitacionais refere-

se aos recursos humanos do Ministério, que foram ampliados notavelmente a partir de 2003.

A SNH, principalmente desde 2007, passou a contar com corpo técnico de engenheiros,

arquitetos, assistentes sociais, especialistas ambientais, triplicando seu quadro de

servidores, o que permitiu desempenhar melhor a gestão dos programas habitacionais

prioritários. Um importante passo nesta direção foi dado com os concursos de Analista

Técnico de Políticas Sociais e de Analista de Infraestrutura, realizados entre 2012 e 2013,

em que os analistas foram selecionados pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão, mas alocados em ministérios setoriais, como o das Cidades. Igualmente, a CAIXA

ampliou seu quadro de engenheiros para acompanhamento da execução das obras

(BRASIL, 2010: 27). Como expresso no gráfico 2, o número de funcionários do MCidades

variou no período analisado em sintonia com o contexto político: ele aumentou

progressivamente até 2009, quando começou a ter uma trajetória intermitente, com queda

no momento da crise política de 2013, aumento nas eleições de 2014 e diminuição

constante, a partir deste ano.

Gráfico 2 – Quantitativo dos Servidores Públicos Federais Civis Ativos do Ministério das Cidades

14

2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 70

100

200

300

400

500

600

700

800

Fonte: Dados obtidos com Ministério do Planejamento por pedido de acesso a informação de 2003 a Outubro

2017.

Em suma, a análise deste caso permite averiguar que a criação e o desenvolvimento

institucional do MCidades foram fruto da priorização da questão habitacional na agenda

presidencial a partir de 2003, engendrando um processo gradual de acúmulo de recursos

(financeiros, humanos e informacionais) e de desenvolvimento de competências

organizacionais analíticas e operacionais para alavancar a capacidade do Estado de

promover realizações nesta área. Porém, este processo foi significativamente influenciado

pela mudança no contexto econômico e político, o que teve impactos na capacidade desta

política, principalmente a partir de 2016.

4. Construção de capacidade estatal: o caso do MDSA trajetória da área social relacionada ao enfrentamento da pobreza é marcada por

intermitências institucionais e programáticas. A constituição de 1988 estabeleceu, pela

primeira vez, a responsabilidade e o dever do Estado de assistir e assegurar à população a

proteção social, e a assistência social é colocada como política pública, de caráter não

contributivo, juntamente com a saúde e a previdência, formando o tripé da seguridade

social.

Segundo CARDOSO JÚNIOR E JACCOUD (2005), já no governo de Fernando Henrique

Cardoso surgiram diversas iniciativas de combate à pobreza4, além dos programas de

transferência de renda, por meio, por exemplo, do Bolsa-Escola (Ministério da Educação),

Programa Nacional de Renda Mínima, conhecido como Bolsa-Alimentação (Ministério da

Saúde) e Auxílio-Gás (Ministério das Minas e Energia). Todavia, em que pese o

reconhecimento de avanços, o governo FHC foi marcado por um viés fiscalista e de garantia

da estabilidade monetária, no qual a legitimidade das políticas sociais e o seu

desenvolvimento ficaram comprometidas. As políticas sociais deste governo, de modo geral,

4 Dentre eles, destacam-se o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil - Peti, criado em 1996, o Programa Agente Jovem, criado em 1999 e o Programa de Combate à Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes, criado em 2001. Desde 1996, idosos e portadores de deficiência pobres, também recebem o Benefício de Prestação Continuada – BPC.

15

foram marcadas pela fragmentação institucional e programática e por desafios de

capacidade analítica e operacional: os programas de transferência de renda foram lançados

por vários ministérios, com distintas portas de acesso e sistemas de informações e

benefícios, em um cenário de difícil coordenação interinstitucional.

Este cenário foi alterado com a criação do Ministério de Desenvolvimento Social e

Combate à Fome (MDS), em 2004, derivando da integração de três áreas com programas e

institucionalidades distintas: Segurança Alimentar e Nutricional, Assistência Social e

Transferência de Renda. Com trajetórias variadas, essas três áreas passam a ter um

protagonismo na agenda governamental já em 2003, quando há mudança na correlação de

forças políticas e o novo governo do Presidente Lula assume. Dentre as iniciativas deste

ministério, o Programa Bolsa Família (PBF), que agregou as diferentes ações de

transferência condicionada de renda existentes anteriormente, apresenta-se como o de

maior relevância em termos de resultados e projeção pública. A Senarc, responsável por

sua operacionalização, receberá foco especial nesta análise do MDS.

A criação do MDS representou um aumento da capacidade estatal nesta área de política

social, em temas sociais extremamente caros ao presidente e ao seu partido, contribuindo

para aquecer a economia de consumo entre a população de baixa renda e para diminuir a

desigualdade social no país. O Gráfico 3 exemplifica este processo, e permite visualizar o

aumento constante dos recursos financeiros disponíveis para esta política. Também indica

uma tendência de queda da relação percentual entre os recursos destinados para este

ministério e o Orçamento Geral da União (OGU), a partir de 2014, como explicitado no

gráfico abaixo.

Gráfico 3 - Previsão orçamentária MDS (Orçamento total, incluindo recursos do Tesouro e outras fontes)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 20150

10,000,000,000

20,000,000,000

30,000,000,000

40,000,000,000

50,000,000,000

60,000,000,000

70,000,000,000

80,000,000,000

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

Previsão orçamentária MDS % do OGU

Fonte: Lei Orçamentária de 2006-2015.

O MDS foi criado por uma Medida Provisória, que não lhe conferiu um objetivo

específico, quadro próprio de funcionários e uma estrutura organizacional. A proposta foi

16

elaborada pela equipe inicial do Ministério que era composta principalmente por servidores

cedidos de outros órgãos, pelos poucos servidores remanescentes dos órgãos extintos e por

contratos temporários ou consultores. A partir deste momento inaugural, os recursos

humanos do MDS mudaram e elevaram-se significativamente, por meio da contratação de

novos servidores públicos – vinculados ao próprio Ministério ou ao Ministério do

Planejamento, mas alocados no MDS. Entre 2003 a 2010 foram realizados vários concursos

públicos para provimento de quadro geral do MDS 5.

No entanto, como ocorrido no MCidades, os recursos humanos no MDS aumentaram de

uma forma descontinuada, refletindo as alterações no contexto econômico-político e na

correlação de forças entre os grupos políticos. Assim, caíram no início do governo Dilma,

bem como a partir de 2014, talvez por efeito do processo de retração econômica que já se

anunciava.

Gráfico 4- Quantitativo dos Servidores Públicos Federais Civis Ativos do Ministério do Desenvolvimento Social

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20160

200

400

600

800

1000

1200

0 0 0

383381

522594 632 661

869

835 808

1006

862834

771

Fonte: Dados obtidos com Ministério do Planejamento por pedido de acesso a informação de 2003 a Outubro 2017.

No que se refere a recursos informacionais, é pertinente analisar o investimento em

implantação de sistemas de gestão no período estudado. Destacam-se aqui dois exemplos:

o Cadastro Único de Programas Sociais - CadÚnico e o Indice de Gestão Descentralizada -

IGD. O CadUnico é um instrumento de coleta de dados e informações para identificar

famílias de baixa renda, estipulado em meio salário mínimo per capita. Foi criado em julho

de 2001, no governo FHC, pelo decreto 3.877 de 24/07/2001, no Ministério da Previdência e

Assistência Social. A Caixa Econômica Federal, que é responsável pela administração do

5 Em 2006 foi realizado concurso público para 295 cargos de nível superior e médio e processo seletivo simplificado para 60 servidores de nível superior para vagas temporárias. Em 2008 teve um processo seletivo simplificado para 110 servidores de nível superior para vagas temporárias e em 2009, concurso público para mais 70 servidores de nível médio. Com a aprovação da nova estrutura do MDS em 2010 ampliou em 164 os cargos de direção e assessoramento superiores. A criação da Carreira de Desenvolvimento de Políticas Sociais consagrada na Lei n.12.094, de 19 de novembro de 2009, que autorizou a criação de 2400 cargos para diversos ministérios foi uma conquista de demanda vinda do MDS. E com concurso de Analista Técnico de Política Social (ATPS) que contratou, em 2013, 61 servidores, em 2014, 142 e, em 2015, 1 servidor, para ministérios da área social.

17

banco dos dados, foi contratada em 28 de dezembro de 2001 e os primeiros

preenchimentos do Cadastro pelos municípios se iniciaram em meados de 2002. Todavia,

foi só a partir de 2003, como pode ser observado no gráfico 6 abaixo, que aumenta

exponencialmente o cadastro das famílias.

Gráfico 5- Número de Famílias Cadastradas em Milhões

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 20170

5

10

15

20

25

30

35

0

8.1

14.6 14.7 1517 18.2 19.4 20.1

22.325.1

27.229.2

27.3 26.5 26.1

Fonte: Dados de 2003 a 2010: BRASIL. Desenvolvimento Social e Combate à Fome no Brasil,2010. pag.55,2010.Dados de 2011 a 2017, sendo esse último ano dados relativos a outubro. Dados. Site: https://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/relatorio.php#Visão Geral Brasil. Consulta em 21/11/2017

Atualmente, o Cadastro Único é o principal instrumento para seleção e inclusão de

famílias em inúmeros programas sociais, embora a seleção e o atendimento da família

ocorram de acordo com critérios e procedimentos definidos pelos gestores dos ministérios

responsáveis pela política ou programa e pela legislação específica de cada um deles. O

esforço para aprimorar a implementação do Cadastro, a partir do Governo Lula, é abordado

por diversos autores (Silva, Yasbek e Di Giovanni,2007; Bichir, 2016), o que teve impactou

na capacidade em todas as esferas de Governo.

Além disso, periodicamente, o MDS mede a qualidade da gestão da implementação do

Programa Bolsa Família e do Cadastro Único, nos estados e nos municípios, a partir do

Índice de Gestão Descentralizada (IGD). O índice varia entre zero e 1. Quanto mais próximo

de 1, melhor o resultado da avaliação da gestão. Com base nesse indicador, o MDS calcula

o valor dos recursos financeiros que serão repassados aos entes federados. Estes recursos

devem ser aplicados no aprimoramento da qualidade da gestão local, em atividades

voltadas à gestão do Programa Bolsa Família e do Cadastro Único, como aquisição de

mobiliário e equipamentos de informática, capacitações, campanhas de mobilização e

divulgação de informações, entre outras. Ainda, é digno de nota a importância da SAGI -

Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação – no processo de construção de 18

indicadores e avaliações, que serviram de base para aprimorar os programas e fornecer

evidências acerca do impacto destes na vida da população partícipe das ações do MDS,

contribuindo para angariar apoio e legitimidade da população e entre outros órgãos

governamentais para o crescimento e manutenção destas iniciativas.

O olhar sobre este caso permite notar como a mudança no cenário político ocorrida

com a eleição de Lula alterou a capacidade sistêmica-político da área social, em particular

do combate à pobreza e à fome. Assim, com a criação do MDS houve um processo de

acúmulo intensivo de recursos (financeiros, humanos e informacionais) e de

desenvolvimento de competências analíticas e operacionais. Este caminho, porém, foi

influenciado pelo contexto econômico e pela alteração na correlação de forças entre os

atores políticos a partir de 2016, com o impeachment da presidente Dilma Roussef e a

ascensão de um novo governo que implementa políticas de cunho neoliberal que haviam

sido rejeitadas nas eleições de 2014. Assim, houve redução nos recursos financeiros e

humanos disponibilizados a este ministério, em um processo similar, mas menos intenso do

que o ocorrido no Ministério das Cidades.

5. Considerações finaisO debate sobre capacidade estatal para elaborar e implementar políticas públicas tem

recrudescido significativamente nas últimas décadas, porém ele segue permeado por

imprecisões sobre os elementos que constituem e definem este conceito. No presente

trabalho, argumentamos que mais pesquisas ainda são necessárias, vinculando tanto a

capacidade político-sistêmica (Wu et al, 2015) quanto as habilidades técnicas e políticas

necessárias para a formulação de políticas a interesses e contextos políticos mais amplos.

Portanto, esta pesquisa retoma a conceituação da capacidade do estado como poder

(Lindvall e Teorell, 2016), vinculada a prioridades ideológicas (Enriquez, Centeno, 2012, e

argumenta que a capacidade estatal para elaborar e implementar políticas públicas não

deve ser vista como um atributo fixo ou durável do Estado, mas contingente à dinâmica das

forças políticas em determinado momento e às orientações político-ideológicas que estas

forças políticas imprimem ao Estado.

Procurou-se mostrar como o contexto político-econômico e a dinâmica das forças

políticas tem impactos na organização e capacitação do aparato burocrático de governo,

criando órgãos ou fortalecendo outros já existentes, que assumem posição de relevo na

execução das áreas prioritárias do governo. Assim, descreveu-se como, no caso da STN, do

Ministério da Fazenda, responsável por uma função fundamental na etapa do capitalismo

globalizado, os Estados nacionais precisam se estruturar internamente para atender às

exigências dos investidores no mercado financeiro. A função fiscal do Estado de

gerenciamento da dívida pública tem tal importância no contexto atual que ela assume um

19

caráter de continuidade, perpassando governos com diferentes orientações político-

ideológicas, como os governos de FCH e Lula/Dilma.

Ao contrário, as demais políticas públicas, em particular as sociais, assumem caráter

mais contingente e dependente das forças políticas dominantes em cada governo. Deste

modo, os recursos mobilizados para efetivar o potencial de capacidade estatal nestas áreas

sofrem oscilações importantes. O desmonte que o atual governo Temer conduz nas áreas de

políticas sociais é uma clara evidência destas diferenças apontadas6. Além disso, a análise

dos casos do MDS e do MCidades sugere que há diferenças na resiliência institucional das

diferentes políticas sociais quando deparadas com grandes alterações no cenário

macroeconômico e político e na correlação de forças entre os atores políticas,

principalmente a partir de 2016.

Por fim, cabe notar que se esta pesquisa analisa a capacidade estatal em áreas

prioritárias na agenda dos presidentes brasileiros entre 1995 e 2016, o avanço do

conhecimento nessa temática dependerá da realização de novas investigações a partir de

outros ministérios - com ou sem proeminência na agenda governamental, e inclusive em

perspectiva comparada com outros países e outros contextos político-institucionais e

ideológicos.

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6 Conforme dados da proposta de Lei Orçamentária Annual (PLOA) de 2018, o PBF sofreu uma redução de 29 bilhões para 26 bilhões, o que significa a exclusão de quase dois 2 milhões de famílias do programa. O SUAS sofreu um corte de 98% no orçamento, nos serviços de proteção básica, onde estão os Centros de Referência de Assistência Social- CRAS, essa redução chegou a 99,96%, ou seja, passou de dois bilhões para 800 mi. No caso do SISAN a redução foi um pouco menos de 99% em programas como o Programa de Aquisição da Agricultura Familiar – PAA, programas fundamental para geração de renda no meio rural para muitas famílias atendidas no Bolsa Família. Já em habitação, a Proposta de Lei Orçamentária de 2018 corrobora a tendência de declínio no investimento nesta área: no PLO de 2017 estavam destinados 13,1 bilhões, no PLO de 2018, apenas 2, 3 bilhões. Além disso, inúmeros meios de comunicação têm denunciado cortes nos programas habitacionais, em especial na Faixa 1 do PMCMV, que atende a população com renda de até R$ 1.600,00 (ver, por exemplo, http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/economia/2017/07/27/internas_economia,612874/cidades-transportes-e-integracao-terao-cortes-maiores-no-orcamento.shtml).

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