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DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A AGRICULTURA FAMILIAR: REFLEXÕES A PARTIR DA EXPERIÊNCIA
RECENTE DO BRASIL
Roberto Antônio Finatto Universidade Federal de Santa Catarina UFSC
Talita Cristina Zechner Lenz Universidade Federal de Santa Catarina UFSC
Resumo: A partir da segunda metade da década de 1990, a abordagem territorial foi incorporada pelas políticas públicas e materializada em diferentes escalas, sobretudo na estadual e nacional. O conceito de território incorporado pelo Estado apresenta particularidades quando comparado àquele discutido pela literatura. Com base na revisão bibliográfica sobre o tema e na análise de informações sobre as políticas públicas voltadas à agricultura familiar, este artigo pretende analisar os conceitos de território, políticas públicas e suas relações na promoção do desenvolvimento territorial, especialmente aquele voltado ao espaço rural. Pretende-se demonstrar que, para além das necessárias críticas direcionadas às políticas públicas, a perspectiva territorial pode favorecer novos mecanismos de inclusão e desenvolvimento socioeconômico. Palavras-chave: Desenvolvimento Territorial. Agricultura Familiar. Políticas Públicas.
Introdução
Diante da relevância da dimensão espacial decorrente das forças sociais que atuam em
determinado espaço, muitos autores têm se preocupado em caracterizar o
desenvolvimento na perspectiva do território. Para além das discussões teóricas, o
conceito foi incorporado pelas políticas públicas, fomentando novas propostas de
desenvolvimento, em grande parte calcadas em inclusão social e geração de renda.
Entre as diferentes propostas, surgiram aquelas que priorizam a valorização das
potencialidades e a mobilização dos atores locais em detrimento da padronização e da
incorporação de modelos sem uma correspondência territorial específica. A concepção
de considerar o território como referencial nas ações de desenvolvimento se alia às
ideias de Pecqueur (2005), Sachs (1986; 1993) e Sen (2000), que buscam conciliar
valorização dos recursos territoriais, sustentabilidade, participação social e combate à
pobreza.
Ao analisar o desenvolvimento integral do ser humano na perspectiva da expansão das
liberdades, Sen (2000, p.71) afirma que “as pessoas têm de ser vistas como ativamente
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envolvidas – dada a oportunidade – na conformação de seu próprio destino e não apenas
como beneficiárias passivas dos frutos de engenhosos programas de desenvolvimento
[...]”. Atrelados às discussões sobre processos de desenvolvimento, importantes
esforços têm se concentrado em buscar novas alternativas para se pensar o fenômeno
econômico. Um modelo de desenvolvimento pode ser entendido como a combinação de
um conjunto de decisões sobre alternativas econômicas, sociais e políticas que os
governos e a sociedade tomam na condução de seus processos (SIEDENBERG, 2006).
Partindo dessa perspectiva, o objetivo central do texto é analisar os conceitos de
território, políticas públicas e suas relações na promoção do desenvolvimento territorial,
particularmente aquele voltado para o espaço rural. Pretende-se evidenciar os limites
que a “nova” abordagem representa e as possibilidades que se abrem a partir do seu uso.
Método
A pesquisa foi conduzida a partir de revisão da literatura sobre o tema do
desenvolvimento territorial e políticas públicas para agricultura familiar. Ultrapassando
os limites da discussão conceitual em torno dos termos, buscou-se apresentar algumas
propostas de desenvolvimento ancoradas na perspectiva territorial. As informações a
respeito das políticas territoriais foram adquiridas junto à Secretaria do
Desenvolvimento Territorial - Ministério do Desenvolvimento Agrário/MDA e em
artigos sobre o tema.
Discutindo o conceito de território
Se o território é o foco, cabe aqui uma breve discussão acerca de sua definição
conceitual. Buscando delimitar nosso escopo de análise e diante da abrangente literatura
a respeito do tema, optamos por analisar as definições de território – e as possibilidades
que se abrem a partir de seu uso – que mais se aproximam da concepção do
desenvolvimento territorial.
Pensar o território implica considerar a multiplicidade de intencionalidades e ações
construídas pelos diversos agentes em um determinado espaço. Haesbaert (2006)
afirma que vivenciamos um entrecruzamento de concepções acerca do território que nos
leva a ultrapassar a dicotomia materialista/idealista na condução da análise. Deve-se
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considerar tanto a dimensão espacial material das relações quanto o conjunto de
representações – imaginário geográfico – sobre o espaço.
Compartilhando dessa perspectiva, Fernandes (2008, p.282) reconhece a existência de
territórios materiais e imateriais, mas ao mesmo tempo adverte que os dois tipos “são
indissociáveis, porque um não existe sem o outro e estão vinculados pela
intencionalidade. A construção do território material é resultado de uma relação de
poder que é sustentada pelo território imaterial como conhecimento, teoria e ou
ideologia”.
O território deve ser entendido como um produto, resultado de intencionalidades –
convergentes ou divergentes – em um determinado espaço. Nesses termos, para
Raffestin (1993, p.143), “o espaço é anterior ao território. O território se forma a partir
do espaço, é o resultado de uma ação conduzida por um ator sintagmático (ator que
realiza um programa) em qualquer nível”. O espaço é considerado, na visão do autor,
uma “prisão original” e o território uma prisão que os homens constroem para si. O
movimento da sociedade e as formas que o homem cria para produzir sua existência
configuram o território que acaba sendo, portanto, “um espaço onde se projetou um
trabalho, seja energia e informação, e que, por consequência, revela relações marcadas
pelo poder” (RAFFESTIN, 1993, p. 144).
Desse modo, o conceito está associado “à ideia de poder, de controle, quer se faça
referência ao poder público, estatal, quer ao poder das grandes empresas que estendem
os seus tentáculos por grandes áreas territoriais, ignorando as fronteiras políticas”
(ANDRADE, 1995, p. 19). Fernandes (2008) aponta para a existência de três tipos de
território: (i) aquele constituído pelo Estado e suas unidades territoriais internas, (ii) as
propriedades privadas e (iii) aqueles constituídos por diferentes espaços marcados pelo
poder. Para nossa abordagem, o terceiro caso é o mais relevante, uma vez que “são
territórios fluxos ou móveis controlados por diferentes sujeitos e são produzidos nos
territórios fixos do primeiro e do segundo território” (FERNANDES, 2008, p.283). O
autor citado reclama atenção para a existência dos vários territórios ou de territórios
dentro de um território, fenômeno esse que Haesbaert (2006) denomina de
multiterritorialidade.
Santos (2007), por sua vez, propõe que, enquanto categoria de análise, deve-se
privilegiar a abordagem do território usado e não do território em si. O território usado
é entendido como “o chão mais a identidade. A identidade é o sentimento de pertencer
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àquilo que nos pertence” (SANTOS, 2007, p.14). Voltando-se para a perspectiva
cultural, Wanderley (2000, p.117) entende que o território “é também percebido como
um espaço de vida de uma sociedade local, que tem uma história, uma dinâmica social
interna e redes de integração com o conjunto da sociedade na qual está inserida”. Cada
vez mais, diante do avanço da técnica, o(s) território(s) expande(m) sua área de
abrangência, produzindo uma rede conectada a diferentes pontos, em escalas distintas.
Esse comportamento territorial em rede, nos termos de Haesbaert (2006), é definido
como território-rede. O autor acrescenta que “a essa ultrapassada concepção zonal ou
areal de território, superfície relativamente homogênea e praticamente sem movimento,
devemos acrescentar uma outra, mais complexa, em que a rede aparece como um de
seus elementos constituintes, “territorializadores” (HAESBAERT, 2006, p. 286).
Uma contribuição importante para pensar o desenvolvimento territorial a partir do local
é apresentada por Pecqueur (2005), que entende o território de duas formas distintas.
Primeiro, o território dado que é considerado como um suporte das ações sociais.
Assim, pode-se dizer que ele é um território pré-existente ou a priori. Para sua definição
não são consideradas as especificidades locais, pois refere-se, sobretudo, ao território
institucional. Já o território construído é “resultado de um processo de construção
pelos atores” (PECQUEUR, 2005, p.13), no qual a mobilização dos atores locais e sua
articulação em torno do reconhecimento e promoção dos recursos existentes é que
definiria esse território. É, portanto, exclusivo e resultado de uma dinâmica e
potencialidade específica.
A partir dessa breve exposição a respeito do conceito de território, pode-se identificar
traços comuns, abordados e definidos de diferentes formas pelos autores. Destacam-se,
nas discussões voltadas ao tema, elementos como o poder, a identidade, as
especificidades locais e a apropriação de um determinado espaço. Esses elementos
passaram, nas últimas décadas, a balizar iniciativas de desenvolvimento territorial, ou
seja, foram – ou estão sendo – incorporados pelas políticas públicas como forma de
melhorar a qualidade de vida e gerar renda no espaço rural.
O desenvolvimento na perspectiva territorial
No debate científico e político contemporâneo, passaram a emergir, a partir dos anos 90,
diversas correntes teóricas buscando retomar as discussões sobre o desenvolvimento.
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No contexto, ganham destaque variáveis e referenciais específicos para estimular
inovadoras formas de uso do espaço, com base em dois critérios fundamentais: a
inclusão social e a preservação ambiental. No que concerne ao espaço rural, as
propostas de desenvolvimento articulam-se em duas correntes de pensamento: uma que
enfatiza a dimensão territorial do desenvolvimento e outra que se detém na análise e
importância do capital social (ABRAMOVAY, 2003).
Para Wanderley (2000, p.117), uma “dimensão importante do desenvolvimento
territorial é, por conseguinte, a valorização do patrimônio natural e cultural de cada
localidade”. Mais adiante, a autora afirma que “mediante esta valorização, será possível
reafirmar uma identidade local que, longe de significar o reforço de particularismos
xenófobos, pode constituir um alicerce sólido para a construção de um projeto local de
vida social” (WANDERLEY, 2000, p. 117). Assim, “[...] o desenvolvimento rural passa
pela construção de novos territórios, isto é, pela capacidade que terão os atores
econômicos locais de manejar e valorizar ativos específicos às regiões em que habitam”
(ABRAMOVAY, 1999, p.64).
Retomando as contribuições de Pecqueur (2005) pode-se afirmar que o
desenvolvimento territorial “se caracteriza a partir da constituição de uma entidade
produtiva enraizada num espaço geográfico” (PECQUEUR, 2005, p.12). Dessa forma,
nos termos do autor citado (2005, p.12), ele pode ser definido como “todo processo de
mobilização dos atores que leva à elaboração de uma estratégia de adaptação aos limites
externos, na base de uma identificação coletiva com uma cultura e um território”. O
autor realça ainda que o desenvolvimento territorial se refere a uma construção de
atores. Por isso, é dinâmico e inserido em determinado tempo, não podendo
simplesmente ser implantado por decreto, ainda que políticas públicas específicas
possam incentivar ações nesse sentido.
Saquet e Spósito (2008, p.15), ao ressaltarem a perspectiva de desenvolvimento com
base no rearranjo das relações de poder por meio da articulação da produção de
mercadorias, valorização do lugar com recuperação e preservação ambiental, afirmam
serem necessários “a organização política e o envolvimento dos sujeitos, a
formação/educação, o planejamento e gestão, as redes de cooperação, a valorização das
identidades, entre outros processos, [...]”.
O principal mérito do desenvolvimento territorial é o de que ocorre – ou deveria ocorrer
– um processo horizontal nas tomadas de decisão, no qual a verticalidade imposta por
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meio de padrões de desenvolvimento externos e impróprios às dinâmicas locais é
superada e “os atores reagrupam-se em função dos problemas produtivos a serem
resolvidos numa escala meso-econômica distinta das escalas individual e global”
(PECQUEUR, 2006, p.95). Entretanto, para a efetivação desse processo é necessária a
existência de elementos de coesão social que permitem fazer com que os atores criem
relações de cooperação e confiança, favorecendo o êxito da estratégia adotada.
Para tanto, Putnam (1996, p.177) ressalta a importância do capital social, entendido
como as “características da organização social, como confiança, normas e sistemas, que
contribuam para aumentar a eficiência da sociedade, facilitando as ações coordenadas”.
Abramovay (2003, p. 86) destaca que “a noção de capital social permite ver que os
indivíduos não agem independentemente, que seus objetivos não são estabelecidos de
maneira isolada e seu comportamento nem sempre é estritamente egoísta”. O capital
social é fundamental, pois permite fazer com que se obtenham benefícios que,
isoladamente, não seriam possíveis de se atingir (ABRAMOVAY, 2003). A existência
de capital social, construído e reforçado por ações de cooperação, torna-se fundamental
para articular os atores locais na configuração de propostas de desenvolvimento
territorial.
Schneider (2004) relata que a abordagem territorial do desenvolvimento entende que o
nível adequado de tratamento dos problemas concretos deva ser o espaço de ação em
que transcorrem as relações sociais, econômicas, políticas e institucionais, ou seja, os
problemas devem ser pensados a partir da realidade local. Nesse sentido, o autor
defende que o território é construído a partir da ação entre os indivíduos e o ambiente
ou o contexto objetivo em que estão inseridos.
Cabe, portanto, evidenciar elementos capazes de promover o desenvolvimento
territorial. Identificar esses recursos é o primeiro passo, uma vez que sua ativação em
prol do desenvolvimento territorial requer uma sistemática e articulada ação coletiva
que envolve instituições, órgãos governamentais e políticas públicas específicas. Fica
evidente que as ações voltadas ao desenvolvimento de um determinado território
deveriam perpassar, entre outros elementos, a herança cultural que caracteriza e confere
identidade a uma determinada comunidade.
Ao analisarem os elementos culturais dos descendentes de migrantes poloneses,
italianos e alemães em algumas áreas região Sul do Brasil, Saquet e Briskievicz (2009,
p.15) apontam que
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a identidade, entre outros processos, corresponde a uma pré-condição subjetiva e objetiva que, com estímulos oportunos e com ações de governança, pode contribuir para um processo de desenvolvimento com certa autonomia para os atores de diferentes níveis sociais [...].
O território envolve um patrimônio cultural e “a identidade, desta maneira, configura-se
num patrimônio territorial a ser preservado e valorizado pelos atores envolvidos
diretamente na sua constituição histórica e por outras pessoas que podem ‘viver’ esse
patrimônio” (SAQUET e BRISKIEVICZ, 2009, p.15).
As propostas de desenvolvimento territorial1 se apresentam, em muitos casos, atreladas
à noção de sustentabilidade. A necessidade de conciliar desenvolvimento e preservação
ambiental adquiriu grande importância nas últimas décadas. Nesse contexto, outro
recurso territorial capaz de atender a uma demanda local e promover desenvolvimento é
a agroecologia. Isso porque “o desenvolvimento territorial apoia-se, antes de tudo, na
formação de uma rede de atores trabalhando para a valorização dos atributos de uma
certa região” (ABRAMOVAY, 2003, p. 94). Os exemplos de expansão da agroecologia
têm se mostrado profícuos quando inseridos em uma dinâmica de cooperação entre os
agricultores. A expansão da produção e a abertura de novas redes de comercialização
estão intimamente relacionadas à capacidade de organização em cooperativas e
associações que sistematizam e viabilizam os interesses do coletivo.
A agricultura familiar é considerada por alguns autores como o segmento que melhor
comporta os princípios da agroecologia (CARMO, 2004; HESPANHOL, 2008;
SALAMONI, 2000). Carmo (2004) aponta que as especificidades na relação com a terra
- considerada local de trabalho e de vida -, o caráter familiar da produção, a diversidade
de formas de se apropriar da natureza e o comportamento atrelado à vida local são
traços da agricultura familiar relevantes para a transição agroecológica.
A produção agroecológica pode também gerar renda por meio da agroindustrialização
dos produtos cultivados. No caso, preservação ambiental, geração de renda, valorização
da identidade local e do saber-fazer dos agricultores podem ser atributos compatíveis
com o desenvolvimento dos territórios rurais. Há uma dupla relação que atende a uma
dinâmica de mercado, mas, em certa medida, promove novos espaços de articulação
aqui entendidos como territórios.
Muito embora as discussões acerca do desenvolvimento territorial estejam se
desenvolvendo há alguns anos, encontramos exemplos que, efetivamente, comprovam
seu potencial. Existem incertezas sobre a capacidade de desenvolvimento pautada nos
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recursos territoriais e sobre até que ponto a capacidade de inovação dos territórios
efetivamente é capaz de promover o desenvolvimento e sustentá-lo em longo prazo.
No caso do Brasil, já surgiram algumas iniciativas importantes de políticas públicas
para o espaço rural com enfoque territorial. Promover e apoiar o desenvolvimento de
novas estratégias de produção com base em recursos territoriais é a principal
característica dessas políticas. Abramovay (1999, p.50) destaca que “a exploração dessa
nova dinâmica territorial supõe políticas públicas que estimulem a formulação
descentralizada de projetos capazes de valorizar os atributos locais e regionais no
processo de desenvolvimento”.
Políticas públicas para a agricultura familiar: limites e possibilidades
As políticas públicas são instrumentos importantes para direcionar e conduzir os
interesses e necessidades da população e do governo. Para que se compreenda o papel
das políticas públicas, é necessário distinguir as noções de Estado e governo. De acordo
com Höfling (2001), o Estado pode ser entendido como o conjunto de instituições
permanentes, tais como órgãos legislativos, tribunais, exército, entre outros, que
possibilitam a ação do governo. O governo, por sua vez, refere-se ao conjunto de
programas e projetos elaborados por políticos, técnicos, organismos da sociedade civil
entre outros, que propõe ações para a sociedade como um todo, configurando a
orientação política de um determinado governo que assume e desempenha as funções de
Estado por um determinado período.
Aproximando-se do conceito de política, evidencia-se que seu significado deriva do
adjetivo pólis, compreendido como tudo aquilo que se refere à cidade e, por conta disso,
o que é urbano, civil, público e até mesmo sociável e social. Bobbio et al. (2000)
explica que o termo política foi usado durante séculos para qualificar principalmente
obras relacionadas ao estudo do conjunto de atividades humanas que se refere, de algum
modo, às coisas do Estado. Na época moderna, o entendimento de política é alargado e
áreas do conhecimento dedicadas ao estudo da temática passam a abranger as chamadas
“ciência do Estado”, “ciência política”, “filosofia política”, entre outras. Contudo,
permanece constante o termo de referência pólis ao se pensar em política (LENZ,
MANTOVANELI, SAMPAIO, 2010).
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A despeito disso, Bobbio et al. (2000) esclarece que, na atividade política, a pólis (o
Estado) é algumas vezes o sujeito, como em ocasiões nas quais a política tem como
tarefa ordenar ou proibir alguma ação com efeitos vinculadores para todos os membros
de um grupo social específico. Em outras, a pólis é objeto, como quando são
estabelecidas à esfera da política ações como a conquista, a manutenção, a defesa, a
ampliação, entre outras. Ainda quanto ao detalhe em exame, convém elucidar que o
conceito de política entendida como forma de atividade humana está estreitamente
ligado ao de poder. Bobbio et al. (2000, p. 954) remete à definição de poder abordada
por Russel e compreendida como “conjunto dos meios que permitem alcançar os efeitos
desejados”.
Nesse limiar, as políticas públicas referem-se à operacionalização das ações do Estado,
isto é, ao Estado implantando um projeto de governo, através de programas, de ações
voltadas para setores específicos da sociedade (HÖFLING, 2001). Em termos práticos,
sabe-se que um importante papel desempenhado pelas políticas públicas é a destinação
e alocação de recursos. Quer dizer, é por meio das políticas públicas que se determinam
quais áreas devem ser priorizadas em um determinado governo e qual dotação
orçamentária será destinada para as mesmas. Além disso, ao serem colocadas em
prática, as políticas públicas precisam se basear em critérios geográficos para
identificar, além do segmento específico a ser contemplado, qual recorte espacial
(município, estado, território) será privilegiado.
Entende-se, nesse sentido, que as políticas públicas possuem finalidade importante no
processo de desenvolvimento, emancipação e fortalecimento de um determinado setor
ou segmento social. No caso da agricultura familiar, foco de nossa análise, constata-se
que no Brasil, historicamente, esse segmento não foi alvo direto de continuadas e
estruturadas políticas públicas.
Antes de prosseguir é importante reconhecer que a agricultura familiar2 brasileira
apresenta grande diversidade de formas e organização. Diversidade essa configurada a
partir de maior ou menor inserção nos mercados, nível de capitalização, disponibilidade
de mão de obra e intensidade no uso de tecnologia. Portanto, reconhece-se que é um
segmento heterogêneo que pode estar mais próximo de um modelo camponês (maior
autonomia, menor inserção no mercado, relação intensa com a terra que ultrapassa o
aspecto produtivo, baixo emprego de tecnologia moderna e alta dependência da força de
trabalho da família) ou de um modelo agricultor familiar moderno (menor autonomia,
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maior inserção no mercado, menor dependência da mão de obra familiar diante do
intenso uso de tecnologia moderna). O conceito de agricultura familiar, por vezes, é
empregado e utilizado de forma imprecisa dada à diversidade de iniciativas que integra
em si. Como consequência, não existem critérios teóricos suficientemente claros para
distinguir o agricultor familiar.
Para Lamarche (1993), a unidade de produção familiar se caracteriza pelas relações
complexas e abstratas produzidas entre terra, propriedade e trabalho. Portanto, deve-se
reconhecer que “essa categoria é necessariamente genérica, pois a combinação entre
propriedade e trabalho assume, no tempo e no espaço, uma grande diversidade de
formas sociais” (WANDERLEY, 2001, p.52). Dessa forma, “as características que
assumem as formas familiares de produção na agricultura contemporânea não são frutos
de opções individuais, mas conseqüências dos constrangimentos impostos pelo contexto
sócio-econômico e político em que os produtores estão inseridos” (CAUME, 2009,
p.21).
Entretanto, quando se trata de políticas públicas para a agricultura familiar é importante
que a definição conceitual seja reforçada por critérios específicos, uma vez que sua
abrangência vai estipular quais serão os agricultores beneficiados pelas políticas
públicas executadas. Para os efeitos da lei da Agricultura Familiar 11.326, de 24 de
julho de 2006, considera-se agricultor familiar e empreendedor familiar rural aquele que pratica atividades no meio rural, atendendo, simultaneamente, aos seguintes requisitos: I - não detenha, a qualquer título, área maior do que 4 (quatro) módulos fiscais; II - utilize predominantemente mão-de-obra da própria família nas atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento; III - tenha percentual mínimo da renda familiar originada de atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento, na forma definida pelo Poder Executivo; IV - dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua família (BRASIL, 2006).
Apesar de apresentar critérios, os mesmos são amplos e podem abarcar situações
diversas. Diante disso, é possível pensar com base na imprecisão conceitual que
permeia o tema da agricultura familiar no Brasil se seria proposital o interesse em
manter a definição abrangente para permitir que os trâmites de alocação e repasse de
recursos ocorra de forma facilitada, diminuindo as tarefas de identificação, fiscalização
e controle de tais recursos. Não se pretende, por ora, sanar essa questão, apenas incitar
uma reflexão sobre o modelo de atuação e de aplicação das políticas públicas
brasileiras.
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De acordo com o Censo Agropecuário de 20063, a agricultura familiar no Brasil soma
4.367.902 estabelecimentos agrícolas (84,4% do total), ocupando 24,3% da área
agrícola. O Valor Bruto da Produção da agricultura familiar é de 54 bilhões de reais, o
que corresponde a 38% do total. Na região Nordeste, existe o maior número de
estabelecimentos familiares (50%). Já a região Centro-Oeste detém o menor percentual,
com 5% do total de estabelecimentos. A região Sul possui 19% do total de
estabelecimentos, a Sudeste 16% e a Norte 10%. Em relação à área ocupada pelos
estabelecimentos familiares, a região Nordeste responde por 35%, a Centro-Oeste por
12%, as regiões Sul e Sudeste por 16% cada e a Norte por 21% da área total dos
estabelecimentos do país. A agricultura familiar brasileira é heterogênea, fruto do
diferenciado acesso às políticas públicas que, associado a fatores de ordem regional e
local, orientam o desenvolvimento rural no país.
Em relação às políticas públicas voltadas para a agricultura familiar, pode-se considerar
o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF, criado em
1996, como o primeiro programa significativo voltado ao segmento familiar de
produção na agricultura. Schneider (2003, p.100) considera que o PRONAF “nasceu
com a finalidade de prover crédito agrícola e apoio institucional às categorias de
pequenos produtores rurais que vinham sendo alijados das políticas públicas ao longo
da década de 1980 e encontravam sérias dificuldades de se manter na atividade”. Ainda
sem o enfoque territorial, o PRONAF representa o reconhecimento das particularidades
da agricultura familiar pelo Estado. Por isso, pode-se afirmar que a nova política que
vem orientando as ações do governo após a década de 1990 baseia-se em dois
componentes: “de um lado, no fortalecimento da competitividade da agricultura
empresarial, e, de outro, no fortalecimento da agricultura familiar” (BUAINAIN, 2007,
p.90).
No campo teórico, Schneider (2004, p.94) aponta que as discussões dos autores sobre o
desenvolvimento rural têm se estruturado em torno de quatro principais temas: “a
erradicação da pobreza rural, a questão do protagonismo dos atores sociais e sua
participação política, o território como unidade de referência e a preocupação central
com a sustentabilidade ambiental”. Nesse texto, nos deteremos em analisar de forma
mais específica as questões atreladas ao território como unidade de referência, embora
consideremos que a abordagem territorial presente nas políticas públicas de
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desenvolvimento rural agregam questões relativas ao combate da pobreza rural, à
participação da sociedade civil e à sustentabilidade ambiental em suas propostas.
Para Favareto (2009, p.06), o território passa a se inserir no meio institucional depois de
uma avaliação que identificou os “limites das estruturas municipais em promover ações
de maior envergadura, e o viés setorial que fazia com que os investimentos se
concentrassem em atividades pouco promissoras para a geração de renda e de
oportunidades de trabalho”. Na concepção do desenvolvimento territorial, os territórios
são considerados agentes de transformação social e não simplesmente um suporte de
recursos físicos para objetos, atividades e processos econômicos. Outro aspecto a ser
considerado quanto ao tema em exame, segundo Schneider (2004), é que o território
emerge como nova unidade de referência para a atuação do Estado e a regulação das
políticas públicas. Nesse cenário, ganham destaque iniciativas como a descentralização,
a valorização da participação dos atores da sociedade civil e a redefinição do papel das
instituições. Schneider (2004) explica que, para acionar e tornar efetivas as relações do
Estado central com os organismos locais, fez-se necessário forjar uma nova unidade de
referência, que passou a ser o território.
A experiência política brasileira lida constantemente com a dicotomia entre a
agricultura familiar e os empreendimentos agrícolas empresariais. A origem de tal
tensão se deve à questão de destinação de recursos públicos, alimentando
continuamente uma significativa rivalidade entre os dois segmentos citados. Para
Sabourin (2007, p.718): o Brasil institucionalizou desde 1998 uma abordagem dualista do seu setor agrícola separando o apoio à agricultura familiar com a criação do Ministério do Desenvolvimento Agrário, do apoio à agricultura patronal, mantido mediante o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Essa medida apenas cristalizou a representação já forte no seio do governo e da sociedade de uma agricultura a duas velocidades: uma agricultura capitalista empresarial e uma pequena produção de subsistência, camponesa e atrasada.
Essa visão dualista, contudo, é carregada de reducionismos que se mostram
insuficientes para compreender a realidade da agricultura familiar, não podendo ser
tomada de forma literal, pois, nesse caso, propor ações e políticas para um setor
considerado ‘atrasado’ remeteria a uma falha estratégica do governo.
A criação do Ministério do Desenvolvimento Agrário, no ano de 1999, representa um
marco relevante para a agricultura familiar brasileira. Com a estruturação do mesmo,
criam-se mecanismos que aproximam a agricultura familiar de ações focadas no
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desenvolvimento territorial. Atualmente, o Ministério supracitado dispõe de quatro
secretarias que norteiam suas ações, a saber (MDA, 2012): (a) Secretaria da Agricultura
Familiar; (b) Secretaria do Desenvolvimento Territorial; (c) Secretaria do
Reordenamento Agrário e (d) Secretaria Regularização Fundiária na Amazônia Legal.
Dentre as ações desenvolvidas pela Secretaria da Agricultura familiar, destaca-se a
disponibilidade de financiamento e proteção da produção agrícola que cria condições
para que as famílias possam melhorar a qualidade de seus produtos, assegurando mais
capital e mais proteção à produção e à renda. Além disso, dispõe de um departamento
focado na geração de renda e agregação de valor que se centra no fomento da
comercialização dos produtos, buscando o aumento das oportunidades de negócios, do
acesso a fornecedores e produtos novos e diversificados e de uma cadeia de suprimentos
qualificada. Ademais, por meio da assessoria técnica e extensão rural, eixo mais antigo
e conhecido entre os agricultores familiares, concentram-se os esforços de
aperfeiçoamento dos sistemas de produção, de mecanismo de acesso a recursos e
melhorias na propriedade de modo geral (MDA, 2012). Dada a especialização e o
alcance das ações desenvolvidas pela Secretaria de Agricultura Familiar, observa-se que
a mesma possui um aparato institucional relevante para lidar com as especificidades da
agricultura familiar.
Por sua vez, a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) tem como finalidade
articular, promover e apoiar as iniciativas da sociedade civil e dos poderes públicos em
prol do desenvolvimento de regiões onde predominam agricultores familiares e
beneficiários da reforma e do reordenamento agrário (MDA, 2012). Verifica-se que os
pressupostos presentes na linha de atuação da SDT assemelham-se aos delineamentos
teóricos apresentados na primeira seção deste trabalho. Ou seja, sob a ótica dos arranjos
institucionais, o cenário das políticas públicas brasileiras apresenta um arcabouço que
aproxima as diretrizes do desenvolvimento territorial da agricultura familiar.
A SDT (2012) considera que o desenvolvimento territorial enfatiza a melhoria da qualidade e a agregação de valor aos produtos locais, a diversificação de atividades produtivas (inclusive as não agrícolas) e a inovação tecnológica e gerencial, como estratégias para se alcançar melhorias significativas na eficiência e na competitividade sistêmica ou territorial.
Fica claro o objetivo de inclusão social, desenvolvimento econômico e melhoria da
qualidade de vida aos contemplados pelas políticas territoriais.
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Cabe ressaltar, porém, que os territórios não são homogêneos e comportam no interior
de seus limites grande diversidade de população, atividades, formas de organização
coletiva e renda. Para driblar essas particularidades, a alternativa foi criar políticas
públicas direcionadas a grupos, iniciativas e organizações presentes nos territórios, o
que, por sua vez, implica um direcionamento que pode não contemplar a escala
territorial previamente delimitada. Embora seja importante reconhecer que, se
considerarmos o território como produto da ação individual ou coletiva sobre um
determinado espaço, as políticas propostas obrigatoriamente irão se inserir em uma
perspectiva territorial.
Em sua crítica à definição de território apropriada por órgãos governamentais e agências
multilaterais, Fernandes (2008) afirma que os conflitos entre os vários territórios
presentes no território foco de um projeto de desenvolvimento são ignorados. Como
consequência, perde-se a multiescalaridade e o conceito de território passa a ser instrumentalizado para atender aos interesses de instituições e expressa, então, sua mais cara propriedade: as relações de poder. Por essa razão, parece-nos que a multidimensionalidade, embora presente na significação do conceito de território em muitos artigos e documentos, não se realiza, porque implicaria na socialização das tomadas de decisão. Assim também a multiescalaridade é completamente desprezada, porque significaria reconhecer os territórios das diferentes classes sociais (FERNANDES, 2008, p. 278-279).
A crítica de Fernandes se estende para as transnacionais do agronegócio que utilizam o
conceito de território como instrumento de controle social. O autor ainda afirma (2008,
p.279) que “é importante enfatizar a relação entre os territórios como espaço de
governança e como propriedades. Esta relação é determinada por políticas de
desenvolvimento; portanto, quem determina a política define a forma de organização
dos territórios”.
Ao analisar as primeiras propostas de políticas de cunho territorial no Brasil, articuladas
em torno do Programa Nacional de Apoio aos Territórios Rurais – PRONAT (criado em
2003), que inclui segmentos do PRONAF, Favareto4 (2009, p.07) afirma que “além da
inovação retórica, a única mudança de fato foi a ampliação da escala geográfica das
articulações – nem sempre dos investimentos – para o âmbito intermunicipal”.
O autor supracitado, ao analisar a abordagem territorial utilizada no PRONAT e no
programa Território da Cidadania5 do governo federal, aponta duas razões que não
permitem considerá-los como uma virada institucional em direção à abordagem
territorial, a saber: “o viés setorial, com exclusividade de apoio a atividades
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agropecuárias ou no máximo artesanais, e o viés de política social, com forte
exclusividade de participação e envolvimento das organizações de agricultores
familiares” (FAVARETO, 2009, p.07).
Nos termos de Montenegro Gómez (2006, p.12), o problema das políticas de
desenvolvimento territorial rural desencadeadas em 2003 pelo Ministério do
Desenvolvimento Agrário reside no fato de elas terem o mercado como elemento
norteador. Esse fato é historicamente responsável por gerar um círculo vicioso: pobreza
rural > criação de políticas de desenvolvimento de base mercantil > aumento da
concorrência > aumento das desigualdades > mais pobreza rural. Contribuindo para as
críticas das políticas territoriais implementadas, Queiroz (2011, p.127) conclui que
“longe de solucionar os problemas do/no campo, não passam de medidas de controle
social que, articuladas com os discursos de desenvolvimento, fazem (ou pelo menos
pretendem) um sentido de progresso”.
Considerações Finais
A perspectiva territorial do desenvolvimento rural pode contribuir para que a sociedade
civil, a partir da organização coletiva capaz de representar seus anseios, consiga propor
e sistematizar ideias nascidas a partir de experiência e potencialidades territoriais.
Certamente, deve-se considerar o contexto social e econômico em que as mesmas serão
desenvolvidas. No caso, a perspectiva do território construído (PECQUEUR, 2005)
deve ser central.
A perspectiva territorial adotada deve, obrigatoriamente, ser multidimensional, uma vez
que cada território apresenta recursos específicos que podem estar relacionados à
cultura (material e imaterial), às condições naturais (clima, relevo, altitude, etc.) e às
sociais (organização coletiva – cooperativas, associações, grupos) que, em última
análise, se atrelam à dimensão política e econômica. Sem desconsiderar os conflitos que
qualquer proposta de desenvolvimento suscita, é importante reconhecer as
possibilidades que se abrem a partir de uma mudança de perspectiva. Embora limitada a
uma visão de mercado e incapaz de promover igualdade socioeconômica, ela representa
possibilidades de inserção social, geração de renda e, finalmente, redução de
desigualdades – mesmo que pontualmente.
Pecqueur (2006) afirma que “o fato territorial, não percebido no período fordista,
aparece hoje sob múltiplas formas, em função dos contextos produtivos onde ele se
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manifesta” (PECQUEUR, 2006, p.83). Cabe, portanto, identificar e utilizar esse “fato
territorial” para a promoção do desenvolvimento territorial, reconhecendo as
potencialidades locais. Para tanto, no espaço rural, a agricultura familiar representa o
“elemento-chave” para a abordagem territorial do desenvolvimento.
Cabe aqui uma crítica aos projetos oficiais de desenvolvimento rural que, embora
busquem ultrapassar os modelos anteriores, ainda carecem de uma melhor articulação
local. A principal alteração nas políticas refere-se à escala de atuação enquanto que os
recursos territoriais ainda não são o foco de investimento. Entretanto, o avanço ocorrido
não pode ser negligenciado.
Ao tomarmos como base a proposta de atuação do Ministério do Desenvolvimento
Agrário é possível notar que o aporte institucional oferecido pela aproximação de duas
de suas secretarias, a de Desenvolvimento Territorial e a da Agricultura Familiar,
pretende ampliar sua área de atuação habitual estimulando mecanismos de inclusão.
Para além dos estímulos à produção agrícola familiar em si, as diretrizes expressam uma
necessária articulação da cadeia produtiva e do território, demonstrando que o
fortalecimento de agricultura familiar passa por uma série de ações atreladas ao
território, tais como cooperação entre os atores envolvidos, processos de tomada de
decisão participativos, envolvimento da comunidade local nas práticas, iniciativas
focadas na sustentabilidade e fortalecimento da identidade cultural. Finalmente, cabe
destacar que essas ações exigem uma articulação com um projeto amplo de
desenvolvimento do território nacional.
Notas _____________________ 1Um dos exemplos mais conhecidos de desenvolvimento territorial é o da Terceira Itália. Nesse caso, características históricas, contexto econômico mundial (crescimento econômico no pós-guerra), surgimento de novas tecnologias, localização geográfica, entre outros fatores propiciaram o desenvolvimento territorial. O caso italiano é marcado pela presença de distritos industriais, formados por pequenas e médias empresas (PME’s) que, trabalhando em um mesmo setor e em sistema de cooperação, promovem um desenvolvimento mútuo. Os produtos provenientes desses distritos possuem marcas tradicionais e características da região em que são produzidos. O sistema de cooperação formado entre as empresas favorece o aumento da produção que é significativa nas exportações italianas. 2Este trabalho não tem como foco discutir teoricamente o termo agricultura familiar. Serão apresentadas algumas características básicas que representam a diversidade desse segmento e são importantes para situar o que entendemos como agricultura familiar na presente análise. 3Esses dados derivam de uma metodologia desenvolvida em conjunto pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário e IBGE (com base na lei da Agricultura Familiar 11.326, de 24 de julho de 2006). A mesma pesquisa classifica os estabelecimentos em familiares e não familiares.
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4Favareto (2009) apresenta uma relação das principais políticas com enfoque territorial adotadas tanto em nível federal como estadual. Ver mais no autor citado. 5O Programa Territórios da Cidadania, lançado em 2008, “tem como objetivos promover o desenvolvimento econômico e universalizar programas básicos de cidadania por meio de uma estratégia de desenvolvimento territorial sustentável. A participação social e a integração de ações entre Governo Federal, estados e municípios são fundamentais para a construção dessa estratégia” (TERRITÓRIOS DA CIDADANIA, 2012).
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