ORÇAMENTO PARTICIPATIVO, PARTICIPAÇÃO SOCIAL E DEMOCRACIA DELIBERATIVA: ESTUDO DE CASO NA PREFEITURA DE FORTALEZA/CE

GT 31 – Gestão Pública, Planejamento e Participação Social

Cristiane Vieira dos Santos1

Gil Célio de Castro Cardoso2

RESUMO

Este trabalho tem como objetivo compreender o processo de formulação do Orçamento Participativo em Fortaleza, no período de 2005 a 2016, identificando o tipo de participação ocorrido nessa experiência e como/se esta possibilitou, de fato, a participação da sociedade, oportunizando uma mudança nos paradigmas da gestão pública. Os resultados encontrados sinalizam a escassez de conhecimento dos burocratas para implementar a política traçada no Plano de Governo; dicotomia nos governos de ideologias distintas que, embora com o compromisso de implementar os planos realizados com participação social, deixou de fazê-lo não por ausência de vontade política mas, de responsabilidade e crença de muitos agentes públicos naquela proposta, constituindo-a, portanto, num simples exercício intelectual e, até marginal, pois eram desenvolvidos por alguns poucos “visionários” daquelas gestões.

Palavras-chave: Orçamento Participativo; Participação Social; Democracia Deliberativa ou Participativa.

Introdução1 Mestranda do Programa de Pós-graduação em Avaliação de Políticas Públicas da Universidade Federal do Ceará (UFC), 2015cristianesantos@gmail.com2 Professor do Programa de Pós-graduação em Avaliação de Políticas Públicas da Universidade Federal do Ceará (UFC), gil.celio@yahoo.com.br

A multiplicidade e diversidade de funções e serviços desempenhados pelo Estado

desenvolvimentista, aliadas ao deficit público e ao crescimento populacional, o tornaram

ineficiente frente aos problemas e demandas da sociedade. Nessa situação, começou a ser

reivindicada a ideia de que somente com o aprimoramento dos mecanismos de participação

direta da sociedade, no âmbito local, poderia ser compensada a crise da democracia

representativa vivenciada pelas instituições políticas no final do século XX. Assim, o tema

da participação social aparece como relevante nos estudos relativos aos processos de reforma

dos mecanismos de intervenção estatal, principalmente no tocante aos processos de

formulação, implementação e avaliação das políticas públicas ligadas às novas propostas de

desenvolvimento com perspectiva de alcance do princípio da sustentabilidade (Bursztyn,

1993).

A crise da capacidade reguladora do Estado e a fragilização do poder dos mercados

levaram alguns estudiosos a defender que somente um novo arranjo institucional que

incluísse o Estado, o mercado e a comunidade, seria capaz de responder aos desafios da

regulação social nas sociedades contemporâneas (Rosanvallon, 1984). Instaura-se, assim, o

conceito de governança, que se diferencia de governo por incorporar, além da sociedade

política local (governo), a sociedade civil (comunidade) e a sociedade empresarial

(mercado), abrangendo todas as formas de regulação que não apenas as do mercado e/ou do

Estado. Nessa perspectiva, o conceito de governança supõe a existência de relações de

proximidade e de confiança entre os cidadãos de uma dada comunidade, que caracterizam a

definição de capital social proposta por Putnam (1996).

Nas sociedades complexas do início do século XXI, onde a tendência é que se

predominem comportamentos e atitudes cada vez mais individualizadas, a experiência de

vida comunitária toma novas dimensões e assume novos contornos. Rompem-se as

identidades de base geográfica, e com elas as identidades culturais e sociais, tornando-se

necessário o aparecimento de novas identidades que começam a ser construídas em torno dos

movimentos sociais, e se aperfeiçoam na constituição de organizações não-governamentais,

que assumem a condição de representantes políticos dos grupos minoritários da sociedade e

das questões que os afeta diretamente, tornando-se membros ativos das redes que

conformam a governança local.

A vida nas grandes cidades brasileiras e a delimitação de pequenos territórios no seu

interior, proposta pelo poder público para aproximar o governo dos problemas do local, é um

exemplo claro da tentativa de se construir esse novo tipo de sociedade. A compreensão dos

rumos da governança democrática ao nível local, dada a fragilidade das bases político-

institucionais para a sustentação da realidade nessas áreas, passa necessariamente pela

análise da ação de grupos e organizações sociais, de base territorial ou não, na politização

das questões de natureza regional que afetam diretamente a vida dos cidadãos. Passa também

pelo conhecimento da ação das chamadas “representações sociais” que se multiplicam nas

áreas urbanas e rurais e que se credenciam, junto às instituições de governo, como atores

importantes no debate público sobre as questões que afetam a sociedade (Conselhos, Fóruns,

Redes, Conferências e Orçamentos Participativos), substituindo, muitas vezes, o próprio

Estado, na produção de bens e serviços de natureza pública, na maioria das vezes, com

recursos governamentais (Cardoso, 2009).

No Nordeste, essa discussão e o aparecimento desses mecanismos de participação da

sociedade se evidenciam mais fortemente na década de 1990, marcando uma nova fase na

relação entre o Estado e a Sociedade no que se refere à gestão das políticas públicas, pautada

nos pressupostos da parceria; da gestão participativa e da busca pela sustentabilidade na

promoção do desenvolvimento local. A realidade vem demonstrando, no entanto, que nem

sempre essas parcerias cumprem a sua função do ponto de vista político e, algumas vezes,

acabam gerando efeitos perversos no contexto das relações público-privado, ou alimentando

velhas fórmulas de relação política baseadas no favor e na legitimação de velhas práticas

clientelistas (Bursztyn, 1984).

A questão que colocamos para discussão diz respeito à capacidade dessas

organizações de produzir capital social e de influir decisivamente na gestão das políticas

públicas, em especial na formulação do orçamento público municipal, tomando a cidade de

Fortaleza, capital do Estado do Ceará e uma das maiores metrópoles do Brasil, como objeto

de análise. Em outras palavras, queremos analisar os avanços e desafios do processo de

formulação do Orçamento Participativo - OP em Fortaleza, no período de 2005 a 2016,

abrangendo duas gestões de Luizianne Lins e uma de Roberto Cláudio, tentando

compreender em que medida as representações sociais presentes nos fóruns de discussão e

deliberação criados no âmbito formulação do orçamento público municipal, participaram

efetivamente da gestão dessa política pública, potencializando a sua ação na direção de sua

contribuição efetiva para a governança democrática e a construção de uma democracia

deliberativa no Nordeste do Brasil.

A formulação do Orçamento Participativo no município de Fortaleza iniciou com

elaboração do Plano de Governo da candidata do Partido dos Trabalhadores (PT), Luizianne

Lins, ao poder executivo, no ano de 2004. Tendo seu projeto político sido vitorioso nas urnas,

o OP foi inserido no Plano Plurianual Participativo (PPA), podendo ser vislumbrado como

possibilidade de uma transição da democracia representativa para a democracia deliberativa

ou participativa no âmbito da gestão pública municipal de Fortaleza, o que, no nível de

discurso, continua vigente até os dias atuais, com a gestão de Roberto Cláudio, do Partido

Democrático Trabalhista (PDT), sucessor de Luizianne Lins.

Assim, este trabalho tem como objetivo compreender o processo de formulação do OP

em Fortaleza, no período de 2005 a 2016, abrangendo duas gestões de Luizianne Lins e uma

de Roberto Cláudio. Especificamente, pretende-se: (i) Conceituar Orçamento Público e

Orçamento Participativo; (ii) Historicizar a evolução do Orçamento Participativo no Brasil;

(iii) Explicitar os conceitos Democracia, Democracia Representativa e Democracia

Deliberativa e (iv) Compreender a dinâmica da participação social no contexto do Orçamento

Participativo.

Esta investigação está justificada pela necessidade de se identificar que tipo de

participação ocorreu na experiência de Fortaleza e como/se esta possibilitou, de fato, a

participação da sociedade na gestão pública municipal, oportunizando uma possível mudança

nos paradigmas da administração pública, sempre focados no gestor do executivo municipal e

pouco na sociedade que estes têm o dever de servir. Para esta pesquisa, foi realizada uma

investigação de método dedutivo, do tipo qualitativa, com objetivo explicativo, cujos

procedimentos técnicos ocorreram a partir de dados bibliográficos, levantamento documental

de obras, dissertações, teses cujos temas giram em torno do Orçamento público, Orçamento

Participativo, poder local, participação social e democracia. Realizou-se, ainda, levantamento

de documentos no site oficial da Prefeitura de Fortaleza, que retratam a história da formulação

e implementação do OP na Gestão de Luizianne Lins, e as características que a diferenciam

da atual gestão. Adicionalmente, foram realizadas entrevistas com alguns atores envolvidos

neste processo, nas três gestões investigadas.

Os resultados encontrados sinalizam para a escassez de conhecimento dos burocratas

de rua para se implementar a política traçada no Plano de Governo; além de dicotomia nos

dois governos de ideologias distintas que, embora tivessem o compromisso de implementar

os planos realizados com participação social, não o faziam, verificando-se uma ausência não

de vontade política mas, de responsabilidade e crença de muitos agentes públicos naquela

proposta, constituindo-a, portanto, num simples exercício intelectual e, até marginal, pois

eram desenvolvidos por alguns poucos “visionários” daquelas duas gestões (PT e PDT).

Portanto, desvelou-se, mais uma vez, uma prática recorrente em relação aos estudos de

participação no Ceará, onde todos participam, mas só alguns decidem.

1. A cartografia de uma política pública desde a agenda até sua inclusão no orçamento

público

Para uma demanda tornar-se política pública é necessário primeiro ser pauta da agenda

pública. Sendo aprovada, é formulada e implementada no Plano Plurianual (PPA) para,

finalmente ser executada. A agenda é o primeiro passo do ciclo de política pública e, é neste

momento que os mais variados atores3 entram em cena.

Para Kingdon (1984, apud Howlet et al, 2013: 103) a agenda é uma “[...] lista das

questões ou problemas que recebem alguma atenção séria, em um dado momento, por parte

dos funcionários do governo e das pessoas de fora do governo [...]”, corrobora com Conde

(2012) em afirmar que essa lista de questões é “[...] conduzidas pelo poder constituído”

(Conde, 2012: 85).

A polissemia do termo política pública mostra sua complexidade. É percebida desde a

inação do Estado até sua ingerência; pode ser compreendida como um conjunto de processos;

como a análise do governo a partir de grandes indagações públicas; até a definição do projeto

de governo ou de Estado para a resolutividade do que fora demandado. Na linguagem de

Holfling (2001, apud Paese et al, 2012: 68) são,

[...] formas de interferência do Estado, visando à manutenção das relações sociais de determinada formação social. Se políticas públicas são o “Estado em ação”, “é o Estado implantando um projeto de governo, através de programas, de ações voltadas para setores específicos da sociedade".

Já o orçamento, seguindo o mesmo desfecho de política pública, possui vários

significados, para este artigo será empregada à definição orçamento público de Ferreira (1986,

apud Pires, 2001: 3) “Cálculo da receita que se deve arrecadar num exercício financeiro e das

despesas que devem ser feitas pela administração pública, organizado obrigatoriamente pelo

executivo e submetido à aprovação das respectivas câmaras legislativas” e de acordo com o

Gélédan & Brémond (1988, apud Pires, 2001: 5), “ato pelo qual são previstas e autorizadas às

receitas e às despesas do Estado para um determinado período”.

O orçamento público como mensuração de estimativa de receita e fixação de despesa é

um jogo de poder político, onde a correlação de forças existentes na sociedade exerce pressão

para que suas reivindicações sejam validadas na peça orçamentária.

1.1 Gênese do Orçamento Participativo

O Orçamento Participativo é uma política genuinamente brasileira, sua gênese está

ancorada nos movimentos sociais, das décadas de 1970 e 1980. Nesse período, vivia-se a 3 Sociedade civil, agentes governamentais, representantes de ONG´s e Sindicatos, lobistas, políticos.

ditadura militar e a imposição do predomínio do bipartidarismo, formado pela Aliança

Renovadora Nacional (ARENA), detentora do poder e, o Movimento Democrático Brasileiro

(MBD), a lutar pelo poder.

É nesse ínterim, que surgem as primeiras experiências na tomada de decisão conjunta,

Estado e Sociedade, em nível municipal, local onde realmente o Estado encontra-se

personalizado no Prefeito e Vereadores e, por conseguinte, como algo tangível para a

população. A descentralização do poder, a luta pelo retorno dos direitos políticos e pela

democracia são a tônica contra a forma de governar daquele regime, cujos pressupostos

estavam embasados na centralização do poder, da tomada de decisão e dos recursos

financeiros.

A criação em 1980 do Partido dos Trabalhadores (PT), formado por sindicalistas e

lideranças de comunidades de base, de setores marxistas leninistas, trazendo em seu bojo a

defesa do planejamento participativo, cuja proposta de participação popular possui

características que a diferencia das demais formulações até então elaboradas. De acordo com

Pires (2001), o objetivo do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) era

colocar em xeque o regime militar, por isso, defendia a participação popular. O intuito do

Partido dos Trabalhadores (PT) era transformá-lo em instrumento para dar voz e vez há tantos

que tinha tão somente uma pálida voz nas urnas. Verifica-se, dessa forma, que o OP tanto

pode ser utilizado para reafirmar o status quo, como para ressignificar espaços de luta.

Foi durante o período de 1986 a 1988, em Vila Velha (ES)4, que Grazia e Ribeiro

(2003: 19) afirmam ter acontecido a primeira experiência de democratização do orçamento,

reiteram também que o OP teve seu principal holofote com a exitosa experiência de Porto

Alegre, em 1989, na gestão do prefeito Olívio Dutra, com o “ jeito petista de governar”.

Para os autores Avritzer e Navarro (2003: 15), “O Orçamento Participativo é a

experiência mais bem-sucedida de política participativa no Brasil”, isto significa a

possibilidade da construção de uma democracia alicerçada em práticas libertadoras capazes de

amenizar as desigualdades sociais, econômicas e políticas.

Para Pires (2001), o OP:

[...] representa mais um passo no sentido do aperfeiçoamento político. Nele, não somente os parlamentares devem participar das decisões sobre finanças e políticas públicas: a população organizada, a sociedade civil assume papel ativo, passa a ser agente e não mero paciente. Ocorre uma radicalização democrática [...]. Na arena em que se dá a disputa por recursos públicos escassos, os cidadãos

4 Pires traz as experiências de Piracicaba SP, Lajes SC, Campinas SP, Vila Velha ES, Boa Esperança ES, Rio Branco AC, Toledo PR, Prudente de Morais e Juiz de Fora MG, Pelotas RS, como ocorridas no período de 1975 a 1986 (PIRES, 2001: 42).

exercem o seu direito e o seu dever de participação na definição dos rumos da ação governamental5. (Santos, 2015 apud Pires, 2001: 35-36).

O OP é um instrumento de gestão municipal, coaduna com a abertura de canais para a

participação popular não somente no ciclo orçamentário, mas, sobretudo e consequentemente

na efetiva aplicação do recurso onde fora determinado. Esse acompanhamento da ação estatal

pela sociedade civil traduz uma forte articulação entre a democracia representativa e a

democracia participativa.

Dados de 1997 a 2000, da Frente Nacional de Participação Popular (FNPP), relatados

por Grazia e Ribeiro (2003:38), asseguram que no período existiam somente 103 experiências

participativas, 50% delas em prefeituras do PT, seguidos de 13% do Partido da Social

Democracia Brasileira (PSDB) e, 11% de administrações do Partido Socialista Brasileiro

(PSB). Avritzer (2016:52), em pesquisa mais recente atualiza esses dados para 201

municípios até o ano de 20046, assim, a participação está longe de atingir um patamar

desejado7.

Cabe destacar que, na Constituição Federal de 1988, no Capítulo IV, Dos Direitos

Políticos, em seu Art. 14 estabelece que "A soberania popular será exercida pelo sufrágio

universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei,

mediante: I - plebiscito, II - referendo; III iniciativa popular". Esses dispositivos garantem ao

cidadão participar, democraticamente, na esfera legislativa. Já na esfera jurídica, no Capítulo

I, dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, o Art. 5º reza que "todos são iguais perante

à lei...".

1.2 A democracia

Poder do povo, sentido etimológico do termo democracia, “[...] demo: povo, Krátos:

poder” (Gadelha, 2010: 18), tem origem na Grécia Antiga. De acordo com Gadelha (2010):A democracia ateniense era direta, todos os cidadãos poderiam participar da Eclésia (assembleia popular) que tomava as decisões, as quais eram decididas em praça pública. Em Atenas, porém, o exercício do poder político era limitado. Somente aqueles considerados cidadãos é que poderiam participar da vida política na polis, ou seja, apenas os homens atenienses livres e maiores (Santos, 2016 apud Gadelha, 2010: 18).

5 Grifos nossos.6 No entanto, o Brasil possui 5.570 municípios.7 De acordo com dados mais recentes de Wampler (2007) e Avritzer (2016), os mesmos asseguraram que houve considerável aumento no número de municípios que adotaram o OP como ferramenta de gestão, embora exista uma discrepância nos dados, visto que o primeiro autor traz mais de 250 prefeituras, enquanto o segundo, 201 cidades.  

A praça era o espaço por excelência para exercer a cidadania, ou seja, para tratar dos

assuntos da polis, no entanto, a praça não era do povo. No berço da democracia, já existia

uma hierarquização do humano, do livre e do escravo, do intelectual e do braçal, do sujeito

ativo e do passivo. A praça pertencia àqueles que possuíam o ócio, cujo tempo livre era

disponível para pensar a cidade, enquanto mulheres e escravos serviam para servir os

pertencentes da primeira classe. Na contemporaneidade, essa natureza inferior dos

“inferiores” ainda permeia o discurso de muitos, muito embora o próprio termo democracia

esteja mais democrático.

No Brasil, homens e mulheres com idade superior a 16 anos tem o direito de eleger

seus representantes, para os poderes Executivo e Legislativo, salvo algumas exceções, como é

o caso de pessoas que estão privadas de sua liberdade, por condenação. Representar é

transferir para outrem o seu poder de decisão sobre o destino vislumbrado para o local onde se

vive. Por isso, a expressão democracia representativa é para Bobbio (1986),

[...] significa genericamente que as deliberações coletivas, isto é, as deliberações que dizem respeito à coletividade inteira, são tomadas não diretamente por aqueles que dela fazem parte mas por pessoas eleitas para esta finalidade (Bobbio, 1986: 44).

Montesquieu (apud Gadelha, 2010: 24) “advogava sobre as vantagens da

representação nos grandes estados, em oposição à democracia dos antigos”, para ele

significava uma possibilidade do povo deliberar, de maneira indireta, acerca de um cotidiano

de pautas que não era possível abarcá-lo.

No entanto, existem pensadores que criticam a democracia representativa, “Rousseau,

por sua vez, é apontado como o defensor da soberania popular, contra a “fraude” da

representação” (Gadelha, 2010: 24). Para Rousseau, a representação significaria uma ruptura,

uma disfunção, ou seja, a soberania pertence ao cidadão e, não pode ser repassada a terceiros.

A democracia participativa, semidireta ou deliberativa se apresenta como uma

reivindicação da divisão do poder com o povo, essa democratização entre Estado e Sociedade

Civil, representa a cogestão dos assuntos públicos com o cidadão comum, quer na sua

coletividade, quer na sua individualidade, sem distinção entre trabalhadores, mulheres,

homens brancos e ociosos.

Daí compreende-se que o ato de participar significa tomar parte de alguma coisa,

envolver-se com alguma atividade. Sendo assim, como afirma Souza (1999: 81) "A

participação é processo social que existe independente da interferência provocada por um ou

outro agente externo". A autora vai além, na sua conceituação ao dizer que,

A participação não é uma questão do pobre, do miserável, ou do marginal; é questão a ser refletida e enfrentada por todos os grupos sociais que não chegam a penetrar as decisões que dizem respeito às suas condições básicas de existência. Por esse ângulo, a participação, longe de ser política de reprodução da ordem, é, sobretudo, questão social (Souza, 1999: 81).

Para Bordenave, “A participação está na ordem do dia devido ao descontentamento

geral com a marginalização do povo dos assuntos que interessam a todos e que são decididos

por poucos” (Bordenave, 1983: 12), além de ser “uma necessidade fundamental do ser

humano, como o são a comida, o sono e a saúde” (Bordenave, 1983: 16).

2. O contexto político do orçamento participativo em Fortaleza

Por orçamento participativo compreende-se ser um instrumento capaz de promover a

relação entre o poder público e população, de maneira diferenciada, qual seja, a

corresponsabilização da gestão pública.

A cidade de Fortaleza apresenta-se como o campo pesquisado e, como tantas outras

urbs, Fortaleza é um lugar díspare, embora apresente diversos encantos. Consoante a isso e,

ratificando essa heterogeneidade. Para Lefebvre (2001) “A cidade tem uma história; ela é a

obra de uma história, isto é, de pessoas e de grupos bem determinados que realizam essa obra

nas condições históricas” (Lefebvre, 2001: 52) e, é parte da história de Fortaleza que será aqui

contada, sob a ótica de dois gestores, Luizianne e Roberto Cláudio e, de Juraci Magalhães, de

maneira pontual.

2.1 Era “Juraci faz”

Em Fortaleza, na gestão de Juraci Magalhães (1997/2000), pelo Partido do

Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), precisamente em 1999 sob a coordenação do

Centro de Defesa da Criança e do Adolescente (CEDECA), havia um projeto de orçamento

municipal, voltado à participação de crianças e adolescentes, que tinham como atividades o

monitoramento, a proposição de mudanças e a fiscalização dos orçamentos públicos

municipal (Camarão, 2011).

Neste sentido, pode se pensar que o marco zero do OP ocorreu na intervenção do

orçamento público pelas crianças e adolescentes que, de acordo com Camarão (2011: 73) em

entrevista com a Coordenadora geral do OP da época, afirma que:

A gente tinha reuniões, construía propostas de emendas à lei orçamentária e levava isso pra fazer um trabalho de “lobbi”. Começamos a fazer isso com o intuito maior de levar recursos para a área do atendimento à infância, depois a gente viu que seria

muito interessante se as crianças e adolescentes pudessem propor políticas, dizer para onde esses recursos deveriam ir. Então era um projeto piloto, a gente trabalhava com cinquenta adolescentes que eram formados o ano todo sobre o que é orçamento, políticas públicas e ao final eles construíam propostas de emendas e a gente ia trabalhar isso no parlamento, para que uma delas entrasse e a gente conseguisse remanejar mais recursos pra essa área do atendimento à infância (Entrevista com a Coordenadora geral do OP, em 24 set 2009).

Contudo, isso ocorreu apenas como um lampejo do que é participação.

2.2 Luizianne Lins: “Você construindo Fortaleza bela”

As eleições de 2004 foram marcadas por dissenso no PT municipal, visto que o

Partido em nível nacional havia assumido o compromisso de apoiar a candidatura do então

deputado federal Inácio Arruda, do Partido Comunista do Brasil (PC do B) à prefeitura de

Fortaleza. O grupo de Luizianne Lins defendia candidatura própria, que saiu vencedor na

convenção e com o nome de Lins para disputar à gestão municipal. No segundo turno, Lins

vence Moroni Big Torgan, do Partido da Frente Liberal (PFL) com 56,21% dos votos válidos,

contra 43,79% (Camarão, 2011).

A campanha eleitoral de Lins em 2004, teve como pilar a dinâmica da militância, ao

alcançar a periferia e centro, construindo o Plano de Governo através da realização de

plenárias populares, onde a coligação “Fortaleza Amada”8 discutia os problemas da cidade e

os anseios da população, que resultou no principal instrumento da gestão, qual seja, o

orçamento participativo.

Mas, a “Fortaleza bela” é contraditória. Os dados da cidade de 2002 e 2003

reproduzidos pela RAIS9 e CNAE10 revelam os cinco setores de atividades que mais

empregaram: a administração pública, o comércio varejista, serviços prestados a empresas,

confecção de artigos de vestuário e educação. Entretanto, as ruas, praças, calçadas, feiras

revelam que uma parcela significativa da população se encontra na informalidade que

transborda na precarização do trabalho e na ausência de direitos fundamentais.

Quando se trata da renda, existiu uma contração para a população mais pobre e uma

ampliação para a camada mais rica, em outras palavras, houve uma reafirmação da

concentração da renda. A diminuição se deu na renda apropriada dos 10% mais pobres, saindo

de 2,3% para 1,9% e um acréscimo de 0,9% para os 20% mais ricos, cujos percentuais

8 Autoras como Arão utilizam o nome do Programa de Governo como “Por Amor a Fortaleza” (2012, p. 53). 9 Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) é um instrumento de coleta de dados do Governo Federal que controla as atividades trabalhistas e elabora estatísticas sobre o trabalho (Ministério do Trabalho e Emprego, 2015).10 Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE) é quem padroniza os códigos de identificação das unidades produtivas no país nos cadastros e registros da Administração Pública nas três esferas de governo (Secretaria de Estado da Fazenda, 2015).

partiram de 69,3% para 70,2% (Plano Plurianual, 2006-2009). Os dados de empregabilidade e

renda já revelam uma fotografia um tanto embaçada da realidade da cidade.

Para Arão (2012), o OP de Fortaleza além de ter uma relação estreita com o PT, está

também ligado à luta de alguns grupos da sociedade civil que, por ocasião do Fórum Social

Mundial, ocorrido em Porto Alegre, no ano 2000, tiveram contato com a experiência de

participação daquela cidade11, como relata Maria Gorete Fernandes Nogueira, presidente da

Federação de Entidades de Bairros e Favelas Fortaleza (FEBF), em entrevista a Gadelha

(2010: 104) “O orçamento participativo a gente precisa em primeiro lugar falar de que ele não

apareceu por aparecer. Ele é uma luta de todos os movimentos populares, de décadas aí que

vem lutando para que a gente possa participar do orçamento participativo”.

A institucionalização da política não foi fácil. Alfredo Pessoa, Secretário Municipal de

Planejamento (SEPLA) daquela gestão, menciona o desafio com a reduzida equipe de

trabalho e a ausência de conhecimento teórico metodológico para sua efetivação, o que

ocasionou em um pedido de ajuda às gestões de Porto Alegre, São Paulo e Recife, além da

contratação da assessoria da Pontifícia Universidade Católica (PUC) de São Paulo, liderada

pelo Professor Doutor Félix Sanchez, coordenador do processo participativo de São Paulo, no

período de 2000-200, no governo da Prefeita Marta Suplicy, para capacitação da equipe.

(Gadelha, 2010).

Neste sentido, o OP foi inserido no Plano Plurianual (PPA) e instituído através da Lei

9.044, de 30 de novembro de 2005, como um instrumento que inauguraria uma nova relação

entre o poder público e a população. Foi nesse contexto que o OP foi implementado no

município, com o grande desafio de aprender fazendo e com a expectativa da população que a

partir daquele momento inauguraria outro diálogo com o poder executivo.

2.3 Roberto Cláudio, prefeito

"Vou buscar um diálogo. É importante para democracia no Brasil. A transição é parte do funcionamento da República, do governo que sai dar informações, prestar esclarecimentos para que o governo que entra, também de forma responsável, de forma serena possa se utilizar dessas informações para começar o governo" (Bezerra, G1CE, Caderno Eleições 2012).

Rupturas entre aliados se consolidaram e, por sua vez, novas alianças se formaram na

composição do jogo político das eleições de 2012. O impossível aconteceu, o “poste”12 não se

elegeu. Vence as eleições de Fortaleza o então deputado estadual Roberto Cláudio, do

11 Não apenas a experiência de Porto Alegre foi tomada como referência pela Prefeitura Municipal de Fortaleza, mas também a de São Paulo, Recife e Belo Horizonte (Arão, 2012: 58).12 Termo utilizado pela então prefeita Luizianne Lins em entrevista acerca de eleger seu sucessor, TV Diário, em 15 de abril de 2012.

Partido Socialista Brasileiro (PSB), pela coligação “Para Renovar Fortaleza”, composta por

mais de 13 partidos políticos.

Sob um novo olhar, Fortaleza continua na 5ª posição de maior cidade do País, é a capital

brasileira mais próxima da Europa de Portugal e, de Miami nos Estados Unidos, tendo despontado

como ponto de flexão de tráfego do Brasil com os demais continentes, o que significa dizer que

todo tráfego de dados da América Latina e o mundo, necessariamente, passa por Fortaleza

(Fortaleza, 2013).

O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) de 2010 continua alto, 0,732, cuja faixa vai

de 0,700 e 0,799, tendo como fatores de contribuição os índices de Longevidade, Renda, e

Educação (0,814, 0,716 e 0,672), respectivamente (Fortaleza, 2013).

De acordo com dados do IBGE de 2010, o Produto Interno Bruto (PIB) da cidade

alencarina é o maior entre as capitais do Nordeste, corresponde a 48% do PIB do Ceará e é o 8º.

entre as capitais do país (Fortaleza, 2013). Destaque também para o orçamento municipal que

corresponde ao quinto do país, atrás somente de São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e

Curitiba (Fortaleza, 2013).

O OP como programa de governo e, posteriormente como Princípio Fundamental da Lei

Orgânica do Município (LOM) ganha novos contornos, a Coordenadoria do Orçamento

Participativo transforma-se em Coordenadoria Especial de Participação Popular (CPP), no Plano

Plurianual (PPA) 2014-2017, instituído pela Lei 10.095, de 27 de setembro de 2013. A gestão de

Roberto Cláudio, acredita ter fortalecido a CPP, dando a ela o status de Secretaria, com o intuito de

ocasionar uma participação para além do OP. A novidade da gestão foi à utilização de

mecanismos digitais através de aparelhos de tótens, os quais foram distribuídos pela cidade e

permitia a votação online, essa ferramenta contribuiu para uma maior descentralização da

participação.

Ademais, a CPP trabalhará conjuntamente com o recém-criado Instituto de Planejamento

de Fortaleza (IPLANFOR), que irá instalar o observatório da cidade, com o objetivo de

acompanhar o desenvolvimento, produzir informações e promover o controle social.

3. A experiência do Orçamento Participativo em Fortaleza

O Município de Fortaleza está localizado na porção norte do Estado do Ceará, Região

Nordeste do Brasil, com uma extensão territorial absoluta de 313,14km², (Censo Demográfico

do IBGE, 2010) é a sexta região metropolitana do Brasil ficando entre as 120 maiores áreas

metropolitanas do mundo em termos populacionais, tendo como área de influência todo o

Estado do Ceará.

A cidade está dividida político-administrativamente em Secretaria Executiva Regional

I, II, III, IV, V, VI e Centro, além das Secretarias Diretas, Coordenadorias, Autarquias,

Companhias, Fundações, empresas, agências, institutos. Cada Regional apresenta um

território amplo, distinto e com características particulares, que a torna diferente.

Hoje, os territórios transformam-se de acordo com o ritmo das novas técnicas e isso

ocorre tanto na cidade como no campo. Nota-se que o território resulta de modos de relação

entre homem e natureza, definidos historicamente em função da evolução técnico-científica

(Raffestin, 1993; Santos, 1996).

Para realização do OP a cidade foi dividida em 1413 Áreas de Participação (AP´s) e 7

segmentos sociais. Posteriormente, ocorreu a criação dos ciclos: o preparatório e o

deliberativo. Esses dois ciclos de diálogos e debates aconteceram por toda cidade, através de

assembleias públicas territoriais, nas seis secretarias regionais e nos sete segmentos sociais:

crianças e adolescentes, idosos, jovens, GLBT (gays, lésbicas, bissexuais e transgêneros),

mulheres, pessoas com deficiência, e população negra.

O ciclo preparatório revela-se como o momento em que os técnicos da Prefeitura

repassam para população as informações acerca da metodologia do OP, sua vinculação ao

PPA e é discutida a participação nas assembleias deliberativas. O ciclo deliberativo é o

instante em que os participantes apresentam e votam propostas e elegem o delegado (a) para

representar seu território ou segmento social.

Para participar do processo preparatório e deliberativo faz-se necessário apresentar

documento de identificação para cadastro. Participaram desse processo 8.02014 pessoas, sendo

1.456 nas assembleias preparatórias e 6.384 nas assembleias deliberativas, 180 crianças na

assembleia específica. Foram realizadas 35 assembleias, apresentadas 637 propostas e

aprovadas 332. Foram eleitos (as) 168 delegados (as) para a atuarem junto ao Fórum

Municipal de Delegados e Delegadas do PPA Participativo (Plano de Ações do OP, 2005;

Plano Plurianual 2006-2009).

O Fórum, espaço permanente em cada Secretaria Executiva Regional para discutir,

acompanhar as deliberações das propostas aprovadas e de exercer o controle social do

Orçamento Participativo (OP), serviu de palco para a eleição dos Delegados que comporiam o

Conselho do Orçamento Participativo (COP) e outras questões (Plano Plurianual 2006-2009).

O Conselho do Orçamento Participativo (COP) de Fortaleza é órgão máximo de deliberação 13 No ano de 2006 subiu para 40 e no período de 2007 a 2009 para 51 áreas de participação, em 2010 houve uma diminuição para 26, em 2012 tornou a subir, dessa vez para 27 (Arão, 2012: 64, Avaliação 2010-2013-2012:14). 14 Em 2006, participaram 24.563, 2007/24.954, 2008/29.862, 2009/13.803, 2010/25.770, 2011/19.482, 2012/12.410 (Avaliação PPA 2010-2013 ano 2012). Não existem dados de 2013 e 2014, em 2015 houve cerca de 13.000 participantes.

do OP, reúne-se tanto com os delegados como com o executivo municipal para definir quais

obras e serviços serão atendidos como prioridade.

O orçamento previsto na Lei Orçamentária Anual (LOA) Nº 9.067/2005 foi de R$

1.988.294.150,00, alterado pela Lei Nº. 9.124/2006 para R$ 2.096.421.550,00. Foi destinado

para o OP o valor de R$ 148.626.906,00, ou seja, cerca de 7% do orçamento total da receita

estimada para aquele exercício financeiro (Rodrigues, 2007).

A abertura do poder executivo para dialogar com a população, através da

Coordenadoria do Orçamento Participativo, Secretarias Executivas Regionais e dos

Segmentos Sociais, inauguraria em Fortaleza uma nova cultura política, como relata Lins:

Com a realização do OP, inserimos Fortaleza em um movimento global de governos locais que buscam a superação dos limites da democracia representativa, ampliando os espaços de participação direta da população. Esse movimento, fundamentado na compreensão de que a participação é um direito humano, consubstancia a cidade como espaço privilegiado de exercício desse direito (Santos, 2012, 2015, 2016 apud Plano de Ações do OP 2005: 1).

Priorizar a participação, superar os limites da democracia representativa e caminhar

para a democracia deliberativa.

A partir de 2013, com a chegada de Roberto Cláudio à Prefeitura, o OP tem uma

queda significativa. Primeiro, nos dois primeiros anos acontece o projeto “Abraça Fortaleza”.

Esse projeto ligado diretamente ao Gabinete do Prefeito funciona com visitas mensais a

bairros periféricos da cidade, onde é realizado todo um diagnóstico de demandas junto à

população e, por conseguinte, verifica-se o que é possível atender. Após a intervenção estatal

o Prefeito e sua comitiva visitam o bairro para entrega das demandas atendidas, bem como

para que o gestor apresente os secretários municipais à população. Foi também uma forma de

aproximar Roberto Cláudio da periferia, visto que seus eleitores se concentram mais nas

classes média e alta e, de “afastar” os vereadores da recorrência fala de que as obras que

ocorriam no município eram feitas por eles, o que não é verdade.

A estrutura do OP migrou para estrutura da Participação Social com: Conselho do

Planejamento Participativo (CPP), divisão da cidade em 32 territórios, 1 Agente de Cidadania

e Controle Social para cada 5.000 habitantes (atualmente são 468), 1 Conselheiro para cada

território, processo eletrônico para cadastro de demanda, Fórum devolutivo das demandas

aprovadas e exclusão do OP Criança e Adolescente e de Segmentos Sociais, bem como a

assembleia preparatória.

Institucionalmente a política também sofreu alterações, agora vinculada ao Gabinete

do Prefeito, IPLANFOR e a Secretaria Municipal de Planejamento Orçamento e Gestão

(SEPOG). Em sua estrutura interna possui Coordenador Especial, Coordenador Adjunto,

Coordenadoria de Participação Social, Coordenadoria do Orçamento Participativo,

Coordenadoria de Educação Social, Coordenadoria de Participação Digital e Tecnologia da

Informação, Coordenadoria Administrativo-Financeira e Assistente Técnico-Administrativo.

Estrutura do Orçamento Participativo e da Participação Social

Gestão Luizianne Lins

(2005-2012)

Gestão Roberto Cláudio

(2013-2017)

Orçamento Participativo Participação Social

Ciclos do OP Ciclos do Planejamento Participativo

Assembleia Preparatória Mobilização

Assembleia Deliberativa Assembleia Eletiva

Divisão em Regionais com Áreas de Participação,

Segmentos Sociais e Criança e Adolescente

Territórios (Segmentos Sociais e

Criança e Adolescente foram excluídos)

Delegado do OP Agente de Cidadania e Controle Social

Programa Ação

Fórum Fórum DevolutivoElaborado pelos autores.

No primeiro ano de Orçamento Participativo, foi destinado através da LOA, 7% do

orçamento geral para o Programa, no último ano da gestão de Luizianne Lins, esse percentual

caiu para aproximadamente 4%, na LOA Nº 9.855/2011, cujo orçamento previsto girava em

torno de R$ 5.056.974,00 e, destinava para o OP R$ 217.322.763,00. No entanto, na

administração de Roberto Cláudio, não existe valor assegurado para a Participação Social, o

que, grosso modo, dificulta sua transparência.

3.1 A participação sob o olhar da gestão e da sociedade

A participação é algo instigante para quem acredita e preocupante para quem dela

abdica. As entrevistas e os relatos dos técnicos das gestões de Lins e Cláudio e dos membros

da sociedade civil que participaram do orçamento participativo e da participação social

revelam que muito há por fazer.

O primeiro relato diz respeito ao Sr. Miranda15, membro da sociedade civil que

participou das discussões do OP na era Lins, de acordo com Santos (2016: 11):A implantação do OP foi positiva e muito alta a demanda atendida. Por exemplo, muitas das demandas do meu bairro, o Mondubim, foram atendidas: iluminação pública, asfalto, feira do bairro, saneamento básico, acréscimo de ônibus para a

15 Os nomes aqui mencionados são fictícios, para maior lisura do processo investigativo.

linha Parque Santana e creche no bairro Santana. Houve uma aproximação entre sociedade civil e gestão. Mas, a expectativa era muito alta e houve em certos momentos um tensionamento entre a gestão e a sociedade civil [...]. Para mim, o OP de Lins foi mais interessante e eficaz. [...]. É preciso que o OP seja reinventado porque ele não consegue fazer tudo. A população tem que ter um nível de conscientização maior, tem que ter mais qualidade, conhecer os princípios da Administração Pública [...], tem que buscar uma formação política e de gestão pública [...] (Entrevista com Miranda, sociedade civil, junho 2016).

Fernando, técnico da antiga Secretaria de Administração do Município (SAM), em

entrevista para Santos (2016: 10), concorda com parte do que dissera Miranda,

Então, a administração colocou no orçamento tudo o que foi deliberado nas assembleias do OP e depois foi percebido que não era possível dar conta de tudo aquilo, então muitas ações foram realizadas mas, outras ficaram no meio do caminho. Por exemplo, uma comunidade pede a construção de uma escola, mas na comunidade não existe terreno para que seja desapropriado, dependia também de convênios com o Governo Federal para o aporte financeiro... Então a demanda da construção de uma escola que teria um custo X, teria na verdade o custo de 3X [...]. Depois [...] as regras mudaram, era dito para a comunidade o valor que tinha para gastar então ela mesma tinha que priorizar qual das demandas deveriam ser atendidas (Entrevista com Fernando, Gestão Luizianne Lins e Roberto Cláudio, junho 2016).

Na perspectiva de Joana, técnica da atual gestão, em entrevista concedida a Santos

(2016: 10): O Ciclo do Planejamento Participativo era muito baixo, então a cidade foi dividida não a partir das Regionais como era anteriormente mas, foi dividida em 32 territórios, onde para cada 5.000 habitantes é escolhido um Agente de Cidadania e as demandas são elencadas a partir dos eixos do PPA como a saúde, educação, assistência social... Essas demandas são alocadas como ações em cada pasta, por exemplo, se a solicitação é de pavimentação então a demanda é destinada para a Infraestrutura. O grande problema a meu ver é a questão da participação, as pessoas vão para as reuniões e assembleias dizendo assim “a minha demanda” não se pensa na comunidade e elas querem que a demanda delas tenha o nome delas. Elas não sabem participar efetivamente, porque muitas das demandas já fazem parte das ações cotidianas da gestão, como é o caso de pavimentação de ruas. Então a participação é difícil tanto do ponto de vista do Estado [município] como do cidadão (Entrevista com Joana, gestão Roberto Cláudio, junho 2016).

Percebe-se que houve uma mudança quantitativa dos Agentes de Cidadania, entretanto

isso não quer dizer, participação efetiva, ademais, a transparência foi enfraquecida tendo em

vista que o OP deixou de ser um Programa, para tornar-se ação.

Em entrevista mais recente, com um membro da Coordenadoria Especial de

Participação Social foi feita a seguinte pergunta: Em sua opinião é possível com a

Participação Popular ou a Participação Social emergir de uma Democracia Representativa

para uma Democracia Participativa? Sim! Ainda estamos engatinhando nesse quesito, mas avançamos bastante, não obstante a escassez orçamentária, mas os números da participação da sociedade nos momentos destinados para este fim, tem nos dado a certeza que o caminho traçado é

o correto, precisando de alguns ajustes e de mais investimento (Entrevista com João, gestão Roberto Cláudio, agosto 2017).

Em outros questionamentos sobre se existe mais divergência ou consenso com o OP

da antiga gestão, a resposta foi que a mudança foi mais metodológica e de nomenclatura,

tendo em vista que houve uma ampliação de prazo da participação, passando de um dia para

cerca de trinta dias, com o advento do modelo eletrônico.

Considerações finais

O primeiro passo para uma demanda sair da condição de proposta e tornar-se política

pública é sua inclusão na agenda, sendo esta aprovada, segue todo o percurso de formulação,

implementação, execução, monitoramento e avaliação. Importante frisar a necessidade de

orçamento e recurso para sua efetivação, visto que o orçamento público estima receita e fixa

despesa, não sendo, portanto, possível afirmar sua execução.

A política do Orçamento Participativo é genuinamente brasileira, as primeiras

experiências remontam as décadas de 1970 e 1980, contraditoriamente em um momento em

que o Brasil vivia a ditadura militar e o bipartidarismo, cuja característica maior era a

centralização do poder.

Na contramão da história, o OP se apresenta como uma ferramenta de gestão e de

partilha de poder, uma maturação do fazer do Estado e da Sociedade Civil, em encontrar

alternativas para às necessidades coletivas. Mas, o OP pode ser utilizado tanto por partidos

progressistas, como por partidos conservadores para manter ou estabelecer seu status quo.

O Partido dos Trabalhadores não foi o artífice da política mas, foi quem melhor adotou

e executou tal política, sendo premiado e servindo de base e estudo para implementação em

outros municípios. Não por acaso, a implementação do OP em 2005, em Fortaleza, se deu

pela vontade política do grupo político de Luizianne Lins e pela reivindicação de outros

coletivos. Lins, ficou à frente do Executivo no período de 2005 a 2012. Em 2013, Roberto

Cláudio do PSB assume a prefeitura e um novo ciclo para a participação é iniciado.

Apesar de todo percalço para implementar a política, inclusive sem compreender sua

metodologia, o objetivo foi alcançado. O ano de 2008 teve o maior número de participantes,

com 29.862. No entanto, a gestão começa a entender que não é possível atender todas as

demandas e, por conseguinte, deixa a população frustada frente ao que fora proposto. Com

isso, muda-se em 2009 a dinâmica de recebimento das demandas, que precisam além de

votadas, ser eleitas as que são prioritárias, necessitam também ter aporte orçamentário-

financeiro para executá-las.

Nas entrevistas realizadas, foi possível apreender que não houve na gestão de Lins um

planejamento de médio e longo prazo acerca do Programa, a vontade política foi maior que a

capacidade de resolutividade dos problemas. Fato comum às duas gestões é o entendimento

dos técnicos governamentais que a sociedade civil não sabe participar das coisas do Estado,

inclusive o próprio entrevistado desse segmento reportou-se para tal fato.

Ademais, a oposição critica a atual gestão por ter acabado com o orçamento

participativo, ao passo que esta menciona que não havia orçamento participativo. O fato é que

a representatividade do poder Executivo ou do poder Legislativo não tira a responsabilidade

da comunidade em decidir sobre seu destino, embora como visto nas impressões tanto das

gestões como da própria sociedade civil a débil e frágil participação.

Uma nova postura que envolva as instituições governamentais e a sociedade necessita

ser pensada. Os técnicos do governo carecem de utilizar uma linguagem menos tecnicista para

que a população se aproprie, inclusive com o sentimento de pertença da vida pública e de seu

espaço de vida.

Pelo que foi investigado, a pueril democracia participativa ainda é um vir a ser, um

ideal a ser buscado, embora existam experiências exitosas que servem de ponto de partida

para uma nova forma de gerir a cidade, com uma participação ativa e consciente por parte dos

cidadãos, visto que não nos resta outra alternativa frente à crise representativa que o País

atravessa. A democracia embora ruim ainda é melhor que qualquer ditadura.

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