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Governança de Políticas Públicas de Educação Infantil no Distrito Federal do Brasil: Um Estudo de Caso sobre o Uso de Convênios

Esp. Leonardo de Oliveira Souza *Msc. Ailton Bispo dos Santos Junior **Dra. Daniela Borges Lima de Souza ***

(*) Universidade de Brasília - UnB(**) Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Brasília - IFB(***) Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira- INEP

RESUMOEste estudo trata da utilização de Convênios como ferramenta de implementação e execução de políticas públicas de educação infantil no Distrito Federal do Brasil. Para tanto, foi feito um levantamento do contexto histórico dos Convênios no país, indicando sua relação com a Reforma Administrativa do Estado Brasileiro, seu conceito, instrumentos congêneres e a ligação com o Princípio da Eficiência e com a Descentralização. Ademais, coube ressaltar algumas características peculiares do Convênio, que o difere de outros instrumentos. São elas: similitude de interesse entre os partícipes; seu caráter inclusivo, que trouxe outros atores a participarem das políticas públicas, descentralizando ações que antes eram executadas exclusivamente pelo Governo Federal. Foi apresentado o panorama da utilização dos Convênios como forma de viabilizar o alcance das metas relacionadas à educação infantil no Distrito Federal. No ano de 2012 a capital federal apresentava índices bem abaixo do preconizado pelo Ministério da Educação. Com a escassez de recursos financeiros, a saída encontrada foi firmar parcerias entre o governo local e entidades sem fins lucrativos. Os números mostram que apesar de não alcançar algumas das metas, os avanços nos últimos três anos foram significativos. O percentual de crianças de 0 a 3 anos atendidas subiu de 4% em 2012 para 29% em 2015. Essas parcerias foram essenciais para o alcance desses números. De 2010 até 2015 o número de matrículas na educação infantil na rede conveniada aumentou em 4.426. Enquanto isso, na rede pública, nesse mesmo período o número de matrículas diminuiu em 3.502. Isso mostra que se essa política de publicização não tivesse sido adotada, provavelmente os índices do Distrito Federal estariam mais distantes do ideal. Para complementar o diagnóstico, foi conduzido estudo de caso com aplicação da Early Childhood Environment Rating Scale-Revised Edition – ECERS, desenvolvida por Harms e Clifford (1980), com o objetivo de mensurar a qualidade do serviço prestado pela parceria com o Terceiro Setor. Foi possível verificar elevados índices de qualidade, inclusive obtendo uma excelente avaliação dos responsáveis pelas crianças matriculadas na instituição avaliada. Os achados apontaram que políticas executadas por meio de parcerias com a sociedade civil, podem contribuir significativamente para o alcance do fim público, ou seja, a prestação de serviços de qualidade ao maior número possível de beneficiários.

Palavras-chaves: Convênios. Reforma Administrativa. Publicização. Educação Infantil. ECERS.

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AGRADECIMENTO

À FAP-DF pelo auxílio financeiro.

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1 IntroduçãoMudanças na sociedade tem aumentado a demanda por creches e por políticas públicas

voltadas para a educação infantil. Num cenário de recursos financeiros restritos, os gestores públicos precisam enfrentar o desafio de estruturar um eficiente sistema de educação para oferta de vagas ao público infantil.

No Distrito Federal, entre 2012 e 2015, o aumento de vagas para essa etapa da educação foi viabilizado por meio de parcerias entre o Governo Local e o Terceiro Setor. A Secretaria de Educação do Distrito Federal (SEDF) tem utilizado convênios como estratégia para dirimir o problema da universalização do acesso à educação infantil (atendimento em creche e pré-escola). Dessa forma, o presente trabalho busca descrever como os recursos aplicados por meio dessa ferramenta têm sido utilizados e ainda, verificar se o serviço prestado possui um nível de qualidade satisfatório a partir de um estudo de caso.

2 Referencial Teórico

2.1. Reforma Administrativa

Diante de uma situação delicada e complexa, vivida na década de 90, emergiu a necessidade de reformulação do Estado, com o ideal de retomar a autonomia financeira e resgatar a capacidade de implementar políticas públicas. Coube ao então Ministro da Administração e Reforma do Estado, Bresser Pereira, a responsabilidade de coordenar as ações de reformulação, durante o Governo do presidente Fernando Henrique Cardoso.

Dentre as medidas tidas como inadiáveis do Plano Diretor, a “inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais” possui grande destaque. Essa medida teve como objetivo resolver um ponto muito questionado pelos teóricos neoliberais, que consideram as políticas sociais um saque à propriedade privada. Dessa forma, o intuito da medida era qualificar o gasto com a política social, utilizando-se principalmente da descentralização e da adoção de parceria, o que consequentemente, levaria o Governo a atender mais cidadãos consumindo menos recursos das propriedades privadas.

Com o escopo de tornar a administração pública mais eficiente e cidadã, o Plano Diretor entendia que era necessário transferir para o setor privado atividades que poderiam ser controladas pelo mercado e que antes eram centralizadas pelo Governo, o que causava o inchaço da máquina pública. Seguindo a mesma linha de raciocínio, outro processo denominado de Publicização, tão relevante quanto o anterior, foi trazido para o centro das discussões e foi considerado um dos pontos diferenciais da mudança. Publicizar, segundo o Plano Diretor era a “descentralização para o setor público não-estatal da execução de serviços que não envolvesse o exercício do poder de Estado, mas que deveriam ser subsidiados por ele, como o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica.” (MARE, 1995, p. 12)

“Através de um programa de publicização, transfere-se para o setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle.” (MARE, 1995, p. 13).

O intuito de todas as mudanças propostas era tornar a administração mais flexível, mais eficiente, com um modelo mais próximo do que se via nas organizações privadas, deixando de lado a burocracia rígida, que no seu devido tempo trouxe avanços significativos, mas que já estava defasada e apresentava necessidade de mudança.

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2.2 Conceito de ConvêniosNos diversos dispositivos legais e nas principais doutrinas, o conceito de Convênio

vem sempre atrelado à ideia de interesse comum entre os participantes. Esse elemento inclusive é a principal dessemelhança entre Convênios e Contratos Administrativos.

O Decreto Federal nº 6.170/2007 foi o responsável pela normatização das transferências de recursos da União mediante os Convênios e Contratos de Repasse. Os aspectos contemplados pelo Decreto são amplos, tratando entre outras coisas dos seguintes assuntos: conceituação completa, abrangência dos elementos congêneres ao Convênio; citação sobre transferências de recursos que se referem aos Orçamentos Fiscais e da Seguridade Social da União; inclusão das entidades privadas sem fins lucrativos como possível partícipe do instrumento; implementação do Sistema de Convênios – SICONV; e principalmente ressaltando a condição de interesse recíproco entre as partes.

§ 1º Para efeitos deste Decreto, considera-se:I – convênio – acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas no Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como partícipe de um lado órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta e, de outro lado, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua colaboração. (BRASIL, 2007).

Por ser um tema de considerável relevância na seara do Direito Administrativo, diversos conceitos podem ser encontrados nas obras dos principais doutrinadores. Meirelles (2009, p. 412) apresenta de forma simples o seu entendimento. “Convênios administrativos são acordos firmados por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, para realização de objetivos de interesse comum aos partícipes”.

Justen Filho (2000, p. 668), na sua obra sobre Licitações e Contratos define Convênios enaltecendo a necessidade de haver interesse comum entre os participantes, citando inclusive a harmonia entre os sujeitos. “... a assunção de deveres destina-se a regular atividade harmônica de sujeitos integrantes da Administração Pública, que buscam a realização imediata de um mesmo e idêntico interesse público”.

2.3 A Educação Infantil no BrasilOs primeiros movimentos em prol da valorização da Educação Infantil no Brasil

partiram da mobilização da sociedade civil nas décadas de 70 e 80, que demandavam a expansão dos direitos das crianças e famílias que dependiam da execução dessa política pública.

No entanto, a instituição dos marcos legais é que elevaram de forma concreta o grau de importância dessa etapa educacional. A CF/88 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB, de 1996, definiram a Educação Infantil como sendo a primeira etapa da Educação Básica, abrangendo a creche para faixa etária de zero a três anos e a pré-escola para faixa etária de quatro a cinco anos. Essa medida fez com que o Estado, mesmo que sem caráter compulsório, passasse a ter que ofertar esse serviço de acordo com a demanda. A mudança contemplou a Educação Infantil com financiamento previsto em Lei, passando integrar o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização do Magistério – Fundeb. (CAMPOS; FULLGRAF; WIGGERS, 2006)

A maioria das transformações citadas anteriormente tiveram como cerne a expansão do número de vagas em creches e pré-escolas, deixando a preocupação com a qualidade em segundo plano. A atenção para qualificação do serviço prestado foi iniciada à medida que os

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primeiros estudos eram desenvolvidos e apresentavam um cenário desolador. (CAMPOS; FULLGRAF; WIGGERS, 2006)

Nesse sentido, o Plano Nacional de Educação – PNE1, na sua versão aprovada no ano 2000, estabeleceu uma série de padrões mínimos de qualidade a serem observados pelas instituições de educação infantil. Entre eles estão: mobiliários, equipamentos e materiais pedagógicos adequados; adequação a crianças especiais; instalações sanitárias e de higiene pessoal; espaço interno com iluminação, insolação, ventilação; entre outros.

O PNE com vigência entre 2014 e 2024 cita os diversos estudos no Brasil e no mundo que atestam a importância da educação infantil para continuidade da escolarização e na formação do indivíduo, tanto que tornou essa política o ponto central de diversas ações governamentais. Toda essa importância culminou na priorização dessa demanda por parte dos responsáveis pela elaboração do PNE, tanto que a meta relacionada ao tema educação infantil foi incluída em primeiro no lugar no plano.

Resultados de estudos e pesquisas desenvolvidos nos mais distintos países, entre eles o Brasil, há muito vêm atestando a importância da educação das crianças, tanto para os processos de escolarização que se sucedem como para a formação dos indivíduos em uma perspectiva mais global. A difusão e a aceitação desses resultados certamente influenciaram para que a educação infantil na última década tenha se tornado alvo de ações governamentais significativas na sociedade brasileira e tenha sido projetada como prioridade no âmbito do PNE. Não por acaso, constitui-se na primeira meta a universalização da pré-escola até 2016 e a ampliação de vagas em creches, visando ao atendimento de 50% das crianças de até três anos até o fim da sua vigência. (BRASIL, 2014, p. 16).

2.4 Escala de Avaliação do Ambiente em Educação de Infância – ECERSAs principais pesquisas que abordam como tema a qualidade do ensino na pré-escola,

tanto no Brasil como no mundo, utilizam a ferramenta Early Childhood Environment Rating Scale-Revised Edition – ECERS, desenvolvida por Thelma Harms e Richard M. Clifford em 1980, como instrumento de avaliação. A escala foi desenvolvida nos Estados Unidos para ser utilizada em qualquer tipo de ambiente da educação infantil, seja ela de período integral ou meio expediente e com grupos raciais e socioeconômicos diversos (HARMS, 2013). Esses ideais promoveram a utilização da escala de forma internacional. No Brasil a escala é conhecida como Escala de Avaliação do Ambiente em Educação de Infância.

O questionário ECERS busca identificar três necessidades básicas comuns a todas as crianças: proteção da saúde e segurança, apoio e orientação para desenvolvimento social/emocional e estímulos de linguagem e desenvolvimento cognitivo.

Uma das principais pesquisas sobre Educação Infantil no Brasil, realizada pela FCC em parceria com o BID em 2010, justifica os motivos que levaram a escolha da ferramenta como instrumento de avaliação.

Os processos de escolha e de adaptação dos roteiros de observação demandaram especial atenção da equipe, pois deveriam corresponder a diversos critérios: ser coerentes com os documentos oficiais nacionais, contendo orientações curriculares e parâmetros de qualidade para creches e pré-escolas; ser suficientemente detalhados para permitir uma avaliação da qualidade do atendimento que contemplasse uma gama ampla de aspectos, cobrindo as principais dimensões de qualidade da educação infantil identificadas na literatura; e permitir uma adaptação aos objetivos da pesquisa que fosse viável dentro do cronograma previsto. (CAMPOS, coord., 2010, p. 55).

1 O Plano Nacional de Educação (PNE) é um instrumento de planejamento que determina diretrizes, metas e estratégias para a política educacional dos próximos dez anos. Após amplos debates entre os diversos atores sociais e o poder público foram definidos os objetivos, metas para o ensino em todos os níveis. O plano que está em vigor refere-se ao período de 2014-2024.

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A escala ECERS conta com um material de apoio completo que permite uma preparação adequada por parte dos usuários que buscam uma capacitação inicial para aplicá-lo. Há cursos on-line disponíveis e pacotes de treinamento em versão impressa. Essa facilidade de acesso também contribuiu para a expansão da sua utilização.

Campos, Fullgraf e Wiggers (2006), em sua obra sobre a qualidade da educação infantil, revelam que outras pesquisas realizadas no Brasil também fizeram uso da escala ECERS, o que confirma a adequação e confiabilidade da ferramenta. De acordo com a autora, as escalas mostraram-se adequadas às situações encontradas em instituições brasileiras.

Apesar de não haver unanimidade na sobre o conceito de qualidade na educação infantil, a escala ECERS abrange dimensões desse construto que guardam alguma convergência na literatura. Oliveira (2003) traz importantes apontamentos acerca desse assunto.

[...] há um consenso entre profissionais e pesquisadores (Pascal & Bertram, 1999; Tietze& Cols., 1998, 1996) sobre um conjunto de condições essenciais para a promoção de qualidade na educação infantil. Estas condições são as consideradas na primeira perspectiva delineada por Katz (1998) para a avaliação de programas de educação infantil: a proporção adulto/criança, o número de crianças por turma, a formação dos profissionais, a taxa de rotatividade dos profissionais, relações entre adultos e crianças, cuidados de saúde e higiene, prevenção de incêndios, etc. (OLIVEIRA et al., 2003, p. 2).

Cabe ressaltar portanto, que tais elementos citados pelo autor como sendo essenciais para aferir a qualidade no ambiente de educação infantil, são abrangidos pela a ferramenta ECERS, o que ratifica o seu rótulo de principal ferramenta de avaliação na educação infantil.

3 MetodologiaA pesquisa foi realizada em três etapas. Na primeira, de análise documental, consistiu

em explorar dados contidos no Relatório sobre as Creches Públicas e Conveniadas do Distrito Federal – DF, elaborado pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal - TCDF e no Demonstrativo de Desempenho Físico Financeiro, da Secretaria de Estado Planejamento, Orçamento e Gestão – SEPLAG. A partir daí, foi possível verificar, no que se refere a recursos financeiros, a situação dos serviços de Creches e Pré-Escolas nos anos de 2012 a 2015 no Distrito Federal, e ainda, o número de crianças atendidas. Foi traçado um paralelo entre os resultados de 2012 a 2015 e as metas estabelecidas no Plano Plurianual – PPA do DF, para identificar a relação entre planejamento e execução. Os dados para esta análise foram solicitados e disponibilizados pelo Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão - e-SIC do Governo do Distrito Federal – GDF. Ainda no decorrer da pesquisa, foram consultados relatórios e pesquisas disponibilizados pela Companhia de Planejamento do Distrito Federal - CODEPLAN.

A segunda etapa consistiu na análise do Ambiente em Educação Infantil de uma das creches conveniadas pela SEDF. Com o propósito de aferir a qualidade do serviço executado, foi conduzido estudo de caso abrangendo o Instituto Vitória Régia, que desde 2014 atende a 300 crianças na cidade satélite de Sobradinho-DF. O instrumento adotado foi a ECERS – Early Childhood Environment Rating Scale (HARMS; CLIFFORD, 1980), também conhecida como Escala de Avaliação do Ambiente em Educação de Infância. “A ECERS inclui indicadores para avaliar as três necessidades básicas comuns a todas as crianças: proteção da saúde e segurança, apoio e orientação para desenvolvimento social/emocional e estímulos de linguagem e desenvolvimento cognitivo” (HARMS, 2013, p. 79).

O instrumento de coleta de dados é constituído por 37 itens, organizados em 7 seções. A forma de avaliação adotada pela escala original segue a sistemática de pontuação de 1 a 7,

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onde o 1 equivale a insatisfeito e 7 como excelente. No entanto, a maioria dos estudos realizados no Brasil fizeram uma adaptação a essa escala, utilizando-a de 1 a 10 pontos da seguinte forma: pontuação de 1 a 3 pontos, Inadequada; 3 a 5 pontos, Básica; 5 a 7 pontos, Adequada; 7 a 8,5 pontos, Bom; e 8,5 a 10 pontos, Excelente. Neste estudo de caso foi adotada a escala com adaptação de 1 a 10 pontos, com o intento de elevar o grau de comparabilidade da pesquisa.

A primeira seção da escala ECERS refere-se à rotinas de cuidados pessoais, abrangendo atividades associadas ao conforto, saúde e bem-estar das crianças. A segunda seção está relacionada com materiais e mobiliário para as crianças, envolvendo a organização e sua manutenção. Já a terceira seção, diz respeito às experiências de linguagem e raciocínio, contendo itens que permitem avaliar o modo como os materiais, as atividades e as interações entre as crianças e entre estas e seus educadores. A quarta parte do instrumento refere-se às atividades de motricidade grossa e fina. A quinta seção abrange uma variedade atividades artísticas e criativas. A sexta seção cuida do desenvolvimento social da criança e a sétima e última parte refere-se às necessidades de espaço e equipamentos para os profissionais que trabalham na creche e dos pais das crianças.

A sistemática de aplicação da escala foi mantida conforme orientação dos seus idealizadores, onde um profissional da área da pedagogia dispôs de cerca de oito horas de observação no contexto pré-escolar, seguida de uma entrevista com o responsável pela sala, a fim de complementar informações não captadas durante a observação. A visita foi realizada no dia 05 de julho de 2016 no período vespertino.

A terceira etapa consistiu na análise da percepção dos pais. Esta etapa ocorreu em complemento à escala ECERS, sendo aplicado um questionário impresso aos pais ou responsáveis das crianças matriculadas no Instituto Vitória Régia, entre os dias 09 e 10 de junho de 2016. O intuito dessa escala foi inserir a perspectiva de um importante partícipe ao contexto da avaliação, visto que a ferramenta ECERS não leva em conta a visão dos pais em relação ao ambiente que seus filhos estão inseridos. A amostra da pesquisa foi realizada com 100 pais ou responsáveis, 1/3 do universo da pesquisa. As entrevistas foram feitas de forma presencial, com as perguntas sendo lidas e esclarecidas aos participantes, que, à medida que eram questionados, atribuíam a nota que achavam correspondente ao item. O questionário buscou medir a percepção do entrevistado em relação aos seguintes aspectos: espaço físico, rotinas e cuidados pessoais, interação e envolvimento dos pais.

4 Resultados e DiscussãoA primeira etapa, de análise documental, foi voltada para a gestão da ferramenta

convênio na Educação Infantil por parte da SEDF. Decorrente das análises feitas pôde-se perceber que, a utilização de Convênios para o atingimento das metas relacionadas à Educação Infantil, revelou a (i) a qualidade dos serviços prestados, (ii) o planejamento das ações e políticas para a educação infantil, (iii) a participação no programa de ação articulada (PAR) e (iv) número crianças matriculadas na educação infantil.

A Educação Infantil passou a ser tratada como prioridade pelos gestores públicos nos últimos anos, haja vista que a primeira meta contida no Plano Nacional de Educação - PNE refere-se a esse tema. Existe crença, baseada em estudos nacionais e estrangeiros, de que a educação infantil possui relevância para a boa continuidade e melhores resultados na vida escolar, reforçando a necessidade dessa priorização.

Na ausência de um instrumento específico a auditoria realizada pelo TCDF considerou as metas estabelecidas no PPA 2012 – 2015 como parâmetro, mesmo estando bem aquém do previsto no PNE. Mesmo assim o Distrito Federal não conseguiu atingir o percentual de 5%,

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estabelecido para o ano de 2012, visto que apenas 3,46%, ou 6.034 das 174.404 crianças de 0 a 3 anos, que potencialmente demandavam o serviço, foram atendidas.

Atendendo as recomendações do TCDF e cumprindo o previsto no PNE, o Governo do Distrito Federal - GDF editou o Plano Distrital de Educação – PDE (2015 – 2024), por meio da Lei Distrital n° 5.499, de 14 de julho de 2015, que estabeleceu as políticas voltadas à educação durante 10 (dez) anos. Esse plano apresentou algumas inovações em relação ao traçado pelo Governo Federal, entre elas está a formulação dos diagnósticos das metas estabelecidas. Essa medida foi adotada para facilitar o entendimento e o acompanhamento social ao longo do tempo.

O diagnóstico contido no PDE-DF referente à meta ligada à educação infantil verificou que a maioria dos serviços de creches são executados pela rede privada e que os serviços de pré-escola, que deveriam estar universalizados em 2015, atingiram apenas 75% do previsto.

Nesse contexto, o GDF por meio da SEDF, tornou-se signatário do Programa de Ação Articulada – PAR, o Proinfância, para construção de 112 Centros de Primeira Infância – CEPI’s. Essa ação trata como resultado concreto o atendimento de 7.168 crianças na creche e 5.376 crianças na pré-escola.

Os CEPI’s são creches e pré-escolas construídas pelo GDF com recursos repassados pela União através do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC. Depois de construídos, esses centros são entregues, via chamamento público, à instituições comunitárias, confessionais ou filantrópicas sem fins lucrativos, para que fiquem responsáveis pela gestão por meio de parceria firmada por Convênio. Atualmente existem 42 CEPI’s em funcionamento.

A Tabela 1, apresentada abaixo, foi extraída do relatório de execução do Plano Plurianual – PPA, disponibilizado pela Secretaria de Estado de Planejamento, Orçamento e Gestão – SEPLAG. Ela apresenta o panorama dos investimentos na construção dos CEPI’s no ano de 2015. Nas duas ações destinadas às obras de construção das creches, apenas 20% do que foi autorizado no orçamento foi efetivamente liquidado. Trata-se de um valor bem inferior ao desejado, tendo em vista a urgência da demanda.

Tabela 1 - Execução do PPA - Ano 2015AÇÃO 3023 - PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO – PAC

EtapaGrupo de Despesa

Dotação Inicial (A)

Autorizado (B)

% (B/A)

Empenhado (C )

Liquidado (D) % (D/B)

0042 - Construir Centros de Educação de Primeira Infância (CEPI) da Secretaria de Estado de Educação do DF/Programa de Aceleração do Crescimento – PAC

4 - Investiment

o

11.196.610 18.166.446 162%

  3.403.328 19%

Etapa realizada: Financiamento de parte de construção de unidades de Centro de Educação Primeira Infância - CEPI, creche tipo B, 16 obras com 8 obras entregues.

AÇÃO 3221 - CONSTRUÇÃO DE UNIDADES DA EDUCAÇÃO INFANTIL

EtapaGrupo de Despesa

Dotação Inicial (A)

Autorizado (B)

% (B/A)

Empenhado (C )

Liquidado (D) % (D/B)

0043 - Construir Centros de Educação de Primeira Infância (CEPI) da Secretaria de Estado

3 - Outras Desp. Correntes

0 193.716 0% 184.130 95%

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de Educação do DF/Programa e3 Aceleração do Crescimento – PAC 4 -

Investimento 52.008.977 32.364.041 62% 6.786.326 21%

Etapa realizada: Programa realizado - Financiamento de parte de construção de unidades de Centro de Educação Primeira Infância - CEPI, creche tipo B, com 16 obras em andamento de 3 até 98% realizado, com 8.682,8 m² construídos.

Fonte: PPA-DF 2012-2015.

Visto que os CEPI’s, segundo a proposta do GDF, estão sendo geridos por entidades sem fins lucrativos via convênio, entende-se que essa política de publicização foi a estratégia de governança adotada pelo GDF para conseguir atender as metas do PNE. Tanto que a meta 1.2 do PDE-DF menciona expressamente que até o fim do plano será admitido o financiamento público das matrículas em creches e pré-escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, sem fins lucrativos, conveniadas com o poder público. Essa manifestação expressa em um documento relevante corrobora a adoção do uso dos convênios como ferramenta de governança por parte da SEDF.

A Companhia de Planejamento do Distrito Federal – CODEPLAN disponibiliza anualmente dados relativos à educação no Distrito Federal, abrangendo inclusive informações da rede privada, fato relevante no que diz respeito à aspectos de comparabilidade. Nos anos de 2010 a 2014 a rede privada não conveniada atendeu em média 47% da demanda global por educação infantil. Do ano de 2010 a 2015 a oferta da rede conveniada à SEDF aumentou em 4.426 o número de matrículas, conforme pode ser constatado na Tabela 2 a seguir:

Tabela 2 - Matrícula inicial por etapas e modalidades de ensino, segundo a rede de ensino – Distrito Federal – 2010-2015

REDE DE ENSINO

                     Etapas da educação básica    

Educação infantil      2010   2011   2012   2013   2014   2015

  Educ. infantil % Educ.

infantil % Educ. infantil % Educ.

infantil % Educ. infantil % Educ.

infantilTOTAL 81.279 100% 81.066 100% 79.371 100% 83.986 100% 87.174 100% -Rede Pública 37.373 46% 34.146 42% 31.330 39% 33.868 42% 35.209 42% 33.871Rede Particular 43.718 54% 46.750 58% 47.841 59% 49.885 61% 51.759 61% - Conveniada à SEE 8.989 11% 9.283 11% 8.352 10% 9.949 12% 11.863 12% 13.415 Não Conveniada à SEE 34.729 43% 37.467 46% 39.489 49% 39.936 49% 39.896 49% -Rede Federal 37 0% 24 0% 28 0% 43 0% 24 0% -Escola não vinculada à SEE 151 0% 146 0% 172 0% 190 0% 182 0% -

Fonte : Secretaria de Estado de Educação - Subsecretaria de Planejamento, Acompanhamento e Avaliação Educacional.Coordenação de Informações Educacionais - Gerência de Disseminação das Informações e Estatísticas Educacionais

Dos montantes pagos no ano de 2014, no programa temático Educação Básica, constante no PPA-DF 2012-2015, mais de 10% deles foram destinados à Educação Infantil. Em 2015 os valores investidos foram duplicados, o que revela um maior aporte financeiro para educação, fator positivo levando em consideração a escassez de recursos públicos vivenciados por toda Administração Pública nos últimos três anos. Apesar dos valores absolutos terem dobrado, o percentual de representatividade da educação infantil em relação ao total (Educação Básica), manteve-se em 11%, conforme pode ser verificado na Tabela 3 apresentada a seguir:

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Tabela 3 – Valores empenhados e liquidados em 2014 e 2015

Ano Programa Empenhado Pago Porcentagem

2014Programa Temático Educação Básica (A) 2.802.431.181,55 2.216.364.866,91 100%

Educação Infantil (B) 363.369.852,01 229.040.916,37 100%

(B)/(A) 13% 10% -

2015Programa Temático Educação Básica (A) 5.516.451.920,40 4.260.820.702,25 Aumento de 92%

Educação Infantil (B) 599.698.463,57 470.927.612,00 Aumento de 105%

(B)/(A) 11% 11% -Fonte: e-SIC

O PPA-DF 2012-2015 dispõe de um demonstrativo que evidencia o desempenho físico financeiro das metas preconizadas na sua elaboração. No que se refere ao serviço de pré-escola a meta a ser atingida em 2015 era a universalização das vagas, no entanto a porcentagem alcançada foi de 76%. Isso indica que a SEDF em parceria com os demais interessados terá que agir de forma conjunta em prol do atingimento da meta.

Já em relação à creche, a meta previa o atendimento de 19% da população que demandava o serviço. Em 2015 essa meta foi superada com uma margem de 10%. Porém, como já citado anteriormente, a meta determinada pelo PPA-DF não estava em concordância com o que estipulava o PNE da época (30% em 2005 e 50% em 2010). Ou seja, o GDF conseguiu atingir a meta estabelecida no seu Plano Plurianual, no entanto, essa meta não era condizente com o estabelecido pelo PNE do Governo Federal.

Para a política de educação infantil alcançar a eficácia desejada é preciso que sejam observados dois aspectos: a quantidade de crianças na faixa etária da educação infantil que residem na região administrativa; e locais onde esteja o maior número de famílias que necessitam da educação pública. Para que fosse realizada uma correlação, foram incluídos, na Tabela 4, os valores da renda per capita e domiciliar, além da quantidade total de crianças na faixa etária da educação infantil e a quantidade delas que não estão matriculadas na escola.

Tabela 4 - Matrículas na Rede Conveniada - 2015, Renda média mensal Domiciliar e per capita, Quantidade de crianças fora da escola

MATRÍCULAS EDUCAÇÃO INFANTIL 2015 - REDE CONVENIADA RENDA

DOMICI. MÉDIA

RENDA PER CAP. MENSAL

CRIANÇAS DE 0 A 6

ANOS FORA DA ESCOLA

PERCEN. EM REL.

AO TOTAL DE

CRIANÇAS

PERÍODO DA

ANÁLISE

TOTAL DE CRIA. DE 0 A 6

ANOS

RA TOTAL%

Ceilândia 2.356 18% 3.076 915 19.840 52% PDAD/2015 38.313

Samambaia 2.240 17% 3.368 915 11.249 53% PDAD/2015 21.349

Brasília 1.662 12% - - - - - -

Taguatinga 1.259 9% 6.073 1.998 6.503 46% PDAD/2016 14.260

Gama 708 5% 4.446 1.397 4.268 49% PDAD/2015 8.703

Santa Maria 603 4% 3.176 888 6.049 54% PDAD/2015 11.175

Recanto das Emas 565 4% 2.748 804 8.235 63% PDAD/2015 13.082

Planaltina 550 4% 3.183 934 9.637 58% PDAD/2015 16.709

Sobradinho 442 3% 5.597 1.776 2.121 44% PDAD/2015 4.809

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Riacho Fundo 375 3% 4.838 1.624 1.247 43% PDAD/2015 2.885

Lago Sul 331 2% - - - - - -

Guará 304 2% 7.312 2.683 3.921 53% PDAD/2015 7.332

Varjão 244 2% 2.274 628 426 44% PDAD/2015 966

Brazlândia 232 2% 3.240 983 2.034 44% PDAD/2015 4.625

Águas Claras 218 2% - - - - - -

Sobradinho II 216 2% 5.765 1.733 4.293 53% PDAD/2015 8.040

SCIA 206 2% 2.097 541 - - PDAD/2016 -

Riacho Fundo II 159 1% 3.101 930 2.796 59% PDAD/2015 4.720

Paranoá 153 1% 2.692 868 2.485 50% PDAD/2015 4.998

Candangolândia 126 1% 4.549 1.461 383 42% PDAD/2015 920

São Sebastião 126 1% 3.264 985 6.548 66% PDAD/2016 9.935

Núcleo Bandeirante 125 1% 5.227 1.842 950 54% PDAD/2015 1.766

Cruzeiro 110 1% 7.797 2.725 678 33% PDAD/2016 2.079

Park Way 105 1% 16.236 5.207 380 39% PDAD/2016 973

Vicente Pires 0 0% - - - - - -

Total 13.415 100% - - - - - -Fonte: CENSO ESCOLAR - SE/DF e PDAD 2015/2016

Os dados sobre renda domiciliar, per capita, quantidade de crianças e quantidade de criança que não estão matriculadas foram extraídos da Pesquisa Distrital por Amostra de Domicílios – PDAD, realizada pela CODEPLAN, que é feita separadamente por região administrativa de forma independente. Por isso, algumas cidades satélites têm dados de 2015 e outras já possuem resultados de 2016.

As cidades satélites de Ceilândia e Samambaia que possuem a maior quantidade de vagas na rede conveniada também possuem o maior número de crianças de 0 a 6 anos. Elas também estão entre as cidades satélites com o menor valor de renda per capita. Isso significa que a distribuição das vagas nas creches e pré-escolas tem sido feita com certa coerência nos seus critérios.

Com relação à segunda etapa, análise quantitativa do Ambiente em Educação Infantil, o estudo de caso do Instituto Vitória Régia foi realizado previamente e subsidiou a aplicação do ECERS.

O Instituto Vitória Régia para o Desenvolvimento Humano atua na Região Administrativa de Sobradinho desde 1986, oferecendo assistência social e educação básica para a comunidade carente da região. O Instituto teve sua Portaria de Credenciamento publicada pela SEDF em 23 de outubro de 2012. Esse credenciamento é um dos requisitos que habilita a entidade sem fins lucrativos a poder participar de convênios com Secretaria de Educação.

A parceria entre o Instituto e a SEDF foi formalizado através do Convênio 39/2013, em 06 de novembro de 2013, para iniciar as atividades no primeiro semestre 2014. Por meio

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dessa parceria são atendidas 300 crianças de 2 a 5 anos. O cálculo do valor a ser repassado pela SEDF é feito de forma per capita, onde, para cada criança matriculada na creche, a entidade sem fins lucrativos recebe um valor mensal de R$ 686,00. Para crianças matriculadas na pré-escola, o valor é de R$ 588,00. Dessa forma, para manter o serviço de educação infantil para 300 crianças, a SEDF repassa um valor anual de R$ 2.279.088,00 (dois milhões, duzentos e setenta e nove mil e oitenta e oito reais) para o Instituto Vitória Régia. Esse repasse é feito conforme o previsto no cronograma de desembolso contido no plano de trabalho.

A seguir, a Tabela 5 aponta como é feita essa distribuição das rubricas financeiras. Essa partilha tem que ser previamente aprovada pela SEDF e precisa atender os preceitos legais que versam sobre quantidade de profissionais por criança em sala de aula. Além disso, outras limitações são previamente impostas, como: limite de gasto com combustível.

Tabela 5 - Detalhamento dos gastos - Instituto Vitória RégiaPúblico alvo Crianças de 2 a 5 anos  %Quantidade de crianças atendidas 300  -Horário Integral  -Professores 12  -Monitores 27  -Gasto com pessoal (anual) 1.503.275,16 66%Material de consumo (inclui gêneros alimentícios) 588.812,79 26%Serviços de terceiros - PF ou PJ 187.000,05 8%Total 2.279.088,00 100%Quantidade de parcelas 3  Fonte: SEDF

O Relatório Final sobre a educação infantil no Brasil realizado pela Fundação Carlos Chagas - FCC no ano de 2010, aplicou a escala ECERS nos municípios de Belém, Campo Grande, Florianópolis, Fortaleza, Rio de Janeiro e Teresina, em 138 turmas de pré-escola. Das instituições analisadas, em média 69% delas eram municipais, 16% privadas particulares e 15% privadas conveniadas. Os municípios foram escolhidos para representar cada região do nosso país e assim permitir uma análise regionalizada dos resultados. A média para o conjunto total foi de 3,4 pontos, o que corresponde ao nível de qualidade básico. Florianópolis foi a capital que obteve a maior média geral, 4,7 pontos. Uma comparação com os dados obtidos no Instituto Vitória Régia seria enganoso, tendo em vista que o estudo analisou mais de cem estabelecimentos de diversos formatos de todas as regiões do país. Mesmo assim é importante citar os resultados de pesquisas similares para notabilizar a avaliação feita nesse estudo de caso. A seguir, o Gráfico 1 mostra o resultado consolidado obtido pela FCC nas seis capitais.

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7 - Pais e equipes

6 - Estrutura do programa

5 Interação

4 - Atividades

3 - Linguagem e raciocínio

2 - Rotinas e cuidados pessoal

1 - Espaço e mobiliários

Média geral na escala ECERS

0 1 2 3 4 5 6

3.6

2.5

5.6

2.3

3.7

4.1

3.1

3.4

Gráfico 1 - Média geral e médias nas subescalas da escala ECERS - pré-escola

Fonte: Adaptado de FCC/2010

Os resultados encontrados com a aplicação da ferramenta ECERS no Instituto Vitória Régia foram significativos e denotam um grau de qualidade bem acima do apurado no estudo da Fundação Carlos Chagas (FCC), em parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, sobre educação infantil elaborado no ano de 2010.

Das sete seções do instrumento, apenas duas obtiveram o conceito “básico”, sendo que as demais foram classificadas como “adequadas”, “boas” ou “excelentes”. Assim, em nenhum dos quesitos avaliados foram atribuídos como inadequados. A tabela 6 contém os resultados da ferramenta ECERS alcançados pelo Instituto:

Tabela 6 - Ferramenta ECERS aplicada no Instituto Vitória Régia Resultado ClassificaçãoRotinas de cuidado pessoal 7,7 BomMateriais e mobiliário para crianças 5,7 AdequadoExperiência de Linguagem e Raciocínio 10,0 ExcelenteAtividade de Motrocidade Grossa e Fina 6,4 AdequadoAtividades Criativas 4,7 BásicoDesenvolvimento Social 4,6 BásicoNecessidades dos adultos 5,7 AdequadoMédia Total 6,4 Adequado

O item melhor avaliado foi “Experiência de Linguagem e Raciocínio”, que avalia a forma como os materiais, as atividades e as interações são usadas para promover competências relacionadas à comunicação e aprendizagem. Esse aspecto é bastante significativo, pois indica situações diretas de aprendizagem. Sua apreciação obteve a nota máxima, o que indica que o instituto cumpriu todos os requisitos pormenorizados na referida seção, que abrange os seguintes pontos: compreensão da linguagem (linguagem receptiva); utilização da linguagem (linguagem expressiva); utilização de conceitos aprendidos (raciocínio); e Uso Informal da Linguagem.

Já a seção que logrou o pior desempenho foi “Desenvolvimento Social”, que avalia questões ligadas à liberdade, interação e a perspectiva multicultural como forma de desenvolvimento. Os principais itens observados foram: espaço para estar sozinho; jogo livre (escolha livre), tempo de grupo (exceto dormir e comer), perspectiva multicultural e qualidade da interação. Essa pontuação mais baixa deve-se ao fato de que a maior parte do tempo das

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crianças fica preenchido com atividades pré-definidas, sobrando pouco tempo para atividades livres, onde a criança tem autonomia para escolher o que e como fazer.

A seguir, a Tabela 7 apresenta resultados da terceira etapa, obtidos através da percepção dos pais ou responsáveis que possuem filhos matriculados no instituto objeto da pesquisa.

Tabela 7 - Questionário baseado na ferramenta ECERS, respondido pelos pais ou responsáveis.  Pergunta Média Desvio

Padrão

1. Espaço interno: como você avalia a sala onde as crianças passam a maior parte do dia, no que diz respeito à adequação de tamanho, iluminação, ventilação, controle de temperatura, absorção de som, limpeza, estado de conservação e normas de segurança. 9,74 0,632 - Móveis para cuidados de rotina e brincadeiras: como você avalia se há um número suficiente de móveis na sala para as atividades diárias (cuidados de rotina e brincadeiras), se eles estão em bom estado de conservação, se oferecem segurança às crianças e se são adequados à faixa etária do grupo. 9,46 0,883 - Organização da sala: como você avalia a existência de espaço livre na sala para brincadeiras, bem como a organização dos brinquedos, que devem estar acessíveis às crianças. 9,66 0,954 - Chegada/saída: como você avalia se os procedimentos para chegada e saída das crianças são organizados e agradáveis. Por exemplo: se as crianças são cumprimentadas ao chegar, se é permitido aos pais acompanhá-las até a sala, se os seus pertences estão prontos na hora da saída, se pais e equipe trocam informações sobre a criança nestes momentos, etc. 9,25 1,505 - Refeições/merenda: como você avalia a adequação dos horários às necessidades das crianças, o balanceamento nutricional das refeições, os procedimentos de higiene e as interações sociais durante as refeições. 9,58 1,336 - Sono: como você avalia se os horários de sono atendem às necessidades das crianças, se as condições de higiene são preservadas, se a supervisão desta atividade é calma e não punitiva e se os berços são usados apenas para o sono (não como local para brincadeiras ou castigos). 9,65 0,927 - Troca de fraldas/uso do banheiro: como você avalia as condições sanitárias do local, no que diz respeito à limpeza do ambiente e à oferta de produtos de higiene, tais como papel higiênico e sabonete. Também é observado se as crianças e os adultos lavam as mãos após o uso do sanitário e/ou troca de fraldas. 9,72 0,698 - Práticas de saúde: como você avalia se as práticas de saúde estão adequadas, como por exemplo: não fumar nas áreas de cuidados às crianças, lavar as mãos e assoar o nariz adequadamente, administrar medicamentos apropriadamente, lavar brinquedos que vão à boca das crianças diariamente, vestir as crianças de acordo com o clima, entre outras. 9,91 0,379 - Práticas de segurança: como você avalia a presença de riscos à segurança no espaço interior e no exterior, bem como a adequação da supervisão dos adultos no sentido de garantir a segurança das crianças. Também são observadas as condições para se lidar com situações de emergência. 9,88 0,6810. Estratégias para o envolvimento dos pais: como você avalia se as interações entre pais e equipe são positivas e atenciosas, se os pais recebem informações por escrito sobre a instituição, se eles e a equipe trocam informações sobre as crianças e ainda se são envolvidos em atividades da instituição. 7,99 3,00

Traçando um perfil dos participantes do questionário, pôde-se identificar que a maioria é do sexo feminino e possuem apenas um filho matriculado na creche.

Outro dado relevante é que a escolaridade mais citada foi 2º grau completo. Pouco menos da metade são beneficiários do Bolsa Família.

Quadro 1 - Perfil dos EntrevistadosSexo   EscolaridadeMasculino 20 1º grau incompleto 19Feminino 80 1º grau completo 9    2º grau incompleto 6Idade 2º grau completo 39

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20 a 29 anos 34 Ensino superior incompleto 730 a 39 anos 52 Ensino superior completo 1840 a 49 anos 10 Pós Graduação 250 a 59 anos 4    

   Números de filhos atendidos pela creche  

Tempo de utilização do serviço da SEDF 1 90Até 6 meses 25 2 10De 6 meses à 1 ano 7  De 1 ano à 2 anos 20 É beneficiário do Bolsa FamíliaDe 2 à 3 anos 34 Sim 47Acima de 3 anos 14 Não 53

A maioria das mães ou responsáveis que foram entrevistados, só aceitaram participar da pesquisa se fosse em um curto espaço de tempo, devido aos compromissos trabalhistas. Isso demonstra parte da eficácia da política, visto que, com o serviço de creche e pré-escola, as mães têm possibilidade de ingressar no mercado de trabalho, buscando o seu empoderamento e sua autonomia. Esse contexto demonstra a relevância da ação governamental, que impacta direta e indiretamente diversos cidadãos.

5 Considerações FinaisA situação das creches e pré-escolas no Distrito Federal ainda se encontra com níveis

abaixo dos previstos pelo PNE. Apesar dos avanços atingidos, principalmente nos últimos anos, muito trabalho terá que ser feito para que essa política atinja os patamares desejados.

O PDE-DF foi um grande avanço para política educacional continuada da região, principalmente por conter um diagnóstico e planos de ação bem estruturados. É preciso que o governo local tenha competência e articulação para colocá-lo em prática.

Dentre as ações citadas para universalizar os serviços da educação infantil, apresenta-se como destaque, a construção dos CEPI’s, que segundo o plano vigente serão entregues para entidades sem fins lucrativos gerirem, tendo em vista que o governo não dispõe de recursos financeiros para administrar todos esses centros de forma direta.

O projeto inicial previu a construção de 112 CEPI’s, dessas, 42 já foram entregues. O governo tem o grande desafio de entregar o que foi planejado, assim, teremos mais 70 centros nos próximos anos. No entanto, só a entrega não garante o sucesso na execução da política pública. É preciso que existam boas administrações, para que o fim da administração pública seja atingido, ou seja, que o cidadão tenha acesso à política pública de qualidade.

Dessa forma, o sistema de convênios adotado pela SEDF vem se apresentando como uma eficiente ferramenta de governança, possibilitando o atendimento de um maior número de famílias, despendendo o mínimo de recursos possível. Nesse contexto, vale mencionar que o estudo de caso comprovou que é possível serviço publicizado seja prestado mantendo-se padrão de qualidade desejado.

A organização avaliada neste estudo de caso, além de possuir todos os requisitos legais necessários para a formalização da parceria, atua há mais de vinte anos na região, promovendo ações sociais e educação para crianças carentes. A análise do histórico dessa organização atrelado à verificação dos membros de sua atual gestão, permitiu constatar que o comprometimento do fator humano é essencial para o bom transcorrer da parceria. A seleção criteriosa de parceiros realmente vocacionados é um ponto crucial para o sucesso dessa política. O dinheiro que é transferido para essas entidades via convênio, não tira o caráter público dos recursos, logo, é preciso que todas as premissas que permeiam as ações da administração pública sejam mantidas por essas organizações.

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Apesar dos esforços realizados nesta pesquisa, faz-se necessário analisar um maior número de organizações do Terceiro Setor parceiras da SEDF, a fim de obter um panorama mais preciso da qualidade desse tipo de serviço, sendo publicizado pelo Governo do Distrito Federal.

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