Estado de bem-estar social: uma exclusividade dos países desenvolvidos?

Fernanda Lima-Silva e Adriana Aranha

Resumo

Estudos apontam que o Estado de Bem-Estar Social é uma prerrogativa exclusiva dos países que passaram por processos de desenvolvimento capitalista. Somente os países que se modernizaram, criaram um parque industrial pujante, vivenciaram processos de democratização, e dispõem de classes sociais burguesas e proletárias teriam as capacidades institucionais, sociais e econômicas para instaurar este sistema de proteção social. Em consonância com esta afirmação, em especial com o argumento de correlação entre o surgimento do Estado de Bem-Estar Social e o processo de modernização capitalista, existem várias pesquisas. Rudra (2007: 378) aponta que, para teóricos da modernização entre as décadas de 60 e 90 apenas as sociedades pós-industriais teriam a convergência necessária, entendida como um arranjo particular de forças econômicas e sociais, para vivenciar o desenvolvimento de sistemas de proteção social. Na mesma linha, Draibe (2011: 234) descreve que o Estado de Bem-Estar Social é um fenômeno histórico moderno, ou seja, ele representa a formação de modernas instituições de política social que acompanharam o processo de desenvolvimento capitalista. Por sua vez, Bresser-Pereira apresenta que há uma ordem no processo de desenvolvimento capitalista dos países, tendo como base o processo ocorrido na Europa: “primeiro eles se industrializam; segundo, tornam-se democráticos; e terceiro, os padrões de vida aumentam substancialmente e se estabelece um grande Estado de bem-estar social; quarto, nos últimos 25 anos do século XX, apesar da hegemonia neoliberal e do aumento da desigualdade que ela acarretou, os países ricos começaram a proteger o meio-ambiente (...) (2015: 09)”. Em suma, para se estabelecer um Estado de Bem-Estar Social seria imprescindível haver desenvolvimento capitalista, o que garantiria um nível de renda acima do de subsistência e o consequente investimento público em programas e benefícios públicos. Depreende-se, portanto, que em sociedades que não iniciaram ou finalizaram seu processo de modernização capitalista, não haveria sistemas de proteção social. Porém, a realidade não se enquadra nesta argumentação teórica: vários países em desenvolvimento atualmente realizam atividades que podem ser qualificadas como constituintes de um Estado de Bem-Estar Social. O Brasil possui um sistema único de saúde, universal e gratuito a todos os homens e mulheres que estiverem em seu território. A África do Sul possui programas habitacionais robustos para a população de baixa renda, ainda que por vezes resultem em crescente periferização dos pobres. Vários países em desenvolvimento possuem sistemas de educação básica gratuitos. Este trabalho visa compreender a aplicabilidade do conceito de Estado de bem-estar social a países cujos contextos socioeconômicos são distintos daqueles onde este conceito se formou e consolidou. Ela parte de uma tese de que a ideia do Estado de Bem-Estar Social chegou nos países com desenvolvimento tardio como algo justo e um modelo a ser seguido, e foi então adaptado aos contextos nacionais, levando em consideração as potencialidades e limites que estes representavam.

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Introdução

Numerosos estudos apontam que o Estado de Bem-Estar Social é uma

prerrogativa exclusiva dos países que passaram por processos de desenvolvimento

capitalista. Somente os países que se modernizaram, criaram um parque industrial

pujante, vivenciaram processos de democratização, e dispõem de classes sociais

burguesas e proletárias teriam as capacidades institucionais, sociais e econômicas para

instaurar este sistema de proteção social.

Em consonância com esta afirmação, em especial com o argumento de

correlação entre o surgimento do Estado e Bem-Estar Social e o processo de

modernização capitalista, podem ser citados alguns estudos brasileiros e internacionais.

Rudra (2007, p. 378) aponta que, para teóricos da modernização entre as décadas de 60

e 90, apenas as sociedades pós-industriais teriam a convergência necessária, entendido

como um arranjo particular de forças econômicas e sociais, para vivenciar processos de

desenvolvimento de sistemas de proteção social. Na mesma linha, Draibe (2011, p. 234)

descreve que o Estado de Bem-Estar Social é um fenômeno histórico moderno, ou seja,

ele representa a formação de modernas instituições de política social que

acompanharam o processo de desenvolvimento capitalista. Por sua vez, Bresser-Pereira

apresenta que há uma ordem no processo de desenvolvimento capitalista dos países,

tendo como base o processo ocorrido na Europa: “primeiro eles se industrializam;

segundo, tornam-se democráticos; e terceiro, os padrões de vida aumentam

substancialmente e se estabeleceu um grande Estado de bem-estar social; quarto, nos

últimos 25 anos do século XX, apesar da hegemonia neoliberal e do aumento da

desigualdade que ela acarretou, os países ricos começaram a proteger o meio-ambiente

(...) (2015, p. 09)”.

Em suma, para se estabelecer um Estado de Bem-Estar Social seria

imprescindível haver desenvolvimento capitalista, o que garantiria um nível de renda

acima do de subsistência e o consequente investimento público em programas e

benefícios públicos. Depreende-se, portanto, que em sociedades que não iniciaram ou

finalizaram seu processo de modernização capitalista, não haveria sistemas de proteção

social.

Porém, a realidade não se enquadra nesta argumentação teórica: vários países em

desenvolvimento atualmente realizam atividades que podem ser qualificadas como

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constituintes de um Estado de Bem-Estar Social. O Brasil possui um sistema único de

saúde, universal e gratuito a todos os homens e mulheres que estiverem em seu

território. A África do Sul possui programas habitacionais robustos para a população de

baixa renda, ainda que por vezes resultem em crescente periferização dos pobres. Vários

países em desenvolvimento possuem sistemas de educação básica gratuitos.

Ainda segundo Bresser-Pereira (2015), deve-se compreender que tal modelo de

Estado não significa o alcance de uma atuação que visa o ‘interminável aperfeiçoamento

da condição humana’, mas a progressiva realização dos objetivos políticos que as

sociedades estabelecem para si em um jogo de win-win, ainda que bastante desigual.

Assim, esta pesquisa visa compreender a aplicabilidade do conceito de Estado de

bem-estar social1 a países cujos contextos socioeconômicos são distintos daqueles onde

este conceito se formou e consolidou. Ela parte de uma tese de que a ideia do Estado de

Bem-Estar Social chegou nos países com desenvolvimento tardio2 como algo justo e um

modelo a ser seguido, e foi então adaptado aos contextos nacionais e possibilidades

políticas e socioeconômicas destes países, levando em consideração as potencialidades e

limites que estes representavam.

O artigo está estruturado em quatro partes, além desta Introdução. Inicialmente

será apresentado como surgiu e evoluiu o Estado-nação, e como este se relaciona com a

luta de classes, entendidos como pano de fundo desta discussão. Em seguida será

realizada uma reflexão sobre o Estado de Bem-Estar Social: sua origem, conceitos e

desenvolvimento. Então será realizada um debate sobre o Estado de Bem-Estar Social

nos países em desenvolvimento. Depois serão colocados o Estado de Bem-Estar Social

no contexto atual. Por fim, serão feitas considerações finais e recomendações para

futuras pesquisas.

1 Nesta pesquisa os conceitos de Estado de Bem-Estar Social, Welfare State e Sistemas de Proteção Social são utilizados como categorias sinônimas.2 Neste trabalho optou pela utilização do conceito de desenvolvimento tardio, pois se entende que os países mais pobres começaram a trilhar seus processos de desenvolvimento capitalista algumas décadas após o início destes processos nos países mais ricos. Esta decisão se fundamentou na argumentação de Elias Norbert: o autor chama criticamente a atenção para a utilização do termo ‘países em desenvolvimento’ ou ‘países subdesenvolvidos’, em oposição aos países mais ricos, denominados como ‘desenvolvidos’, que contém a noção de que as sociedades mais industrializadas não estariam em desenvolvimento, no curso de um processo que continuamente as transformaria, e sim em um patamar “percebido como uma etapa sem futuro, um estágio final (1970, p. 154)”.

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1- O Estado-nação e os conflitos de classe

Ainda que a ideia de nação frequentemente seja apresentada como antiga, tingida por

um tom de eternidade e destino comum, existe atualmente um consenso entre estudiosos

deste tema de que essa noção mais vaga de identidade nacional não deve ser confundida

com o conceito de Estado-nação (Elias, 1970; Breuilly, 1998 [2000]).

O Estado-nação surgiu, de modo geral, a partir da segunda metade do século XVIII, nas

sociedades europeias que haviam realizado sua Revolução Industrial (Elias, 1970). Ao

contrário de Impérios e sociedades agrárias „letradas‟ pré-capitalismo, o Estado-nação

despontou para promover o desenvolvimento econômico, no qual também encontrava

sua legitimidade e poder (Bresser, 2014, p. 02).

O objetivo do Estado-nação, porém, não permaneceu estanque ao longo dos séculos.

Segundo Bresser-Pereira, tomando os países desenvolvidos como referência, é possível

apresentar a seguinte evolução dos objetivos estatais: “(...) primeiro, os objetivos de

segurança e liberdade individual a serem assegurados pelo Estado Liberal; em segundo

lugar, o bem-estar econômico a ser alcançado pelo Estado Desenvolvimentista; em

terceiro lugar, a justiça social a ser realizada pelo Estado de Bem-Estar Social ou

Estado Social e, possivelmente, pelo Estado socialista; e finalmente, a proteção do meio

ambiente a ser alcançada pelo Estado Republicano – um Estado capaz de se proteger e

de proteger o patrimônio público de constantes tentativas de captura-lo (2015, p. 09)”.

Feitas estas considerações, é importante dirimir a possível confusão conceitual

existente, distinguindo „Estado‟ de „Estado-nação‟. O Estado é aqui entendido como

uma estrutura normativa (como as leis e a constituição de um país) e uma estrutura

administrativa, que garante a implementação adequada de tais leis. O segundo conceito

é o de Estado-nação, que é compreendido como constituído por um Estado, um

território soberano e uma nação, ou seja, uma população que compartilha uma cultura e

um destino comuns (Bresser, 2014, p. 06).

Adicionalmente chama-se a atenção para um aspecto da literatura sobre este tema que

interessa a esta pesquisa. Há consenso de que o Estado-nação é uma construção

histórica, que surgiu no contexto europeu durante a Revolução Industrial e

posteriormente se expandiu para outras partes do mundo, influenciando a formação

social, política e econômica de inúmeros países na América Latina, Ásia e África. Como

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explicita Bresser-Pereira (2014): “Estado e Estado-nação, sociedade civil e nação,

classes e coalizações de classe são fenômenos históricos situados no quadro da

revolução capitalista ou da revolução nacional e industrial. (...) nessa revolução que

transformou o mundo a partir do momento em que os primeiros países passaram por

ela e se tornaram ricos e poderosos, e que, depois, transforma a história de cada país

que a realiza de forma retardatária e inicia seu processo de desenvolvimento

econômico”.

Alterações provocadas pelo surgimento do Estado-nação

O advento do Estado-nação provocou uma série de alterações políticas, econômicas e

sociais nas sociedades europeias que vivenciaram pioneiramente este processo, que

serão apresentadas em seguida. No plano político, o Estado-nação se diferencia da

organização política do Império: o Imperador conquistava e explorava economicamente

colônias de múltiplas etnias, permitindo que estas mantivessem suas culturas locais e

negando que participassem das decisões políticas; no Estado-nação criou-se um Estado

soberano em um determinado território, no qual os cidadãos podem participar das

decisões políticas por meio das instituições democráticas, mas devem compartilhar uma

mesma cultura ou um conjunto mais coerente de doutrinas e sentimentos por meio por

uma ação política nacionalista (Breuilly, 1998 [2000]).

Em relação à economia, o sistema mercantilista foi substituído pelo capitalista, que

passou a produzir crescimento econômico com os lucros resultantes da inovação

tecnológica e aumento da produtividade. Em outras palavras, enquanto no sistema

mercantilista os lucros eram obtidos de modo violento, por meio da exploração da mão-

de-obra servil ou escrava, de impostos sobre as colônias, etc., no sistema de produção

capitalista há uma separação do trabalhador e dos meios de produção que faz com que a

burguesia, proprietária dos meios de produção, passe a obter o lucro mediante o

progresso tecnológico, e que o trabalhador se transforme em uma „mercadoria‟,

precisando vender sua força de trabalho ao mercado para garantir sua sobrevivência

(Polanyi, 1944).

Já no plano social, a emergência do Estado-nação conviveu com a ascensão de três

novas classes sociais: a burguesia, classe proletária, profissionais. A burguesia é

composta basicamente por proprietários de meios de produção e de capital. A classe

assalariada, os proletários, é formada por aqueles trabalhadores que foram expropriados

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dos meios de produção e que passaram a vender sua mão-de-obra para garantir sua

sobrevivência. Dotados de pouca escolaridade e capacidade de mobilização no

momento de formação do Estado-nação, não conseguem influenciar ou compor

notavelmente o aparato governamental. A classe dos professionais, por outro lado, é

integrada por membros da classe média, com média-alta escolaridade e boa inserção

profissional no momento em que o Estado passou pela reforma burocrática, ou seja,

quando revisou sua estrutura de modo a tornar a atuação governamental mais racional e

eficiente. A emergência destes três novos atores sociais influenciou o posterior

desenvolvimento e consolidação do Estado-nação nos países desenvolvidos.

O estado-nação e as classes

Para Norbert Elias (1970), o Estado-nação instaura uma igualdade jurídica a todos os

seus cidadãos, mas torna-os livres para questionar as desigualdades econômicas e

sociais e lutar para minimizá-las. Segundo este mesmo autor, a relação entre classes e

Estado é marcada por um caráter histórico de longo prazo e imprevisível. Assim,

durante a maior parte do século XIX, a luta principal não foi entre classe operária e

burguesia, mas entre três grupos: aristocracia rural, aliada às elites da corte, a „classe

média‟ industrial ascendente e a emergente classe operária. Assim, “(...) a luta das

classes empresariais urbanas por uma participação maior nos assuntos do Estado e

contra o domínio das classes altas tradicionais foi, por um tempo, mais aguda do que o

conflito com os trabalhadores, ainda basicamente latente e, mesmo quando sob forma

de um confronto aberto, largamente esporádico, difuso, intermitente e, antes da

segunda metade do século, raramente levado além do nível local (Elias, p. 161)”.

Todavia, a partir da segunda metade do século XIX, a luta da classe proletária ganhou

força e escala, em especial com o robustecimento do socialismo. Argumentava-se então

que o Estado era um instrumento à disposição da burguesia, que serviria ao propósito

maior de sustentar o sistema capitalista e a espoliação dos proletários. Logo, para

implantar um sistema socialista seria necessário tomar o poder e destruir o Estado

burguês. Elaborando suas reflexões a partir desta visão clássica socialista, Poulantzas

(1978) descarta as noções de que o Estado é apenas um instrumento nas mãos de uma

burguesia homogênea ou um sujeito autônomo, com interesses próprios à sua burocracia

e externos à sociedade. O autor apresenta uma interpretação alternativa do Estado, que

tem a função de representação e/ou organização das classes dominantes, em especial a

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burguesia. Ou seja, o Estado fomenta uma aliança (ainda que instável e permeada por

conflitos) entre os diversos membros dominantes, o que se faz sob a hegemonia de uma

classe ou fração da burguesia. O Estado, portanto, representa a unidade política das

classes dominantes. Para isso, ele precisa manter uma autonomia relativa dos membros

desse bloco dominante, pois o importante é manter a organização do interesse geral da

burguesia, mesmo que sob a hegemonia de uma de suas facções.

Segundo Poulantzas, o Estado deve ser visto como uma condensação material de uma

relação de poder entre classes e frações de classes. Dito em outras palavras, o Estado é

um campo onde se entrecruzam núcleos e redes de poder, simultaneamente se

articulando e se contradizendo uns aos outros. Ainda que estes sejam fragmentados, há

uma centralização e uma política global favorável à classe hegemônica. Além disso, a

atuação do Estado depende primordialmente do seu papel frente às classes dominadas,

o que é feito mediante acordos (provisórios) entre o bloco no poder e os dominados e

de iniciativas de desorganização das classes dominadas (afinal o Estado também

representa a condensação da relação de força entre o bloco no poder e os dominados).

Poulantzas também afirma que as lutas das classes populares não são exteriores ao

Estado, mas o perpassam de lado a lado, internamente. Tanto é assim que em alguns

casos o Estado passa a implantar políticas sociais voltadas para o proletariado e

população de baixa renda, a defender lutas de classes dominadas específicas,

especialmente a pequena burguesia e as classes populares camponesas, evitando a

união destas com outras classes dominadas, como a classe operária. Em resumo,

Poulantzas apresenta uma interpretação teórica da relação das classes sociais com o

Estado com notável respaldo na história de alguns países: um governo que defende os

interesses burgueses e, ainda que absorva as classes populares em seu seio, não apoia

suas iniciativas de organização política ou de busca por maior influência na atuação

do Estado.

Por fim, destaca-se que os processos de democratização ocorridos nos países

desenvolvidos tiveram impactos significativos na relação entre Estado e sociedade.

Afinal, ao se ampliar o escopo dos votantes a população operária passou a influenciar

a escolha dos governantes, e, consequentemente, as pautas políticas e sociais em

disputa. Neste contexto, a influência sobre o Estado deixou de ser uma prerrogativa

exclusiva da aristocracia rural, das elites da Corte, da burguesia. Em outras palavras:

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“Através da política e da democracia, o Estado moderno das sociedades mais

avançadas deixou de ser instrumento da burguesia, como foi no século XIX, para se

tornar instrumento de ação coletiva de uma sociedade civil mais ampla e menos

desigual (Bresser, 2014: 11)”. Este processo, todavia, não foi linear nem isento de

conflitos, tendo em vista que a abertura democrática provocou um acirramento da

disputa pela influência no Estado.

2 - O Estado de Bem-Estar Social: origem,características e desenvolvimento

Uma parte significativa da literatura sobre Estado de bem-estar social relaciona a

sua origem com processos de modernização capitalista (Esping-Anderson, 1990;

Przeworski, 1985). Assim, segundo Bresser (2015), o surgimento do Estado de Bem-

Estar Social deve ser entendido como resultado de um processo histórico: inicialmente,

no Estado Liberal, a burguesia se tornou dominante e houve a separação entre esfera

pública e privada, assim como o surgimento do Estado de Direitos. Depois houve o

Estado Democrático, quando se garantiu o sufrágio universal e então o Estado

Democrático-Social, quando houve serviços para atender às classes trabalhadoras e

médias.

Mas o que é exatamente um Estado de bem-estar social? A resposta,

infelizmente, não é simples. De modo geral, pode-se afirmar que o Estado de Bem-Estar

Social pode ser caracterizado como aquele no qual o Estado se responsabiliza por

garantir alguns direitos básicos aos seus cidadãos. Ele também é entendido como uma

reação frente ao rompimento‟ das redes de apoio tradicionais: se antes as pessoas

podiam contar com seus familiares, vizinhos, membros da Igreja, etc., para lidar com

seus problemas, com a modernização capitalista, acompanhada pelos processos de

urbanização e assalariamento, os indivíduos foram destituídos de seus meios de

produção, tornando-se mercadorias (Polanyi, 1944) e desprovidos de uma rede de apoio,

que, em partes foi substituída pelo Estado (Draibe e Riesco, 2011).

Existe um debate amplo e disseminado sobre os refinamentos e características

deste Estado, que não será abordado em profundidade neste texto, tendo em vista que

este não é o foco do trabalho em tela. Por ora, cumpre apontar alguns pontos adicionais.

Em relação ao escopo dos sistemas de proteção social: alguns autores defendem uma

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visão até certo ponto romântica, relacionando a sua existência ao alcance universal

(Gomes, 2006), enquanto outros admitem que podem existir tipos diferentes de welfare

states, ou seja, que esta modalidade de Estado existiria mesmo quando seu tipo ideal de

acesso universal não fosse atingido (Rudra, 2007; Esping-Anderson, 1990).

No tocante ao caminho a ser seguido para sua implantação e desenvolvimento

também há dissensos. Como apontado por Rudra (2007), o debate sobre welfare state

iniciou-se com a concepção de que esta forma estatal era única e específica dos países

desenvolvidos, que apresentavam „convergência‟ institucional para tal. Esta visão foi

posteriormente questionada com o trabalho seminal de Esping-Anderson (1990). No

clássico livro “The Three Worlds of Welfare Capitalism” o autor demonstra que não há

um único modelo de Estado de Bem-Estar Social. Ao analisar as classes sociais e as

relações que estabelecem com o Estado em três países desenvolvidos e democráticos –

Alemanha, Estados Unidos e Suécia – o autor apresentou uma tipologia com três

Estados de Bem-Estar Social.

O Estado de Bem-Estar Liberal, encontrado nos Estados Unidos, é caracterizado

pelo acesso limitado aos serviços e benefícios sociais: é necessário comprovar

necessidade e alta vulnerabilidade econômica para ser inserido nos programas e existem

poucas transferências universais. O foco, portanto, não é universal, e sim na população

com renda mais baixa e dependente do Estado. Além disso, o restante da população

deve recorrer ao mercado para acessar o sistema de bem-estar social, como saúde e

previdência privada. Neste tipo de welfare state, portanto, há uma baixa de-

mercantilização, entendida como ações estatais que propiciam uma rede de bem-estar

aos cidadãos de modo independente do mercado.

O Estado de Bem-Estar Social Corporativista, encontrado na Alemanha e

França, possui características distintas: corporativista, depende de contribuições por

tempo de serviço, ele propicia acesso aos serviços e benefícios sociais à parte da

população já inserida no mercado de trabalho. Ele, portanto, garante a manutenção de

direitos sociais, mas diferenciados por classe e status.

Por sua vez, o Estado de Bem-Estar Social Universalista ou Socialdemocrata,

encontrado em menor número de países, em especial nos escandinavos, oferece acesso

universal aos serviços e benefícios sociais, que foram inclusive estendidos à classe

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média. Este tipo de Estado, portanto, propicia uma alta de-mercantilização, construindo

uma base de apoio aos cidadãos independentemente do mercado.

Além disso, existe uma ampla discussão sobre porque existe o estado de bem-

estar social. Uma corrente defende que a „lógica industrial‟ foi a principal razão para se

entender o desenvolvimento social. Nesta perspectiva, o estabelecimento dos Estados

Sociais é visto como uma resposta às necessidades funcionais da produção industrial,

que requer uma força de trabalho diferenciada em termos de ocupação e habilidades

(Korpi, 2006). Outro ponto de vista repousa no conhecimento dos clássicos da literatura

da ciência política e sociologia, como Emile Durkheim, Karl Marx e Max Weber, assim

como em alguns escritos que analisaram especificamente o Welfare State (Esping-

Anderson, 1970; Poulantzas, 1975; Przeworski, 1985) argumentando que as classes

sociais e as relações que estabelecem com o Estado tem um papel fundamental no

estabelecimento deste tipo de atuação estatal.

Este estudo adota a segunda perspectiva, qual seja, a de que as classes sociais e

as relações que estabelecem com o Estado influenciam decisivamente o surgimento e

evolução do Estado Social. As perspectivas de Poulantzas e Esping-Anderson foram

apresentadas anteriormente, elas se aproximam quanto ao foco analítico nas relações

entre as classes sociais e os Estados, entendido como essencial para se compreender o

welfare state resultante, exclusivamente nos países desenvolvidos. A análise de Adam

Przeworski (1985) também se alinha e enriquece estas interpretações. O autor analisou a

ascensão e evolução política dos partidos socialistas no contexto europeu dos séculos

XIX e XX. Ele argumenta que, ao emergir, na década de 1850, o socialismo era visto

como um meio de completar a revolução iniciada pela burguesia, que havia garantido os

direitos políticos a todos, mas não os sociais-políticos. Porém, com as instituições

políticas burguesas em lugar – primeiro a burocracia e exército, depois o parlamento – o

proletariado se confrontou com uma nova questão: fazer a luta direta ou pelas

instituições políticas existentes? A maioria dos socialistas adotou o princípio da

autonomia da classe operária e da participação política, ou seja, decidiram lutar por

direitos políticos e participar politicamente por meio deles. Mas esta posição dos

socialistas era ambivalente, pois havia uma pergunta intrínseca: se o proletariado

ganhasse a eleição, a burguesia manteria apoio às instituições políticas existentes?

Assim, as eleições eram vistas pelos socialistas com cautela, como um dos

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instrumentos de que eles dispunham para organização, divulgação, além de permitir

avaliar o „fervor‟ revolucionário das massas.

Segundo Przeworski, mesmo com essas ressalvas e incertezas, os votos

socialistas aumentavam a cada eleição, o que criou a expectativa de que, com o

incremento contínuo dos processos de industrialização e urbanização, chegaria o

momento em que os socialistas obteriam a maioria dos votos e chegariam ao poder.

Porém, outros problemas foram emergindo nesse processo, como o dilema organizativo

apontado pioneiramente por Michels (1914), que aponta que a luta pelo socialismo

resulta inevitavelmente em uma hierarquização e „aburguesamento‟ do movimento; a

consolidação da democracia como um princípio básico da sociedade capitalista, que

passou a ser vista por alguns socialistas como um valor superior ao modo de produção e

a crescente percepção de que sozinhos os socialistas não conseguiriam maioria

numérica para chegar ao poder, fomentando o consenso sobre a necessidade de angariar

votos de não-operários e de formar aliança com outros partidos.

Este último fato, porém, trouxe inesperadas consequências para as propostas

políticas do partido. Inicialmente, além da disputa maior, mais ideológica, os

trabalhadores queriam também benefícios imediatos, e os partidos não podiam se

esquecer disso. Por conta de duras repressões a greves, os socialistas passaram a se

concentrar em pleitos por direitos políticos, que eram considerados como a base para se

conseguir os direitos econômicos. De acordo com o autor, com a decisão de ampliar a

base de apoio dos socialistas e tecer aliança com outros partidos, os partidos socialistas

mudaram sua agenda política. Não era mais uma escolha entre revolução ou reforma. O

partido socialdemocrata passou a incluir em sua agenda temas caros aos proletários,

como indivíduos, com pautas dos cidadãos de renda baixa e média.

Estas decisões, ainda que entendidas a partir das limitações presentes naquele

contexto, inviabilizaram a aplicabilidade da revolução socialista, esvaziando também

sua plataforma política e econômica. Esta situação é revertida com o aparecimento da

teoria keynesiana, que passa a ser entendida como uma justificativa ideológica para a

defesa dos interesses dos proletários, como o aumento dos salários e manutenção dos

empregos. Socialistas, então, abraçaram a ideia do Estado de Bem-Estar, no qual o

Estado poderia controlar indiretamente as empresas para produzir bem-estar social,

afastando-se do seu antigo ideal de nacionalização.

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Como a intervenção do Estado de Bem-Estar Social na economia deve se pautar

por critérios de eficiência e geração de lucros para capitalistas, a política social da

socialdemocracia consiste em abrandar os efeitos distributivos de alocações de recursos

baseadas em critérios de eficiência. Tal política não visa à transformação do sistema

econômico, mas unicamente à correção dos efeitos do seu funcionamento. Assim,

“tendo se comprometido a manter a propriedade privada dos meios de produção,

assegurar a eficiência e mitigar os efeitos distributivos, a social- democracia deixou de

ser um movimento reformista (1985: 58)”. Dito de outro modo, Przerworski aponta que

o andamento dos movimentos socialistas europeus resultou em posicionamentos

favoráveis ao Estado de Bem-Estar Social, que visa oferecer serviços e benefícios à

população para atenuar os malefícios ocasionados pela modernização capitalista, e não

erodir este sistema e instituir uma sociedade socialista. Esta afirmação, de certo modo,

se coaduna com alguns argumentos apresentados anteriormente, de que o Estado Social

nasce em sociedade capitalistas, a partir das relações entre classes sociais e Estado,

visando constituir uma rede de apoio aos cidadãos, sem ter necessariamente o objetivo

de alterar o modo de produção capitalista.

Apresentada a origem e desenvolvimento do Estado de bem-estar social, é

importante notar que no começo do século XXI ele sofreu intensas pressões e recebeu

muitas críticas de setores das ociedades industrializadas, que se preocupavam com os

custos de manutenção deste sistema de proteção social e pregavam maior austeridade.

Neste cenário, Paul Pierson (2002) apontou que, enredadas entre a capacidade de

resistência das instituições estatais, o apoio político que recebiam de setores da

população e um contexto que exigia o rigor permanente, as políticas de reforma se

concentraram em construir vastas coalizões para reformar, mais do que destruir, o

estado de bem-estar social.

Tendo visto, portanto, que o Estado de bem-estar social foi uma construção

política erigida no século XX nos países desenvolvidos fica em aberto a questão de

como este processo se desenrolou nos países de desenvolvimento tardio, que será

apresentado a seguir.

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3 – O Estado de Bem-Estar Social nos países com desenvolvimento tardio

Neste ponto do texto, já está claro e óbvio que uma parte da literatura associou o

surgimento do Estado de Bem-Estar Social com os processos de modernização e

desenvolvimento capitalista, tendo como modelos os países desenvolvidos. Pesquisas

recentes, contudo, questionam a linearidade desta lógica evolutiva para outros contextos

nacionais.

Segundo Bresser-Pereira (2015), após a Segunda Guerra Mundial, quando ficou

explícito que o mundo estava dividido em países desenvolvidos e subdesenvolvidos,

estes passaram a se inspirar nos países ricos, trazendo às suas realidades ideias e

instituições oriundas dos países do Velho Continente. O autor denominou este

movimento de „efeito demonstração‟: o caminho trilhado pelos países europeus era

visto pelos países em desenvolvimento tardio como um modelo a ser seguido. Porém,

como isso poderia ser efetuado, ou seja, como os países com menor renda poderiam

implantar o estágio atual do Estado-nação, o Estado de bem-estar social, se eles não

atendiam aos critérios mínimos para isso, em especial a realização do processo de

modernização capitalista? Adicionalmente, os países em desenvolvimento tardio,

segundo Bresser (2014), tiveram que realizaram sua revolução capitalista tendo que

enfrentar o imperialismo moderno dos países ricos. Eles tinham que enfrentar dilemas

novos, distintos daqueles existentes quando os países europeus realizaram sua revolução

industrial, tais como: fomentar a criação de um Estado-nação, de um mercado interno,

de uma indústria em um contexto de imperialismo dos Estados ricos.

Por sua vez, Rudra (2007) descreve que a literatura sobre países capitalistas e

welfare states tem caminhado rumo a uma concepção de regimes variados de produção

e de distribuição nos países desenvolvidos, abandonando a hipótese da „convergência‟

dos mesmos em um único modelo e abraçando a noção de „divergência sistemática‟. A

autora ressalta que este desenvolvimento analítico se restringiu a pesquisas de países

ricos, e se propõe a expandi-la para os países em desenvolvimento.

Rudra parte do pressuposto de que os países em desenvolvimento tardio no pós-

guerra possuem notáveis necessidades de expandir o mercado de trabalho e de

intensificar sua modernização capitalista. Porém, alguns destes países podem optar por

priorizar políticas de de- mercantilização, ou seja, garantia universal de direitos, antes

mesmo de terem completado sua transição capitalista. Segundo a autora, isso pode

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ocorrer por motivos variados, como a falta da confiança no mercado internacional após

as crises de 1930; a influência dos trajetos trilhados pelos países da OCDE, que

pressionam os governos a oferecer algum tipo de proteção do mercado, aproximando-se

da noção de efeito demonstração‟; e uma dependência maior da força de trabalho de um

Estado de-mercantilizador‟ - o Estado precisaria representar os interesses dos

trabalhadores, pois eles tinham problemas de ação coletiva e havia uma demora

excessiva no processo de transformação de uma massa de mão-de-obra em excesso em

integrantes do mercado formal de trabalho, deixando uma parte significativa da

população sem acesso a serviços e benefícios mínimos (2007, p. 382-383).

Portanto, a autora defende que é plausível que alguns países em

desenvolvimento tardio quebrem a lógica etapista da evolução capitalista, optando por

instalar um Estado Social que proteja os indivíduos selecionados do mercado, ainda que

não tenham completado seus processos de modernização capitalista, configurando-se

em Estados de bem-estar protetivos. Estes agiriam para insular as empresas domésticas

da competição internacional, se concentrando em controlar a economia e expandir os

benefícios sociais gratuitos ou a baixo custo a todos os cidadãos, em especial o emprego

público, seguridade social (pensões, seguro desemprego, etc.), subsídios habitacionais,

educação terciária, etc. Outros países, todavia, podem optar por seguir outro caminho,

dirigindo seus esforços para promover um desenvolvimento de mercado, aqui então

denominados de Estados de bem-estar produtivos. Estes buscariam maior integração

com o mercado internacional, além de concentrar os benefícios sociais na formação de

um mercado de trabalho, com investimentos públicos nas áreas de educação primária e

secundária, saúde básica e vacinação, os demais temas deveriam ser solucionados no

mercado privado.

A autora, portanto, se filia a interpretações que se opõem à lógica etapista,

argumentando que a relação entre mercantilização e de-mercantilização nos países em

desenvolvimento tardio pode não ser tão linear como nos países desenvolvidos, como

pode ser observado na Figura 1.

14

Figura 1 – Estados de Bem-Estar Social em Países Desenvolvidos e em Desenvolvimento

Fonte: Rudra (2007, p. 383), com rankings de mercantilização de Esping-Anderson (1990: 52).

Ao aplicar a casos reais o modelo teórico, que estabeleceu a possibilidade de

haver dois tipos ideais de Estado Social nos países com desenvolvimento tardio, Rudra

observou que a realidade dos países analisados comprovava parcialmente sua hipótese:

além deles, havia um outro tipo de Estado Social nestes países, que mesclavam

elementos de ambos e que ela denominou de “Estado de Bem-Estar-Social Dual Fraco”

(weak dual welfare state), pois estes países davam mais prioridade ao processo de

formação do mercado de trabalho do que o “Estado de Bem-Estar Protetivo”, mas

notavelmente menos do que o “Estado de Bem-Estar Produtivo”. A classificação e os

países analisados podem ser encontrados na Tabela 1, abaixo.

Tabela 1 – Agrupamentos dos países

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Pré-mercantilização Mercantilização(exitosa)

Pré-mercantilização

Regimes de Bem-Estar na OCDE

De-mercantilização ALTA Social-democrático

De-mercantilização MEDIA Conservador

De-mercantilização BAIXA LiberalRegimes de Bem-Estar nos países em desenvolvimento

Mercantilização ALTAProdutivo

De-mercantilização BAIXA

Mercantilização BAIXAProtetor

De-mercantilização ALTA

Estado de Bem-Estar Produtivo

Estado de Bem-Estar Dual Fraco

Estado de Bem-Estar Protetivo

Chile Argentina BolíviaColômbia Brasil República DominicanaCosta Rica México EgitoChipre Uruguai El SalvadorGrécia ÍndiaIsrael IrãCoréia LesotoKuwait MarrocosMalásia TunísiaMaurícia TurquiaPanamá ZâmbiaParaguai ZimbabuéCingapuraSri LankaTailândiaTrinidad e TobagoFonte: Rudra (2007, p. 389)

Em uma linha analítica similar, Draibe e Riesco (2011) objetivam apreender os

processos de desenvolvimento dos Estados Sociais latino-americanos. O texto apresenta

que o Estado de Bem-Estar Social latino-americano, em que pese a complexidade e

heterogeneidade socioeconômica da região, deve ser compreendido a partir de um olhar

teórico-metodológico que considere a análise integrada da economia e da política social

e a perspectiva histórica de longo prazo, que incita os pesquisadores a entenderem a

história, as instituições e a cultura de cada país. Consequentemente, os autores criticam

entendimentos do modelo de modernização unidirecional, “como algo único – uma

espécie de estrutura geral e abstrata que se repetiria inexoravelmente, uma e outra vez,

da mesma maneira e na mesma direção (2011: 229)”.

Os autores afirmam que a América Latina entrou no processo de modernização

capitalista tardiamente, e que seus países enfrentavam um desafio duplo: promover o

desenvolvimento econômico, com formação de mercado de trabalho e ampliação do

parque industrial, e a transformação das estruturas sociais, pois estes países eram até

então principalmente agrários. Isso posto, os autores apontam que a América Latina

inovou ao criar uma estrutura de proteção social nova, adaptada às suas especificidades,

o Estado de Bem-Estar Social Desenvolvimentista, que se destacou pela inédita pró-

16

atividade com que o Estado conduziu estes processos na transição à modernidade.

Portanto, este Estado foi protagonista em dois processos paralelos – o desenvolvimento

econômico e o enfrentamento da questão social do desenvolvimento, contribuindo

decisivamente para a construção dos modernos sistemas de proteção social.

Essa afirmação não deve ser confundida com a busca pela universalização de

direitos para todos os cidadãos ou com a reaplicação integral de modelos europeus.

Afinal, estava ausente do cenário político latino-americano os atores mais importantes,

líderes dos processos europeus de mudanças sociais, as massas de trabalhadores

assalariados e o empresariado. Na região, coube ao Estado ocupar o lugar daqueles

atores, ao mesmo tempo em que fomentava a sua criação e desenvolvimento. Ao

analisar o caso brasileiro, por exemplo, Draibe e Riesco afirmam que a estratégia

governamental foi baseada inicialmente em erigir um sistema de proteção social aos

trabalhadores da indústria nascente, aproximando-se do Estado de Bem-Estar

Corporativista ou Conservador, alijando a população rural e os pobres urbanos ao

acesso a este benefício, pelo menos até a Constituição de 1988 (o que também pode ser

questionado, tendo em vista que nossa carta constitucional garante direito universal,

mas não os meios para implantá-los).

3- Dilemas atuais do Welfare State

O debate global sobre a crise do welfare state, iniciada nos anos 80, aumenta

recentemente, em virtude da deflagração da crise econômica mundial de 2008 e das

reformas de austeridade fiscal propostas pela União Europeia para diminuir os efeitos

desta crise no Velho Continente.

Os riscos sociais que o Welfare State enfrentava no momento de sua expansão,

no pós-II Guerra mundial, mudaram radicalmente no século XXI: mercado de trabalho,

demografia e composição das famílias. Certamente, outros modelos teriam que ser

pensados frente aos novos desafios sociais surgidos. Com demandas crescentes,

políticas mais complexas que pressupõem desenhos mais ousados, e a crise fiscal, os

governos deparam-se com uma equação difícil de ser solucionada.

Para além dessas mudanças, existe no campo das políticas sociais, um constante

questionamento sobre a própria necessidade dessas políticas e, a cada problema e crise,

17

coloca-se em cheque a própria continuidade delas. Então, essa crise contribui para a

emergência de argumentos a favor do Estado mínimo, que associa a proteção social ao

gasto público e não ao investimento e ao desenvolvimento. Aqui encontram-se os

debates ideológicos sobre qual é o papel do Estado frente a realidade da pobreza e

desigualdade social dos países.

Cohn (1995) já observava que, em contextos onde se encontram a necessidade

de estabilidade e ajustes econômicos de um lado e, de outro, a democracia política e

democracia social, há sempre uma entrelaçada discussão entre Estado/sociedade e

Estado/mercado, dentro dos preceitos neoliberais com a intenção de reformar o Estado

tendo como pressuposto que a lógica do mercado imprime mais competência,

dinamismo e racionalidade às sociedades modernas.

Portanto, o desafio das políticas sociais sempre foi compatibilizar

desenvolvimento e crescimento econômico com democracia social. Por distintas que

sejam as correntes intelectuais, além de apontar a questão da equidade, não perdem de

vista a relação entre as modernas instituições da política social e o processo de

desenvolvimento e modernização capitalistas. A discussão sai da esfera da explicação e

passa pela definição de que Estado de Bem-Estar queremos?

O desenvolvimento das políticas sociais dos países demonstra as diversas visões

de igualdade e justiça existentes. Há algumas contradições na dimensão do ideal de

igualdade que, em alguns momentos, se polarizam. A igualdade de resultados buscaria

critérios igualitários para a distribuição de recursos, e a igualdade de oportunidades

procuraria respeitar as diferenças e legitimar o tratamento desigual aos desiguais.

(DRAIBE, 1995).

As políticas sociais são implantadas nos países através dos Sistemas de Bem-

Estar Social que vêm sendo delineados historicamente, de acordo com a especificidade

política e econômica de cada país e são permeados por distintas concepções de justiça,

igualdade, liberdade e solidariedade. Os modelos de welfare state diferem de país para

país e estão diretamente relacionados à responsabilidade estatal, na garantia de um certo

patamar mínimo de bem-estar social dos cidadãos. (DRAIBE, 1995).

ESPING-ANDERSEN (1991) desenvolveu uma tipologia que classifica o

welfare state em três tipos. O primeiro tipo pode ser denominado de residual ou liberal.

18

Neste, a intervenção do Estado tem um corte seletivo, um caráter emergencial e um

tempo determinado. O segundo denomina-se meritocrático-particularista ou

conservador. As demandas são respondidas por um sistema que é seletivo, considerando

o mérito e a contribuição das próprias pessoas beneficiadas. O terceiro tipo é o welfare

state institucional-redistributivista ou social-democrático. Esse modelo está pautado na

compreensão de que o mercado, sozinho, não é capaz de absorver e alocar recursos

suficientes para dar respostas às demandas sociais, oriundas das contradições do próprio

mercado. Tal padrão de welfare state trabalha as políticas sociais como direito, os bens e

serviços sociais tendem a ser produzidos e distribuídos gratuitamente pelo Estado,

através de critérios mais universais de inclusão dos beneficiários.

Num trabalho de grande fôlego sobre a literatura da área, Marta Arretche (1995)

analisou autores que explicaram a origem e o desenvolvimento do welfare state. Ao

analisar a experiência latino-americana, a autora aponta que esse fenômeno em países

em desenvolvimento é pouco investigado. Trabalho semelhante feito por Thandika

Mkandawire (2011), inspirado na Cúpula Mundial sobre o Desenvolvimento Social de

Copenhague3, também aponta o fosso entre o trabalho teórico sobre os Estados de bem-

estar social nos países da Organização de Cooperação Econômica e Países do

Desenvolvimento (OCDE) e a literatura sobre políticas sociais nos países em

desenvolvimento. Registra-se aqui uma deficiência na literatura da área nos países em

desenvolvimento.

Segundo MKANDAWIRE (2011) a pouca teorização da política social nos

países em desenvolvimento pode ser atribuída ao fato de que os autores que trabalham

na vanguarda das teorias do estado de bem-estar social nos países da OCDE raramente

prestaram atenção às experiências da política social nos países em desenvolvimento,

muitas vezes por não aceitarem suas premissas normativas ou considerarem escassos os

dados para estudos comparáveis. Outro fator desse “gap” na literatura é o fato dos

estudos do desenvolvimento do estado do bem-estar social serem mais lineares. A

institucionalização do Estado de bem-estar social é vista como um processo histórico de

longo prazo, a aprendizagem se dá num processo de erros e acertos. As experiências dos

3 Realizada em 1995 uma das resoluções dessa Conferência insistiu para que o desenvolvimento social e o desenvolvimento econômico não fossem separáveis, mas mutuamente constitutivos e que, embora as situações dos países em desenvolvimento e os países desenvolvidos fossem diferentes, as questões sociais se desenvolvem em torno dos mesmos assuntos fundamentais de bem-estar econômico e justiça social. (Mkandawire,2011)

19

regimes de bem-estar nos países mais avançados podem contribuir bastante para os

países em desenvolvimento.

Os estudos dos países em desenvolvimento são mais recentes e a maioria

relacionam-se a programas ou áreas específicas ou ao estudo organizacional e de

resultados. Poucos são os estudos sobre sistemas de proteção social como um todo e,

menos ainda, os relacionados ao desenvolvimento econômico. Isto torna o estudo desses

países ainda mais complexo, pois além da convivência com os desafios atuais e suas

instituições democráticas pouco consolidadas, como é o caso observado recentemente

no Brasil, existe pouco acúmulo analítico sobre a trajetória de suas políticas sociais.

A desconexão entre a política econômica e a política social tem sido uma

característica da literatura voltada para os países em desenvolvimento. MKANDAWIRE

(2011) acredita que mais recentemente, a crise do Estado de bem-estar aproximou os

países desenvolvidos e em desenvolvimento, e isso pode contribuir para um diálogo

entre as literaturas da área. Além de ter aumentado iniciativas inovadoras na área de

Políticas Sociais nos países em desenvolvimento em suas novas democracias.

4 - Considerações finais

Países latino-americanos, asiáticos e africanos foram influenciados pelos

sistemas de proteção social erigidos nos países desenvolvidos. Ao vivenciarem

processos de redemocratização ou aprofundamento das instituições democráticas, estes

países incorporaram as demandas sociais na agenda política, ainda que isso tenha

ocorrido de modo diferente em cada localidade.

Assim, mesmo não tendo realizado seus processos de modernização capitalista

de modo integral, estes países em desenvolvimento tardio optaram por criar seus

próprios sistemas de proteção social. Portanto, é plausível afirmar que Welfare States

atualmente não são uma exclusividade de países desenvolvidos.

Além disso, é viável argumentar que os Estados de Bem-Estar Social

estabelecidos nos países em desenvolvimento tardio não são meros reflexos daqueles

existentes nos países originários. Eles foram construídos a partir do entendimento de

que eram necessários, mas tentando conciliar tal iniciativa com o fomento ao

desenvolvimento econômico. Logo, aqui reside uma diferença fundamental nos Estados

20

Sociais dos países ricos daqueles dos países em desenvolvimento tardio: enquanto os

primeiros os estabeleceram quando já haviam se modernizado, os segundos devem fazer

isso enquanto promovem seu desenvolvimento capitalista.

Outro aspecto que diferencia os Estados Sociais nos dois grupos de países é o

papel da classe trabalhadora. Nos países desenvolvidos, como apontado por Przerworski

(1985), os socialistas tiveram um papel fundamental na conquista de direitos sociais à

população. Nos países em desenvolvimento tardio, por outro lado, os governos tiveram

um papel maior do que os trabalhadores no estabelecimento do sistema de proteção

social. Tomando a construção teórica de Poulantzas (1978) como referência, pode-se

dizer que o Estado latino-americano, de modo geral, condensou uma relação de forças

que excluía a classe trabalhadora, e de modos variados incorporava as elites agrárias, os

profissionais médios e também a burguesia após os esforços de industrialização bem-

sucedidos. Ainda de acordo com este viés teórico, o Estado latino- americano

representou os interesses das classes dominantes, ainda que tenha também uma ossatura

própria e, em alguns momentos, ele tenha adquirido autonomia. Não obstante,

contrariando a expectativa advinda desta visão teórica, este Estado de Bem-Estar Social

Desenvolvimentista Latino-americano foi orientado também para promover e ampliar o

acesso dos cidadãos aos benefícios sociais, ainda que estes tivessem pouco poder

político e organizativo. Isso não foi suficientemente explicado pelas teorias utilizadas

nesta análise, e talvez possa ser entendido pelas pressões das nascentes democracias, de

agências internacionais e outros países desenvolvidos.

Todavia, não se pode deixar de notar que a realidade dos Estados Sociais dos

países em desenvolvimento tardio parece não ser explicada de maneira satisfatória pelas

teorias nascidas para explicar o fenômeno do Estado de Bem-Estar Social nos países

desenvolvidos. Desse modo, observa-se que existe um amplo campo para futuras

pesquisas sobre os Estados de Bem-Estar Social nos países em desenvolvimento tardio,

como demonstrado nas perguntas a seguir. Como as relações de classe impactaram na

formação e desenvolvimento dos welfare state nos países em desenvolvimento, tendo

em vista que neles os trabalhadores estavam pouco organizados em seu início? Há um

novo ciclo de desenvolvimentismo e de bem-estar social na América Latina, como

apontado por Draibe e Riesgo (2011)? As políticas de bem-estar latino- americanas

conseguiram garantir melhor qualidade de vida às suas populações? Altos níveis de

pobreza levam os países a adotarem sistemas de proteção social produtivos ou

21

protetivos? Os países em desenvolvimento tardio conseguirão manter suas estruturas de

bem-estar social mesmo em um mercado internacional cada vez mais globalizado e

competitivo?

A dissociação entre a economia e a política social fragiliza os estudos das duas

áreas e aumenta a especialização e o insulamento destas disciplinas. Especificamente na

área social, a maioria dos estudos focam na questão da eficácia econômica ou na

avaliação dos resultados e estão mais voltados para análises de programas isolados ou

para análises organizacionais (DRAIBE e RIESGO ,2011; MKANDAWIRE,2011,

KERSTENETZKY,2011).

Portanto, relacionar o sistema de proteção social num quadro mais amplo de

estudo integrado sobre o Estado parece ser um caminho promissor quando se quer

observar a dinâmica dos efeitos das políticas sociais sobre o desenvolvimento

econômico e não só o contrário, como tradicionalmente se faz. Amplia o olhar sobre os

sistemas de políticas sociais que, para além das bases materiais, podem promover e

facilitar o crescimento econômico (MKANDAWIRE, 2001). Esse foco vem sendo

divulgado pelo sistema das Nações Unidas há mais de quarenta anos e teve um papel

importante na defesa da tese de que a política social constitui condição do

desenvolvimento econômico.

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