universidade estadual do cearÁ centro de estudos...
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UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEARÁ
CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS APLICADOS
PRÓ-REITORIA DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA
MESTRADO ACADÊMICO EM POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIEDADE
JAMILE LOURDES FERREIRA TAJRA
INTEGRAÇÃO SUL-AMERICANA: UMA INCURSÃO AO CONCEITO DE
CIDADANIA NO ÂMBITO DO PARLAMENTO DO MERCOSUL
FORTALEZA – CEARÁ
2014
JAMILE LOURDES FERREIRA TAJRA
INTEGRAÇÃO SUL-AMERICANA: UMA INCURSÃO AO CONCEITO DE CIDADANIA
NO ÂMBITO DO PARLAMENTO DO MERCOSUL
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado
Acadêmico em Políticas Públicas e Sociedade do
Centro de Estudos Sociais Aplicados da Pró-
Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa da
Universidade Estadual do Ceará, como requisito
parcial para obtenção do título de Mestre em
Políticas Públicas e Sociedade. Área de
Concentração: Políticas Públicas.
Orientadora: Prof.ª Dr.ª Mônica Dias Martins.
FORTALEZA – CEARÁ
2014
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação
Universidade Estadual do Ceará
Biblioteca Central Prof. Antônio Martins Filho
Bibliotecário responsável – Francisco Welton Silva Rios – CRB-3/919
T136i Tajra, Jamile Lourdes Ferreira
Integração Sul-Americana: uma incursão ao conceito de cidadania no âmbito
do planejamento do Mercosul / Jamile Lourdes Ferreira Tajra . -- 2014.
CD-ROM. 115 f. : 4 ¾ pol.
“CD-ROM contendo o arquivo no formato PDF do trabalho acadêmico,
acondicionado em caixa de DVD Slim (19 x 14 cm x 7 mm)”.
Dissertação (mestrado) – Universidade Estadual do Ceará, Centro de Estudos
Sociais Aplicados, Curso de Mestrado Acadêmico em Políticas Públicas e
Sociedade, Fortaleza, 2014.
Área de Concentração: Políticas Públicas e Sociedade.
Orientação: Prof.ª Dr.ª Mônica Dias Martins.
1. Integração Sul-Americana. 2. Cidadania. 3. Parlamento do MERCOSUL.
I. Título.
CDD: 339.58
À minha Fortaleza, minha mãe, Nazareth!
AGRADECIMENTOS
Gostaria de agradecer a todas as pessoas que direta ou indiretamente contribuíram para a
realização deste trabalho.
À banca avaliadora da qualificação, que se repete na defesa, Professora Liduina Farias e
Professor Jawdat Abu-el-Haj, pelo tempo e disponibilidade dispensados à leitura do trabalho e,
principalmente, pelas contribuições que em muito vieram e virão a enriquecer a pesquisa.
Aos entrevistados da pesquisa, Deputado Dr. Rosinha, Senador Inácio Arruda, Consultores
Legislativos do Senado Eugênio Arcanjo e Maria Claudia Drummond, de cujas valiosas
contribuições foram indispensáveis para o desenvolvimento da pesquisa.
À minha orientadora, Professora Mônica Dias Martins, não só pelo aprendizado acadêmico, mas
também pela dedicação, carinho e amizade.
Ao professor Estevão Arcanjo, pela contribuição teórica, pela atenção e carinho de sempre e por
ter aberto as portas de que eu precisava para dar prosseguimento à pesquisa.
Ao Senador Inácio Arruda, pelo apoio financeiro que possibilitou a execução de parte das
entrevistas.
À Ana e Stela Teles, pela recepção sempre calorosa, seja em Fortaleza ou Brasília.
Aos meus amigos verdadeiros, aqueles que me ouvem, questionam, e decerto também me
orientam: Anderson Verçosa, Lorena Matos, Nayara Nobre, Rafael Domingos e Willams Ribeiro.
Um agradecimento especial ao meu amigo Thiago Estevam, pela atenção e pelo zelo que só aos
irmãos se dedicam e à Gislânia Freitas, não só pela amizade, mas por me ensinar e encorajar a
correr com os lobos.
Ao colega de turma e amigo Everton Souza, pela companhia durante o curso e pela leitura e
sugestões aos primeiros textos, durante a disciplina de Seminário de dissertação.
À Leiliane Azevedo (Leili), Mara Freire (Maroca) e Missilene da Silva (Missi), primas-irmãs e à
tia Liduina (tia Lidu), que me dão força e sempre apoiam meus projetos.
À minha mãe, Nazareth, pelo suporte, apoio e dedicação insubstituíveis.
Ao Observatório das Nacionalidades, pelo abrigo teórico e pela oportunidade de envolvimento
em um grupo de pesquisa.
Ao Mestrado Acadêmico em Políticas Públicas e Sociedade (MAPPS), seus professores e
funcionários, especialmente sua secretária, Cristina Pires, sempre pronta a fazer com que as
coisas fluam.
À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), pelo financiamento
da pesquisa através da bolsa concedida.
América, terra que faz sonhar,
América, a minha razão de amar,
me faz cantar.
América, quero te ouvir falar.
América, quero te ouvir cantar,
te ouvir gritar.
América!
América – Jessé
RESUMO
Esta dissertação discute a integração sul-americana em seu viés político e o compromisso
institucional do Parlamento do MERCOSUL, Parlasul, de fomento à cidadania no âmbito do
bloco. O órgão foi instituído em 2005 para cumprir as funções de representação cidadã e
harmonização legislativa entre os Estados-partes, de modo a que estes recebam a normativa
criada pelos acordos no âmbito do bloco, agilizando e tornando mais efetivo o processo de
integração. Além disso, de acordo com o discurso dos governantes dos países envolvidos, o órgão
absorve a missão institucional de abrigar a semente de uma cidadania sul-americana. O Parlasul
seria, pois, responsável pela representação dos cidadãos dos Estados-partes conferindo maior
equilíbrio, coesão e legitimidade ao bloco. A pesquisa se propõe, a partir da observação da
normativa que rege o Parlasul, de sua atividade parlamentar e da colheita e análise de
depoimentos de parlamentares e assessores legislativos brasileiros ligados ao órgão, a oferecer
uma reflexão sobre a sua efetiva contribuição para o fortalecimento da cidadania não só no
Brasil, mas na região como um todo. O estudo busca, ainda, examinar a política externa brasileira
em suas relações com os vizinhos sul-americanos, desde as primeiras tentativas de união dos
povos, logo após as lutas de independência, até a demonstração clara de interesse e o
envolvimento no fortalecimento dos laços entre os países da região, momento em que o
fortalecimento da cidadania ganha um caráter prioritário. O texto, dividido em quatro capítulos,
problematiza a ideia de cidadania do MERCOSUL com apoio teórico nos conceitos de cidadania
e Estado-nação.
Palavras-chave: Integração Sul-Americana; Cidadania; Parlamento do MERCOSUL.
ABSTRACT
This paper presents a discussion about the South American integration in their political bias and
the institutional commitment of the Mercosur Parliament, Parlasul, in fostering citizenship within
the block. The agency was established in 2005 to fulfill the duties of citizen representation and
legislative harmonization between the States Parties, so that they receive more easily the rules
created by the agreements under the block, streamlining and making more effective the
integration process. Moreover, according to the discourse of the chiefs of the countries involved,
the agency absorbs the institutional mission to shelter the seed of a South American citizenship.
The Parlasul would therefore be responsible for representing the citizens of the States Parties
providing greater balance, cohesion and legitimacy to the block. The research aims to, from
observing the rules governing the Parlasul, its parliamentary activity, and the collection and
analysis of statements from Brazilian lawmakers and legislative aides linked to the agency, offer
a reflection on its effective contribution to strengthening citizenship not only in Brazil but in the
region as a whole. The study also seeks to examine the posture of Brazilian's foreign policy as the
country's relations with their South Americans neighbors since the first attempts at uniting
people, shortly after the independence struggles, until the clear proof of interest and involvement
in strengthening ties between the countries of the region, at which time the strengthening of
citizenship gains a priority basis. The text is divided into four chapters in the course of which
presents a questioning of the idea of citizenship of the Mercosur with theoretical support on the
concepts of citizenship and the Nation-State.
Keywords: South american integration; Citizenship; Mercosur parliament.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABC Argentina, Brasil, Chile
ALADI Associação Latino-Americana de Integração
ALALC Associação Latino-Americana de Livre Comércio
ALCSA Área de Livre Comércio Sul-Americana
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BM Banco Mundial
BRICs Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul
CAN Comunidade Andina de Nações
CBMSP Conselho Brasileiro do MERCOSUL Social e Participativo
CCJ Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal Brasileiro
CCM Conselho de Comércio do MERCOSUL
CCMAS Comissão de Coordenação de Ministros de Assuntos Sociais do MERCOSUL
CDH Comissão de Direito Humanos
Cepal Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe
CMC Conselho do Mercado Comum – MERCOSUL
CRE Comissão de Relações Exteriores
CUE Conselho da União Europeia
DEM Partido dos Democratas
EUA Estados Unidos da América
FCCR Foro Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamentos
do MERCOSUL
FCES Foro Consultivo Econômico e Social – MERCOSUL
FHC Fernando Henrique Cardoso
FOCEM Foro de Convergência Estrutural do MERCOSUL
GANREL Grupo de Alto Nível sobre Relação Institucional
GMC Grupo Mercado Comum – MERCOSUL
IPOL Instituto de Ciência Política da Universidade de Brasília
ISM Instituto Social do MERCOSUL
MAPPS Mestrado Acadêmico em Políticas Públicas e Sociedade
MERCOSUL Mercado Comum do Sul
OEA Organização dos Estados Americanos
ON Observatório das Nacionalidades
ONU Organização das Nações Unidas
OPA Operação Pan-Americana
Parlasul Parlamento do MERCOSUL
PCPM Parlamento Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL
PCdoB Partido Comunista do Brasil
PDS Partido Social Democrático
PE Parlamento Europeu
PEAS Plano Estratégico de Ação Social do MERCOSUL
PIB Produto Interno Bruto
PICE Programa de Integração e Cooperação Econômica – Argentina/Brasil
PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PPA Plano Pluri-Anual
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PT Partido dos Trabalhadores
RMRE Relatório do Ministério das Relações Exteriores do Brasil
RIPM Regimento Interno do Parlamento do MERCOSUL
SAM Secretaria Administrativa do MERCOSUL
TEC Tarifa Externa Comum
UE União Europeia
UECE Universidade Estadual do Ceará
UFC Universidade Federal do Ceará
UFRGS Universidade Federal do Rio Grande do Sul
UnB Universidade de Brasília
UNILA Universidade da Integração Latino-americana
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO.......................................................................................................... 14
2 DEFINIÇÕES............................................................................................................. 18
2.1 O objeto, o problema e as motivações da pesquisa.................................................. 18
2.1.1 Objetivos..................................................................................................................... 21
2.1.2 Hipóteses..................................................................................................................... 21
2.2 Categorias de análise e marco referencial teórico................................................... 23
2.3 Questões de método – escolhas práticas para a construção do conhecimento...... 31
2.3.1 Natureza, recursos e fontes da pesquisa................................................................... 31
2.3.2 Base de dados produzidos no âmbito da pesquisa................................................... 32
2.3.3 Fontes complementares da pesquisa........................................................................ 34
3 TRAJETÓRIAS DA INTEGRAÇÃO SUL-AMERICANA................................... 35
3.1 Dois paradigmas de integração................................................................................. 35
3.2 A identidade sul-americana do Brasil...................................................................... 40
3.3 Mudança nos rumos da Integração.......................................................................... 48
4 A CIDADANIA COMO FENÔMENO HISTÓRICO............................................ 54
4.1 A gênese do conceito................................................................................................... 54
4.2 A experiência Latino-Americana.............................................................................. 63
4.3 Cidadania no Brasil.................................................................................................... 66
5 O PARLASUL NA ÓTICA DE SEUS FORMULADORES.................................. 69
5.1 Dados produzidos no âmbito da pesquisa................................................................ 69
5.2 Senador Inácio Arruda, um representante do Nordeste......................................... 70
5.3 Consultor Eugênio Arcanjo, consultor e cético....................................................... 76
5.4 Deputado Dr. Rosinha, o defensor do Parlasul........................................................ 80
5.5 Consultora Maria Cláudia Drummond, decana do MERCOSUL........................ 84
5.6 Percepções acerca das falas....................................................................................... 88
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS..................................................................................... 92
REFERÊNCIAS......................................................................................................... 96
APÊNDICES............................................................................................................... 100
Apêndice A – Questionário apresentado ao entrevistado – Senador Inácio
Arruda, PCdoB-CE.................................................................................................... 101
Apêndice B – Questionário apresentado ao entrevistado – Consultor Eugênio
Arcanjo........................................................................................................................
103
Apêndice C – Questionário apresentado ao entrevistado – Deputado
Florisvaldo Fier (Dr. Rosinha), PT-PR...................................................................
104
Apêndice D – Questionário apresentado à entrevistada – Consultora Maria
Cláudia Drummond...................................................................................................
105
ANEXOS..................................................................................................................... 106
Anexo A – Estrutura Institucional do MERCOSUL.............................................. 107
Anexo B – Organograma do Parlasul...................................................................... 108
Anexo C – Estatuto da Cidadania do MERCOSUL – Plano de Ação................... 109
Anexo D – Lista de documentos consultados........................................................... 115
14
1 INTRODUÇÃO
Duas reações se tornaram corriqueiras quando apresentava e começava a discorrer
sobre meu tema de pesquisa, mesmo dentro da academia. Os que não conheciam o Parlamento do
MERCOSUL reagiam com perguntas sobre o que seria? Desde quando existia? Existe mesmo? Um
Parlamento? No MERCOSUL? Aqueles que conheciam minimamente do que se tratava, logo
apresentavam um diagnóstico: o Parlasul de nada serve, não funciona, o calendário não foi
cumprido, ou seja, é um fracasso como instituição. As duas reações me fizeram acreditar que estava
no caminho certo. Era preciso esclarecer algumas questões e acima de tudo, levar meu objeto ao
conhecimento das pessoas, no meio acadêmico e além dele.
Para os primeiros, minha resposta era um tanto óbvia, eu tentava apresentar o órgão,
suas funções, seus limites e principalmente, que, se tudo corresse como o previsto nos
documentos, teríamos que eleger nossos representantes em breve, então, “preparem-se, vocês vão
ouvir falar muito no Parlasul”.
Com os segundos, sempre busquei a cautela necessária para sustentar minha ideia de
que o objeto merecia ser estudado e de que a existência tantos problemas e percalços pelo
caminho era mais uma boa razão para esse merecimento. O fato é: o Brasil decidiu investir num
Parlamento para o MERCOSUL, estabeleceu regras e prazos para a institucionalização deste, mas
não as cumpriu. E isso tudo dentro de um mesmo paradigma de governo. Afinal, contam-se dez
anos desde que a ideia de um Parlamento regional fora lançada e apenas sete desde o primeiro
ano de atividades do órgão.
Do ponto de vista da postura do Brasil em relação à América do Sul, o que me moveu
foi a tentativa de esclarecer o porquê, afinal, de uma mudança tão drástica em tão pouco tempo.
Há apenas cento e cinquenta anos nem sequer aceitávamos a ideia de uma raiz comum latino-
americana; hoje, a irmandade entre os vizinhos do sul fundamenta uma mais que desejada,
necessária integração sul-americana e, no caso da pesquisa aqui empreendida, a cidadania sul-
americana.
O presente estudo se dedica à análise da “cidadania do MERCOSUL” encerrada pelo
órgão de representação popular no âmbito do bloco, o Parlamento do MERCOSUL, Parlasul.
Objetivou-se, por meio da análise dos documentos oficiais do Parlasul e ainda, de entrevistas com
atores-chave para o órgão, apresentar um estudo compreensivo acerca do que seja essa “cidadania
15
do MERCOSUL” para os atores que a levaram a um lugar de destaque no desenvolvimento da
integração sul-americana, além de procurar encontrar as motivações brasileiras quanto à criação
do referido órgão que, instituído em 2005, passou a integrar a estrutura institucional do bloco em
2007, substituindo a Comissão Parlamentar Conjunta (CPC), e assumindo a missão institucional
de representar o cidadão no processo de integração levado a cabo pelo MERCOSUL.
A ideia de me aprofundar no estudo de um dos ramos da integração sul-americana
surgiu quando cursava a disciplina de prática de pesquisa I, na graduação em Ciências Sociais, na
Universidade Federal do Ceará (UFC). Entrei no curso determinada a enveredar pela ciência
política, sempre pendendo para as relações internacionais. A integração sul-americana, no
entanto, ainda era um campo vasto, muitas vezes ao apresentar meu projeto de pesquisa, os
professores me sugeriam procurar algo mais afeito à seara das ciências sociais. Foi, então, que
observando a estrutura institucional do MERCOSUL, me deparei com um órgão que, a julgar
pelo compromisso institucional que assumia, teria o potencial de alavancar de forma inédita o
processo em curso. O Parlamento do MERCOSUL, então, não foi uma obra do acaso, foi ele
mesmo aquela altura, já resultado de uma busca.
A cidadania no MERCOSUL, por sua vez, apareceu como “problema de pesquisa” no
momento de leitura dos documentos do Parlamento para a confecção da monografia. No
conteúdo desses documentos, que constam como resultado da atividade parlamentar do órgão, as
expressões cidadania no MERCOSUL e cidadania sul-americana apareciam com frequência
dentre as atribuições e mesmo missões do Parlamento, mas careciam de uma definição mais
apurada e, principalmente, de uma explicação mais cuidadosa sobre a razão de ser de uma inédita
prioridade dada à integração política e ao fortalecimento da cidadania nos países do
MERCOSUL.
A pesquisa consta, pois, da continuidade e do aprofundamento do estudo iniciado no
segundo semestre de 2010 e que originou o trabalho monográfico “A participação dos povos na
integração sul-americana: o papel do Parlamento do MERCOSUL” (TAJRA, 2011),
apresentado no Departamento de Ciências Sociais da UFC em agosto de 2011. O referencial
teórico dado acompanha a perspectiva adotada pelo Observatório das Nacionalidades (ON),
grupo de pesquisa dedicado à estudos teóricos e empíricos concernentes à formação das nações e
à ordem internacional de Estados, inserindo-me na linha de pesquisa denominada “Nacionalismo
e Internacionalismo”, à qual me vinculo desde 2011.
16
No tocante ao desenvolvimento teórico, parte da discussão das categorias de análise
da pesquisa se deve às ideias levantadas nas disciplinas de Teoria Política I e Política
Internacional, bem como no Curso de leitura em Estado e Políticas Públicas, no decorrer dos anos
2012 e 2013, no âmbito da linha de pesquisa “Nacionalidades, Culturas e Comunicação”, do
Mestrado Acadêmico em Políticas Públicas e Sociedade (MAPPS) da Universidade Estadual do
Ceará (UECE).
O trabalho está dividido em cinco partes (introdução e quatro capítulos) no decorrer
das quais apresento uma interpretação acerca dos parâmetros estabelecidos para a cidadania no
MERCOSUL segundo os documentos do Parlasul e os depoimentos de atores considerados
“chaves” para o órgão. O trabalho também se norteia pela tentativa de entendimento da política
externa do Brasil com relação aos vizinhos sul-americanos, que num intervalo de pouco mais de
um século passou da hostilidade à amizade e solidariedade. A identidade sul-americana do Brasil,
assim, como construção social, é recente, mas apresenta já claros contornos, perceptíveis no
conteúdo dos acordos firmados na região.
O segundo capítulo é dedicado à apresentação da pesquisa e à construção do objeto,
momento em que lanço mão dos resultados do estudo monográfico. Neste ponto se discute, ainda,
a perspectiva teórica e as categorias analíticas tomadas na pesquisa, de que a noção de cidadania,
acompanha o ininterrupto processo de construção e desenvolvimento do Estado-nação moderno.
Desta forma, Estado-nação e cidadania entram em discussão de forma inicialmente separadas,
mas na medida em que se tornam convergentes na experiência histórica da América do Sul,
apresentam-se como mutuamente influentes, demonstrando serem duas faces de um mesmo
movimento histórico, o do desenvolvimento do modelo capitalista.
O terceiro capítulo, por sua vez, aborda em perspectiva histórica a integração latino-
americana, inicialmente mostrando as bases do pensamento latino-americanista e a contribuição dos
pensadores fundacionais da integração continental. Adiante, desenvolve-se a ideia de que o Brasil
Império, colocando-se de costas para uma América republicana, em termos contribuiu para um
atraso na aproximação com os vizinhos continentais. Posteriormente, apresentam-se os acordos e a
experiência histórica que durante o século XX lançaram as bases políticas para a assinatura do
Tratado de Assunção em 1991 e, ainda, a trajetória do bloco até a abertura política que possibilitou
a instituição do Parlasul, em 2005.
17
No quarto capítulo, discuto a íntima relação entre o Estado nacional e a cidadania, que
no desenvolvimento das forças históricas, caminham indissociavelmente. Considero esta última
como fenômeno analítico, desde a sua origem, com as revoluções burguesas dos séculos XVIII,
passando por sua institucionalização, tornando-se depositório de direitos individuais por excelência
nos Estados democráticos nos dois últimos séculos, até o momento em que sua unidade política de
referência (o Estado nacional) passa por mudanças profundas, que parecem reconfigurar seu papel
de legítimo mantenedor da ordem jurídica e democrática estatal. Buscou-se, pois, discutir a
cidadania enquanto categoria de análise, em perspectiva histórica.
O quinto capítulo apresenta, por fim, o Parlasul e seu papel institucional: sua
localização no âmbito da estrutura do MERCOSUL, sua função de representação dos povos (e
aqui se inclui o processo de regulamentarização das eleições diretas ao cargo de Parlamentar do
MERCOSUL em cada um dos Estados Partes) e, ainda, a proposta de que este funcione como
locus de exercício de uma cidadania sul-americana, todos sob a ótica dos “atores” da pesquisa.
Apresenta-se, então, a discussão de questões de delicada percepção no âmbito do projeto
ensejado, como as possibilidades de exercício da cidadania no MERCOSUL em contraponto ao
conteúdo dos documentos oficiais.
18
2 DEFINIÇÕES
2.1 O objeto, o problema e as motivações da pesquisa
Em 2014, completam-se 23 anos desde a assinatura do Tratado de Assunção, acordo
político entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai que, em 1991, consagrou o Mercado Comum
do Sul (MERCOSUL). Desde 2007, integra a estrutura institucional do bloco o Parlamento do
MERCOSUL (Parlasul), órgão idealizado para cumprir as funções de representação popular e
harmonização das legislações dos Estados-partes de modo a que estes recebam com maior
facilidade a normativa criada pelos acordos firmados no âmbito do bloco.
Os últimos acordos firmados pelo presidente Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010)
no tocante ao MERCOSUL, deram conta de aprofundar os vínculos políticos entre os países e
fortalecer as relações entre os cidadãos envolvidos no processo da integração sul-americana.
Dessa forma, os documentos oficiais assinados pelos sócios do bloco propuseram, a partir da
institucionalização de um órgão parlamentar regional, o desenvolvimento de uma cidadania no
âmbito do bloco.
A instituição de um órgão democrático no MERCOSUL foi uma iniciativa dos líderes
executivos dos dois maiores países do bloco. Assim, Argentina e Brasil, com vistas a dar
legitimidade ao processo de integração através do reconhecimento político da sociedade,
apresentaram na ocasião de um encontro entre os dois presidentes, em Brasília, no mês de junho de
2003, por meio de um comunicado à imprensa, sua proposta de criação de um Parlamento regional.
A decisão que assumia o interesse comum de estabelecer um Parlamento para o
MERCOSUL foi assinada em 06 de outubro de 2003 e constou como resultado de uma
articulação entre a CPC e o Conselho do Mercado Comum (CMC), órgão decisório superior do
MERCOSUL. Articulou-se então uma série de ações no âmbito dos Estados-partes para fundar o
Parlamento regional em futuro próximo. Por indicação do poder executivo brasileiro foi
designado um grupo de consultores legislativos da Câmara e do Senado para dar suporte à
elaboração do PCPM. No ano seguinte, o Parlasul foi criado em substituição a CPC, ficando
regido pelo disposto no referido protocolo.
O Parlasul foi instituído em 2005 em substituição à CPC, sendo inserido na estrutura
institucional do bloco no intuito de funcionar como órgão de representação dos povos no âmbito
19
da integração sul-americana. Iniciando suas atividades em 2007, a instituição do órgão inaugurou
uma agenda política que, pela primeira vez, admitia a possibilidade do exercício de uma
cidadania regional e da integração dos povos da região (ROSINHA, 2008).
A decisão do Conselho do Mercado Comum, CMC 23/2005, que incorporou o
Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL (PCPM), na base documental do bloco, por
sua vez, dispõe sobre a importância de fortalecer o âmbito institucional de cooperação
interparlamentar, para avançar nos objetivos previstos de harmonização das legislações nacionais
nas áreas pertinentes e agilizar a incorporação aos respectivos ordenamentos jurídicos internos da
normativa do MERCOSUL que requeira aprovação legislativa.
Além disso, de acordo com o discurso dos presidentes dos quatro países, o Parlasul
absorve a missão institucional de abrigar a semente de uma cidadania sul-americana e sua
existência viria a conferir maior equilíbrio e legitimidade ao bloco. O Parlasul, assim, seria o
órgão responsável pela representação dos cidadãos dos Estados do MERCOSUL.
Entretanto, diante da observação da curta trajetória do órgão, desde sua instituição,
em 2007, a despeito de sua incapacidade decisória, o que se observa é que o Parlasul trabalha no
limite, como órgão de consultoria aos órgãos executivos do bloco e às respectivas casas
legislativas nacionais, com quem se comunica principalmente por meio de anteprojetos e projetos
de norma, declarações e pareceres.
O diálogo democrático se apresenta como alternativa válida para a solução pacífica de
potenciais controvérsias entre os países vizinhos e a aproximação do cidadão do processo de
integração traz uma maior coesão ao processo, posto que lança as bases mais sólidas para a sua
legitimidade. No entanto, o Parlasul, embora abra a possibilidade de participação para a sociedade
civil e as eleições diretas estejam, mesmo que com dificuldades, prevista no calendário eleitoral não
só do Brasil, como dos demais membros envolvidos, enfrenta desafios à sua institucionalização.
A grande diferença do Parlamento em relação à CPC é a de que enquanto esta
representava os países membros do MERCOSUL, e por isso mesmo as cadeiras no órgão eram
distribuídas de forma paritária entre os países, o Parlamento viria a ser o órgão de representação
do cidadão, motivo pelo qual, juntamente com os mecanismos necessários para a realização das
eleições diretas, a questão da adequação das bancadas ao tamanho das populações se fizesse tão
necessária quanto urgente, incluindo também a questão da representação no processo de
institucionalização do órgão.
20
As etapas de adaptação das bancadas de cada Estado-parte e a implementação das
eleições diretas de cada um dos Estados membros, ainda que com dificuldade e adaptações, vêm
sendo paulatinamente inseridas nas agendas eleitorais dos Estados envolvidos. Ao Brasil e à
Argentina, mais populosos, cabe maior representatividade no órgão regional, enquanto o Uruguai
e o Paraguai, ao fim das etapas de transição, passarão a ter bancadas menos representativas no
Parlamento regional, mas, no tocante à sua capacidade legislativa, os poderes limitados do órgão
quanto à elaboração normativa, relegam o Parlasul à permanente desconfiança em relação às suas
pretensões políticas em âmbito regional.
No tocante às Recomendações aos órgãos decisórios do bloco e às instâncias
legislativas nacionais, principal mecanismo de participação na arquitetura normativa do
MERCOSUL, entre 2007 e 2010, o Parlasul apresentou uma produção em ascendente progressão. É
perceptível a preocupação constante para com a absorção das demandas trabalhistas (a
possibilidade dos cidadãos dos Estados-partes participarem efetivamente através de petições e
sugestões a serem levadas à pauta de discussões do Parlamento) e da estrutura de transportes,
principalmente na tríplice fronteira (Brasil-Argentina-Paraguai), permitindo que se estabeleçam os
parâmetros de escoamento da produção com o consequente fortalecimento do mercado regional.
No entanto, a possibilidade de exercício e o alcance dessa cidadania são postos em
xeque diante da fragilidade institucional e da sua ausência de competências legislativas. A
atividade parlamentar empreendida pelo Parlasul funciona no limite como indicativo para que os
órgãos decisórios do bloco e dos Estados nacionais analisem sua possível absorção pelo
arcabouço normativo do MERCOSUL. Por ora, as recomendações aos órgãos executivos do
bloco apresentam-se como a única possibilidade de participação civil na elaboração normativa,
fazendo com que os representantes, eleitos pelo voto direto, tornem-se de fato instrumento da
vontade política dos povos sul-americanos.
A partir do exposto a pesquisa levantou os seguintes questionamentos:
Qual a contribuição do Parlasul para o acesso universal aos direitos políticos e
sociais e para a luta pelo reconhecimento da igualdade de direitos nos países
componentes do MERCOSUL?
De que maneira o órgão parlamentar da integração sul-americana absorve a
participação popular e contribui para a articulação dos movimentos sociais
organizados? E, por fim;
21
Quais as motivações do Brasil em assumir a iniciativa do projeto da cidadania
sul-americana?
2.1.1 Objetivos
Para cumprir com um dos objetivos da pesquisa, na tentativa de verificar se a
cidadania regional contribui para o fortalecimento da cidadania do MERCOSUL, aproximando o
cidadão da esfera de decisões políticas, como propõem os documentos oficiais, se fez necessário
compreender a medida dessa participação em perspectiva histórica. Dessa forma, diante dos
questionamentos levantados e na tentativa de inferir respostas a estes, o estudo aqui apresentado
teve como objetivos principais:
Observar, por meio da análise dos documentos referentes à normativa da
integração se o Parlasul trabalha no intuito de fortalecer a cidadania nos países
envolvidos;
Compreender o significado da “cidadania do MERCOSUL”, ou seja, de que
forma ela vem sendo efetivada e, assim, desvelar o conteúdo dessa cidadania e, por
fim;
Examinar, em perspectiva histórica, as motivações políticas do Brasil para o
estabelecimento da cidadania do MERCOSUL.
2.1.2 Hipóteses
A construção das hipóteses, ao contrário de constituir julgamentos preestabelecidos e
esconder as intenções, pode funcionar como instrumento de expressão intuitiva do pesquisador,
que inevitavelmente conhece já de antemão minimamente o fenômeno que se propõe a desvelar.
De acordo com Laville e Dione (1999, p. 124-125, grifos dos autores), em seu “A
construção do saber” – manual de metodologia para pesquisa em Ciências Humanas,
qualquer que seja a forma dada à expressão da hipótese seu espírito permanecerá, o que
pode resumir nas palavras se – então: se tal suposição está correta, então, se deveria
encontrar... Qualquer que seja o modo de formulação, a hipótese sempre será necessária
para direcionar a continuidade da pesquisa; como afirmou um brincalhão, só se acha o
que se procura!
22
Assim sendo, é pela apreciação dos acordos políticos e da produção parlamentar do
Parlasul, em que se vislumbram objetivos em torno dos quais se ensaia o discurso político da
integração cidadã e; através da análise minuciosa do conteúdo destes documentos (dados
existentes), que se podem formular hipóteses que, posteriormente, pelo estudo dos depoimentos
colhidos especificamente para esta análise (dados criados) e da observação da atividade do órgão,
(sendo confirmados ou negados), serão apresentados como conclusão do trabalho de pesquisa.
Levando em consideração o conhecimento acumulado do órgão em questão, a
pesquisa levantou na condição de pontos de partida, as seguintes hipóteses:
O Parlasul foi inserido na estrutura institucional do bloco no intuito de sanar o
déficit democrático, fortalecer a institucionalidade e, com isso, trazer maior
legitimidade e transparência ao bloco até então carente de um instrumento de
absorção das demandas civis (DRUMMOND, 2005a, 2005b). Neste sentido, o
órgão parlamentar propicia ao cidadão conhecimento acerca da produção dos
órgãos decisórios e, mais que isso, dá-lhes a possibilidade de participação, ainda
que indireta, na produção normativa do MERCOSUL;
Enquanto os governantes enumeram os benefícios e pregam a cidadania do
MERCOSUL em seu caráter de cooperação, em que uma identidade sul-americana
entre os países norteariam as políticas dos Estados envolvidos a fim de se alcançar
o desenvolvimento regional equilibrado, os discursos dos atores diretamente
ligados ao órgão e o conteúdo dos documentos oficiais produzidos em seu interior
revelam um forte conteúdo mercadológico. Assim, a prioridade dos acordos de
cooperação mesmo no âmbito do órgão de representação dos cidadãos é menos os
benefícios para estes do que meios de viabilizar a complementação de mercados
produtores e consumidores;
Por outro lado, o exercício da cidadania do MERCOSUL não interfere de modo
negativo na cidadania nacional como propõem os que aderem à tese da
“constelação pós-nacional” (HABERMAS, 2001). O filósofo e cientista político
alemão desenvolve nestas duas obras o argumento de que, suplantado pelos
imperativos da dinâmica da globalização econômica, o Estado nacional perde sua
autonomia tanto econômica, quanto política e administrativamente. Assim, para
Habermas, os parlamentos de integração seriam uma prova factual de que, diante
23
de questões cujas responsabilidades já não cabem a um Estado isoladamente, as
demandas cidadãs e, com elas, as questões fundamentais quanto aos direitos de
cidadania, são transferidas para o nível supranacional. A proposta habermasiana
advoga a emergência de uma ordem política de Estados confederados como
resposta aos imperativos sistêmicos da globalização inaugurada pela esfera
econômica e orienta de forma tendente os poucos estudos sobre o Parlasul.
Segundo a perspectiva em questão as instituições parlamentares transnacionais
seriam o diagnóstico preciso da insuficiência das esferas políticas no âmbito dos
Estados nacionais. A normativa da integração sul-americana e mesmo àquela
relativa à integração europeia, entretanto, afere conjunturas outras que vêm a negar
a tal proposta, visto que o fortalecimento dos Estados envolvidos está no cerne dos
projetos de integração.
2.2 Categorias de análise e marco referencial teórico
Inscrito na área da ciência política, o campo das relações internacionais é
multidisciplinar por excelência, “acrescentando a seus próprios recursos as perspectivas teóricas,
bem como o instrumental conceitual e os instrumentos de análise das ciências humanas”
(LAVILLE; DIONNE, 1999, p. 71).
Como, então, analisar objetivamente um fenômeno envolto em uma atmosfera
sistêmica que o põe sob a influência e é ele mesmo fruto de uma conjuntura política doméstica e
internacional? Laville e Dionne (1999, p. 71) anteveem que
diante da multidisciplinaridade do campo estudado, o pesquisador procura,
paralelamente aos múltiplos componentes do sistema internacional com suas redes de
significação e mutua influência, compreender as relações entre os grupos étnicos e entre
as maiorias e minorias, a evolução da demografia mundial, as migrações, o
desenvolvimento e o subdesenvolvimento, a utilização dos recursos naturais, os meios
de comunicação, as trocas culturais e outras, a formação da opinião pública, os tipos de
representação dos outros grupos, as motivações e os comportamentos dos atores, os
processos de tomada de decisão, etc. e, claro, as inter-relações que existem entre os
diferentes objetos de pesquisa.
A definição do campo do conhecimento e das categorias orientadoras da análise
consta de passo primordial no desenvolvimento da pesquisa. Este exercício auxilia e orienta o
24
recorte do conteúdo, que constituem eles mesmos uma das primeiras tarefas do pesquisador após
a fase preparatória (LAVILLE; DIONNE, 1999, p. 219). Aqui, a condução dos atributos teóricos
sobre os quais se debruça o pesquisador na sua tentativa de compreensão da complexa dinâmica
do real encerrada no fenômeno estudado acarreta decisões de ordem metodológica que mesmo
antecedem o momento da investigação em si.
Neste sentido, “a definição das categorias analíticas, rubricas sob as quais virão a se
organizar os elementos de conteúdo agrupados por parentesco de sentido, é uma outra tarefa que
se reconhece primordial” (LAVILLE; DIONNE, 1999, p. 219). Passado o momento de
delimitação do objeto a ser estudado, a definição das categorias analíticas aparece como
momento decisivo para a organização e condução da pesquisa.
Laville e Dionne (1999) diferenciam em três os modos de definição das categorias de
análise. Dessa forma, em função das intenções do pesquisador e de seu domínio do campo
estudado no momento de seu estabelecimento propõem-se os modelos aberto, fechado e misto
de definição das categorias de análise.
No modo aberto as categorias, não fixas, tomam forma no decorrer da pesquisa,
enquanto no modelo fechado, o pesquisador define as categorias, a priori, do desenvolvimento da
pesquisa. O modelo misto, aqui adotado, por sua vez, admite a definição antecipada das
categorias, mas permite ao pesquisador a modificação destas em função das necessidades e
descobertas da pesquisa.
Aqui,
o pesquisador não quer se limitar a verificação da presença de elementos predeterminados;
espera levar em consideração todos os elementos que se mostram significativos, mesmo que
isso o obrigue a ampliar o campo das categorias, a modificar uma ou outra, a eliminá-las,
aperfeiçoar ou precisar as rubricas... (LAVILLE; DIONNE, 1999, p. 222).
O presente estudo assume o ponto de vista brasileiro sobre o processo de integração
sul-americana. Essa perspectiva se dá, além das maiores facilidades de execução e acesso às
fontes, pelo fato do Brasil, atuando com protagonismo na condução das diretrizes do projeto de
integração regional, ser também o mentor e de quem partiu a iniciativa do estabelecimento de um
órgão de absorção das demandas civis no âmbito da estrutura institucional do MERCOSUL.
Deste mote, é de fundamental importância para a compreensão da postura política do país em
relação aos vizinhos sul-americanos o exame das diretrizes de sua política exterior nos últimos
25
vinte anos, momento a partir do qual a integração regional passou a aparecer como prioridade
dentre as estratégias de inserção internacional do país.
No âmbito desta investigação, três são as categorias analíticas inicialmente
definidas como essenciais para o campo de análise pretendido. A partir dessas categorias,
apresenta-se uma proposta interpretativa aos questionamentos levantados. Seguidas de uma breve
fundamentação para suas escolhas, as categorias da análise trabalhadas estão apresentadas a
seguir.
a) Integração sul-americana
Segundo Riggirozzi (2011), observando em perspectiva histórica, podemos estabelecer
uma diferenciação entre as tendências dos processos de integração na América Latina, os quais no
atual contexto geopolítico se sobrepõem. Em primeiro lugar existem os projetos com clara ênfase
aos fatores comerciais, em que a integração aparece como mecanismo de inserção no mercado
global; em segundo, os projetos que, embora se pautem pelo fator comercial, contemplam também
plataformas de inflexão, política, social e cultural e; por último, identifica-se um novo
regionalismo, em que os fatores políticos e sociais se sobressaem e os países envolvidos passam a
assumir o compromisso com o desenvolvimento social por meio de iniciativas radicais com relação
à condução de seus recursos econômicos, autoproclamando-se como projetos de “regionalismo
transformador” (RIGGIROZZI, 2011, p. 295-296).
Segundo a autora, o MERCOSUL se insere na segunda perspectiva, segundo a qual, o
regionalismo, transcendendo o caráter comercial, se tornou um “proyecto de autonomia y
desarrollo humano que va más allá de la gobernancia nacional, creando instituciones geopolíticas
autónomas y promovendo nuevas redes de solidariedad transnacional.” (RIGGIROZZI, 2011, p.
294). Houve uma clara mudança na estrutura institucional do MERCOSUL, que passou a dar
lugar a órgãos de absorção dos temas sociais agora tomados como prioridade para o sucesso do
processo de integração, inaugurando uma terceira fase, que a autora denominam novo
regionalismo em que se ensaiaram novas urgências quanto ao desenvolvimento de outros campos,
como o político, o social e o cultural. “La búsqueda de proyectos de integraciónhan convertido
em un intento real, más allá de cálculos personalistas de corto plazo, y más allá de retóricas y
simbolismos políticos.” (RIGGIROZZI, 2011, p. 293).
26
Entretanto, adverte ainda a Riggirozzi (2011, p. 286), “seria erróneo suponer que la
transición de la regionalización comercial a una robustamente centrada em la cooperación
política y social constituye una ruptura com el passado reciente em América Latina”. Certamente,
as novas posturas políticas assumidas conformaram o estabelecimento de novos eixos
estratégicos para a integração regional. Dessa forma, é necessário ter em mente que,
lejos de una nueva gran “metanarrativa” de transformación y ruptura, el regionalismo em
América Latina refleja, certamente aunparciales, de cambio que combinan una revisión
de las políticas del passado connuevasmotivaciones y multifacéticas iniciativas, esto es,
políticas sociales, institucionais, económicas y culturales (RIGGIROZZI, 2011, p. 287).
O Brasil, por meio de órgãos públicos de financiamento, principalmente o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), e de empresas privadas com
atuação internacional, aumentou seus investimentos em toda a região. Essa postura, sugerem
Ribeiro e Kfuri (2011), se dá no intuito de promover uma melhor inserção internacional das
empresas envolvidas, além de fomentar a diminuição da vulnerabilidade externa do país,
revelando a estratégia de expansão do capitalismo brasileiro por meio de aumento nos
investimentos nacionais na região, em que o MERCOSUL figura como principal plataforma
facilitadora.
O objetivo do bloco, desde Assunção, foi uma integração de mercados produtores e
consumidores com vistas à estabilização da região e à promoção dos países perante o resto do
mundo. A iniciativa cidadã, dessa maneira, não escaparia à finalidade e à lógica comercial a
integração. Mesmo que os projetos nacionais, a política econômica e a política externa vivam
hoje um período de convergência e os parâmetros sociais, culturais e políticos tenham ganhado
destaque no âmbito do MERCSOSUL, é necessário partir da perspectiva de que a integração
serve ao projeto maior de integração de mercado para uma inserção global dos países reunidos
em bloco.
b) Cidadania
Em que pese seu caráter histórico, como apresentou o inglês Thomas Humphrey
Marshall, em seu clássico ensaio, “Cidadania, classe social e status” (1963), publicado no Brasil,
em 1967, “a cidadania, em sua acepção moderna, têm sua pedra fundamental nas revoluções
27
burguesas que trouxeram a noção de indivíduo portador de direitos que conhecemos hoje”
(MARSHALL, 1967, p. XX).
Em perspectiva histórica o reconhecimento dos direito do homem teve sua gênese
marcada pela Revolução Francesa que no século XVIII reclamava de forma inédita a suplantação
de uma ordem pautada na submissão dos súditos em nome da implantação de uma ordem social
orientada pelos direitos e deveres do indivíduo em relação ao Estado, não ao poder absoluto de
um monarca (DUMOND, 1985).
Foi, então, baseado nessa noção de indivíduo, em contraponto com a ideia de estratos
ou grupos imóveis características marcantes das sociedades tradicionais, que se pôde florescer o
ideal do homem cidadão, aquele que toma parte como integrante e mantenedor de uma sociedade
civil de homens livres portadores direitos conquistados por meio de lutas históricas e que tem
deveres para com a manutenção de um Estado soberano, que lhes garante o título de cidadão.
A tríade dos direitos de cidadania estabelecidos por Marshall até hoje serve de baliza
para a análise das experiências cidadãs no interior dos Estados nacionais. Segundo o autor, foi
diante dessa mudança de perspectiva e visão de mundo que os direitos civis surgiram no século
XVIII para reclamar uma igualdade que, embora apenas de forma modelar, serviu de ponto de
partida para o estabelecimento de uma gama de direitos de cidadania. A seguir, no século XIX, os
direitos políticos, surgiam como resposta às crescentes demandas por igual acesso à divisão das
riquezas produzidas pela sociedade, dando abertura, por fim, à luta pelo estabelecimento dos
direitos sociais, no século XX.
Seguindo a mesma perspectiva, o filósofo jurídico e cientista político italiano, Norberto
Bobbio, em 2004, admite que o reconhecimento dos direitos fundamentais do homem nada tem de
natural, são fruto de circunstâncias históricas que, pautadas na celebração do indivíduo, abriram
espaço para a instituição do Estado democrático de direito. E foi justamente com a instituição desse
Estado democrático que se observou a passagem dos deveres do súdito para os direitos do cidadão
(BOBBIO, 2004, p. XI). Foi, pois, no contexto do inédito protagonismo do indivíduo como força
centrípeta da ordem social que se pôde observar a conjuntura na qual foi possível instituir a
cidadania como princípio da governança democrática moderna.
A cidadania entendida como resultado de lutas e conquistas dos últimos três séculos
envolve, assim, elementos de ordens várias, desde os direitos fundamentais conquistados no
período pós-II Guerra, passando pelos direitos políticos de liberdade religiosa e de opinião, até os
28
mais recentes direitos sobre a propriedade biológica, ainda que os direitos cidadãos, à revelia do
que preveem as cartas magnas que os acatam, não alcance todos os seus titulares no âmbito dos
Estados democráticos de direito. Deste modo, a reconfiguração da capacidade do Estado de garantir
o acesso aos direitos individuais em meio a essa era de relativização das fronteiras estatais e de sua
habilidade de autogestão, vê-se como algo inevitável.
No decorrer do século XX e alvorecer do século XXI o Estado moderno, ampliou de
forma significativa sua cartela de obrigações constitucionais perante os cidadãos. A transferência
das indústrias para os países menos desenvolvidos onde, em geral, os salários são mais baixos e a
matéria-prima, além de farta, mais barata e, a remessa de lucros enviados aos países de origem,
dentre outros fatores, ajudaram a elevar os custos sociais pagos pelo Estado na manutenção de
seu sistema de produção.
O surgimento de instituições parlamentares transnacionais é, nesse contexto,
percebido como estratégia de absorção das demandas políticas de um mundo em que os custos
sociais não são mais de exclusivo tratamento do Estado-nação. Esses órgãos parlamentares
apareceram nas estruturas institucionais dos processos de integração regional para responder às
demandas pela participação popular em tais processos e mesmo para a legitimação destes perante
os cidadãos envolvidos.
c) Estado-nação
A nação, para além de fronteiras territoriais, abrange uma gama de elementos, com
influência direta sobre os indivíduos, a serem considerados antes do categórico diagnóstico do seu
fim. Assim, a construção da nacionalidade envolve história, luta, memória, sentimentos de pertença
e perspectivas sobre um futuro comum, que nem mesmo o advento de um projeto cosmopolita ou
de uma ordem política global é capaz de mitigar. Dessa forma, a nação é um resultado histórico de
uma série de fatos que convergem para a existência de uma comunidade que compartilha
lembranças comuns, ao passo que mantém no esquecimento os acontecimentos que não contribuem
para sua afirmação (RENAN, 1997, p. 20). Esta aliança entre lembrança e esquecimento foi
possível graças à ação do Estado e, neste sentido, como admitiu Ernest Renan em sua breve e não
menos clássica conferência intitulada “O que é uma nação?”, proferida na Sorbonne em 1882, a
nação deriva do sentimento de pertença e de “uma grande solidariedade, constituída pelo
29
sentimento dos sacrifícios que fizemos e daqueles que ainda estamos dispostos a fazer. Ela supõe
um passado; resume-se, porém, no presente, por um fato tangível: o consentimento, o desejo
claramente expresso de continuar a vida em comum” (RENAN, 1997, p. 40).
A comunidade nacional pode ser definida como uma zona de permanente conflito,
constantemente posta diante de desafios e fatos que reordenam seus limites imaginados e, por
isso mesmo, antes de tudo, é uma entidade em permanente construção. O Estado-nação, assim, é
formulador de uma consciência coletiva que abriga sob os mesmos princípios todos os seus
membros e, “enquanto esta consciência moral provar forças através dos sacrifícios exigidos pela
abdicação do indivíduo em prol de sua comunidade, ela será legítima, e terá o direito de existir”
(RENAN, 1997, p. 43). É certo que, como construção histórica, a nação é passível de ser
superada, mas a atual conjuntura global não oferece indícios do fim das comunidades nacionais.
Dessa forma, os acordos de integração em termos jurídico-legais constam de uma
conjunção de Estados nacionais autônomos comprometidos com o crescimento-desenvolvimento
coordenado entre si, não como filiação a uma nova ordem política que suplanta as unidades
políticas nacionais, até porque seria impensável se admitir a derrubada das complexas estruturas
de administração e gerência estatal de todos os países em prol de um novo e involuntário
ordenamento “pós-nacional”, que de tão vinculada às contendas nacionais, não consegue nem
mesmo estabelecer uma nomenclatura própria.
Nos estudos desenvolvidos no âmbito do Observatório das Nacionalidades (2008), a
nação é compreendida como uma
comunidade-padrão da civilização moderna que apresenta características: estrutura-se
em vista de integrar um sistema global competitivo e crescentemente interligado;
alimenta-se da autopercepção de seus integrantes e do reconhecimento externo obtido,
via de regra, mediante demonstrações de força; vincula-se a disputas pelo poder e
afirma-se como a principal fonte de legitimação do Estado moderno.
A nação é sustentada, pois, pela permanente expectativa de um futuro compartilhado
por seus membros. E essa expectativa, em larga escala, é fomentada pela promessa de proteção a
todos e da igualdade de direitos entre seus cidadãos.
Neste sentido, a existência de uma instituição parlamentar no âmbito da integração
sul-americana não destitui os Parlamentos nacionais envolvidos de sua legitimidade perante os
cidadãos. Pelo contrário, esses processos de integração de tendência internacionalista ajudam a
30
fortalecer as estruturas políticas nacionais, já que quanto mais sólidos os Estados-nação, mais
forte será a integração e vice-versa.
Como esclarecem Domingos Neto e Martins (2006, p. 84, itálico dos autores), “o
nacionalismo é incompreensível sem o internacionalismo e vice-versa; não tem cabimento falar
de internacionalismo sem a existência de nações e a chamada ordem internacional seria
impraticável sem os Estados nacionais”.
Não há ruptura entre as esferas nacional e internacional, a nação só existe porque é
reconhecida como legítima tanto no âmbito doméstico como no sistema internacional de Estados,
visto que “as organizações ditas multilaterais, orientadas por propósitos internacionalistas,
assumem papel de destaque na configuração das nacionalidades” (DOMINGOS NETO;
MARTINS, 2006, p. 84, itálico dos autores).
A representação cidadã trazida à luz pelo Parlasul apresenta uma possibilidade de
cooperação regional que em nada prejudica a instância nacional. As funções institucionais do
órgão não interferem nem tampouco ameaçam as esferas políticas legitimadas no âmbito
nacional. Percebe-se, então, que o diálogo entre nacionalismo e internacionalismo é inevitável na
medida em que os Estados nacionais promovem parcerias internacionais – como é o caso das
iniciativas de integração regional. Logo, tornar o Parlasul um órgão autônomo em relação aos
parlamentos e governos nacionais e provê-lo de autonomia institucional por meio de
Parlamentares próprios, não implica em depor as nações envolvidas de sua legitimidade e
condição de entidade política prima das sociedades modernas.
Na medida em que os processos de integração transnacional promovem o
estabelecimento de uma estrutura institucional própria, cabe observar esta estrutura e suas conexões
com as unidades nacionais a que se vinculam, de modo a analisar os parâmetros de uma suposta
suplantação da comunidade nacional em nome de uma ordem supranacional de Estados.
Conforme adverte Benedict Anderson, “em si mesmas, as zonas comerciais,
“naturais” – geográficas ou político-administrativas, não criam laços” (ANDERSON, 2008, p.
92). Dessa forma, a filiação a blocos regionais se insere numa lógica internacionalizante, ao
tempo em que resguarda a integridade e a preservação política do Estado nacional. Não há sinais
de que o Estado-nação esteja perdendo sua capacidade de decisão no âmbito destes parlamentos
de integração (europeu e sul-americano), porque, no limite de suas possibilidades contratuais,
nenhum tratado de cooperação regional exige, ao menos em termos jurídico-legais, que os
31
Estados abdiquem de conduzir de forma autônoma suas comunidades nacionais. Ainda, é o
Estado-nação – governantes e cidadãos – que determina, em última instância, as ações dentro de
suas fronteiras, além de serem os esteios que mantém a ordem global. A tese de enfraquecimento
do Estado nacional diante dos processos de integração regional, portanto, não se sustenta.
2.3 Questões de método – escolhas práticas para a construção do conhecimento
2.3.1 Natureza, recursos e fontes da pesquisa
Passado o momento de definição do quadro conceitual e da escolha das categorias
analíticas característicos da pesquisa acadêmica, faz-se necessário o estabelecimento das fontes
bibliográficas, documentais e instrumentos utilizados na definição do quadro operacional da
pesquisa.
Aqui, ainda seguindo as arestas definidas por Laville e Dionne (1999), a metodologia
qualitativa foi escolhida por apresentar melhores parâmetros de absorção e análise do campo
empírico proposto. Assim sendo, a presente pesquisa se desenvolverá por meio de três recursos
metodológicos: levantamento bibliográfico sobre o tema estudado na literatura acadêmica, análise
da base documental e recolhimento de depoimento por meio de entrevistas. Assim sendo, as
fontes utilizadas são de cunho bibliográfico, documental e oral.
Como já explicitado, o termo cidadania apareceu com destaque quando da pesquisa
bibliográfica realizada por ocasião da monografia de graduação. O estudo em questão abordou o
Parlasul em suas atribuições e seu lugar institucional no âmbito da estrutura institucional do
MERCOSUL. Ali, tanto nos documentos oficiais emitidos em nome do órgão quanto nos textos
acadêmicos dedicados à análise e interpretação deste, termos como “cidadania sul-americana”
(ROSINHA, 2008) e “cidadania do MERCOSUL” (MERCOSUL, 2008) apareciam como
sinônimos, porém sem uma prévia conceituaçao a qual oferecesse ao leitor subsídios para uma
compreensão mais aprofundada do que se tratava.
Para a consecução do objetivo central desta pesquisa, trazer à luz e submeter à
discussão os parâmetros estabelecidos pelo Parlasul para essa cidadania comum aos Estados-
partes do MERCOSUL, foram considerados de especial interesse todos os documentos de leitura
obrigatória para o desenvolvimento da presente análise. Enquanto alguns deles dizem respeito à
32
integração de forma ampla (tratados e protocolos que tratam do MERCOSUL, de forma geral),
outros, formulados na intenção de “instruir” o cidadão dos países membros do bloco, são vistos
como sendo de especial interesse para a compreensão da integração cidadã proposta, funcionando
como fontes de informação primárias sobre a cidadania em desenvolvimento na América do Sul,
é o que preconiza a Cartilha do cidadão do MERCOSUL (MERCOSUL, 2010a).
A pesquisa se ateve prioritariamente sobre a base documental disponível na página
eletrônica da Secretaria do MERCOSUL, onde se encontram todos os acordos fundacionais
referentes ao processo de integração, além de todas as decisões do Conselho do Mercado Comum
(CMC). Outra importante fonte de dados documentais foi a página eletrônica do próprio
Parlamento do MERCOSUL, portal oficial de divulgação da atividade parlamentar do órgão.
Ademais, foram observados todos os principais acordos e protocolos que constam
como os documentos base do MERCOSUL: Tratado de Assunção (1991), Protocolo de Ouro
Preto (tratado adicional ao Tratado de Assunção, 1994) e Tratado de Ushuaia sobre o
compromisso democrático do MERCOSUL, Bolívia e Chile (1998).
Foi realizado ainda um levantamento das decisões do CMC entre os anos 1991 e
2012, a fim de verificar a partir de quando a integração de caráter político orientado pelo
Parlamento e pelo termo “cidadania” apareceu como resultado da criação normativa do órgão
decisório do bloco, além da análise detalhada do documento de fundação e de regulamentação do
Parlamento: Protocolo Constitutivo (2005) e Regimento Interno do Parlamento do MERCOSUL.
O levantamento contemplou ainda a análise dos documentos elaborados no âmbito da atividade
parlamentar do órgão entre os anos 2007, quando entrou em atividade, e 2011, último ano de
atividades, já que suas reuniões se encontram suspensas.
2.3.2 Base de dados produzidos no âmbito da pesquisa
Como valioso instrumento metodológico lançou-se mão ainda do recurso de
entrevistas com atores pontuais na dinâmica do fenômeno em questão, desenvolvidas de forma
semiestruturada, na qual o pesquisador aborda temas particularizados, baseado em roteiro
anteriormente preparado, mas tem a liberdade de interferir a título de esclarecimento com
questionamentos não previstos no roteiro (LAVILLE; DIONNE, 1999, p. 188).
33
Ao invés da rigidez do questionário fechado e da entrevista estruturada, abre-se a
possibilidade de um maior aprofundamento dos assuntos abordados, visto que a flexibilidade
“possibilita um contato mais íntimo entre o entrevistador e o entrevistado, favorecendo assim a
exploração em profundidade de seus saberes, bem como se suas representações, de suas crenças e
valores.” (LAVILLE; DIONNE, 1999, p. 189).
A fala de cada entrevistado foi individualizada na medida em que cada um a seu turno,
oferecia sua visão privilegiada do objeto estudado. Na tentativa de capturar o fator inclusive
simbólico da fala proferida, à cada entrevistado foram apresentados questionamentos de acordo
com a sua possibilidade de contribuir para a compreensão do objeto em questão. Para uma melhor
localização das falas acionadas, torna-se, então, de fundamental importância a explicação dos
parâmetros utilizados na escolha de cada uma dos atores.
A escolha das “pessoas da pesquisa” se deu pelos critérios definidos a seguir:
Inácio Arruda, Senador pelo Partido Comunista do Brasil (PCdoB), do Ceará e
Parlamentar do MERCOSUL, foi escolhido por ser o único representante do
cearense no órgão regional, tendo destaque entre os defensores do projeto de união
dos povos e da cidadania regional. Além da destacada atuação junto ao Parlasul,
Arruda participou no Senado entre 2007 e 2009 da Comissão Direitos Humanos e
Legislação Participativa (CDH), e participa desde 2001 da Comissão de
Constituição Justiça e Cidadania (CCJ);
Florisvaldo Fier, ou Dr. Rosinha, Deputado Federal pelo Partido dos
Trabalhadores, PT, do Paraná, e também representante brasileiro no Parlasul, Dr.
Rosinha foi secretário-geral e presidente da Comissão do MERCOSUL do
Congresso, em 2003; vice-presidente do Parlasul entre 2007 e 2008 e; presidente
do órgão entre 2008 e 2009. Além disso, foi relator do texto do Regimento Interno
do Parlamento do MERCOSUL (RIPM), e à sua autoria se conferem os primeiros
documentos em que se encontram cunhados o termo “cidadania do MERCOSUL”.
Dessa forma, sua fala acionada na tentativa de melhor compreender os parâmetros
estabelecidos para tal projeto.
Da mesma forma, a pesquisa contou com os depoimentos de dois Consultores
Legislativos do Senado Brasileiro, escolhidos por terem composto a comissão brasileira de
34
consultores que elaboraram o texto preliminar do que seria o Protocolo Constitutivo, PCPM, e do
RIPM. São eles:
Eugênio Machado Arcanjo, que participou do grupo técnico que elaborou o texto
do RIPM, além de acompanhar todas as sessões do Parlamento desde o início de
suas atividades, em 2007;
Maria Claudia Drummond, que trabalha com temas relativos ao MERCOSUL na
consultoria do Senado desde a Assinatura do tratado Assunção, tendo participado
do grupo técnico que elaborou o PCPM. Ademais também participa de todas as
sessões parlamentares do Parlasul.
Apresentados de forma sistemática no decorrer do último capítulo os argumentos
políticos emanados dos depoimentos dos atores ouvidos, mesclam-se ao texto dissertativo de
forma a apresentar uma compreensão global do referido fenômeno, a cidadania do MERCOSUL.
No tocante às entrevistas resta informar que o instrumento do gravador foi utilizado na execução
destas.
2.3.3 Fontes complementares da pesquisa
Como alternativa às fontes oficiais coube, ainda, a leitura de notícias veiculadas pelos
principais veículos de comunicação dos cinco países do MERCOSUL, no entanto, devido ao
recorte empírico aqui encerrado, as fontes brasileiras foram mais acessadas.
35
3 TRAJETÓRIAS DA INTEGRAÇÃO SUL-AMERICANA
3.1 Dois paradigmas de integração
O Continente Americano vivenciou durante os séculos XVII e XVIII inúmeras lutas
por independência das metrópoles colonizadoras europeias. As primeiras ideias sobre a criação de
uma unidade política latino-americana surgiram nesse contexto de lutas independentistas. Àquela
altura, sob a bandeira da solidariedade continental, os Estados recém-criados objetivavam, além
da libertação do julgo da metrópole, evitar que se iniciassem conflitos internos e ainda o
reconhecimento internacional de sua existência independente. A criação de uma liga de Estados
latino-americano aparecia no horizonte próximo como uma possibilidade viável à conformação
desses objetivos comuns.
De acordo com o historiador russo A. N. Glinkin (1984, p. 12), em estudo sobre as
matrizes do pensamento latino-americano e seus reflexos nas experiências de integração a finais
do século passado, pode-se objetar que “la concepción de la solidariedad latinoamericana desde
un princípio se caracterizó por su orientación anticolonial”. A partir desse ponto de convergência
quanto aos objetivos dos novos Estados, das primeiras iniciativas de união latino-americana
emergiram perspectivas que sustentaram no continente um projeto de união que, pelo menos a
princípio objetivavam fazer do continente uma única grande nação.
O desenvolvimento dos Estados Unidos, no entanto, se apresentaria como um grande
percalço no caminho das nações ao sul da América. Após as lutas de independência da Espanha,
as novas repúblicas passaram a ser alvo da sede expansionista dos EUA. Desde então, emergiram
dois paradigmas quanto a um destino comum entre os povos do continente.
Segundo Glinkin (1984, p. 4),
Uma peculiaridad importante del desarrollo histórico de los países de América Latina, que se
liberaron del yugo colonial ya a principios del siglo XIX, ha consistido em que desde los
primeros días de su existencia independiente se encontraron em ruta fundamental de la
expansión territorial y de la aspiraciones hegemonistas de los Estados Unidos de América que
veían el establecimiento de su dominio en el Hemisferio Occidental como condición
indispensable de la lucha por la “paz americana” a escala mundial. Al servicio de estos
objetivos fue puesto el panamericanismo, es decir, la ideología y la política orientadas a crear
en esta parte del mundo un “sistema cerrado” de relaciones interestatales, cuyo centro fuese
EE.UU.
36
De um lado, as linhas gerais de política externa lançadas pelo presidente James
Monroe (1758-1831), conhecida como Doutrina Monroe, representaria o receituário da política
exterior dos Estados Unidos da América (EUA), com relação às potências europeias bem como
sua intenção expansionista para o restante do continente americano no momento em que, recém-
libertos dos laços coloniais com as metrópoles espanhola e portuguesa, os novos Estados tiveram
que lidar com diversas fragilidades internas e, principalmente, com o desafio de se estabelecerem
como unidades políticas autônomas.
Com a Doutrina Monroe se utilizando de um plano de fundo autodeterminado de
caráter defensivo, a estratégia dos EUA de zelar pela soberania dos novos Estados e pela não-
intervenção por potências extracontinentais, erigiu-se como estandarte protecionista do
continente perante às potências estrangeiras. O receituário de Monroe, no entanto, não se
apresentaria como ponto de inflexão dos interesses dos vizinhos latinos. Pelo contrário, suas
premissas revelaram-se como um claro ataque ao projeto de autonomia e soberania dos países da
América Latina. Dessa forma, ainda de acordo com Glinkin (1984, p. 27), “al introducir la
doctrina Monroe Washington renunciaba resueltamente a toda acción conjunta con sus vecinos
del Sur en la arena internacional, reservándose el derecho a inmiscuirse en sus asuntos”. O que se
vislumbrava, então, era um transplante de dependência e subjugo, não mais pela metrópole, a
partir de então, pelos EUA.
De outra feita, na porção latina do continente, as iniciativas de integração ensaiadas à
época das lutas de independência a priori vislumbravam agregar, pelo menos as ex-colônias
espanholas, sob uma única autoridade política. A ideia original era a de que todos os confins da
América hispânica, subjugados por uma mesma metrópole exploradora, enfrentariam problemas
políticos e sociais similares, para o quais se ensaiariam soluções comuns e se vislumbraria um
futuro compartilhado.
Nesse sentido, pensadores e políticos como Simon Bolívar (1783-1830), José de San
Martin (1778-1850) e José Martí (1853-1895), atuando ativamente em seus projetos de libertação
dos povos da América Latina do domínio da metrópole colonizadora, deixaram como principal
legado a ideia de que a condição de colônias exploradas por um inimigo comum, que lhes
trouxera uma gama de questões sociais e desordens internas semelhantes, através de um laço de
amizade e de uma identidade e um passado compartilhado, possibilitaria nas ex-colônias a
construção de um futuro de liberdade política e igualdade perante a comunidade internacional.
37
Assim, enquanto o Pan-americanismo inspirou a Doutrina Monroe e o projeto dos
Estados Unidos de expandir sua influência na região, com relação às iniciativas Latino-
americanistas, “es indiscutible que su objetivo [do latino-americanismo] era el fortalecimiento y
la transformación de los países de la región que provenían de una misma madre, buscando
superar las particularidades de cada uno de los estados y la creación de una Patria” (GLINKIN,
1984, p. 209, itálico do autor).
A importância política e ideológica do pensamento de Simon Bolívar na América
Latina é revelada pelos eventos históricos dos quais tomou parte, se não foi o mentor intelectual,
tendo participado junto a José de San Martín das guerras de independência da América hispânica
e da fundação da primeira união de nações independentes na América Latina, nomeada Grã-
Colômbia, da qual foi presidente de 1819 a 1830, agregando Bolívia, Colômbia, Equador,
Panamá, Peru e Venezuela.
Al nacer de los nuevos Estados independientes de América Latina, el insigne luchador
por la liberación de los pueblos del continentes del yugo colonial, Simon Bolívar,
expresó em sua actividade con toda plenitud la aspiración de los mismos a fortalecer
entre sí los lazos de cooperación a ocupar un lugar digno en la palestra internacional y
aplicar una política exterior activa rigiéndose por los principios de justicia e igualdad
(GLINKIN, 1984, p. 205).
As ideias do Libertador davam conta de um projeto pautado pelo estabelecimento de
nações livres e independentes política e economicamente e, acima de tudo, de povos unidos, tanto
com objetivo de formar blocos, sejam políticos ou econômicos, quanto de discutir problemas de
ordem mundial, colocando a América Latina em pé de igualdade com as demais nações do
mundo.
Entretanto, quando no seio das guerras de independência se percebeu que a grande
fragmentação do continente em diversos pequenos Estados e o processo de formação de
diferentes Estados dentro da fronteira territorial do império colonial espanhol impediria qualquer
tentativa de estabelecimento de um Estado único na América Latina, a solução pensada foi a
fundação de uma coordenação entre esses Estados, o que se daria mediante a convocação de um
congresso interamericano.
Dessa forma,
tomando en consideración las peculiaridades históricas y las diferencias entre los
pueblos del continente, Bolívar hubo de renunciar a sua idea anterior de “formar de todo
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el mundo nuevo uma sola nación” con un gobierno común y propuso convocar un
congreso internacional em Panamá (GLINKIN, 1984, p. 10).
Sob a coordenação de Bolívar, logo após a libertação da Metrópole Espanhola, já em
1819, deram-se início aos preparativos para a realização do Congresso do Panamá, que, nesse
sentido, constaria como a primeira reunião bem sucedida entre os chefes dos novos Estados
Americanos, ainda que antes dele algumas tentativas de reunião tenham sido levadas a cabo sem
sucesso.
De acordo com Silvana Montaruli (2008), em linhas gerais,
En sus categorías básicas de libertad, identidad, dependencia e integración, los textos
bolivarianos sintetizan la denuncia (traduce la situación real de su contexto histórico enfrentada
a su modo de objetivar el mundo: desde la libertad); el reclamo (traduce desde una moral de la
emergencia, la crítica a su tiempo y la necesidad de cambiar la realidad existente); la acción
(traduce la propia forma de objetivación de la realidad en la praxis independientista); y la
utopía (traduce la tensión existente entre lo real y el imaginario como proyecto).
(MONTARULI, 2008, p. 194, itálicos da autora).
As ideias de Bolívar apresentavam assim, “la libertad como conciencia, la identidad
como búsqueda de sí mismo y la integración como utopía” (MONTARULI, 2008, p. 194, itálicos
da autora).
Em Bolívar el amor a su patria, Venezuela, se conjugaba de un modo orgánico con sua
auténtico internacionalismo. Veía la lucha de la América Española por la independencia como
la causa de los hombres progresistas del mundo entero y consideraba a sus pueblos como
miembros iguales de una gran família (GLIKIN, 1984, p. 10).
Sua intenção principal era libertar a América espanhola do julgo da metrópole
europeia e, através da união entre as diversas nações, promover o desenvolvimento e o seu
reconhecimento perante o resto do mundo, principalmente a Europa e os EUA, e nesse sentido,
suas propostas apontaram como o primeiro referente de uma matriz autônoma do pensamento
latino-americano (MONTARULI, 2008).
Dessa forma, depreende-se que
desde lo discursivo, Bolívar determinó un quiebre con los universos ideológicos de la Europa
conquistadora. A la vez, desde su praxis, marcó la génesis de los pueblos americanos como
naciones libres. Desde lo axiológico, fue expresión de la conciencia y de la moral del hombre
naciente. Desde lo utópico, dejó abierto el camino para las generaciones futuras: la
realización de la unidad y la integración latinoamericanas (MONTARULI, 2008, p. 201).
39
Outro importante ponto do pensamento de Bolívar foi também a defesa da
emancipação da região frente à influência opressora do vizinho do Norte. É necessario registrar
que não faltaram tentativas de assimilar a proposta integradora de Bolívar aos dítames da
Doutrina Monroe. Nos EUA, à altura dos anos 1900, (aliás, depois da morte de Bolívar), a
política externa do presidente Theodore Roosevelt, tratava de construir uma forçada aproximação
entre as duas perspectivas, o que se dava tacitamente de forma a vincular a imagem de Bolívar à
do pan-americanismo. Entretanto, “cabe señalar que Bolívar siempre estableció una clara
delimitación entre la América Española y la del Norte, destacando suas diferencias esenciales en
cuanto a história, cultura, ideales, sistema de valores humanos, etc.” (GLINKIN, 1984, p. 23).
Nesse sentido, na concepção do Libertador, “la proclamación de la doctrina Monroe
en el momento en que marchaba rápidamente la preparación práctica del Congreso de Panamá
conseguía el objetivo de asestar un golpe antecipado a la unidade latinoamericana (GLINKIN,
1984, p. 27). Para Bolívar, por assim dizer, complementa Glinkin (1984, p. 29),
la comprensión de la creciente amenaza que partía del Norte se expresó ante todo en que
[...] al igual que muchos de sus compañeros de lucha, veía la alianza de los jóvanes
Estados latinoamericanos, unidos por la comunidad de objetivos históricos, económico y
de política exterior, como el principal contrea peso a la expansión hegemónica de
EE.UU.
O ideal da integração sul-americana, como se vê, acompanhou os primeiros passos
dos Novos Estados do lado latino do continente. Os projetos de integração construídos durante o
século XX, seguindo as mais variadas perspectivas, desde as de caráter exclusivamente
econômico às de orientação ideológico-emancipadora, assim, pode-se dizer, de alguma forma,
buscaram uma identificação, senão uma justificação nas primeiras iniciativas de integração.
Como indica Montaruli (2008, p. 191-192),
Las relaciones interamericanas y las tramas que conforman los nuevos tejidos políticos,
económicos y sociales a fines del siglo XX y comienzos del XXI exigen, por decirlo así,
que los países de Nuestra América finalmente encuentren la consolidación de la que se
ha constituido historicamente como la utopía americana: su integración.
Na construção dessa utopia, complementa a autora, em linhas gerais,
El siglo XIX puede ser calificado como la génesis de nuestra conciencia americana, no sólo
porque en él consiguen carta de libertad sus pueblos –lo que implica la reorganización de los
estados y de sus formas de gobierno y la creación de constituciones y alianzas que garanticen
40
la consolidación del proceso independentista–, sino porque el fundamento de todas estas
acciones se encuentra en la conciencia concreta de un sujeto que hace explícito en sus
múltiples vertientes el reclamo por su derecho a entrar en la historia del único modo legítimo
en que puede hacerlo: desde el reconocimiento de su propia humanidad (MONTARULI,
2008, p. 193).
Assim, as ideias plantadas pelos pensadores inaugurais da unidade latinoamericana,
dentre os quais destaca-se Simon Bolívar, serviram de base ideológica a muitas das tentativas de
estabelecer nos dias de hoje vários e multifacetados projetos de integração na região. E nesse
sentido, “aquellos elementos del siglo XIX se constituyeron como los pilares sobre los que deben
ser construidos los proyectos integracionistas actuales” (FERNANDES, 2008, p. 208).
3.2 A identidade sul-americana do Brasil
Se no despontar do século XXI o discurso e as ações da política exterior do Brasil
adiantam uma identificação e uma postura de solidariedade para com os “irmãos” sul-americanos, a
experiência política do Brasil e da América Latina conta que a história não foi sempre assim. Para um
diagnóstico categórico, o país protagonizou querelas políticas com os vizinhos que foram desde a
definição das fronteiras (com Argentina e Uruguai), passando pela contenda em relação a uma
“disfarçada intervenção” brasileira num país vizinho (Argentina) e até mesmo à declaração de guerra
(com a Argentina, em torno da questão cisplatina, declarada em 1825), não esquecendo o maior
conflito armado já ocorrido na região, entre a tríplice aliança: Argentina, Brasil e Uruguai, e o
Paraguai, a Guerra do Paraguai, ocorrida entre 1864 e 1870.
O Brasil, que hoje lidera econômica, política e ideologicamente o processo de
integração entre os países sul-americanos, já esteve envolvido, em passado não muito remoto em
divergências de ordem várias com todos os países que, em 1991, definiram-se como parceiros no
MERCOSUL.
A decisão pelo entendimento com os vizinhos hispânicos somente viria a se tornar
uma clara estratégia da política externa brasileira a partir da década de 1940, quando diante de
uma generalizada dificuldade em promover seus projetos de desenvolvimento, causada,
principalmente, pela insuficiência de suas economias nacionais, os países da região começaram a
ensaiar formas de superar da situação de subordinação e dependência externa, sobretudo em
relação aos EUA.
41
É certo que o histórico da integração regional apresenta episódios nos quais a junção
de forças se dava justamente no intuito de conseguir o apoio político e econômico dos EUA, “em
primeiro lugar por necessidades econômicas enfrentadas pelas maiores economias da região e, em
segundo, pelos diversos reveses sofridos por seus governantes na busca de apoio norte-americano
ao desenvolvimento” (VIDIGAL, 2011, p. 63). As parcerias regionais se dariam pela
conformação do interesse comum de levar a cabo os projetos de desenvolvimento nacionais e, via
de regra, não absorviam as históricas assimetrias entre os países da região.
A aceitação do Brasil em assumir uma postura de entendimento e coordenação
política especificamente com os vizinhos sul-americanos, por sua vez, e ainda que muitas vezes
restrita ao discurso diplomático, remonta à década de 1950. Antes disso, o que se percebia era um
claro distanciamento do país em relação aos demais países do subcontinente. Como lembra
Fernandes (2008, p. 213), “em nossa herança colonial, o oceano se torna um rio de fácil
navegação, enquanto a bacia do Prata e, especialmente, os Andes e a Amazônia se apresentam
como obstáculos naturais intransponíveis”.
Porém, fixar-se somente no argumento dos obstáculos naturais é assumir risco de incorrer
no erro de ignorar as principais causas do tácito distanciamento do Império brasileiro em relação às
Repúblicas Americanas, já que, essa diferenciação em relação aos vizinhos hispânicos, inclusive, “foi
uma mistificação instrumental para a construção de uma identidade e de uma ideia de pátria comum
e, mais tarde, do sentimento de nacionalidade brasileira” (SANTOS, 2012, p. 17), assim, contribuindo
de forma decisiva na definição da nossa identidade.
Isto porque, como adverte Santos (2004, p. 24),
Ao manter o princípio dinástico como fonte de legitimação de seu Estado, o Brasil se
diferenciava decisivamente de seus vizinhos americanos, que passariam a representar
para o Império o “outro” irreconciliável. A construção da identidade das repúblicas
americanas se fazia em grande parte a partir da ideia de ruptura com o Antigo Regime e,
metaforicamente com a Europa. Essa noção de ruptura entre o Novo e o Velho Mundo,
entre América e Europa impregnava as iniciativas interamericanas, tornando muito
difícil ao Império associar-se a elas sem pôr em risco as bases de sua própria
legitimidade.
Dessa forma, o que se percebia praticamente até a metade do século XIX por parte do
Império era uma recusa tácita em estabelecer qualquer envolvimento político com os demais
países do continente. “O Brasil, monarquia cercada de repúblicas, via seus vizinhos com
desconfiança” (SANTOS, 2005, p. 29). A própria escolha pela manutenção da ordem imperial e a
42
não adesão à forma republicana, como fizeram os vizinhos, era também uma forma de discernir o
Brasil, herdeiro de uma civilidade e ordem política europeia, dos republicanos “caudilhescos”.
Isolado nas Américas como único defensor do princípio monárquico, salvo pelas fugazes
experiências no México e no Haiti, o Estado brasileiro tinha dificuldades para situar-se
ao lado de seus vizinhos na construção e instrumentalização de um discurso legitimador
com base na ideia de uma ruptura entre o Antigo Regime e a nova ordem, entre o Novo
Mundo e o Velho Mundo, em síntese, entre a América e a Europa. Entre esses dois
continentes, em um desafio à geografia, o Império inventava-se como um bastião da
civilização (“europeia” naturalmente) cercado de repúblicas anárquicas. Um Império
distante e tropical, mas fundamentalmente civilizado, e, portanto, “europeu” (SANTOS,
2004, p. 25).
Foi com esta postura que o Império pautadamente se posicionou na maior parte de
seus sessenta e sete anos. Ainda, segundo Santos (2004), a região, apreciada nos relatórios do
Ministério das Relações Exteriores do Brasil, RMRE, era até então, um conceito ainda esvaziado
de significado e, geralmente, sem correlação pragmática com a realidade. A expressão “América
do Sul”, dessa forma,
com a afirmação do conceito de América Latina (inventado em 1850, mas só
consolidado completamente após 1945), passou a definir uma entidade geográfica que
inclui os doze países americanos ao Sul da República do Panamá (exclusive) e a Guiana
Francesa (SANTOS, 2005, p. 200).
Na dinâmica do desenvolvimento capitalista durante o século XX, as iniciativas de
integração regional se deram, sobremaneira, como união entre os países no intuito de fazer frente
aos mercados globais, fomentando mecanismos para tornar a região competitiva em relação aos
demais centros. Na América Latina, “tradicionalmente el análisis del regionalismo ha entendido
el fenómeno como un processo defensivo de cooperación para contrarrestar pressiones externas,
principalmente la influencia de la potencia regional, EEUU” (RIGGIROZZI, 2011, p. 286).
Nas primeiras iniciativas, então, era o comércio o motor da integração. Entre nós, “a
integración regional ha sido principalmente concebida como un instrumento para equilibrar
fuentes o manifestaciones de infuencia externa; esto es la hegemonia de EEUU, la competitividad
económica de la EU, el capital internacional y la globalización neoliberal. (RIGGIROZZI, 2011,
p. 288).
O MERCOSUL se insere na perspectiva, segundo a qual, o regionalismo,
transcendendo o caráter comercial, se tornou um “proyecto de autonomia y desarrollo humano
43
que va más allá de la gobernancia nacional, creando instituciones geopolíticas autónomas y
promovendo nuevas redes de solidariedad transnacional” (RIGGIROZZI, 2011, p. 294) em que
se ensaiaram novas urgências quanto ao desenvolvimento de outros campos, como o político, o
social e o cultural e “la búsqueda de proyectos de integración han convertido en un intento real,
más allá de cálculos personalistas de corto plazo, y más allá de retóricas y simbolismos
políticos.” (RIGGIROZZI, 2011, p. 293).
Certamente, novas posturas políticas assumidas, conformam no estabelecimento de
novos eixos estratégicos para a integração regional. No entanto, é necessário ter em mente que
lejos de una nueva gran “metanarrativa” de transformación y ruptura, el regionalismo em
América Latina refleja, certamente aun parciales, de cambio que combinan una revisión
de las políticas del passado con nuevas motivaciones y multifacéticas iniciativas, esto es,
políticas sociales, institucionais, económicas y culturales (RIGGIROZZI, 2011, p. 287).
Por conseguinte, como adverte ainda Riggirozzi (2011, p. 286), “seria erróneo suponer
que la transición de la regionalización comercial a una robustamente centrada em la cooperación
política y social constituye una ruptura com el passado reciente em América Latina”. Na realidade,
os esforços de integração regional durante o século XX se desenvolveram em larga escala como
uma tentativa de superação das dificuldades econômicas que, de forma geral, atingiram o
continente no momento imediatamente posterior a II Grande Guerra.
Outro importante ponto de inflexão dos primeiros movimentos em torno de uma
integração regional foram influenciados diretamente pelas questões comerciais e de circulação da
região do Rio da Prata, cuja circulação comercial era considerada estratégica para o Império. O
entendimento naquela região fronteiriça era, assim, primordial na agenda de negociações do
Brasil.
Mesmo antes da II Guerra e dos problemas econômicos advindos do conflito, projetos
de integração já se ensaiavam na região. Desta maneira, a iniciativa de integração entre
Argentina, Brasil e Chile (conhecida como triângulo ABC), cujo esboço de projeto se deu ainda
na primeira década do século XX, em 1907, apresenta-se, pois, com ponto de partida factual para
uma reconstrução histórica da integração sul-americana.
O projeto ABC, assim, demonstra que já no início do século XX havia uma
preocupação com o entendimento entre os países do cone sul por meio da manutenção da ordem e
da estabilidade das relações político-diplomáticas entre os três países. No entanto, como reitera
44
Clodoaldo Bueno (2011), mesmo na concepção do Barão do Rio Branco, no projeto ABC “nada
constava a respeito de economia e comércio entre as nações envolvidas, não incluía equivalência
naval no Cone Sul, a qual veemente descartava, e reafirmava que a aproximação Argentina-Brasil-
Chile não se destinava a contrabalançar a influência norte-americana” (BUENO, 2011, p. 46).
Destinado a lançar as bases e fomentar a harmonia entre os contratantes, que
tratariam de proceder sempre de comum acordo em questões relativas aos seus interesses e
aspirações, o ABC vislumbrava assegurar a paz e estimular o progresso na região. Em seus
termos, desde que não envolvessem questões de interesses vitais, como a independência, a
soberania ou a honra dos contratantes, seria mantido o compromisso mútuo de preservar a paz e
trabalhar para o desenvolvimento da região (BUENO, 2011).
A Operação Pan-Americana (OPA), de junho de 1958, por sua vez, pode ser definida
como a primeira iniciativa brasileira feita com base em “um estado de consciência
verdadeiramente latino-americano” (RMRE, 1958, p. 3 apud SANTOS, 2005, p. 196). Iniciativa
de política externa do governo Juscelino Kubitschek, a OPA surgia no contexto mundial pós-II
Guerra como tentativa de contenção da extrema pobreza e do subdesenvolvimento em prol do
desenvolvimento nacional dos países da região, o que se daria por meio do financiamento norte-
americano em troca de uma espécie de “blindagem anticomunista” da América Latina (BUENO,
2011). O pano de fundo da política internacional era, pois, o conflito expresso na polaridade
EUA-União Soviética.
Entretanto, ainda que a OPA tomasse como ponto de partida um “estado de
consciência latino-americano”, o objetivo do Brasil era claramente o de recuperar o prestígio
perdido junto aos EUA, deixando o entendimento regional em segundo plano. Dessa forma, foi a
falta de resultados práticos que relegou a Operação ao ostracismo em que caíram as anteriores
iniciativas de integração.
Independente do êxito ou fracasso das experiências de integração ensaiadas no
subcontinente, a América do Sul como unidade (ou projeto de unidade) não era o horizonte dos
acordos firmados até então. Conforme Vidigal (2011), a América do Sul propriamente dita
somente viria a ser vislumbrada como horizonte das intenções políticas do Brasil, a partir do
início da década de 1960. Nesse sentido, o Encontro de Uruguaiana, em abril de 1961, entre o
presidente argentino, Arturo Frondizi, e brasileiro, Jânio Quadros, simbolizou o ponto alto da
45
dimensão sul-americana da autodeterminada Política Externa Independente, assumida por
Quadros e seu chanceler, Afonso Arinos de Melo Franco.
De acordo com Vidigal (2011, p. 65), pode-se considerar o Encontro de Uruguaiana
como
o único marco historicamente consistente para o início da integração sul-americana, tal
qual a concebemos nas décadas iniciais do século XXI. Foi o primeiro momento no qual,
além do estabelecimento de um sistema de consultas recíprocas, vislumbrando-se se a
integração econômica em sentido amplo, em um horizonte definido, a América do Sul.
O Encontro foi também, de uma perspectiva normativa, o primeiro momento em que
a complementaridade industrial entre os países foi posta em discussão. Assim, quando o
presidente Frondizi propôs que, “para cada unidade monetária que a Argentina despendesse para
comprar um novo produto manufaturado brasileiro, a mesma unidade monetária deveria ser gasta
pelo Brasil na aquisição de manufaturados argentinos” (VIDIGAL, 2011, p. 76), se colocavam de
forma inédita os parâmetros que trinta anos depois viriam a ser consagrados no Tratado de
Assunção.
Nesse sentido, ainda que nenhuma grande iniciativa da política externa brasileira, e
nenhum acordo significativo tenha sido firmado entre os países da região, em parte devido a uma
reorientação norte-americanista dada à política exterior argentina pelo novo presidente, José
María Guido, nos anos posteriores ao Encontro, é notório que “o horizonte de Uruguaiana era a
integração sul-americana e, nesse aspecto, a iniciativa foi pioneira” (VIDIGAL, 2011, p. 68).
Nos anos seguintes, destaque-se o Tratado de Cooperação Amazônica, firmado em
junho de 1978 entre oito países, que, aos moldes dos acordos na região do Rio da Prata, que
envolvendo Argentina e Paraguai, tentou estabelecer parâmetros para o desenvolvimento
integrado da Bacia Amazônica, e o Acordo Tripartite, de outubro de 1979, que pôs fim às
divergências entre Argentina, Brasil e Paraguai com relação à Itaipu. À Bacia Amazônica
somava-se, então, a Bacia do Rio da Prata na definição dos eixos de integração.
Entre 1960 e 1980, com exceção da assinatura do Tratado de Montevidéu, em 1980,
que estabeleceu a Associação Latino-Americana de Integração (ALADI), em substituição à
Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC), nenhum grande acordo seria
firmado em nível regional. De modo geral, a principal inovação da ALADI em relação à ALALC
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se deu pelo pragmatismo daquela, que passou a aceitar as assimetrias entre os países e a
superação destas, como requisito essencial a uma eficaz integração econômica.
A partir da segunda metade da década de 1980, com os coincidentes contextos
nacionais de reestruturação política, redemocratização e afinidades quanto às políticas exteriores
de Argentina e Brasil, se pôde observar a aproximação bilateral que permitiu articulações
políticas propensas a um projeto comum de crescimento e desenvolvimento para a região. Foi a
Declaração de Iguaçu, de 30 de novembro de 1985, assinada pelos presidentes Raul Alfonsín, da
Argentina e José Sarney, do Brasil, que selou a inauguração de um novo episódio nas relações
bilaterais entre os dois países.
Nesse sentido,
o avanço dos processos de redemocratização, de maneira abrupta na Argentina e gradual
no Brasil, gerou alguns descompassos no diálogo bilateral, mas não prejudicou o
acumulado histórico bilateral, base para a integração iniciada em Foz do Iguaçu [...],
cujo principal resultado foi a criação do Mercosul (VIDIGAL, 2011, p. 77).
Alfonsín e Sarney, portanto, começaram a construir as bases para um entendimento
real. Naquele contexto, “ambos se deram conta de que sua oportunidade de legitimação histórica
estava mais na cooperação mútua, livre dos limites de um jogo interno no qual, além da pouca
força política, os dois eram vítimas de uma inflação crônica e interminável” (AZAMBUJA, 2011,
p. 82-83).
Assim, com a assinatura da Ata para a Integração Argentino-Brasileira, em 1986, os
governantes se propuseram a cumprir o Programa de Integração e Cooperação Econômica
(PICE), que definiu as normas para o comércio recíproco e a integração de setores específicos
entre os dois países. Mais tarde, em 1988, a assinatura do Tratado de Integração Cooperação e
Desenvolvimento, impulsionado principalmente pelo crescimento do comércio bilateral,
estabelecia o prazo de dez anos para o estabelecimento definitivo de uma zona econômica
comum entre os países.
Dois anos depois, a Ata de Buenos Aires, assinada pelos presidentes Fernando Collor
de Melo, do Brasil, e Carlos Saúl Menem, da Argentina, apresentou o projeto de um Mercado
Comum e, com isso, estabeleceu a pedra fundamental para que se vislumbrasse o projeto maior
de integração regional que culminou na criação do MERCOSUL. Assim, no ano seguinte, a 26 de
março de 1991, o Tratado de Assunção, finalmente, viria a afirmar tal pretensão por meio do
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estabelecimento do tratado, ao qual se uniram Paraguai e Uruguai, estabelecendo o molde inicial
do MERCOSUL: bloco econômico no formato de Mercado Comum, ou seja, previa a total
derrubada das tarifas de exportação para o comércio entre seus membros.
O Tratado de Assunção estabeleceu o prazo de 31 de dezembro de 1994 para a
superação de uma primeira etapa da integração e consequente implantação do Mercado Comum,
que, diga-se, até hoje não foi integralmente implementado. A conjuntura à época, entretanto,
indica que os objetivos diziam respeito também à consolidação da democracia na região e à
superação de uma rivalidade econômica, e até militar, entre Argentina e Brasil.
Para a política exterior do Brasil, o bloco “constitui um projeto político que a crise do
neoliberalismo e a permanência de assimetrias tornaram mais flexível, [...] enquanto a diplomacia o
percebe como instrumento de reforço do poder de barganha internacional” (BUENO; CERVO,
2011, p. 550). Do ponto de vista de sua estrutura institucional, por sua vez, em consonância com a
Constituição brasileira, desde Assunção, se previu o estabelecimento de órgãos voltados ao
entendimento político, social e cultural entre os países envolvidos.
Tudo somado,
a integração destina-se a criar o polo regional com que melhor se possa realizar metas do
multilateralismo da reciprocidade e da globalização da economia brasileira. No fundo,
como em todos os países e quadrantes das relações internacionais, a hegemonia do
nacional se impõe, mais no século XXI do que nos anos 1990 (BUENO; CERVO, 2011,
p. 550).
Do ponto de vista do Direito Internacional é necessário mencionar que, embora seja o
MERCOSUL dotado de personalidade jurídica internacional, os acordos que versam sobre os
direitos humanos e a cidadania até agora firmados em seu âmbito não se transformam em
automática obrigação para os países signatários. Somente as Decisões do Conselho do Mercado
Comum, CMC, as Resoluções do Grupo Mercado Comum (GMC), e as Diretrizes da Comissão
de Comércio do MERCOSUL (CCM), constituem, pois, arcabouços jurídicos aos quais os
Estados partes do bloco, da perspectiva legal, obrigam-se a realizar.
Com exceção do Protocolo de Ushuaia, que discorre essencialmente sobre a
manutenção da democracia e do Estado de Direito, ainda não se efetivou na base institucional do
MERCOSUL nenhum acordo de caráter vinculativo com relação à defesa dos direitos humanos e
da cidadania em si; figuram estes, pois, como “declarações e compromissos sem poder
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vinculativo, que apenas espelham o pensamento que os países membros devem seguir”
(BETHONICO, 2007, p. 05). Essas iniciativas, porém, ainda que pertencendo ao espectro das
intenções e dos compromissos não jurídicos, definem um prisma diante do qual são estabelecidas
agendas comuns para com a defesa dos Direitos Humanos e da Cidadania na região.
3.3 Mudança nos rumos da integração
Ainda que desde a sua fundação se previsse a integração em múltiplos níveis
(econômico, político, social e cultural como os principais deles), nos primeiros anos após a
assinatura do Tratado de Assunção, o que se percebeu foi um claro avanço no campo comercial,
sobretudo entre Argentina e Brasil, que cresceu em significativamente com relação ao período
anterior a assinatura do tratado, sendo o MERCOSUL, ainda assim, relegado ao plano secundário
de inserção internacional do Brasil, que preferiu manter múltiplas frentes de ação internacional
(relações bilaterais com os EUA, União Europeia, por exemplo).
As diretrizes da política externa do governo Fernando Henrique Cardoso (1995-
2002), embora tenham estabelecido como múltiplos os eixos de atuação dentre os quais a
América do Sul, ainda que esta não ganhasse protagonismo frente à dileção pelas relações com
EUA e países europeus, não deixaram de apresentar importantes bases, não apenas quanto às
inclinações políticas, mas também ao conteúdo institucional do bloco.
Assim,
por iniciativa pessoal do presidente Fernando Henrique Cardoso, com base em seu
projeto de desenvolvimento regional para o Brasil a partir dos eixos de desenvolvimento
concertados no programa “Avança Brasil”, foram realizadas as duas primeiras Reuniões
de presidentes da América do Sul. [...] Com as Cúpulas de Brasília (2000) e Guayaquil
(2002), a definição de “América do Sul” na retórica diplomática brasileira adquiriu,
finalmente, contornos definidos – englobando as doze nações (e só estas), que foram
convidadas para participar dos dois encontros, ainda que tenha havido observadores de
outros países (SANTOS, 2005, p. 201).
Essa iniciativa do governo de FHC, ainda que não tenha se dado no âmbito exclusivo
do MERCOSUL, já que reuniu os presidentes de todos os países da região, simbolizou um ponto
de transição entre a velha e a nova fase das relações diplomáticas do Brasil com seus vizinhos.
A partir de 2002, a emergência de líderes de orientação esquerdista nos quatro países
integrantes do MERCOSUL inaugurou um momento favorável ao desenvolvimento de todas as
49
instâncias da integração sul-americana. No tocante ao MERCOSUL, a estrutura institucional do
bloco passou a acolher a possibilidade de absorção de organismos para a conformação dos
parâmetros políticos e sociais até então ausentes nas iniciativas no âmbito do bloco.
Em 2003, o presidente Luis Inácio Lula da Silva (2003-2010) estabeleceria, desde os
primeiros momentos, como prioridade da política externa brasileira o aprofundamento das
relações com os países sul-americanos. Já em seu discurso de posse, o novo presidente ratificava
a condução que seu governo pretendia dar a integração regional. Dizia Lula da Silva (2003,
itálicos nossos):
A grande prioridade da política externa durante o meu Governo será a construção de
uma América do Sul politicamente estável, próspera e unida, com base em ideais
democráticos e de justiça social. Para isso é essencial uma ação decidida de revitalização
do Mercosul, enfraquecido pelas crises de cada um de seus membros e por visões muitas
vezes estreitas e egoístas do significado da integração. O Mercosul, assim como a
integração da América do Sul em seu conjunto, é sobretudo um projeto político. Mas
esse projeto repousa em alicerces econômico-comerciais que precisam ser urgentemente
reparados e reforçados. Cuidaremos também das dimensões social, cultural e científico-
tecnológica do processo de integração. Estimularemos empreendimentos conjuntos e
fomentaremos um vivo intercâmbio intelectual e artístico entre os países sul-americanos.
Apoiaremos os arranjos institucionais necessários, para que possa florescer uma
verdadeira identidade do Mercosul e da América do Sul.
Dali por diante,
o ponto de partida para uma nova inserção do Brasil no cenário internacional [seria] a
América do Sul – consolidada a partir da reconstrução do MERCOSUL, das negociações
com a Comunidade Andina e da incorporação do Chile, da Guiana e do Suriname no
esforço de integração (SANTOS, 2005, p. 202).
A criação da Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA), em dezembro de 2004,
demonstra
mais do que a “circunstância do Brasil”, a América do Sul [tornava-se] a referência para
a inserção brasileira no mundo do século que se abre. Ultrapassa a etapa a etapa das
Reuniões de presidentes da América do Sul, os processos de integração da região
ganharam uma nova institucionalidade, desde a perspectiva integradora dos esforços
sub-regionais trazida pela criação da CASA (SANTOS, 2005, p. 203).
Dessa forma, fugindo à trajetória traçada nos primeiros anos após sua instituição –
marcados por um caráter essencialmente comercial –, o arcabouço institucional do MERCOSUL
passou a absorver a possibilidade de criação e institucionalização de órgãos que promovessem a
50
integração política e social, sem abandonar a econômico- comercial já – ainda que com
dificuldades – encaminhadas.
O primeiro órgão social do bloco, o Foro Consultivo Econômico e Social (FCES),
composto por representantes dos setores sindical e empresarial, foi instituído pelo Protocolo de
Ouro Preto, em 1994, mas a abertura efetiva do arcabouço institucional do MERCOSUL aos
órgãos de cunho essencialmente social apenas pôde ser observado com a mudança de governantes
nos quatro países, o que possibilitou uma reorientação dos rumos da integração regional.
Durante a Cúpula Presidencial de Costa do Sauipe, ocorrida em dezembro de 2008,
foi criada a Comissão de Coordenação de Ministros de Assuntos Sociais do MERCOSUL
(CCMAS), definida a estrutura do Instituto Social do MERCOSUL (ISM), e estabelecidos os
eixos e diretrizes para a elaboração de um Plano Estratégico de Ação Social do MERCOSUL
(PEAS) (TAJRA; MARTINS, 2013c). No mesmo contexto destaca-se nos últimos anos, a
criação, em 2004, do Fundo de Convergência Estrutural do MERCOSUL (FOCEM), que consta
de uma poupança regional para o financiamento de projetos de infraestrutura na região, no intuito
de minimizar as assimetrias existentes entre os países em prol de um desenvolvimento regional
equilibrado; do Foro Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamentos
do MERCOSUL, FCCR, instituído no mesmo ano com o objetivo de aproximar as instâncias
municipais do processo de integração regional; e, no ano de 2009, do ISM, no intuito de avançar
com o objetivo geral de promover o desenvolvimento da dimensão social no âmbito do bloco.
A integração política aparecia, pois, como uma dentre a agenda de oportunidades
(PIETRAFESA, 2009, p. 27) para as várias plataformas de convergência regional a serem
trabalhadas. “As eleições de Lula, no Brasil, em outubro de 2002, e de Néstor Kirchner para
Presidente da Argentina, em abril de 2003, dariam origem a uma conjunção de fatores favoráveis
à “parlamentarização” do MERCOSUL” (DRUMMOND, 2005, p. 317, aspas duplas da autora).
Foi então que, em uma reunião entre os presidentes do bloco em Buenos Aires, em outubro de
2003, se apresentou a intenção política do estabelecimento de um órgão de representação dos
povos no âmbito da estrutura institucional do MERCOSUL.
Articulou-se a partir daí uma série de ações no âmbito dos Estados-partes para fundar
o Parlamento regional em futuro próximo. Por indicação do poder executivo brasileiro foi
designado um grupo de consultores legislativos da Câmara e do Senado para dar suporte à
elaboração do PCPM. Em 2005, o Parlasul foi criado em substituição a CPC, ficando regido pelo
51
disposto no referido protocolo. O Parlasul, no entanto, só viria a iniciar suas atividades e a
compor a base institucional do bloco a partir de 2007.
O Parlasul tem sua normativa orientada pelo disposto na Declaração Presidencial
sobre o Compromisso Democrático no MERCOSUL, de 1996 e no Protocolo de Ushuaia sobre o
Compromisso Democrático no MERCOSUL, a República da Bolívia e a República do Chile,
assinado em 1998. A organização interna do órgão se fundamenta na normativa disposta no
PCPM, e foi planejada de modo a possibilitar a absorção das demandas cidadãs dos Estados-
partes, de forma que os grupos políticos articulados no Parlasul permitam a reunião de
parlamentares segundo alianças de interesse ou a identificação partidária. Foi acertado que a
manutenção financeira do órgão seria por meio de financiamento público, com a contribuição de
cada Estado-parte definida em função do Produto Interno Bruto (PIB), e dos orçamentos
nacionais, à exceção da “primeira etapa de transição”, cujo orçamento ficou constituído pela
divisão em partes iguais entre os Estados membros.
A proposta de um Parlamento regional idealizava a participação civil direta no processo
de integração, já que sua estabilidade e legitimação se apresentavam como condição sine qua non
do reconhecimento dos entes que o integram, em última instância, os cidadãos de cada Estado
membro. Visto que a comunicação com a sociedade, como um todo, e com imprensa em especial,
contribui para fortalecer a instituição, uma vez que a atuação parlamentar passa a ter maior
visibilidade (PIETRAFESA, 2009, p. 77), um Parlamento viria, então, a minimizar o déficit
democrático do bloco e aproximar o cidadão do processo de integração.
Idealizado para cumprir as funções de representação popular e viabilizar a
harmonização das legislações dos Estados-partes de modo a que estes recebam com maior
facilidade a normativa criada pelos acordos firmados no âmbito do bloco (DRUMMOND, 2005),
o Parlasul trouxe a questão do envolvimento do cidadão no processo para centro do debate acerca
da integração regional, apresentando-se como plano de fundo central de fomento a uma
“cidadania do MERCOSUL” (ROSINHA, 2008).
Com a missão de elaborar um projeto que viabilizasse a interação entre o Conselho
do Mercado Comum e o Parlamento do MERCOSUL, em dezembro de 2008 por decisão do
CMC, reunido em Salvador, Bahia, foi criado o Grupo de Alto Nível sobre Relação Institucional
(GANREL) entre o CMC e o Parlasul, a ser composto por representantes dos Estados Partes
52
designados pelas Coordenações Nacionais do GMC, estabelecido pelo Decreto nº 47, 15 de
dezembro de 2008, do MERCOSUL e CMC (MERCOSUL, 2008).
A intenção de colaborar para o desenvolvimento de uma cidadania sul-americana,
entretanto, somente apareceu de maneira expressa nos planos de ação dos documentos oficiais
dois anos depois quando a decisão do CMC 64/2010 acordava sobre a criação do Estatuto da
cidadania do MERCOSUL. O Caput do documento afirma ser necessário
consolidar um conjunto de direitos fundamentais e benefícios em favor dos nacionais
dos Estados Partes do MERCOSUL e estabelecer um Plano de Ação para a conformação
progressiva de um Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, com vistas a sua plena
implementação no trigésimo aniversário da assinatura do Tratado de Assunção
(MERCOSUL, 2010b).
O Estatuto, por sua vez, se fundamentava em um conjunto de direitos fundamentais e
benefícios para os nacionais dos Estados Partes, tendo como base os objetivos apresentados nos
Tratados Fundamentais do MERCOSUL e na sua normativa derivada. Dessa forma, o documento
estabelecia um plano de ação cujos eixos centrais eram: a) a implementação de uma política de
livre circulação de pessoas na região; b) a igualdade de direitos e liberdades civis, sociais,
culturais e econômicas para os nacionais dos Estados Partes do MERCOSUL e; c) a igualdade de
condições para acesso ao trabalho, saúde e educação – art. 2º do Dec. Nº 64/10, MERCOSUL e
CMC (MERCOSUL, 2010b).
O Plano de ação, a seu turno, estabelece onze temas de inflexão, tais como: circulação
de pessoas, fronteiras, identificação, documentação e cooperação consular, trabalho e emprego,
previdência social, educação, transporte, comunicações, defesa do consumidor e direitos
políticos. Destaque-se este último elemento, o qual prevê o estabelecimento e a avaliação de
metas para o avanço progressivo do estabelecimento de direitos políticos, “de acordo com as
legislações nacionais que regulamentem seu exercício, em favor dos cidadãos de um dos Estados
Partes do MERCOSUL que residam em outro Estado-parte de que não sejam nacionais, incluindo
a possibilidade de eleger parlamentares do MERCOSUL” – art. 3º do Dec. Nº 64/10,
MERCOSUL e CMC (MERCOSUL, 2010b).
O documento estabeleceu, por fim, o prazo de 10 anos para a progressiva
implementação do Plano de ação, de modo que, tendo em vista o exercício da “cidadania do
53
MERCOSUL”, por ocasião do 30o aniversário do MERCOSUL (26 de março de 2021), esteja
integralmente incorporado.
Contrariando o previsto pelos cronogramas e acordos firmados para sua
implementação, o Parlasul encontra-se desativado devido, entre outros, ao fato de que quatro dos
cinco países membros do bloco, incluindo o Brasil, à revelia do que previa seu Protocolo
Constitutivo, PCPM, não terem ainda realizado eleições diretas para Parlamentares do
MERCOSUL. No entanto, mesmo diante dos atrasos no cronograma previsto, a Decisão 18/11 do
CMC, que aprovou a Recomendação 16/10 do Parlamento, autorizou que este continue
funcionando até 2014 com representantes designados pelos Parlamentos nacionais.
54
4 A CIDADANIA COMO FENÔMENO HISTÓRICO
4.1 Um conceito em perspectiva
Cidadania não é uma definição estanque, mas um conceito histórico, o que significa
dizer que seu sentido varia no tempo e no espaço (PINSKY; PINSKY, 2013, p. 09).
O conceito de cidadania certamente encontra divergências quanto a uma definição
teórica que abranja os seus múltiplos significados. O que se pode afirmar, porém, é que o ideal de
cidadania que conhecemos hoje e que está presente na grande maioria das constituições dos
Estados democráticos de direito teve seu “formato” inicial definido pelas revoluções burguesas
que, nos séculos XVII e XVIII, de forma inovadora reclamavam uma condição para o indivíduo
enquanto parte de uma sociedade de iguais.
As Revoluções, Francesa e Inglesa, reclamavam a autonomia nacional e mais, a
autonomia dos indivíduos em relação às antigas ordens políticas das dinastias reais. A perspectiva que
conserva o indivíduo no centro da dinâmica social, tal qual conhece a modernidade, resultou
primeiramente do papel político desempenhado pela igreja nos primeiros séculos do cristianismo;
depois, séculos mais tarde, foi a instituição do direito à liberdade de consciência que tornou possível o
desenvolvimento do homem-cidadão tal qual hoje nos reconhecemos.
A queda dos poderes absolutos do rei, assim, inaugurou a "era do indivíduo" e abriu a
possibilidade da conquista crescente de direitos por parte do cidadão. Foi sob a perspectiva que
trata os indivíduos (e, como exercício moral deste, o individualismo) como livres e iguais, que
juridicamente se organizaram os Estados de direito ocidentais (DUMOND, 1985). Baseado nessa
noção de individuo, em contraponto à ideia de estratos ou grupos imóveis, característica marcante
das sociedades tradicionais se pôde, enfim, florescer o ideal do homem cidadão, aquele que toma
parte como integrante e mantenedor de uma sociedade civil de homens livres portadores direitos
conquistados por meio de lutas históricas e que tem deveres para com a manutenção de um
Estado soberano, aquele que, por sua vez, lhes garante o título de cidadão.
Partindo dessa premissa, à revelia do que propunham os teóricos jus naturalistas do
século XVII, os direitos do homem não são fruto de dado da natureza. São eles um constructo
jurídico historicamente voltado ao aprimoramento político da convivência coletiva. Nesse sentido,
os direitos do cidadão surgiram para e como resposta às demandas sócio-políticas de cada
55
momento e se definem pela adequação aos parâmetros socais e mesmo tecnológicos de cada
período histórico. O reconhecimento dos direitos do homem teve sua gênese marcada pela
revolução francesa que, no século XVIII, reclamava de forma inédita a suplantação de uma ordem
pautada na submissão dos súditos em nome da implantação de uma ordem social orientada pelos
direitos e deveres do indivíduo em relação ao Estado, não ao poder absoluto de um monarca.
Assim, a cidadania da era moderna, Thomas Humphrey Marshall, em sua clássica
obra, “Cidadania, classe social e status” (1967, p. 84),
exige um sentimento direto de participação numa comunidade baseado numa lealdade a
uma civilização que é um patrimônio comum. Compreende a lealdade de homens livres,
imbuídos de direitos, e protegidos por uma lei comum. Seu desenvolvimento é
estimulado tanto pela luta para adquirir tais direitos quanto pelo gozo dos mesmos, uma
vez adquiridos. Percebe-se isto claramente no século XVIII, o qual assistiu ao
nascimento não apenas dos direitos civis modernos, mas também da consciência
nacional de nossos dias.
A noção de cidadania, pode-se concluir ainda, está historicamente vinculada também
ao ininterrupto processo de construção e afirmação do Estado-nação moderno. É portanto,
um status concedido àqueles que são membros integrais de uma comunidade. Todos
aqueles que possuem o status são iguais com respeito aos direitos e obrigações
pertinentes ao status. Não há nenhum princípio universal que determine o que estes
direitos e obrigações serão, mas as sociedades nas quais a cidadania é uma instituição em
desenvolvimento criam uma imagem de uma cidadania ideal em relação à qual o sucesso
pode medido e em relação à qual a aspiração pode se dirigida. A insistência em seguir o
caminho assim determinado equivale a uma insistência por uma medida efetiva de
igualdade, um enriquecimento da matéria-prima do status e um aumento no número
daqueles a quem é conferido o status (MARSHALL, 1967).
O italiano Norberto Bobbio, em seu livro “A era dos direitos” (2004), defende a tese
de que os direitos naturais do homem são, na verdade, histórica e socialmente instituídos e só
foram possíveis a partir do início da era moderna, juntamente com a concepção individualista da
sociedade, que, no desenvolver das forças históricas, tornaram-se um dos principais indicadores
do progresso da civilização moderna ocidental.
A declaração dos direitos do homem de 1948, principal documento internacional de
reconhecimento dos direitos do homem e do cidadão, assinada pelos membros da recém-lançada
Organização das Nações Unidas (ONU), no contexto do pós-II Guerra Mundial, apresentou-se,
por sua vez, como reclame de um progresso moral da humanidade.
56
A emergência de valores como democracia e paz entre as nações, inaugurou uma fase
em que toda a comunidade internacional, fragilizada pelas baixas humanas, econômicas e morais
do conflito, dava seu primeiro passo na tentativa de estabelecer uma convivência pacifica entre
as nações. Nesse sentido, a Declaração foi incorporada às constituições dos Estados liberais,
estando presente na gênese dos Estados democráticos de direito que se caracteriza principalmente
por se constituir de cidadãos titulares de direitos.
Este, por sua vez, contou com três etapas de desenvolvimento. Inicialmente, passou
pela fase de positivação, momento em que a ideologia moderna se fez mais presente, trabalhando
no sentido da conversão do valor da pessoa humana e do reconhecimento do direito positivo, foi
uma fase de ruptura com o antigo modo de pensar o indivíduo e a organização social; em segundo
lugar, uma generalização se fez necessária para que houvesse a possibilidade da universalização
dos princípios de igualdade e não-discriminação, que buscam absorver toda a humanidade
pautando-se pelo valor do reconhecimento da pessoa humana; depois, a internacionalização,
principalmente a partir de 1948, com o lançamento da Declaração Universal, procurava o
reconhecimento da comunidade internacional do indivíduo e da garantia de seus direitos
fundamentais independente do contexto nacional e forma de governo ao qual se encontre
governado.
Por fim, com a construção do Estado democrático e a conformação de uma estrutura
internacional de respeito aos direitos fundamentais do indivíduo, observar-se-ia um movimento
de especificação e crescente abrangência desses direitos. Isso porque, ainda segundo Bobbio, à
medida em que se alargam os direitos, alargam-se as carestias. Ao invés dos direitos antes do
homem, ser genérico, começam a aparecer as demandas pelo respeito e a absorção dos direitos de
grupos específicos do gênero humano, não alcançáveis através de uma legislação geral estendida
a todos os cidadãos. Da demanda por maiores prerrogativas surge um processo de segmentação.
Aqui a igualdade outrora reclamada seria, grosso modo, suplantada por uma tentativa de absorver
a desigualdade entre os indivíduos tratados como iguais, mas histórica, econômica, social ou
biologicamente diferentes. Os direitos da mulher, da criança, do idoso, do deficiente ou de grupos
subalternos na organização social, são exemplos de carestias deste processo de especificação.
A cidadania em termos jurídicos, na perspectiva de Bobbio (2004), contou,
igualmente, com três etapas de desenvolvimento. Inicialmente passou por uma fase de
positivação, em que a ideologia moderna se fez mais presente, trabalhando no sentido da
57
conversão do valor da pessoa humana e do reconhecimento do direito positivo, foi uma fase de
ruptura com o antigo modo de pensar o indivíduo e a organização social; em segundo lugar, a
generalização se fez necessária para que houvesse a possibilidade da universalização dos
princípios de igualdade e não-discriminação que busca absorver toda a humanidade pautada no
valor do reconhecimento da pessoa humana; depois, a internacionalização, principalmente a partir
de 1948, com o lançamento da Declaração, procurava o reconhecimento pela comunidade
internacional do cidadão e da garantia de seus direitos fundamentais independente do contexto
nacional e forma de governo ao qual se encontre governado; por fim, a construção do Estado
democrático e a conformação de uma estrutura internacional de respeito aos direitos
fundamentais do indivíduo, observou-se um movimento de especificação e crescente abrangência
desses direitos. Isso porque na medida em que se alargam os direitos, alargam-se as carestias, a
demanda por maiores prerrogativas inicia então um processo de segmentação.
Assim, na medida em que os direitos de primeira geração, considerados fundamentais,
dariam conta de prerrogativas concedidas a todo o gênero humano, tais como liberdade e igualdade;
os de segunda, os direitos sociais, investiam os indivíduos de prerrogativas de controle da esfera
política e administrativa do Estado, como a escolha dos governantes, um maior controle sobre a
produção legislativa e mesmo em relação ao modelo político adotado e; os direitos de terceira
geração diziam respeito a uma instância de movimentos ecológicos, que reclamavam
principalmente o direito cidadão a um meio ambiente equilibrado, propõe mudanças no modelo de
exploração dos recursos naturais dispensado pelo modo de produção capitalista. Aqui, a grande
preocupação é com o esgotamento dos recursos e à qualidade de vida, inclusive das gerações
vindouras. Um último movimento absorveria ainda os direitos sobre a vida e a dignidade da pessoa
humana diante do contínuo desenvolvimento das técnicas de manipulação da vida em laboratório.
Assim, à medida que o domínio da ciência traz consigo a melhoria da qualidade de vida e mesmo a
prolongação da longevidade da espécie humana, traz também uma nova gama de carestias, aquelas
que dizem respeito aos limites impostos a manipulação das técnicas e sua capacidade de
interferência na originalidade da espécie, são exemplos dessa classe os direitos biológicos e de
segurança biogenética.
Ao invés dos direitos antes do homem, ser genérico, começaram a aparecer as
demandas pelo respeito e a absorção dos direitos de grupos específicos do gênero humano, não
58
alcançáveis através de uma legislação geral estendida a todos os cidadãos. Dessa forma, como
admitiu Marshall,
os direitos do cidadão não podem ser definidos de modo preciso. O elemento qualitativo
pesa muito na balança. Um mínimo de direitos legalmente reconhecidos pode ser
concedido, mas o que interessa ao cidadão é a superestrutura das expectativas legítimas.
[...] Assim, verificamos que a legislação, ao invés de ser o fator decisivo que faça com
que a política entre em efeito imediato, adquire cada vez mais, o caráter de uma
declaração de política que, segundo se espera, entrará em vigor algum dia
(MARSHALL, 1967, p. 96).
A ascensão da burguesia como classe dominante (e a aceitação de seus valores como
valores dominantes) possibilitou também a emergência de um novo sistema de valores e o
estabelecimento de uma nova moral nas relações sociais. A ascendente burguesia do século
XVIII não se podia estabelecer nem promover-se como classe dominante sem que se ensaiasse a
superação dos valores norteadores da sociedade tradicional. O indivíduo passando a fazer parte
do mundo passou pertencer à cartela de responsabilidade do Estado, a quem passou a caber a
função legítima de garantia dos direitos individuais em que o individualismo das ações humanas
mina paulatinamente sua sustentação enquanto instituição política, o Estado vê-se limitado à
mediação da conflituosa relação entre liberdade e igualdade nas sociedades modernas.
A cidadania e o próprio cidadão se configuraram (e continuam a se configurar) em
meio a uma trama de acontecimentos no mundo econômico. Com a troca de paradigma de uma
ordem social centrada na secularização e nos poderes tradicionais e o advento do capitalismo e
seu sistema de produção voltado para o lucro e à acumulação, o indivíduo foi jogado num mundo
em que, não mais atormentado pelo destino ditado pelo nascimento, se via as voltas com a
construção de seu próprio destino.
A noção da propriedade como valor supremo e ideal buscado na nova ordem social, a
dignidade pelo trabalho, a poupança individual e o mito da prosperidade, defendidos pela burguesia
como valores humanos absolutos, compõem a ideologia moderna que se pauta no indivíduo e
prioriza os meios pelos quais este promove seu próprio progresso. A ética protestante, então,
buscava dar conta de legitimar uma nova lógica nas relações do homem em sociedade, em que os
direitos individuais e a propriedade privada ditam a moral das relações sociais (WEBER, 2011).
Desde os direitos fundamentais conquistados no período pós-II Guerra, passando pelos
direitos políticos de liberdade religiosa e de opinião, até os mais recentes direitos sobre a
propriedade biológica, os direitos cidadãos à revelia do que preveem as cartas magnas, não chegam
59
a todos os portadores da cidadania no âmbito dos Estados democráticos de direito. A dificuldade no
acesso aos direitos, paradoxalmente, se dá pela razão inversa do agir das liberdades individuais
previstas também como direito fundamental nas constituições democráticas.
O livre agir dos interesses individuais principalmente na esfera econômica das relações
sociais desafia a garantia do direito à liberdade que, então, consta como um empecilho na condução
de garantia do direito de igualdade pelo Estado e faz com que a igualdade na sociedade liberal seja
sempre um devir, na linguagem weberiana, um tipo ideal a ser alcançado no constante jogo de
forças entre as ambições particulares e a igualdade a que tem direito cada um dos indivíduos. O
desafio das sociedades modernas continua a ser o de conformar duas faces de uma mesma moeda,
entre a liberdade e a igualdade frente a um contexto social em que o individualismo impera e
acarreta o conflito às relações sociais da modernidade.
Para Eric Hobsbawm, como escreveu em seu livro “Era dos extremos – o breve século
XX”, ao mesmo tempo em que apresentou avanços significativos no campo da ciência, da medicina
e técnica, dos direitos humanos, das comunicações, o século XX apresentou-se como o mais
sangrento, escrevendo na história duas Grandes Guerras “quentes” e uma guerra “fria”, que
ceifaram vidas na escala dos milhões. Para o historiador egípcio, o breve século XX teve uma
duração cronológica de apenas 77 anos. Neste curto período, que se iniciou com a I Guerra Mundial
e teve seu fim marcado pela Guerra da Bósnia e simbolizado pela decadência das potências
comunistas, o mundo passou por significativas catástrofes sociais e políticas, que fizeram com que
o “breve século” trouxesse um período de catástrofes políticas e extermínio humano.
Da mesma forma, o desenvolvimento das técnicas de manipulação do homem sobre a
natureza, possibilitou uma exploração discriminada dos recursos naturais em favor da
manutenção das sociedades de consumo em ascensão, que inaugurou nos últimos anos do breve
século uma crise ecológica inédita na biosfera. Reflexo desta crise é a crescente preocupação com
a finitude dos recursos naturais por parte dos Estados ao redor do mundo. O desenvolvimento das
redes de comunicação e transportes também demonstra como o século XX apresentou um ritmo
de desenvolvimento inédito na história mundial. O extermínio ideológico também é destacado
pelo autor. Assim, ao passo em que os progressos da ciência possibilitou a descoberta da cura de
algumas doenças até então consideradas incuráveis, essa mesma ciência desenvolveu armas
químicas e promoveu a morte de milhares de seres humanos.
60
O fenômeno da globalização econômica, ocorrido com maior rapidez a partir da
segunda metade século XX, por sua vez, trouxe mudanças para o sistema de produção capitalista.
A transferência das indústrias para os países menos desenvolvidos onde, em geral, os salários são
mais baixos e as matérias-primas mais baratas e, a remessa de lucros enviados aos países de
origem, ajudaram, assim, a elevar os custos sociais pagos pelo Estado na manutenção do sistema
de produção.
Na medida em que a globalização dos fatores de produção, e mesmo da exploração
capital-trabalho, arquiteta uma ordem política também em escala global, torna-se mais difícil ao
Estado manter os direitos e o bem-estar social nas fronteiras nacionais. O maior problema no final do
século XX e a herança para o novo milênio era então, não o de como criar riqueza material, mas de
como redistribuir a riqueza entre os indivíduos de forma a, pelo menos, manter os níveis de
desigualdade sob controle, garantindo assim outro direito fundamental, o da igualdade. Dessa forma,
a reconfiguração do poder do Estado em meio a essa era de derrubada das fronteiras estatais e da
capacidade de autogestão por parte destes, surgia como desafio um inevitável.
Tornar-se-ia igualmente difícil ao Estado honrar os compromissos firmados no
âmbito do Estado de bem-estar, seu papel de guardião da igualdade e garantidor dos direitos
individuais instituídos no âmbito de seu compromisso democrático tornam-se impossibilidades
diante do alargamento da cartela de direitos a que têm acesso os portadores da cidadania moderna
em sua acepção moderna.
Em sua incursão pelo breve século, Hobsbawm (1994) apresenta os parâmetros
positivos que o século XX trouxe à humanidade. Melhorias quanto a expectativa de vida e dos
níveis de educação das populações, uma maior estruturação das redes de comunicação e de
infraestrutura de transportes mostram como o investimento em ciência e tecnologia trouxe
benefícios à humanidade. Ao mesmo tempo, permitiu o genocídio sistemático de seres humanos,
provando que o homem nem sempre faz bom uso de seu livre arbítrio, que a válvula propulsora
de suas ações nem sempre é a autopreservação e a comunhão da paz em sociedade. Assim,
“durante o século XX as guerras têm sido, cada vez mais, travadas contra a economia e a
infraestrutura de Estados e contra suas populações civis” (HOBSBAWM, 1994, p. 23).
O século que, começando pelo evento que marcou o fim da civilização ocidental do
século XIX, fez ascender a civilização que, em confronto durante seus 77 “longos” anos,
61
inclusive com momentos de crise estrutural, saiu vitoriosa e imperiosa quanto a instituição de
uma ordem econômica socialmente excludente.
Tratava-se de uma civilização capitalista na economia; liberal na estrutura legal e
constitucional; burguesa na imagem de sua classe hegemônica característica; exultante
com o avanço da ciência, do conhecimento e da educação e também com o progresso
material e moral; e profundamente convencida da centralidade da Europa
(HOBSBAWM, 1994, p. 16).
Como corolário do breve século o enfraquecimento do pólo socialista em detrimento
da ascensão das potências capitalista, tornara-se possível a arquitetura de um sistema mundial
único pautado por valores, pressupostos e uma moral capitalista. Diante das profundas
consequências da instituição de uma ordem mundial “coesa” fiel aos ditames do capital, o Estado
sofreria mudanças nas suas configurações não só econômicas, mas, consequentemente, sociais e
políticas. As fronteiras do poder regulatório e mesmo a ideologia do Estado passariam, pois, por
uma reconfiguração.
Agora o Estado não lidaria tão somente com suas intempéries domésticas, teria ainda
de absorver e administrar os custos sociais de uma dinâmica de produção transnacionalizada.
Assim, “desemprego em massa, depressões cíclicas severas, contraposição cada vez mais
espetacular de mendigos sem teto a luxo abundante, em meio a rendas limitadas de Estado e
despesas ilimitadas de Estado” (HOBSBAWM, 1994, p. 19) constavam na ordem do dia.
Os imperativos sistêmicos de uma ordem internacional capitalista em ascensão,
adverte Hobsbawm, puseram sob observação os Estados nacionais que atravessaram o século
XIX e boa parte do século seguinte como unidade política soberana. Diante da globalização do
capital, “os Estados-nação territoriais, soberanos e independentes, inclusive os mais antigos e
estáveis, viram-se esfacelados de uma economia supranacional ou transnacional e pelas forças
infranacionais de regiões e grupos étnicos secessionistas” (HOBSBAWM, 1994, p. 20). Dessa
forma, o fenômeno global trazia dois problemas ao Estado-nação, tanto no sentido de expandir
seus limites econômicos e políticos, quanto de trazer à luz as reivindicações de grupos étnicos
minoritários até então encobertos sob o véu homogeneizante da nação.
A ideia de aldeia global colocava sob muitos aspectos o globo como unidade
operacional básica. Com isso, percebe-se um desmantelamento dos velhos padrões de
relacionamento humano, a ruptura entre o passado e o presente faz com a que as sociedades
62
sejam cada dia mais voláteis, os valores sociais defendidos dão conta de um individualismo
associal que prega o egocentrismo absoluto em conformação com a moral do homo oeconomicus.
No tocante as funções do Estado,
a maneira mais eficaz de construir uma economia industrial baseada na empresa privada era
combiná-la com motivações que nada tivessem a ver com a lógica do mercado livre – por
exemplo, com a ética protestante; com a abstenção da satisfação imediata; com a ética do
trabalho árduo; com a noção de dever a confiança familiar; mas decerto, não com a
antinômica rebelião dos indivíduos (HOBSBAWM, 1994, p. 25).
Confirmando sua essência histórica, não por acaso, os direitos cidadãos e os direitos
humanos passaram nesse período por um processo de desenvolvimento a passos largos. Se
tornava cada vez mais urgente socializar os custos sociais de um sistema mundial
economicamente integrado. Nesse sentido, as iniciativas de interação os blocos econômicos e os
acordos bi ou multilaterais surgiam como receituário para relações econômicas entre os países na
arena internacional.
A existência de órgãos parlamentares transnacionais apareceu nas estruturas
institucionais dos processos de integração regional para responder às demandas pela participação
popular em tais processos e mesmo pela legitimação destes perante os indivíduos em última
instância envolvidos. Assim sendo, a cidadania, até então confinada aos limites dos Estados
nacionais, seria transplantada para esfera transnacional.
As instituições parlamentares transnacionais (como o Parlasul e o Parlamento
Europeu) serviriam de lugar de inflexão ou entendimento entres os Estados envolvidos, ou ainda,
como plataforma de manifestação de opinião do indivíduo dotado de voz ativa no âmbito dos
processos de integração.
Como consenso ensaiado entre os autores que tratam da cidadania como categoria de
análise, há a aceitação de que sua instituição está intimamente ligada ao nascimento do Estado-
nação moderno. Neste contexto, o surgimento de instituições parlamentares regionais é percebido
como estratégia de absorção das demandas políticas de um mundo em que os custos sociais não
são mais de exclusivo tratamento do Estado-nação.
Nesse sentido, ao passo que a construção teórica e a interpretação de Jürgen
Habermas (2001) se impõem como teoria sobre o processo de globalização e integração regional
desenvolvidos no âmbito deste, com a inevitável derrubada das fronteiras político-econômicas e
63
socioculturais nacionais, a não observância deste diagnostico na experiência sul-americana de
integração, senão nega seus pressupostos fundamentais, de certa forma, relativiza os termos
gerais da teoria em questão.
No caso da experiência europeia, sob a qual se deteve a análise de Habermas, as
dimensões dos Estados nacionais e a fluidez de suas fronteiras diante da dinâmica da
globalização, parecem ter permitido um arranjo de integração que, em parte, relativiza a
soberania dos Estados membros. Porém, mesmo a União Europeia serve de plataforma de
sustentação de interesses comuns às unidades nacionais envolvidas. Embora o Parlamento
Europeu abrigue competências legislativas, trabalhando em sistema de co-decisão com o
Conselho da União Europeia (ALMEIDA, 2011), os domínios políticos nacionais permanecem
resguardados de tal modo, pondera Michael Mann (2008, p. 319), que “o impacto direto das
normas da Comunidade Europeia na política cotidiana dos países-membros é bastante limitado”.
Na verdade, “a Comunidade Europeia não cultua realmente um sentido verdadeiro de identidade
ou cidadania europeias” e “ainda não constitui um Estado nem está substituindo os Estados”
(MANN, 2008, p. 321-323).
4.2 A experiência Latino-Americana
O sucesso do modelo capitalista inaugurou uma era de desregulação e
desestruturação estatal em detrimento do agir das forças do livre mercado que, no entanto,
resultaram numa desordem social extrema e no aumento dos carecimentos sociais e da
responsabilidade do Estado quanto à manutenção dos custos sociais da sustentação do sistema
capitalista. O novo milênio anunciava como prelúdio uma rearrumação dos atores na
geopolítica global (HOBSBAWM, 1994).
Os EUA, sob a égide do sistema capitalista, encerrou o “breve século” como potência
política, econômica e militar mundial, que via nos países periféricos, dentre eles todos os do
subcontinente latino-americano, um contingente mercado consumidor, além de fornecedores de
mão-de-obra e matéria-prima barata à sua manutenção como ator hegemônico.
O breve século XX foi um século de luzes, mas também de trevas, com a implantação
de uma ordem econômica verdadeiramente sedutora aos atores do capital, mas extremamente
danosa ao bem-estar e equilíbrio da sociedade como um todo. A quebra dos vínculos acabou por
64
influenciar também a construção das identidades individuais e coletivas. Na era da informação o
próprio conceito de comunidade é reconfigurado, o Estado sofre a necessidade de reformular suas
bases sócio-culturais. Não mais subordinado a uma concepção étnica ou cultural, precisa
encontrar novas fontes de legitimação para suas ações.
No contexto neoliberalizante do fim do século, as estratégias de integração regional
que de forma tendente começaram a se arrumar no contexto mundial, inclusive na América do
Sul (vide MERCOSUL), davam conta de promover as economias dependentes no contexto
competitivo do sistema econômico mundial.
Importante referencial teórico para o estudo da democracia, dos direitos humanos, do
desenvolvimento humano e, por conseguinte, da cidadania na América Latina, é a obra de
Guilhermo O’Donnell (2013). Para o cientista político argentino, Democracia, Desenvolvimento
Humano e Direitos Humanos se sustentam sobre um mesmo postulado: “compartilham, como o
fundamento mesmo de suas respectivas perspectivas, uma concepção moral do ser humano como
um agente, e os três propõem que isto gera não só reivindicações morais, mas também direitos
positivos universais” (O’DONNELL, 2013, p. 77).
A íntima relação entre os três conceitos que, embora possam ser separados
analiticamente, estão inseparavelmente representados no movimento do real, indica que, com o
fim último de garantir a todos os seres humanos uma existência de acordo com parâmetros
considerados dignos desse caráter de humanidade, se estabeleça uma agenda de direitos
fundamentais que contenha em seus termos os direitos básicos os quais todos os indivíduos
tenham garantidos para que se alcance uma igualdade fundamental (mesmo que meramente
virtual) entre eles.
Assim, da aceitação de que “os conceitos de desenvolvimento humano e de direitos
humanos compartilham uma subjacente perspectiva universalista do ser humano como um agente”
advém justamente o questionamento sobre “quais seriam as condições, capacidade e/ou direitos
básicos que normalmente permitem a um indivíduo funcionar como um agente” (O’DONNELL,
2013, p. 20), pois, como mesmo admite o autor, o consenso universal sobre quais sejam esses
direitos (ou essas demandas) fundamentais é factualmente inalcançável.
Na América Latina, foco das análises de O’Donnell (2013, p. 24), “o escasso poder que
[...] tem os governos democraticamente eleitos e, em geral, os estados, para avançar na
democratização de seus respectivos países”, faz com que, salvo, poucas exceções, “em termos de
65
desenvolvimento humano e de direitos humanos, escasso progresso (e algumas regressões) se
[tenha] conseguido sob os atuais regimes democráticos” (O’DONNELL, 2013, p. 72).
De acordo com O’Donnell (2013), na América Latina, e, no caso brasileiro,
corroborado pela leitura de José Murilo de Carvalho (2007), a sequência da instituição dos
direitos de cidadania proposta por Marshall (1967), se deu de forma invertida.
Enquanto, Marshall (1967) propunha que a cidadania, como depositório de direitos –
reclamados e historicamente instituídos – se dera de forma modelar seguindo a sequência de
Direitos Civis, no século XVIII, Direitos Políticos, no século XIX e Direitos Sociais, no transcorrer
do século XX, no caso latino-americano adverte O’Donnell (2013, p. 70)
1) na maioria dos nossos países, como correlato da inauguração de regimes
democráticos, alcançamos a universalização de direitos políticos; 2) No entanto, somente
conquistamos uma limitada e parcial implementação de direitos civis, os que, além do
mais, estão pouco estendidos para amplos segmentos das respectivas populações; 3) Em
vários casos tem havido um retrocesso nos limitados direitos sociais que se haviam
conseguido; e 4) Com exceção da Costa Rica e Uruguai, o apoio ao regime democrático
é baixo e tem diminuído durante os últimos anos.
Aqui, “a crise econômica, a inflação alta, a fúria antiestatal da maioria dos programas
de ajuste econômico, a corrupção e o clientelismo contribuíram para gerar um estado anêmico”
(O’DONNELL, 2013, p. 67), fomentando um panorama de direitos civis fracos e uma “cidadania
de baixa intensidade [em que] todos têm, pelo menos em princípio, os direitos políticos que
correspondem a um regime democrático, mas a muitos lhes são negados os direitos sociais
básicos, como sugere a extensão da pobreza e a desigualdade” (O’DONNELL, 2013, p. 67).
A pobreza e desigualdade crônicas que, em larga escala assolam os países latino-
americanos, dificultam o acesso e o exercício dos direitos que, embora institucionalizados, não estão
ao alcance de larga parcela da população, configurando dessa forma, como denuncia O’Donnell
(2013, p. 40), a própria “negação de sua condição de agentes”.
No caso específico dos países que compõem o MERCOSUL, as assimetrias no
tocante à economia, território, etc., apenas adiantam o quão desafiadora é a missão de estabelecer
políticas sociais de comum aceitação aos Estados envolvidos e que, saindo do campo das
aspirações e dos discursos ideológicos, consigam ser efetivas na empreitada de mudar esse
panorama.
66
4.3 Cidadania no Brasil
Entre o período colonial e as décadas iniciais do Brasil independente, o vocábulo
cidadão sofreu transformações no seu significado cujo resultado foi o estabelecimento de um
conceito novo. “Sob alguns aspectos, estas transformações são tributarias dos rumos assumidos
pelo conceito de cidadão na história europeia”. Em meios às revoluções burguesas, a ordem
imperial ali sucumbia. A reclamação dos direitos do indivíduo, implicava então, “a passagem de
uma compreensão hierárquica da cidadania para um entendimento igualitário” (SANTOS;
FERREIRA, 2009, p. 44).
Assim sendo,
ao longo do século XVIII, esse quadro tendeu a se transformar como resultado da
incorporação de uma linguagem referida a um novo sujeito de direito: o indivíduo. Tal
fato foi o produto da difusão de duas retóricas nem sempre convergentes, ainda que
ambas tributárias do jusnaturalismo moderno: a retórica igualitária dos direitos
subjetivos e a da soberania popular (SANTOS; FERREIRA, 2009, p. 49).
O velho continente funcionou como o espelho no qual o Brasil buscaria refletir sua
experiência cidadã. “Na metafórica ruptura entre a América e a Europa, o Brasil colocava-se
ideologicamente ao lado das potências europeias” (SANTOS, 2005, p. 186). Assim a
compreensão da cidadania no Brasil exige uma íntima correlação com os conceitos desenvolvidos
na Europa. Nos primeiros anos do Império, cidadão era considerado o “homem bom”, aquele que
com uma privilegiada posição na hierarquia imperial, gozava de uma série de isenções e digno de
distinção na sociedade de corte, sendo ainda considerado apto aos cargos públicos.
A base escravocrata que marcou a colônia e o império necessitava de reformulações
para que a cidadania pudesse se desenvolver em sua forma moderna, tal qual o modelo europeu
(pirâmide de Marshall). Compreendido agora como um conjunto de indivíduos juridicamente
iguais, o povo deixava de ser uma das ordens da sociedade para se transformar no titular dos
direitos de soberania: é o povo que, na linguagem dos pasquins, “quer”, “manda”, “ordena”
(SANTOS; FERREIRA, 2009, p. 51). No entanto, a utilização do vocábulo, que se referia à
totalidade dos habitantes do país exigiria ainda uma serie de modificações no sentido de alargar seu
alcance até que envolvesse toda a população. Numa sociedade em que a cidadania em princípio só
se aplicava a brancos, proprietários, excluindo tacitamente mulheres, negros, pobres e analfabetos,
67
a ideia de um povo viria a homogeneizar a população e, assim, lançar as bases para o exercício de
uma cidadania. Ainda assim, a noção de raça perdurou no Brasil até um momento posterior às
primeiras definições constitucionais da cidadania (SANTOS; FERREIRA, 2009, p. 56).
Apresentando um histórico do caminho perseguido pelo Brasil no intuito de
consolidar seu corolário de direitos cidadãos, José Murilo de Carvalho (2007), em seu já clássico
livro “Cidadania no Brasil – o longo caminho” admite que o acesso aos direitos cidadãos no
Brasil se deu quase que exclusivamente via concessão do Estado.
O exercício de certos direitos, com a liberdade de pensamento e o voto, não gera
automaticamente o gozo de outros, como a segurança e o emprego. O exercício do voto
não garante a existência de governos atentos aos problemas básicos da população. Dito
de outra maneira: a liberdade e a participação não levam automaticamente, ou
rapidamente, à resolução de problemas sociais. Isto quer dizer que a cidadania inclui
várias dimensões e que algumas podem estar presentes sem as outras. Uma cidadania
plena, que combine liberdade, participação e igualdade para todos, é um ideal
desenvolvido no Ocidente e talvez inatingível, mas ele tem servido de parâmetro para o
julgamento da qualidade da cidadania em cada país e em cada momento histórico.
(CARVALHO, 2007, p. 8-9).
Para o autor, não se observa entre nós o espírito cívico de participação nos processos
de decisão política. Até a primeira metade do século XX o povo, desorganizado politicamente,
“não tinha lugar no sistema político, seja no Império, seja na República. O Brasil era ainda para e
uma realidade abstrata” (CARVALHO, 2007, p. 83).
Dessa forma, afora os movimentos sociais organizados com seu histórico de luta e
conquistas de espaço nos aparelhos estatais, os direitos cidadãos no Brasil são outorgados de
cima para baixo, caracterizando uma estadania de direitos concedidos. Além disso, a sequência
da concessão dos direitos cidadãos no Brasil definiu prioritariamente o caráter da cidadania
desenvolvida entre nós.
Aqui, primeiro vieram os direitos sociais, implantados em período de supressão dos
direitos políticos e de redução dos direitos civis por um ditador que tornou popular.
Depois vieram os diretos políticos, de maneira também bizarra. A maior expansão do
direito ao voto deu-se em outro período ditatorial, em que os órgãos de representação
política foram transformados em peça decorativa do regime. Finalmente, ainda hoje
muitos direitos civis, a base da seqüência de Marshall, continuam inacessíveis à maioria
da população. A pirâmide dos direitos foi colocada de cabeça para baixo (CARVALHO,
2007, p. 220-221).
Na medida em que, de acordo com o autor, a maneira como se conformam os Estados-
nação condiciona a construção da cidadania, a inversão da sequência dos direitos no Brasil
68
contribuiu ainda para reforçar entre nós a supremacia do Estado (CARVALHO, 2007, p. 227).
Entre nós, o protagonismo do poder executivo sobre o legislativo faz com que a população se afaste
da esfera política. A ausência de uma população suficientemente educada figura ainda como um
dos principais obstáculos à construção da cidadania civil e política no Brasil (CARVALHO, 2007,
p. 11), além disso, a obrigatoriedade do voto no país transforma direito em dever.
A Constituição Federal de 1988, resultado de um processo constituinte que se iniciou
com a abertura à democracia no país, depois de vinte e um anos de ditadura militar, diga-se apoiada
e, muitas vezes financiada por capital estrangeiro, apresenta uma ampla cartela de direitos civis,
políticos, sociais os quais se conferem à todo cidadão brasileiro. A CF 88 é considerada modelo de
carta magna. Nela, o acesso aos serviços básicos de saúde, educação, previdência, direitos sociais,
são considerados direitos do cidadão e dever do Estado. Uma inovação da CF 88 foi ainda o
contido em seu Capítulo IV, parágrafo único: “a República Federativa do Brasil buscará a
integração econômica, política, social e cultural dos Povos da América Latina, visando a formação
de uma comunidade latino-americana de nações” (BRASIL, 1988).
O que se presenciou nos primeiros anos após sua promulgação, no entanto, foi a
insistência do quadro de desigualdade herdado da ditadura militar. Desigualdade de ordens
várias, nacional, regionais, locais, de gênero, de cor, de idade e, consequentemente, o acesso aos
direitos cidadãos.
A partir de 2002, com a eleição de Nestor Kirchner, na Argentina; as sucessivas vitórias
eleitorais para a presidência de Luís Inácio Lula da Silva, no Brasil; Nicanor Duarte, no Paraguai em
2003; e por fim, de Tabaré Vasquez, no Uruguai, em 2004; o MERCOSUL passou a ter lugar de
distinção na condução das políticas externas dos países que o engendram. Kirchner, Lula, Duarte e
Vasquez apresentavam, cada um a seu turno, posturas declaradamente regionalistas e, com isso,
trataram de assumir o compromisso de promoção das bases sociais e políticas necessárias à efetivação
do já adolescente projeto de integração sul-americano. A instalação de portais institucionais de
participação civil no intuito de envolver o cidadão dos Estados-partes no processo da integração
começou, então, a ser absorvida como etapa fundamental para a efetivação do referido processo
(DRUMMOND, 2005). A discussão no âmbito do órgão regional permitiria lançar luzes sobre o
planejamento de políticas públicas vinculadas à cidadania na região. A incorporação via cidadania
regional de ambos as demandas civis visaria assim, a ruptura com as ideias colonialistas e levantar a
autonomia da América Latina como propunha Simon Bolívar já no século XIX.
69
5 O PARLASUL NA ÓTICA DE SEUS FORMULADORES
5.1 Dados produzidos no âmbito da pesquisa
Sair do gabinete pela primeira vez não foi fácil e, ao mesmo tempo, extremamente
prazeroso e enriquecedor. A escolha dos atores da pesquisa foi o passo mais simples. Aquelas
pessoas teriam muito a dizer sobre o meu objeto. Resolvi adotar a postura de curiosa e sempre de
aprendiz diante das vozes proferidas. O contato com os entrevistados veio por etapas:
primeiramente, ouvi o Senador Inácio Arruda e o Consultor Eugênio Arcanjo, ambos cearenses, o
que facilitou o acesso, visto que foram, os dois, entrevistados em Fortaleza, ainda em 2012. No
ano seguinte, e também de acordo com o desenvolvimento e mesmo amadurecimento da
pesquisa, dos “achados” e “perdidos” no decorrer do caminho, foram entrevistados o Deputado
Dr. Rosinha e a Consultora Maria Cláudia Drummond, ambos em Brasília.
O projeto original previa cinco entrevistas, entretanto, devido à impossibilidade de
compatibilização das agendas dos entrevistados fora de Fortaleza, apenas quatro foram
realizadas. A entrevista com o Senador Inácio Arruda, se deu no dia 29 de junho de 2012, na sede
estadual do PCdoB, em Fortaleza. Pouco depois, no dia 30 de julho, foi realizada a entrevista
com o Consultor Legislativo do Senado Federal, Eugênio Arcanjo. No dia 18 de junho de 2013,
foi realizada a entrevista com o Deputado Federal, Dr. Rosinha e no dia seguinte, 19 de junho,
com a consultora legislativa do Senado Federal, Maria Cláudia Drummond.
As temáticas abordadas não seguiram um padrão para os quatro entrevistados. Na
medida em que no decorrer da entrevista um ou outro tema foi sendo apresentado com maior
profundidade, cada fala lançou luzes sobre o objeto (Parlasul-Cidadania no MERCOSUL) por
uma perspectiva particularizada. O norte inicial seria abordá-los sobre três questões principais:
1. Quais os temas prioritários para a pauta de discussões do Parlasul?
2. Como o Parlasul contribui ou pode contribuir para o fortalecimento da cidadania
do bloco?
3. O MERCOSUL é estratégia ou iniciativa solidária do Brasil para a região?
No entanto, pela riqueza das fontes, cada conversa tomou rumos específicos dentro
do tema estudado. Optei, então, por apresentar cada fala separadamente no decorrer do capítulo.
70
Assim, fragmentos selecionados por temática são, a seguir, dispostas separadamente segundo a
sequência cronológica da realização das entrevistas. A escolha por apresentar as falas
individualmente não se deu por acaso. A intenção aqui, não foi a de comparar ou mesmo um
confrontar argumentos sobre as vantagens e-ou desafios e problemas enfrentados pelo Parlasul
em seu árduo processo de institucionalização. O objetivo principal foi, através da fala proferida,
captar a perspectiva de cada um dos entrevistados de forma que o órgão possa, numa dupla
perspectiva (política, técnica), ser melhor compreendido.
5.2 Senador Inácio Arruda, um representante do Nordeste
Inácio Arruda iniciou sua vida pública na década de 1980 como presidente da
Associação dos Moradores do Bairro Dias Macedo, em Fortaleza e, em seguida, presidente da
Federação de Bairros e Favelas da capital cearense. Filiado ao Partido Comunista do Brasil
(PCdoB), desde 1981, sua trajetória na ocupação de cargos públicos começou no final daquela
década, quando em 1988 foi eleito vereador pela capital. Em 1990 foi eleito deputado estadual e
em 1994, deputado federal, cargo para o qual se reelegeu, em 1998 e, novamente, em 2002, sendo
nesta eleição, o deputado federal mais votado da história do estado. Em 2006, com quase dois
milhões de votos, foi eleito Senador, cargo que exerce até 31 de dezembro de 2014. Arruda ainda
disputou por três vezes a prefeitura de Fortaleza em 2000, 2004 e 2012.
A entrevista ocorreu na sede estadual do PCdoB, em Fortaleza, em 29 de julho de
2012, três dias antes do lançamento oficial da candidatura do Senador à prefeitura da capital. Na
conversa de aproximadamente 45 minutos, o Senador discorreu sobre o que chamou de “uma
integração extremamente vantajosa para o Brasil”. Para ele, a integração sul-americana é um
processo “sem volta” e que deve no futuro agregar todos os países da região.
O tema da cidadania apareceu, ora explícita, ora implicitamente como resultado da
integração de mercados produtores e consumidores. O fator econômico que, para o Senador, é o
carro-chefe da integração sul-americana, viria a impulsionar o desenvolvimento, pelo menos em
termos de arcabouço institucional, do leque de direitos reconhecidos pelos sócios do
MERCOSUL. Nesse sentido, o Brasil desempenha um papel de liderança, não somente
econômica, como também do ponto de vista das iniciativas políticas, já que, segundo o Senador,
71
o Brasil “é o principal país e é o principal receptor de imigrantes dessa região, em busca
principalmente de trabalho, principal instrumento da cidadania”.
Questionado sobre a filiação partidária e composição das bancadas no Parlasul,
Arruda (2012) explicou que ali, pela ausência de bandeiras partidárias comuns, a composição das
bancadas se dá pela afinidade ideológica entre os Parlamentares.
Nós buscamos formar blocos de opinião, quer dizer, de posicionamento mais político. Então,
você tem o bloco da esquerda, tem o bloco mais à direita no Parlamento e tem um bloco, que
você tá sempre negociando com ele, que é o bloco centrista, que tem a maioria da bancada
brasileira. Depois você tem o bloco mais à esquerda, formado por PCdoB, PT, alguns
representantes do PSB. [...] Então, você tem uma dinâmica política, das correntes de opinião,
mas têm muita força as representações nacionais (ARRUDA, 2012).
O entendimento entre as bancadas nacionais, então, se faz de modo a reunir os
Parlamentares em grupos políticos segundo as orientações partidárias sem, contudo, formar
barreiras instransponíveis entre os grupos. Quando um tema de explícito interesse nacional entra
em discussão, a tendência é de que os Parlamentares brasileiros se reorganizem de modo a
defendê-lo independente das diferenças político-partidárias no âmbito nacional. Dessa forma,
admite o Senador,
quando entram temas de questionamento sobre o Brasil a tendência não é você discutir do ponto
de vista das opiniões e das correntes políticas, mas você discutir do ponto de vista do interesse
nacional, e que é muito natural que seja porque os países continuam o processo de consolidação
dos Estados que tá em curso, uns mais consolidados, outros menos consolidados, mas isso é um
processo também natural da formação dos Estados (ARRUDA, 2012).
Quando o tema da cidadania entrou em discussão, Arruda foi claro ao afirmar que o
compromisso central do Parlasul, seguindo as linhas orientadoras do MERCOSUL, é para com o
fortalecimento do Estado democrático e o desenvolvimento nacional dos Estados envolvidos. O
Estado nacional, assim, seria a unidade de origem e de destino de toda decisão no âmbito do
bloco. O fortalecimento da cidadania, dessa forma, somente poderia ser fomentado em estrito
respeito aos limites políticos e jurídicos do Estado nacional.
Nesse sentido, o Senador discorreu sobre a afinada relação entre o tema da cidadania
no MERCOSUL e a herança das lutas e conquistas dos direitos, principalmente, civis e sociais,
ao longo dos últimos séculos na região, em que as legislações nacionais (em que constam a
matéria e o conteúdo de cada experiência cidadã), em larga escala, são fruto das lutas dos
72
trabalhadores. O alargamento das possibilidades de atuação do trabalhador de um país do bloco
em qualquer dos outros, então, através do livre acesso aos mercados de trabalho, viria a contribuir
de modo a consolidar as bases da cidadania regional.
Para o Senador, avanços institucionais já incluídos na pauta de discussões do
Parlasul, como o reconhecimento dos diplomas universitários e do fundo de contribuição
previdenciária de um país pelos demais países do bloco aparecem como possibilidades de
exercício da cidadania sul-americana. Arruda considera que essa legislação seja um ponto chave.
Segundo ele (2012),
hoje o Parlamento do MERCOSUL é exatamente o espaço de diálogo, de debate e de ligação
entre o órgão executivo do Mercado Comum da nossa região e a nossa sociedade. O espaço está
aqui no Parlamento. E ao mesmo tempo o Parlamento já passa a cumprir uma função de
natureza política muito importante.
Quanto à natureza dos temas discutidos, que claramente dizem respeito ao conteúdo
que a “cidadania do MERCOSUL” apresentados nesses primeiros anos de atividades do Parlasul,
o Senador apresentou sua visão de quais sejam os assuntos mais vigentes e caros à pauta de
discussões e atividades do órgão.
Os grupos, principalmente na área de formação profissional, talvez sejam os mais fortes nos
debate no Parlamento. Então, se em toda reunião nós quiséssemos discutir grade curricular,
integração curricular, reconhecimento profissional na região, talvez toda reunião do
MERCOSUL fosse ocupada só por esse tema, entendeu? Porque você tem sempre muitas
categorias querendo tratar desse assunto no Parlasul. Mas, um segundo, depois da educação,
vem o problema das áreas de integração rodoviária. Que aqui tem muitos trabalhadores, tem
muita gente, porque comércio de ida e vinda hoje é rodoviário, quer dizer, cargas e distribuição
de cargas, legislação de transito das regiões, então, é muito forte esse debate no Parlamento. Se
geram vários projetos, então esses projetos no Parlasul se transformam em projetos que vão ser
discutidos no âmbito do Executivo do MERCOSUL e se transformam em acordos que depois
têm que ser aprovados nos Parlamentos nacionais, certo? Então, aqui tem um debate muito
forte, depois tem o debate sobre o trânsito, etc., Depois, talvez o mais discutido de todos
organizadamente tenha sido a integração energética da região. Que aqui é ligado ao
desenvolvimento puro, sem energia, não tem desenvolvimento. Então a produção de energia, a
integração das fontes de energia tem sido objeto de muitas audiências públicas no
MERCOSUL, muitos seminários, e isso praticamente, eu acho que todos os países da região
têm sentado pra discutir no MERCOSUL, embora nem todos sendo membros, mas todos já
sentaram pra discutir a integração energética na América do Sul (ARRUDA, 2012).
Questionado sobre a atividade parlamentar do Parlasul e as possibilidades de
efetivação da cidadania do MERCOSUL, o Senador não hesitou em apresentar dados sobre os
projetos de integração nos campos da infraestrutura viária na tríplice fronteira (Argentina, Brasil,
73
Paraguai), nos setores energético e comercial, reforçando o interesse brasileiro, transformado em
investimento, nestes campos estratégicos e, ainda, como estes podem intervir positivamente no
desenvolvimento e crescimento econômico da região, diminuindo suas históricas assimetrias.
Ainda quanto às possibilidades de pauta para o Parlamento, como relator do projeto
de lei que aprovou no Brasil o Estatuto da Cidade, cujos termos regulamentam o planejamento
participativo e a função social da propriedade urbana, o Senador se mostrou otimista ao falar
sobre a possibilidade de se apresentar o Estatuto como projeto de planejamento urbano a ser
adotado nas grandes cidades do MERCOSUL.
A exemplo da legislação no tocante à propriedade rural, o documento regulamenta a
propriedade de territórios urbanos, apresentando a discussão sobre a função social da terra. O
documento inovou ao criar uma série de instrumentos que possibilitou aos municípios buscarem
de forma autônoma o seu desenvolvimento urbano, sendo a principal inovação, o estabelecimento
do plano diretor do município.
Eu acho que [o Estatuto] é uma legislação avançada em relação à Cidade e coloca a questão da
propriedade como uma questão-chave a ser discutida na área urbana. Na área rural você vê o
debate. [...] e na questão urbana esse debate é mais difícil. É muito difícil você dizer que a
propriedade deve cumprir uma função social, é um debate muito mais difícil, mas tem que ser
levado. Nós conseguimos aprovar isso no Brasil. Isso está como legislação, então nós queremos
que isso seja discutido também no âmbito do MERCOSUL para ampliar as conquistas sociais
nas grandes cidades da região. Então, você pega uma cidade como La Paz, é gigantesca, Lima,
gigantesca, Buenos Aires e a sua região metropolitana, também é gigantesca, Santiago é uma
cidade gigantesca, mas não tem uma legislação urbana que coloque em debate como questão
central a função social da propriedade. Nós temos, e queremos que esse debate se estenda pra
todo o MERCOSUL (ARRUDA, 2012).
A entrevista com o Senador se deu dois dias depois da suspensão do Paraguai do
MERCOSUL como consequência do golpe que depôs o presidente, Fernando Lugo. Na ocasião,
os demais membros do MERCOSUL optaram por suspender o Paraguai do bloco, alegando que o
país desrespeitou o compromisso para com o Estado democrático, especialmente o previsto no
Protocolo de Ushuaia sobre o Compromisso Democrático no MERCOSUL, República da Bolívia
e a República do Chile. O Parlasul divulgou diversas notas de reprovação à atitude
antidemocrática do país. Aproveitando a oportunidade, questionei o Senador sobre o papel do
Parlasul de guarda da democracia na região.
O Senador acredita que o Parlasul possa atuar também no sentido de evitar atitudes
semelhantes no futuro, de contribuir para o debate democrático. Segundo ele,
74
o Parlasul surgiu porque as questões sociais, os problemas sociais, que têm ligação direta com a
política e a economia, estavam fora do debate. Onde é que falo, onde é que é a minha casa? A
minha casa é o Parlamento. Então, hoje o Parlamento do MERCOSUL é exatamente o espaço
de diálogo, de debate e de ligação entre o órgão executivo do Mercado Comum da nossa região
e a nossa sociedade. O espaço está aqui no Parlamento. E, ao mesmo tempo, o Parlamento já
passa a cumprir uma função de natureza política muito importante. [...] O Parlamento do
MERCOSUL tem participado das eleições na região inteira. Nós temos tido representação do
Parlasul na Venezuela, na Bolívia, no Equador, no Peru, na Colômbia, no Chile. Temos enviado
a representação nossa pra eleições em outros Estados, fora da nossa região, na África, no
Oriente Médio e no Caribe. Então, você passa a ter um papel, a trocar um papel político, a ser
reconhecido e respeitado como uma instância que tem uma forte representação porque está
ligada a uma estrutura de integração de uma região muito importante, que é essa região da
América do Sul. [...] Claro que preventivamente é sempre o debate em consolidação de
instituições e fortalecimento do Parlamento, fortalecimento das presenças das minorias no
Parlamento, a liberdade partidária para que elas possam, as várias opiniões possam se expressar
nos processos eleitorais, porque senão você diz: olha aqui é democrático, mas você só pode
dizer A, não pode dizer B, como no caso dos Estados Unidos, você só pode ser republicano e
democrata, se você for do Partido Socialista, não pode, se você for de outro Partido, não pode.
Pode existir como Partido, mas não pode entrar ali no Parlamento. Então, a democracia ela tem
que ampliar o espectro, isso ajuda a consolida-la e a mantê-la firme ali. Então, eu acho que pra
agir preventivamente você tem que buscar e manter essas instituições sempre, de representação
política ampla, de vários setores, pra que todo mundo tenha opinião dentro da área mais fácil da
opinião, que é o Parlamento. No Executivo isso é muito mais difícil, ele tem obrigações muito
imediatas. No Parlamento você pode ter um diálogo. Eu acho que o Parlamento do Sul [do
MERCOSUL] pode sim, e deve fazer, deve cobrar isso (ARRUDA, 2012).
Como único representante do Ceará no Parlasul, questionei ao Senador de que forma
uma maior coesão do MERCOSUL poderia impulsionar o desenvolvimento do Nordeste
brasileiro. Segundo Arruda (2012), “de várias formas’. Desde acordos específicos, facilitados
pela base jurídica trazida pelos grandes acordos do MERCOSUL, até por meio da construção de
obras de infraestrutura, principalmente com a construção de estradas que viriam a interligar o
Nordeste a diversas outras cidades do bloco, ampliando assim, uma linha de comércio que já
existe, mas é pouco explorada. Outra maneira de angariam benefícios para o Nordeste seria via
financiamento pelo FOCEM. O Fundo de Convergência Estrutural do MERCSOUL visa não
somente minimizar as assimetrias infraestruturais entre os países, mas também diminuir as
desigualdades em nível regional dentro desses países. Assim, do 1% dos recursos investidos no
Fundo que o Brasil recebe para investimento em obras nacionais, as regiões Norte e Nordeste
teriam direito à maior parcela que as demais regiões. Sobre sua participação enquanto
representante do Nordeste no Parlasul, o Senador discorre:
Sempre se tem a ideia de que sendo do Nordeste, “Quê que cê tá fazendo no Parlasul?” É que o
Parlasul é da América do Sul e o Brasil todo é da América do Sul. Embora tenha um pequeno
pedaço do Brasil no norte, no Hemisfério Norte. Mas toda essa região, essa área continental
inteira, desses países da América do Sul vão se integrando e a nossa economia também. Nós
exportamos para os países do MERCOSUL, o Ceará, e compramos dos países do países do
MERCOSUL. Nós temos uma linha de comércio muito grande e nós podemos ampliar essa linha
75
de comércio intensamente com a entrada da Venezuela, que está bem ao norte e ligada com todos
os estados do Norte brasileiro. A integração energética entre nós e a Venezuela também vai cada
vez se ampliando mais. Quer dizer, nós compramos energia hidrelétrica da Venezuela, na nossa
região. Nós compramos petróleo da Venezuela, nós compramos gás na Venezuela, que vem pra
cá, que vem pro Porto do Mucuripe, tá certo? Que desembarca no Pecém, que desembarca no
Nordeste brasileiro. Nós temos uma rota de comércio que sai de Fortaleza, vai até Tabatinga, na
fronteira com Letícia, na Colômbia. Então, daqui, nós temos uma outra rota de comércio que vai
até Pacaraima, na Venezuela, que é uma cidade, de Roraima, na fronteira com Santa Helena, na
Venezuela, também é uma rota, quer dizer, você vai saindo, vendendo. É como que, eu vou
vendendo confecções, eu vou aqui, saio de Fortaleza, subo pra Venezuela, vou na reta pra
Colômbia e mais à esquerda, eu entro no Peru, vou até Cuzco. Então, de lá você desce com
produtos da região, você tem uma rota de comércio já regular, que funciona. É uma rota de
cearenses. Você tem cearenses lá no Peru, na Colômbia, na Venezuela e em todos esses estados
brasileiros que fazem uma rota de comércio intensa nessa região, que está integrada pelo Parlasul,
que às vezes fica meio incompreensível. “Mas, o que você tá fazendo mesmo no Parlasul? Eu tô
fazendo isso, amigo! Tô integrando o nosso estado com essa grande região” [...] O Nordeste é
uma das regiões que mais precisa do FOCEM. Então, você tem, nós temos vários projetos, por
exemplo, um projeto de uso dos recursos do FOCEM na região dos sertões de Crateús. Então,
porque? Porque aquela região está dentro de um território chamado território da cidadania no
sertão brasileiro, que é um território de uma região muito pobre, que merece todas as atenções do
Governo Federal e também do fundo de combate às assimetrias do MERCOSUL, que é o
FOCEM. Então, nós podemos aprovar brevemente. Porque no Brasil retardamos, quer dizer, os
projetos fortes que nós aprovamos no FOCEM relativos ao Brasil foram da UNILA, da
Universidade de Integração Latino-Americana, quer dizer, pra criação de laboratórios, biblioteca,
etc., da universidade que serve a toda a região latino-americana, mas nós podemos usar isso em
infraestrutura de água, de esgoto, de drenagem urbana, de construção de casas, de recuperação de
áreas ambientais, quer dizer, você pode canalizar esses recursos pra essa infraestrutura também no
nordeste (ARRUDA, 2012).
Inácio Arruda invariavelmente falou de uma integração necessária e extremamente
vantajosa para o Brasil e para a América do Sul como um todo. Não foi difícil identificar em sua
fala a perspectiva partidária na qual se insere. Sua visão acerca da integração sul-americana
reflete a perspectiva de que é interesse vital do país a promoção do desenvolvimento regional
equilibrado e de que ao Brasil só interessa crescer tanto econômica quanto politicamente se a
América do Sul assim também o fizer. Essa ideia estava nas palavras do Presidente Lula já no
primeiro momento em que se dirigiu à sociedade como presidente eleito em 2003. Em seu
discurso de posse, apresentado no capítulo II, Lula dizia ser a América do Sul o destinatário
dileto da ação de sua política externa e que, através das parcerias regionais, o Brasil contribuiria
diretamente para o crescimento e desenvolvimento da região.
O que, no entanto, ficou mais claro na fala do Senador que no discurso do Presidente,
talvez tenha sido o caráter comercial prioritário dado ao MERCOSUL mesmo no interior dos órgãos
políticos como o Parlamento e naquele que visa a diminuição das assimetrias regionais, como o
FOCEM. Dessa forma, a integração de mercados produtores e consumidores e a construção de uma
infraestrutura que possibilite essa interligação é pedra de toque das ações do Parlasul.
76
5.3 Consultor Eugênio Arcanjo, consultor e cético
Francisco Eugênio Machado Arcanjo, cearense, é arquiteto e bacharel em Direito e
integra o corpo de consultores legislativos do Senado desde 1993, função na qual acompanhou
todas as reuniões do Parlasul desde o início de suas atividades, em 2007. A entrevista de quase
uma hora, foi concedida no dia 30 de julho de 2012, no café de uma livraria de Fortaleza. Na
ocasião, o consultor falou de seu envolvimento com o Parlasul desde o momento da idealização
do órgão, visto que compôs o grupo técnico responsável pela elaboração de seu Regimento
Interno (RIPM). Arcanjo (2012) relatou sobre a antiguidade da ideia de se criar uma assembleia
parlamentar no MERCOSUL, ressaltando que o bloco, desde o início, se propôs a desenvolver
uma integração política, social e cultural, além da econômica, ainda que, a ideia de um
Parlamento à época de Assunção e mesmo nos anos subsequentes soasse precipitada e além das
possibilidades reais de execução.
No tocante à iniciativa comum de transformar a Comissão Parlamentar Conjunta
(CPC), em um Parlamento e a liderança brasileira no processo de institucionalização deste,
Eugênio lembrou que o corpo de consultores legislativos brasileiro desde o início, por meio de
recomendações escritas ao Conselho do Mercado Comum (CMC), se manifestou a favor dessa
evolução institucional.
Se você for recuperar os documentos da Comissão Parlamentar, praticamente em toda reunião,
a cada seis meses, tinha uma moção para a criação de um Parlamento ou de uma Assembleia
Parlamentar. [...] O Parlamento era uma coisa muito ousada na época, na década de 1990. A
gente falava em Assembleia Parlamentar, fazia moções, pra ter um pouco mais de
representatividade. Foi o Lula que falou em Parlamento pela primeira vez, em 2003, num
discurso. Depois do que a gente fez, se você for recuperar os documentos da Comissão
Parlamentar, praticamente em toda reunião, a cada seis meses, tinha uma moção para a criação
de um Parlamento ou de uma Assembleia Parlamentar (ARCANJO, 2012).
O Parlamento Europeu (PE), primeira experiência de Parlamento de integração,
constante e, por vezes, erroneamente, é colocado como modelo institucional para o Parlasul. O PE
apresenta a possibilidade de exercício do poder decisório ao lado do Conselho da União Europeia
(CUE), órgão executivo da integração europeia, dessa forma, o processo de integração europeu se
pauta na relativização da soberania dos Estados, característica ausente no caso sul-americano. No
entanto, comparações tácitas entre os dois processos, suas instâncias parlamentares, se fazem de
forma precipitada e inevitavelmente colocando o Parlasul em posição desfavorável.
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Sobre as diferenças e semelhanças entre as duas casas parlamentares, Arcanjo (2012)
admitiu que, do ponto de vista regimentar, há semelhanças e mesmo o modelo do Regimento
Interno do Parlasul seguiu o molde do PE, no entanto, no tocante aos fins e às competências
institucionais, não se pode falar nem mesmo que há equivalência entre os dois órgãos. Segundo o
consultor,
O Parlamento Europeu é um referencial, sem dúvida nenhuma. Porque também é um
Parlamento, até aqui, bem sucedido. [..] Copiamos coisas do regimento da Europa, a regra da
proporcionalidade a gente fez baseada no Parlamento Europeu, que é por camadas de
população, e é sempre uma referência. [...] Mas essa é uma referência, não um modelo. Lá eles
participam da questão do orçamento, por exemplo. Então, não é um espelho. O MERCOSUL
tem um caminho muito próprio. É um caminho que combina saltos com paralisia. O
MERCOSUL não é uma coisa continua, ele realiza uns avanços e dá uma estacionada. É muito
parecido assim com a América do Sul, com a nossa região, complicada (ARCANJO, 2012).
Com a criação do Parlasul em substituição à Comissão Parlamentar Conjunta, a
questão da proporcionalidade da representação entrou na pauta de discussões do órgão. No
tocante à readequação das bancadas, o Consultor admite que os países menores estão sempre em
busca de levarem as votações para serem discutidas pelo consenso. Os países maiores, por sua
vez, tendem a serem favoráveis à decisão pelo voto da maioria. Dessa forma, no diálogo entre as
bancadas nacionais e no processo de tomada de decisão no âmbito do Parlasul, “a tendência do
Brasil e da maior parte dos delegados brasileiros é tentar fazer com que prevaleça o senso de
maioria, em vez de ser o consenso” (ARCANJO, 2012). Neste quesito o trabalho do corpo
consultores legislativos foi essencial para estabelecer um modelo de decisão para o órgão.
A gente tentou desde o Regimento botar regras de votação por maioria pra começar a dar cara
de Parlamento, na expectativa também de você formar as famílias políticas e a votar não de
acordo com a sua nacionalidade, mas de acordo com a sua ideologia, os seus interesses, mas há
muita resistência deles. A gente queria, inclusive há uma parte do Regimento que fala que há
uma parte das decisões da mesa são por maioria, e eles não aceitaram, e nessa reforma para
ajeitar a questão da proporcionalidade ele colocaram uma proposição para que se mudasse isso,
pra ser sempre por consenso. Então, praticamente não há grandes embates no Parlamento. Os
assuntos quando vão para o plenário, vão muito já consensuados, digamos assim (ARCANJO,
2012).
O próprio regimento interno teve sua redação inicial elaborado pelos consultores
brasileiros, “tem muitos problemas, claro, tudo encima de uma coisa que não existia na prática
ainda, tem muito de idealismo”, admite Arcanjo, mas é onde consta a essência do Parlasul, e ali o
Brasil escreveu seu nome em sua pedra fundamental.
78
Questionado sobre a pretensão do órgão em abrigar a semente da cidadania do
MERCOSUL, o Consultor advertiu:
A cidadania não é um conceito ligado só ao Parlamento. Eu acho até que a gente vai ver que
está num momento de crise o Parlamento. A história do MERCOSUL sempre foi uma pretensão
muito além da só comercial e econômica. Em todos os documentos fundacionais, os fundadores
do MERCOSUL, sempre se falou de uma coisa mais além. Não vamos falar dos moldes da
União Europeia porque ele também tem um caminho muito próprio, de cada região, mas seria
assim, uma integração além da comercial, além da união aduaneira, seria também uma
integração com um caráter de supranacionalidade. Quando você tem instituições
supranacionais, você vai ter que ter direitos que são comuns a todos os povos da região, etc.
Então seria também nesse sentido, cidadania do MERCOSUL, como você fala hoje de
cidadania da União Europeia, analogamente. É nesse sentido, mas não só no Parlamento. O
Parlamento, claro, é a instituição mais política do MERCOSUL, que daria a cara da cidadania
do MERCOSUL (ARCANJO, 2012).
Ao retratar a condução dada ao processo de institucionalização do órgão, Arcanjo
relatou sobre o grupo técnico de Parlamentares e consultores legislativos que foi designado pelo
Brasil para redigir o Protocolo Constitutivo. Essa caraterística, segundo Arcanjo, foi inovadora.
Pelo primeira vez, ao invés do Itamaraty o documento como de costume faz com os tratados e
acordos internciaonais, delegou à CPC a tarefa de redigir o Protocolo.
Eu participei de algumas reuniões quando era no Brasil, das reuniões no Brasil, eu participava.
Mas ai essa comissão fez esse documento. Acabou tendo muita influência do pessoal do
Uruguai, não poderia quantificar assim agora quanto, mas o protocolo como ele ficou, ele
acabou, eu acho, incorrendo nesses problemas que estão acontecendo agora. Como ele criou
etapas muito rígidas: 2010 para ter eleição direta. Eu acho que se tivesse sido uma coisa flexível
o Protocolo, acho que teria condições de ter dado mais certo. A gente tinha uma minuta, que até
fui eu que redigi, que era assim: deixar a cargo de cada país organizar a sua eleição, o seu
calendário. Não exigia que fosse num prazo, não fechava o prazo, mas falava assim: depois que
o último país realizar eleições, você teria uma etapa de transição, ai depois você teria uma data
fixa, entendeu. A gente não fixava, não estabelecia uma data como ele ficou. Você viu o
Protocolo, como ficou a questão das eleições. Tinha uma etapa, até 2010 todos tinham que
realizar as eleições diretas, de 2010 a 2014, a segunda etapa de transição, de 2014 em diante,
era uma eleição na data do MERCOSUL. Então, eu acho que ficou um pouco irresponsável
(ARCANJO, 2012).
Em seu diagnóstico sobre a atual situação do Parlasul, Arcanjo se mostrou temeroso
diante da atual crise institucional, em grande parte provocada pela não realização das eleições
diretas como previa o Protocolo Constitutivo e que põe em xeque a legitimidade do órgão.
Eu acho que o Parlamento em si perdeu massa crítica pra demandar esse tipo de esforço
nacional, de fazer uma eleição. Sou eu que falo isso, ninguém mais fala. [...] Eu acho que tinha
que se repensar. O problema é que repensar implica em repensar o Protocolo e foi uma luta tão
79
grande, uma conquista esse Protocolo. Abrir ele pra discussão agora, um documento
internacional, é temerário. O pessoal não aceita essa coisa de abrir um tratado pra discussão
novamente. [...] O processo legislativo tá muito caótico ainda no Parlamento, ele passou por
muitos problemas, as culturas parlamentares são muito diferentes. Isso é assim, uma coisa
impressionante, como altera. Coisas mínimas assim. No Brasil, um projeto de lei apresentado,
um projeto de norma no Parlamento, um Senador apresenta, ai é designado um relator, que ele
vai estudar aquele projeto e vai apresentar um parecer depois, na outra sessão. Nessa outra
sessão ele vai fazer um parecer, aceitando ou não o projeto de lei. Ou aceitando com emendas, e
apresentando uma ou outra versão, um substitutivo. Nos outros três países é assim: se você
apresenta um projeto de lei, esse projeto de lei chega na pauta da comissão. Não existe
legislação de relator. Todo mundo discute livremente. Eles vão discutindo o projeto sem um
relator. Depois que eles discutem bastante, “ah, acho que vamos fazer assim, devia ser assim”,
ai eles escolhem um relator, pro relator relatar (sic.) como é que foi a discussão e como deveria
ficar essa redação a partir da discussão. É assim que funciona. Isso é um exemplo de culturas
parlamentares diferentes. Então, é dificultável colocar isso no regimento. É muito difícil, tem
muitas questões de ordem diferente, etc. etc. Então, o processo legislativo [...] não se pode dizer
que é um processo legislativo. O processo, digamos assim, normativo no Parlamento ainda é
muito sem uma definição, sem um caminho próprio. Isso dificulta, essa é uma coisa que tem
que ser repensada também, essa coisa que eu falo de repensar a questão do Parlamento, tem que
pensar isso também, simplificar o Regimento pra talvez, uma maneira que se possa unificar
essas culturas parlamentares. Porque, na verdade, houve nesses dois anos e meio, se você for
analisar, muitas propostas. O Parlamento tem cinco ou seis tipos de proposições: Projetos de
norma, que é quando ele faz projeto de um tratado, de um acordo do MERCOSUL, pra mandar
pro Conselho; Anteprojetos de norma, que é quando ele faz uma sugestão aos Parlamentos
nacionais de cada país, quando o Parlamento faz isso: “Sugiro aos Parlamentos que estudem a
questão das drogas da seguinte maneira, com tais e tais linhas de ação”; Declarações, são mais
de cunho político: “Declaração sobre a crise no Paraguai”; Disposições, seria como se fosse as
resoluções do Senado, seria só pra questões administrativas internas, questões internas do
MERCOSUL, organização de Comissões, etc.; Pareceres, que são isso que eu falei sobre o
mecanismo de consulta, os Pareceres, esse nunca houve, é quando os países mandam um tratado
para negociação para pedir o Parecer do Parlamento e, se houver aprovação, esse tratado vai ter
tramitação rápida nos Congressos nacionais, que é uma coisa super legal e; Relatórios,
relatórios de Comissões especiais ou relatórios de Direitos Humanos, que são documentos, todo
ano o Parlamento teria que votar um relatório de Direitos Humanos. Então, se você for ver, tem
muitas propostas apresentadas nesse período ai. [...] Por esse aspecto, também por causa dessa
diferença de cultura parlamentar de cada país, porque eles não dão seguimento, ou esperam até
a outra reunião, como não tem o interesse político, então, muitas propostas ficaram no limbo, só
chegaram ao plenário algumas (ARCANJO, 2012).
Eugênio Arcanjo talvez tenha sido o mais cético em relação aos rumos tomados e ao
futuro do Parlasul. O consultor lembrou dos anos anteriores a assinatura do PCPM e do quão
importante foi a pressão da CPC no sentido de reclamar a sua promoção de Comissão
Parlamentar a Parlamento regional. No entanto, ao passo que o Parlasul foi instituído em 2005 e
começou a funcionar em 2007, houve uma desarticulação no sentido de dar prosseguimento ao
cronograma previsto no PCPM, atrasado em todas as fases de institucionalização.
Fatores que talvez expliquem esse atraso, para o consultor, são a desarticulação e as
diferenças entre as culturas legislativas e mesmo a falta de vontade política dessas casas
legislativas em interpor esforços em nome da institucionalização de um órgão legislativo sem
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poder legiferante. Ao mesmo tempo, a esfera executiva da integração, o Conselho e o Grupo do
Mercado Comum, não deseja dividir seus poderes com o Parlamento, por isso, mesmo que a ideia
de instituir um Parlamento tenha partido do CMC, implementar as competências do órgão será
um desafio.
5.4 Deputado Dr. Rosinha, o defensor do Parlasul
Florisvaldo Fier, ou Dr. Rosinha, é médico pediatra e começou sua vida profissional
nos postos municipais de atendimento de Curitiba, Paraná, onde entrou para a militância política
por melhores condições de vida para as comunidades que atendia na periferia da cidade. Em
1988, apoiado pelo movimento social e sindical, foi eleito vereador pela capital paranaense. Em
1990 foi eleito deputado estadual, sendo reeleito para o cargo em 1994. Em 1998, Dr. Rosinha foi
eleito deputado federal, cargo para o qual cumpre até dezembro de 2014 seu quarto mandato
consecutivo.
No início dos anos 1980, Dr. Rosinha participou da fundação do Partido dos
Trabalhadores, PT, e da Central Única dos Trabalhadores (CUT). Nos últimos anos, foi
presidente e secretário-geral da Comissão do MERCOSUL do Congresso Nacional. Em 2007, foi
eleito vice-presidente do Parlasul e, entre junho de 2008 e fevereiro de 2009, exerceu a
presidência do órgão.
Dr. Rosinha talvez seja o parlamentar brasileiro mais ativo na defesa de uma instância
parlamentar no MERCOSUL. A ele se confere relatoria de vários documentos, dentre eles o
Protocolo Constitutivo e o Regimento Interno do Parlasul, nos quais o fortalecimento e a
promoção de uma “cidadania do MERCOSUL” aparecem com destaque dentre as missões
institucionais do órgão.
A entrevista aconteceu no dia 18 de junho de 2013 em seu gabinete na Câmara dos
Deputados, em Brasília. Pela conversa de aproximadamente uma hora de duração, apesar de ter
sofrido duas interrupções devido a compromissos institucionais do Deputado, pude perceber o
quão sensível é para o Congresso brasileiro o tema da regulamentação das eleições diretas ao
cargo de Parlamentar do MERCOSUL. Sobre a percepção e a recepção do Parlasul na Câmara
dos Deputados, Dr. Rosinha lembra o quão desafiador foi (e continua sendo) a defesa do projeto.
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Dr. Rosinha foi o principal negociador do Protocolo Constitutivo e do Regimento
Interno do Parlamento do MERCOSUL, primeiro acordo internacional negociado por
Parlamentos e, nesse caso, por um Parlamentar.
Primeiro eu fiz a negociação do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL como
Presidente da nossa Comissão de representação, depois o Senador Sergio Zambiasi se tornou o
Presidente e ele me designou pra continuar a negociação. Então, feito isso e por essa própria
experiência, eu também fui designado, daí já com o Parlamento constituído, pra ser o relator do
Regimento Interno. É uma tarefa muito árdua, tanto uma como a outra. Árdua porque cada país
tem a sua cultura jurídica, a sua cultura política, jurídica, filosófica, e que tudo isso repercute
quando você vai fazer um Protocolo, quando você vai fazer um Regimento Interno. [...] Então,
eu acho que foi difícil e um aprendizado. Um aprendizado no sentido de respeitar a cultura,
principalmente jurídica do outro país e não sendo eu advogado, eu sou médico, eu acho que foi
árduo, não foi fácil não, foi bastante difícil. Até porque, dois países com culturas muito
diferentes que são Brasil e Argentina, e dois países considerados grandes no processo do
MERCOSUL. Então cada um, seja Brasil, Argentina, Uruguai ou Paraguai, cada um acha que a
melhor proposta, a melhor lei, o melhor projeto de regimento interno é o seu e que ele é
infalível no seu Parlamento. Quer dizer, cada um usa sua experiência nacional pra colocá-la
internacionalmente (ROSINHA, 2013).
Nesse momento, o caráter nacional das bancadas no Parlasul apareceu como tema
latente. Para o deputado, o ideal seria conseguir que os Parlamentares do MERCOSUL passem a
absorver a noção de representação dos cidadãos do bloco de forma geral, abandonando assim a de
uma representação nacional no âmbito regional. Colocar os interesses nacionais acima do
benefício global de todos os países é, na ótica do deputado, um dos motivos do atraso nas
discussões e decisões quanto aos objetivos prioritários para o Parlamento.
Cada um acha que está lá pra representar o país dele e ele vai lá pra fazer a disputa de que o que
o meu país defende é melhor que o do outro. Primeiro eu quero chamar atenção que o
Parlamento deveria colocar quase que em latência o debate das relações comerciais, da disputa,
não das relações, da disputa comercial. Eu acho que o Parlamento não é pra debater a disputa
comercial. Se eu for discutir alguma coisa na área comercial, eu tenho que discutir a sinergia na
produção e nas relações comerciais, de como todos os países podem ganhar e não com a
disputa. Porque eu tô falando isso? Porque quando ele vai, ele vai com a ideia nacional, então,
se ele vai com a ideia nacional, ele com a ideia da disputa e, principalmente comercial, por isso
que eu tô dizendo isso. Então, ele não deveria ir com essa ideia do nacional, do comercial e sim
com a ideia da integração. Na integração eu vou discutir sinergia, eu não vou discutir disputa.
Segundo, não há uma cultura política de MERCOSUL. A ideia de sempre da disputa comercial
não criou a ideia política de que integrados nós somos maiores. Maiores em que sentido? De
buscar soberania no exterior com a integração. Maior no sentido de termos uma cidadania mais
presente dentro do próprio MERCOSUL. Maior no sentido de respeitar porque se eu conheço a
cultura de um povo, eu respeito esse povo, se eu não conheço a cultura de um povo, jamais vou
respeitá-lo, porque o diferente eu só vou respeitá-lo quando eu conhecê-lo. Então, eu acho que o
Parlamento tem uma quantidade enorme de coisas pra se preocupar, e ai nós teríamos que
construir famílias políticas com alguma identidade. Eu não tenho que votar em tudo que um
brasileiro acha que eu tenho que votar ou que um Parlamentar do Brasil quer votar. Eu tenho
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que votar naquilo que um grupo de Parlamentares dos quatro, cinco ou de todos os
Parlamentares do bloco, entenderem como positivo para o bloco. Então eu não vou lá pra
fomentar a disputa, eu vou lá pra construir a integração e essa construção só é possível com
famílias políticas (ROSINHA, 2013).
Quanto ao exercício da cidadania segundo o deputado, um desses mecanismos seria a
própria Comissão de Direitos Humanos do Parlamento do MERCOSUL que, ao legitimar a
fiscalização recíproca entre os países do bloco, oferece uma oportunidade de controle mesmo
sobre os governos nacionais.
Eu não posso como deputado do Brasil ir para o Paraguai ou qualquer outro país e dizer que
eles estão desrespeitando os Direitos Humanos, agora como Parlamentar do MERCOSUL, eu
tenho a obrigação. Ao mesmo tempo em que eu ganho respeito ao constatar irregularidade, ou
mesmo que não constate, com a posição, eu indo até lá, eu ganho o respeito e aquela pessoa que
fez a denúncia ou aquele grupo que fez a denúncia, também vai passar a reconhecer no
Parlamento: “olha, realmente o Parlamento veio, o Parlamento mudou minha vida, eu hoje
tenho meus direitos respeitados, que é o que eu espero”. Então é uma outra... A outra, que
também é questão de Direitos Humanos, é o direito de ir e vir. Eu não posso, num processo de
integração, ter fronteiras, as fronteiras elas têm que ser borradas, e o Parlamento tem esse papel
pra construir essa postura de borrar essas barreiras. Há também no Parlamento o Observatório
da Democracia. Houve um golpe de Estado no Paraguai, um golpe que eles dizem
constitucional, mas foi um golpe, através do Parlamento deles. O Observatório da Democracia
estava desativado, porque o Parlamento está desativado. E depois, os processos eleitorais no
MERCOSUL, o Observatório tem que acompanhar, não só ai, aonde ele for convidado. Os
processos de negociação dos acordos, porque em acordos internacionais, eu posso perder
cidadania. Por exemplo, o Acordo Tríplice, que o mundo todo assinou, o Brasil assinou, eu
perdi a cidadania de ter medicamento mais barato, de ter uma produção nacional mais
qualificada, porque um acordo internacional roubou isso do povo brasileiro. Então, o
Parlamento, cumprindo o Protocolo tem a obrigação de acompanhar todos os acordos
internacionais. Porque um acordo é uma lei depois de aprovado nos Congressos Nacionais. Eu
não posso permitir que um acordo roube o meu direito de cidadania. E o Protocolo, no artigo 4o,
inciso XII, se não me falha a memória, estabelece um processo de negociação, aonde os
acordos, antes de serem aprovados pelo poder Executivo, têm que passar pelo Parlamento do
MERCOSUL. Então, esses são instrumentos que podemos construir a cidadania, além, é lógico,
de outros instrumentos da política, como, por exemplo, um movimento social reivindicando
direitos e o Parlamento ou alguns Parlamentares podem ir até lá dar o apoio, porque são direitos
que, as vezes, a pessoa não tem no dia-a-dia. Então, o Parlamento é um instrumento político, ele
não é um instrumento de construção de leis. [...] O Parlamento não vai dar a cidadania, ele é um
instrumento a mais para conquistá-la. Porque ali é o local onde vai ocorrer o debate político. E o
Parlamento pode ajudar (ROSINHA, 2013).
Ao refletir sobre o envolvimento do Brasil no MERCOSUL, o deputado apresentou
sua visão de que a reaproximação do país ao bloco somente se deu de fato com a chegada de Lula
da Silva à presidência.
Quando o Lula assumiu a Presidência do Brasil, em 2003, o MERCOSUL tava esquecido,
ignorado. E naquele momento todos os países da América do Sul estavam com uma profunda
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crise econômica, financeira e uma crise social e precisava dar resposta a isso. O povo não
confiava nos seus governantes, por isso veio Kirchner, veio Lula, veio Chávez, veio Lugo, e
Tabaré Vasquez, porque o povo já não confiava mais. Esses governantes assumem um Estado
falido, sem capacidade econômica-financeira. Essa capacidade econômica-financeira não só
passa por política interna como por política externa e, na política externa, cada país desse
individualmente não tinha como fazer. Então, o MERCOSUL passou a ser estratégico na
política externa e articulando na política externa, foi através do MERCOSUL e uma articulação
mais ampla na América do Sul, que se conseguiu dar um não à ALCA. Foi isso que acabou
dando um não, e acabou que daí passou a se traçar estratégias de negociação, seja comercial,
seja de inserção política, através do MERCOSUL. Então, o MERCOSUL ele é estratégico hoje,
continua sendo. Eu acho que ele não está tendo capacidade de formulação, de definir uma
política que é estratégica. [...] Ele formulou um período, deu resposta nesse período, vamos
dizer, de seis anos, até o primeiro ano do governo Dilma, depois ele perdeu essa capacidade, até
porque aprofundou a crise econômica mundial, então aquela estratégia inicial ela sentiu impacto
e tá respondendo muito lentamente à estratégia dos BRICS, onde o Brasil se inseriu. Mas,
quando o Brasil se insere, o problema é ele não poder fazer acordos separado do MERCOSUL,
que atinja, que agrida a Soberania dos outros países, é praticamente o MERCOSUL que passa a
funcionar dentro dos BRICS. Porque eu não posso assinar um tratado de livre comércio com a
África, nem com a Índia, nem com ninguém, eu só assino se levo junto o MERCOSUL. Agora
então, mesmo que vá só o nome do Brasil, é uma inserção do MERCOSUL no processo, pelas
amarras que têm (ROSINHA, 2013).
Considero a conversa com Dr. Rosinha o ponto alto da defesa do Parlasul e da
importância de um espaço democrático na integração sul-americana levada a cabo pelo
MERCOSUL. O deputado em todos os momentos demonstrou “vestir a camisa” e “comprar a
ideia” do Parlasul.
No dia da entrevista o deputado tinha marcado um debate com parlamentares do
Partido Democrático Social (PDS), na Câmara dos Deputados. Na ocasião, o tema a ser debatido
era justamente o projeto de lei que regulamenta as eleições diretas ao Parlamento do
MERCOSUL no Brasil. Trata-se de um projeto substitutivo do Projeto de Lei (PL) 5.279/09, de
autoria do Deputado Federal Carlos Zarattini (PT-SP), que, por sua vez, não foi aprovado a
tempo de ser sancionado e incorporado ao processo eleitoral de 2010.
Durante o debate, talvez mais que durante a entrevista, pude perceber o quão sensível
é o tema do Parlasul no Congresso brasileiro. Dr. Rosinha falou da importância deste para o
processo de integração e apresentou o PL a ser apresentado à votação em plenário, mas, logo
começou a ser interpelado por questões de ordem prática, e a meu ver, sintomáticas.
Os parlamentares lhe perguntavam sobre a competência decisória e, ao saberem de
sua impossibilidade, o questionavam sobre a relevância de um Parlamento de consultoria e mero
acessório dos órgãos decisórios do MERCOSUL. Ao saberem que, com a aprovação do PL que
se lhes apresentava, se extinguiria o duplo mandato, como hoje acontece, a preocupação passou a
ser com a recepção do projeto pela imprensa brasileira. A ideia era a de que aprovar a criação de
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mais 34 cargos parlamentares e, com eles, toda uma equipe de assessores, além de verba de
gabinete, inevitavelmente viria colaborar para uma imagem negativa acerca do Congresso
brasileiro. De onde sairiam os recursos para suprir os gastos desses parlamentares? Ecoaram as
vozes... “Do orçamento da Câmara dos Deputados, do Senado”, respondia Dr. Rosinha.
O desconhecimento do órgão e, principalmente, a preocupação com a imagem do
Congresso como instituição e dos Parlamentares como ocupantes e futuros candidatos a cargos
eletivos, naquele momento, suprimiu qualquer tentativa de angariar votos favoráveis à proposta.
Quando voltamos para a segunda parte da entrevista, o horizonte de meus
questionamentos parecia ter-se aberto consideravelmente. Observando o desconhecimento dos
Parlamentares sobre a integração, o Parlasul e os acordos assinados pelo Brasil nesse campo,
dizia ao Deputado que por muitas vezes, ao falar sobre tema de pesquisa, tinha que explicar o que
era, desde quando existia e que teriamos, num futuro bem próximo que escolher nossos
representantes.
Dr. Rosinha (2013) afirmou compartilhar da mesma impressão:
No início foi ignorado, ninguém sabia de nada, peguei a relatoria desse projeto e trabalho com
ele desde o começo. No entanto, não há uma consciência política dos Parlamentares sobre o
MERCOSUL, sobre a eleição, e há uma resistência à lista e uma resistência ao financiamento
público. [...] Há uma preocupação muito mais com a imprensa do que com o orçamento. Não é
uma questão orçamentária. A Câmara dos Deputados tem orçamento suficiente. Na minha
opinião, bem disciplinada, bem trabalhada, tem orçamento suficiente pra ter mil Deputados,
tendo a mesma despesa que hoje tem.
Sai da Câmara dos Deputados com a impressão de que o debate me fora mais
esclarecedor que a entrevista em si. Ambos foram valiosos para a pesquisa, mas certamente, o
debate me dera, mesmo que superficialmente, uma visão geral acerca do esforço empreendido
pelo Deputado na defesa do Parlasul. A impressão mais alarmante foi a de que o Parlasul seria
desconhecido até mesmo no Congresso brasileiro.
5.5 Consultora Maria Cláudia Drummond, decana do MERCOSUL
Maria Claudia Drummond é graduada em Direito, mestre em Ciência Política e
doutora em História. Além de consultora legislativa do Senado brasileiro, Maria Cláudia é
pesquisadora associada à Universidade de Brasília (UnB), onde leciona disciplinas ligadas à
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política da integração regional no Instituto de Ciência Política (IPOL). A entrevista de
aproximadamente uma hora aconteceu numa sala do prédio anexo do Senado Federal em Brasília,
no dia 19 de junho de 2013.
A importância de Maria Cláudia não só para o Parlasul, mas para o envolvimento da
esfera legislativa brasileira no MERCOSUL, de maneira geral, é incontestável. Seu nome foi citado
por todos os entrevistados, que a definiram como uma referência no tema da integração sul-americana
no Congresso brasileiro. Na consultoria legislativa do Senado, Maria Cláudia trabalha com o
MERCOSUL desde a assinatura do Tratado de Assunção, em 1991. A consultora trabalhava
diretamente com os representantes brasileiros da CPC, tendo colaborado na elaboração do Regimento
Interno. Compôs ainda o grupo técnico designado pelo Brasil para trabalhar na elaboração do texto do
Protocolo Constitutivo e do Regimento Interno do Parlamento do MERCOSUL. Sobre seu
envolvimento com o processo de integração sul-americana, a consultora esclarece:
Na verdade, antes mesmo do Tratado de Assunção, eu me interessava muito pela integração:
integração europeia. [...] Quando começou o MERCOSUL, em 1991, criou-se a figura da
Comissão Parlamentar Conjunta, e os parlamentares estavam meio perdidos, sem saber como
atuar, e qual seria a atuação deles. Então, o presidente da Comissão Parlamentar Conjunta do
MERCOSUL, que na época era o Senador Dirceu Carneiro, me convidou para acompanhar o
MERCOSUL, pra ajudar no acompanhamento, e foi assim que eu comecei a me interessar pelo
MERCOSUL e acompanhar de perto. Até porque eu participei da redação do Regimento
Interno da Comissão Parlamentar Conjunta. Ainda era só Comissão, mas tinha um Regimento
Interno, então daí é que veio o meu interesse e eu não larguei mais o tema porque acaba sendo
uma coisa natural, porque os outros Senadores sempre me demandavam e os presidentes da
Comissão Parlamentar Conjunta seguintes, depois do Senador Dirceu Carneiro, também me
pediam consultoria, faziam demandas, trabalhos, etc. (DRUMMOND, 2013).
Maria Cláudia tornou-se uma espécie de especialista em MERCOSUL no Senado.
Vinham até ela os parlamentares interessados em obter maiores informações sobre suas
possibilidades de ação ou mesmo como aprofundar a dimensão parlamentar do MERCOSUL.
Contudo, como mesmo admite a consultora, o desconhecimento sobre o então órgão parlamentar de
representação dos Estados-partes, por vezes, gerava desinteresse por parte dos Parlamentares. Com
relação ao interesse gerado por uma instância parlamentar no bloco, Drummond (2010) revelou que,
por se tratar de um tema ainda pouco palpável à realidade dos cidadãos, o assunto, a priori, não era
considerado pelos parlamentares como um bom angariador de votos, parte por ignorância sobre a
função do órgão, parte por falta de tato ao vislumbrar um horizonte de ação real.
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No início, como os parlamentares não tinham nenhuma noção do que fosse o MERCOSUL, e
além disso, o MERCOSUL começando ainda, então, uma coisa muito incipiente, e também
como os parlamentares não tinham o hábito de acompanhar a política externa, houve um
desinteresse, porque eles não sabiam pra quê que aquilo servia, a Comissão Parlamentar
Conjunta, e nem o que eles deviam fazer. [...] Porque a ideia no início era a seguinte: política
externa não dá voto, então eles não tinham muito interesse. Mas depois, quando o MERCOSUL
ficou mais importante, e houve números favoráveis nas exportações brasileiras e, com isso, os
próprios empresários começaram a procurar os parlamentares, empresários e outros setores que
se julgavam afetados pelo MERCOSUL, ou que queriam favorecer o MERCOSUL, estimular,
dependendo do interesse deles, o assunto começou a ficar mais presente no Senado e, de uma
maneira geral, o que se vê aqui no Senado, e na Câmara também, é que os Parlamentares são
favoráveis ao MERCOSUL. É muito difícil você encontrar um discurso contrário ao
MERCOSUL, todos eles são favoráveis por princípio: favorecer a integração regional. Agora,
nem sempre eles são favoráveis ao aprofundamento do MERCOSUL como ele está. Alguns, a
oposição geralmente, falam em um regresso à área de livre comércio, principalmente agora com
as dificuldades com a Argentina. Mas, não falam contra a instituição Parlamento do
MERCOSUL, há um desejo de participar. E com a importância maior que o MERCOSUL foi
assumindo, o que houve aqui, e isso é bastante interessante, foi que começou a haver uma
disputa, entre os parlamentares para serem indicados pelos partidos pra participar do
Parlamento do MERCOSUL. Então, isso foi uma mudança de paradigma e hoje já se conhece o
Parlamento (DRUMMOND, 2013).
Entretanto, mesmo com essa mudança de paradigma quanto ao reconhecimento da
importância de uma instância parlamentar no MERCOSUL, os parlamentares brasileiros, ainda
hoje, desconhecem principalmente as competências do órgão. Drummond (2013) admite que
É verdade que eles não sabem muito, não se aprofundam muito naquilo que o Parlamento pode
fazer. Eles não sabem muito bem quais são as competências, o quê que pode vir dai e, as vezes,
eles se decepcionam. Por exemplo, quando os técnicos, consultores, dizem a eles, “olha, o que
os senhores vão votar no plenário do Parlamento do MEROCSUL, não vai ser uma lei, o
Parlamento do MERCOSUL não tem a competência de legislar”, eles se decepcionam, mas
depois eles veem que o Parlamento pode fazer pressão no Executivo e que pode inclusive atrair
a sociedade civil pra tentar influenciar o processo por meio do Parlamento.
A questão da (ou falta da) competência decisória em grande parte é responsável pelo
Parlasul ser deixado em segundo plano na pauta de discussão dos Parlamentares brasileiros.
Questionada sobre o horizonte político de atuação do Parlasul, Maria Cláudia se diz otimista
mesmo dentro das possibilidades limitadas que o órgão tem hoje.
O que nós temos que fazer é implementar as competências que não estão implementadas ainda.
Porque a competência mais importante do Parlamento do MERCOSUL, por meio da qual ele
pode influenciar o Executivo, é aquela do art. 4º inciso 12, a competência consultiva, que diz
que durante a negociação de uma norma pelo Executivo, ele consulta o Parlamento, o que viria
como um projeto. O Parlamento emite um parecer. Se aquela norma for aprovada e finalmente
assinada pelo Executivo de acordo com o parecer do Parlamento, ela vai ter uma tramitação
mais rápida dentro dos Congressos nacionais. Agora, se não for de acordo, então ela vai ter o
que nós temos hoje, uma tramitação mais demorada, uma tramitação que, às vezes, leva dois
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anos. Isso depende de alguns mecanismos: um deles é que dentro dos parlamentos nacionais se
crie uma via rápida para essas normas que foram aprovadas de acordo com o parecer do
Parlamento do MERCOSUL. O Brasil foi o único que criou essa via rápida até agora, que foi
definida pela resolução No 1/2011. Essa resolução inclui a representação brasileira na
tramitação de todas as normas de interesse do MERCOSUL, todas que chegam aqui têm que ser
submetidas à representação brasileira primeiro, é o primeiro órgão que emite parecer sobre
essas normas. Então, isso é um up grade, podemos dizer assim. Porque antes a Comissão
Parlamentar Conjunta não tinha representação nenhuma no Congresso Nacional, agora tem
(DRUMMOND, 2013).
Diante de tantos desafios institucionais, que vão desde o não cumprimento do
cronograma previsto pelo Protocolo Constitutivo até mesmo a desconfiança ou descrença por
parte dos parlamentares brasileiros quanto à utilidade de um Parlamento sem capacidade
legislativa própria, o tema da cidadania apareceria como um horizonte turvo e pouco visível. Ao
falar sobre as possibilidades de promoção e de conquistas cidadãs no âmbito regional, Maria
Cláudia é otimista ao apontar possibilidades de inflexão cidadã para os países do bloco.
Houve algo que eu achei interessante que foi o estatuto das Cooperativas. Daí que eu percebo é
que alguns setores conseguiram se organizar em nível regional, em nível de MERCOSUL, um
deles é o setor das cooperativas. Outro setor é o das mulheres, reunião de mulheres do
MERCOSUL que existe. Outro setor é na área de educação, que eles costumam fazer lobby, já
foram ao Parlamento a favor do reconhecimento automático de diplomas, que não está
funcionando e eles conseguiram formar esse lobby transnacional (DRUMMOND, 2013).
Uma questão conjuntural, talvez a única de forma comum dirigida aos quatro
entrevistados, sobre a percepção do MERCOSUL enquanto projeto político e econômico do qual
o Brasil, na condição de sócio majoritário, quando não tem a iniciativa em projetos nos campos
social, político ou cultural, de maneira geral, participa ou apoia a dos demais sócios. A consultora
enxerga o bloco como essencial para a inserção internacional do país, mas, para além do
tratamento estratégico da política externa brasileira, é preciso ter em mente as implicações tanto
econômicas, quanto no tocante às políticas sociais nos países envolvidos. Para isso, a perspectiva
que se tem do MERCOSUL tem que mudar. Nas palavras de Drummond (2013).
O MERCOSUL é mais estratégia do que vontade política. É uma estratégia de inclusão no
mundo, no cenário internacional e eu também acho que ultimamente tem sido uma estratégia de
desempenhar um papel de liderança na América do Sul, embora o Brasil nunca tenha querido
um papel de liderança semelhante ao que os Estados Unidos da América desempenha. O Brasil
sempre foi muito discreto, muitas vezes até deixando a desejar, porque os outros países do
MERCOSUL esperam essa liderança e, às vezes, o Brasil se omite em alguns momentos. O
MERCOSUL seria uma vertente de inserção na ordem internacional, a outra vertente são as
relações Brasil-África, que o Brasil também tem cultivado muito. [...] Outra vertente, pra falar
se é uma estratégia ou não: eu acho que é uma estratégia, a vontade política tem sofrido porque
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eu não vejo tanta vontade política ultimamente, e em terceiro lugar, é preciso que o
MERCOSUL seja encarado como uma política pública, porque ele impacta em tudo, ele
impacta em todos os setores, da economia até setores sociais. Então, eu acho que falta essa
visão. Ao invés de ver o MERCOSUL como uma iniciativa de relações exteriores apenas, tem
que ver que é uma iniciativa de integração e que há um impacto grande nisso. Até mesmo a
mentalidade do país tem que mudar quando você tá num processo de integração.
A conversa com Maria Cláudia foi muito rica de conteúdo, de uma visão global
consciente dos problemas a serem enfrentados para que o Parlasul consiga ser ágil no
cumprimento de suas atribuições institucionais e efetivo na promoção da cidadania na região,
mas, acima de tudo a fala da consultora foi de defesa da instituição. A liderança do Brasil na
região traz consigo a responsabilidade de condução do processo. Uma condução aberta à
participação dos demais, que “esperam isso de nós”, disse ela.
No tocante ao Parlasul, os temas levados para discussão e nesse sentido as legislações
mais avançadas de cada país podem ser propostas para adoção pelos demais, via apresentação e
discussão no Parlamento. No entanto, um entrave para a completa institucionalização do órgão,
segundo Maria Cláudia, e que, inclusive, provém de uma ignorância quanto à sua validade para a
integração como um todo, é a ausência ou a recusa em pensar políticas públicas comuns para os
países do MERCOSUL. Embora os esforços em prol da integração tenham-se intensificado nos
últimos anos com claros reflexos, inclusive na sua estrutura institucional, no contexto do qual o
Parlasul foi um dos resultados, a consultora considera que o processo em si tem, nos últimos
anos, sofrido de uma falta de vontade e entusiasmo quanto a dar prosseguimento ao que preveem
os acordos.
5.6 Percepções acerca das falas
Pretendi entender o Parlasul e sua missão de semear e fortalecer a cidadania no
MERCOSUL através das falas de alguns atores intimamente ligados ao órgão. Mesmo seguindo o
modelo semiestruturado, que permite estabelecer pontes exclusivas e personalizadas com cada
entrevistado, de modo a melhor perceber o sentido de suas falas, um ponto fiz questão de indagar
a todos os “atores” da pesquisa: sua opinião sobre o papel do MERCOSUL na defesa dos
interesses do Brasil, mesmo diante de órgãos políticos e sociais, que assumem a missão
institucional de zelar pelo desenvolvimento equilibrado e pela cidadania no bloco.
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Perguntados sobre esse caráter estratégico do MERCOSUL para o Brasil, todos os
entrevistados não hesitaram em afirmar que o envolvimento do Brasil no bloco, quer econômico,
quer político e social, é vantajoso para o país e essencial para a região. Enquanto, os
parlamentares defenderam o Parlasul como instância por excelência de defesa dos direitos de
cidadania no MERCOSUL, os consultores, com uma perspectiva mais técnica e limitada às
possibilidades jurídicas, apresentaram os entraves e inconsistências do órgão.
Na fala de ambos os consultores pude observar uma clara percepção acerca das
diferenças entre as culturas parlamentares dos países envolvidos, o que vêm a dificultar a ação do
Parlasul no tocante a sua função de harmonização legislativa. A falta de visão global por parte
dos parlamentares e a insistência em enxergar o Parlasul como instrumento de barganha dos
interesses nacionais, por sua vez, foram por todos denunciadas como fator de atraso mesmo
quanto à a organização dos grupos políticos dentro do órgão.
No tocante ao exercício da cidadania, para os Parlamentares, assim como para os
consultores, o estabelecimento de um fundo de previdência comum, a validação de diplomas
universitários e os acordos de harmonização das legislações migratórias por todos os países do
bloco, ainda que alguns campos limitem-se por ora ao campo das aspirações, são hoje as áreas de
inflexão mais significativas.
Neste quesito, ambos consultores chamaram atenção para a que consideram a
competência mais importante do Parlamento do MERCOSUL, a competência consultiva disposta
no artigo 4º, inciso 12 do PCPM, que diz que durante a negociação de uma norma pelo
Executivo, ele consulta o Parlamento como forma de obter a chancela das populações
representadas pelos parlamentares da casa.
O horizonte institucional do Parlasul é limitado. Do ponto de vista dos tratados, não
se pode pensar ainda em uma instância legislativa e legiferante acima dos Estados nacionais entre
os países do MERCOSUL. No Brasil, por exemplo, a Constituição impede a criação de leis acima
da esfera da União e os acordos internacionais assinados pelo Brasil apenas ganham caráter legal,
após serem aprovados por maioria qualificada no Congresso Nacional. Para dar ao Parlasul a
desejada competência legislativa plena, seria, então, necessário uma emenda à CF/88.
Segundo os entrevistados, a competência decisória, entretanto, não é uma ideia a ser
descartada. A comparação com o Parlamento Europeu nesse momento foi inevitável. O PE
começou suas atividades com poucas competências dentre as quais não se incluía a criação
90
legislativa. Com 55 anos de existência o PE funciona em regime de co-decisão ao lado do Conselho
da União Europeia e tem, dentre outras, a função de aprovar o orçamento do bloco, que envolve
hoje 28 países europeus. Os 754 parlamentares têm mandato de cinco anos.
Todos os entrevistados ressaltaram, ainda, a necessidade de implementar as
competências do órgão e afirmaram o desejo de que o Parlasul tenha num futuro próximo a
competência decisória, senão para estabelecer leis de comum aceitação, pelo menos de
influenciar de forma mais efetiva o processo decisório no âmbito do bloco.
Quando se lança uma análise sobre o Parlamento, o conteúdo da atividade do órgão
adianta um claro destaque dado aos temas concernentes à melhoria da interação entre as cadeias
produtivas e da estrutura viária para a livre circulação dos fatores de produção entre os países do
bloco. Nesse sentido, as regiões fronteiriças são igualmente bastante mais sensíveis ao processo de
integração que aquelas afastadas das fronteiras entre os países do bloco.
É por meio de iniciativas nos campos educacional, cultural e das comunicações, que o
Brasil imprime sua identidade no processo de integração de forma geral. Exemplo disso, o país
foi escolhido para sediar a Universidade da Integração Latino-americana (UNILA), instituída em
2007 em Foz do Iguaçu, Brasil, que, ainda que esteja localizada na região da tríplice fronteira (tão
cara e simbólica para o projeto de integração sul-americana), obedece uma política que
claramente defende a interesses do país, a começar pela priorização dos cursos que venham a
defender os interesses da nação na integração sul-americana, e principalmente a reserva do maior
número de vagas aos cidadãos brasileiros. Outro eixo-chave da UNILA é o desenvolvimento do
setor energético, para o qual oferece um curso de especialização (Lato Sensu) em Energias
Renováveis com ênfase em Biogás. Percebe-se, então, um claro direcionamento dado ao projeto,
mesmo naqueles setores a priori autônomos em relação à esfera econômica.
Como plataforma de discussão de projeto a serem levados ao CMC o Parlasul apresenta
uma possibilidade, embora, por ora, pouco perceptível, visto que no limite de sua competência
consultiva, suas propostas de normas não são de caráter vinculado, ou seja, não implicam obrigação
para os órgãos executivos do bloco. A importância de uma instância parlamentar que funcione como
plataforma de absorção das demandas cidadãs, no entanto, aparece como única possibilidade no
horizonte da integração regional. Nesse sentido, dar prosseguimento ao cronograma previsto no
PCPM torna-se urgente para a própria sobrevivência do órgão, implementar suas competências,
imprescindível para desenvolvimento da cidadania no MERCOSUL.
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A principal razão do Parlasul não abrigar competências decisórias advém do fato da
integração proposta pelo MERCOSUL não permitir que as capacidades legislativas sejam
transplantadas para a esfera transnacional, cabendo exclusivamente aos órgãos legislativos
nacionais. Este desenho institucional, por sua vez, se deu porque o MERCOSUL foi concebido
como uma integração de caráter multilateral, em que toda a estrutura institucional do bloco obedece
a um processo decisório intergovernamental e, portanto, não gerador de direito comunitário.
92
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Corroborando a ideia de que as experiências modernas de cidadania nasceram e
acompanharam o desenvolvimento do sistema capitalista que, por sua vez, abrigou em seu seio
também o florescimento dos Estados nacionais, as experiências de cidadania na América Latina
inevitavelmente foram afetadas pelo modo como seus países foram inseridos nessa nova
dinâmica política. O fato de terem sido, sem exceção, colônias de exploração, fez com que as
futuras repúblicas entrassem no jogo capitalista já em posição de desvantagem.
Ao livrarem-se das amarras coloniais, os países latino-americanos tiveram que lidar
ainda com a potência que se encontrava, então, em sua fase de grande desenvolvimento
industrial. Não apenas econômica, mas também política e ideologicamente, no final do século
XIX, os EUA vivenciavam um período expansão, com a difusão de seus valores e
principalmente, imprimiam sua personalidade interventora na região.
Durante boa parte do século XX, as iniciativas de integração e-ou concertação que
envolveram os países da América Latina, via de regra, foram modelos proforme implementados
de fora para dentro e, por isso mesmo, não refletiam os interesses e tampouco fomentavam a
autonomia da região perante a comunidade internacional, quer política, quer economicamente.
Nesse contexto, plataformas como a Organização dos Estados Americanos (OEA), a Comissão
Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial (BM), viriam a congregar os países da região sob um
projeto alheio, que apenas fomentaria a manutenção de uma condição de subjugo.
Foi assim que, através de compromissos que, inevitavelmente, afetavam campos
estratégicos para o desenvolvimento desses países, como educação, reforma agrária,
desenvolvimento da indústria e balança comercial, essas agências capturaram qualquer tentativa
da região de ensaiar uma maior autonomia em relação às potências mundiais, sobretudo Europa e
EUA. Seguindo essa lógica de predomínio dos interesses externos sobre os internos, as agências
multilaterais mantinham incólumes os interesses das potências e impraticável qualquer tentativa
de autonomia entre os países da região.
Entretanto, se no período colonial Espanha e Portugal funcionaram como válvulas
propulsoras para as primeiras iniciativas de concertação entre os países da região, no final do
século XX, o combate à influência e à intervenção dos Estados Unidos funcionariam como
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bandeira sob a qual os países voltariam a se reunir. Nesse sentido, além do rechaço à Área de
Livre Comércio das Américas (ALCA), as iniciativas regionais que se sucederam (União de
Nações Sul-Americanas-UNASUL, Aliança Bolivariana para a América-ALBA, aprofundamento
do MERCOSUL) vieram a inaugurar um período de insurreição cuja autonomia para traçar seu
próprio destino figura como a principal bandeira.
Como destinatário prioritário da política externa do Brasil na última década, o
MERCOSUL, passando por uma reconfiguração de suas diretrizes, que abriu a cartela de atuação
aos campos político, social e cultural, mais do que reflexo da retórica de diplomatas e
governantes, representa uma significativa guinada regionalista.
Enredado com os vizinhos desde as disputas pela definição de suas fronteiras, esse
desejo de comunhão com os vizinhos é uma inovação; o Brasil, inclusive, há muito sofre acusações
de tentar exercer uma espécie de subimperialismo na região. No período pós-independência, sua
preferência pela metrópole colonizadora, seguida pelas parcerias bilaterais com os EUA,
retardaram o estreitamento dos laços com os vizinhos em mais de um século. A proximidade e
amizade do Brasil com os países sul-americanos, dessa forma, é uma construção social, histórica e
diplomática recente. Menos de dois séculos atrás estávamos estrategicamente voltados para o além
mar, preferindo nos espelhar na Europa à assumir uma identidade latino-americana.
O discurso diplomático da não-intervenção, que historicamente marca a postura do
país e o promove internacionalmente como aquele “gigante amigo", disposto a intervir desde que
expressamente solicitado e, no caso da integração sul-americana, carrega quase que integralmente
às suas expensas o projeto regional, pode entretanto, revelar alguns dos interesses estratégicos do
país na conformação de seu plano de desenvolvimento político e econômico na região. Do
mesmo modo, a mudança de postura do Brasil com relação ao MERCOSUL pode lançar luzes
sobre os múltiplos vieses que corroboraram para a construção da identidade internacional do
Brasil nas primeiras décadas do século XXI.
De fato, no último decênio, a região tornou-se dileta nos planos de expansão da
influência do Brasil. Na contra-mão de sua forte característica de exportador de produtos
primários, a balança comercial do Brasil no MERCOSUL é marcadamente de produtos
industrializados, sobretudo, automóveis, fármacos, alimentícios, celulose, construção civil e
metalurgia. Além disso, como importante credor dos países vizinhos, o Brasil financia obras de
infraestrutura e desenvolvimento em todos os países do MERCOSUL.
94
O FOCEM, a exemplo disso, como fundo de investimento para obras de
infraestrutura no MERCOSUL, embora conte com um orçamento irrisório para o porte dos
projetos a que se dedica (U$100 milhões/ano), funciona como um catalizador de clientes para o
nosso BNDES, garantindo ao Brasil clientes cujo desenvolvimento se torna extremamente
interessante aos planos de expansão da influência do país na região.
A edificação de uma estrutura que facilite o trânsito tanto de pessoas quanto, senão
principalmente, de mercadorias entre esses países é imprescindível para a manutenção de
mercados interligados. Dessa forma, embora este tenha sido apresentado como sendo uma das
possibilidades de benefícios das regiões Norte e Nordeste, até agora não há registro de nenhum
projeto aprovado para essas regiões. O FOCEM tem sua pauta de financiamento marcado por
acordos na região da tríplice fronteira (Argentina, Brasil e Paraguai).
A integração dos campos energético, de defesa e o contínuo e crescente fluxo
comercial de produtos industrializados que o Brasil escoa para os vizinhos, elevam o
MERCOSUL, inegavelmente, à condição de parceiro indispensável nos planos de
desenvolvimento do país. Prova disso, no Plano Pluri-Anual (PPA) – 2012-2015, um tópico
especial, separado da política externa, é dedicado a América do Sul onde, por sua vez, o
MERCOSUL é apresentado como plataforma prioritária para o desenvolvimento do Brasil.
A ideia de constituir um Parlamento no MERCOSUL, iniciativa de Argentina e
Brasil, trouxe para a possibilidade, ainda que indireta, de envolver o cidadão no processo
decisório no âmbito do bloco. No entanto, o exercício e o alcance dessa cidadania são postos em
xeque diante da fragilidade institucional e da ausência de competências legislativas.
No tocante à contribuição do Parlasul para o acesso universal aos direitos políticos e
sociais, à luta pelo reconhecimento da igualdade de direitos nos países do MERCOSUL, à
absorção da participação popular do órgão parlamentar da integração sul-americana e à
contribuição deste para a articulação dos movimentos sociais organizados, a única possibilidade
aberta à sociedade civil é a de apresentar propostas que, uma vez aceitas, poderão ser levadas aos
órgãos decisórios do bloco sob a forma de anteprojetos ou projetos de norma ou ainda de
recomendações. Mas esse acesso se dá mediante aproximação e negociação com os grupos
políticos do Parlasul, que, por sua vez, encontram-se ainda muito atrelados às bandeiras
partidárias e ao repertório das demandas políticas nacionais.
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Pode-se inferir que a “cidadania do MERCOSUL”, levada a cabo pelo Parlasul,
deflagrada tanto nos depoimentos colhidos quanto nos documentos oficiais (anteprojetos e
projetos de norma, pareceres e declarações), emitidos em nome do órgão, demonstra de antemão,
um forte caráter mercadológico. Os direitos civis, pois, tem um claro destaque nas ações do
Parlamento. Os direitos sociais como o acesso aos sistemas de saúde, educação, inclusão social
esperam ainda um tratamento mais direto por parte do Parlasul. Observando o conteúdo das
atividades do órgão, percebe-se que a dileção pela implementação de projetos na tríplice fronteira
adianta que o viés comercial ainda prevalece sobre os campos político, social e cultural. Os
direitos políticos, por sua vez, são ainda ausentes na pauta de discussões e proposições do
Parlasul aos órgãos decisórios do bloco, o que, por sua vez, não surpreende diante das
dificuldades crônicas mesmo em estabelecer os parâmetros de escolha dos próprios Parlamentares
do órgão.
No entanto, é necessário ressaltar, o próprio MERCOSUL que, de início visava
estreitar os laços comercias e inaugurar uma era de paz entre os países, só foi concebível no seio
dos processos de redemocratização na Argentina e no Brasil na primeira metade da década de
1980. Assim, é ele mesmo, em sua essência, fruto de uma experiência de resgate e de contínua
construção da cidadania.
No momento em que a integração sul-americana toma importantes proporções para os
países que compõem o MERCOSUL e o aprofundamento da dimensão social verifica-se como
pedra de toque do referido processo, torna-se necessário investir na discussão não somente dos
parâmetros, mas também das implicações desse aprofundamento tanto para a região como um
todo quanto para cada país individualmente. Em recente publicação intitulada “A dimensão
Social do MERCOSUL”, lançada pelo o Instituto Social do MERCOSUL (ISM) os membros do
bloco reafirmam a necessidade de “instalar como eixo transversal das políticas sociais o respeito
pelos direitos humanos e, em consequência, a promoção, acesso e apropriação dos direitos da
cidadania” (MERCOSUL, 2013:59). Segundo o documento intitulado “Mapa del MERCOSUR
Social”, lançado pela Secretaria Administrativa do MERCOSUL (SAM) em 2012, 40 eram os
órgãos, reuniões e secretarias especiais, os quais, na estrutura institucional do bloco, cuidam dos
assuntos sociais e políticos da integração. Através desse dado pressupõe-se que a cidadania não
se limita apenas ao Parlamento.
96
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WEBER, Max: A ética protestante e o espírito do capitalismo. São Paulo: Martin Claret, 2011.
100
APÊNDICES
101
Apêndice A – Questionário apresentado ao entrevistado – Senador Inácio Arruda
Como foi a sua aproximação com o Parlamento. Do momento inicial do Parlasul até hoje? A
sua trajetória no órgão?
Nesse sentido, o senhor acha que a integração de cunho energético é um carro-chefe da
integração sul-americana, no geral?
Ainda nesse mote de fontes de energias, aparecem essas fontes novas e sustentáveis, mas
ainda nas fontes tradicionais, o senhor acha que a Venezuela viria a acrescentar ao
MERCOSUL?
No tocante às atividades do Parlamento do MERCOSUL, uma coisa que eu tenho tido muita
dúvida, eu procuro nas minhas leituras para entender o funcionamento do Parlamento, mas nas
minhas leituras tem ficado muito vagas. Como funcionam as dinâmicas dos grupos políticos lá
dentro?
E o Ministério das Relações Exteriores do Brasil acompanha de perto as decisões? Como é o
diálogo?
Deixa eu voltar aqui, porque grande parte das perguntas o senhor já vai respondendo antes de
eu fazer. O senhor vê alguma semelhança entre o Parlamento do MERCOSUL e o Parlamento
Europeu. Os estudos a que eu tenho tido acesso, eles fazem diretamente essa comparação.
Geralmente eles colocam o Parlamento do MERCOSUL em desvantagem por ele não ter uma
função decisória como tem o Parlamento Europeu.
Ainda no tocante ao estabelecimento de uma moeda comum, no MERCOSUL seria um caso
impensável, não adequado?
Só uma última pergunta, com relação ao Parlamento do MERCOSUL e o Parlamento
Europeu. Há alguma ligação institucional, alguma influência clara?
E Senador, com relação à cidadania regional proposta pelo Parlamento do MERCOSUL.
Como o senhor vê a relação entre o Parlasul, enquanto instituição que propõe essa cidadania, e
o cidadão brasileiro hoje?
Então, o carro-chefe do alcance dessa cidadania regional, da aproximação do cidadão, do
indivíduo brasileiro com relação ao Parlamento do MERCOSUL, seria via inserção no
mercado de trabalho?
102
E há algum segmento social, algum movimento social que já demonstra hoje um interesse
pelas reuniões do Parlamento?
Há algum ministério em particular, fora o Ministério das Relações Exteriores?
E com relação a nós, aqui no Nordeste. De que forma o Parlasul pode alcançar os
nordestinos? Afora a inserção pelo mundo do trabalho?
E, em termos de infraestrutura, ainda que o Brasil tenha de volta o mínimo de recursos
investidos no FOCEM, aqui no Nordeste, a gente recebe algum recurso?
E nesse sentido, as demandas de Norte e Nordeste são maiores que as de Sul e Sudeste?
E o Senador como relator do Estatuto da Cidade. É um projeto a ser levado à apreciação no
Parlasul?
Pra concluir, um tema que foi colocado agora, nos últimos dias, que é o caso do Paraguai. O
recente impedimento pelo qual passou o presidente, Fernando Lugo, não foi bem aceito pelos
demais membros do MERCOSUL, o Parlasul divulgou diversas notas de reprovação à atitude
antidemocrática do país. O Senador acredita que o Parlasul possa atuar no sentido de evitar
atitudes semelhantes no futuro, de contribuir para o debate democrático?
103
Apêndice B – Questionário apresentado ao entrevistado - Consultor Eugênio Arcanjo
Como foi a sua aproximação com o projeto do Parlamento, desde o momento inicial até hoje,
a sua trajetória...
Tem previsão pra quando o Parlamento vai entrar em atividades novamente?
Em que medida, se há medida, o Parlamento Europeu serve de modelo pro Parlamento do
MERCOSUL?
Por que o projeto de lei que o Brasil não aprovou até 2010, já não foi aprovado a tempo?
Em relação a essa interação Executivo-Legislativo, no âmbito do MERCOSUL, é possível
dizer que é um projeto mais Executivo?
Dentro do Poder Executivo e no Senado, no seu caso, existe algum grupo político que se
mostra contra o Parlamento do MERCOSUL?
Há um diálogo entre os Ministérios das Relações Exteriores ou então o Ministério de algum
tema que seja priorizado pelos debates no Parlamento?
Sobre as proposições, esses projetos de norma, geralmente partem dos Parlamentares
juntamente com os consultores?
No caso de o cidadão se propor, ou desejar sugerir uma proposta de norma, ou um projeto a
ser adotado. Há essa possibilidade?
Então, a única possibilidade do cidadão participar do processo de criação normativa seria
através do representante que propôs um projeto? Então, no tocante à cidadania, o Sr. acha que
se pode falar de uma cidadania sul-americana?
E a falta do poder de decisão do Parlamento seria um fator negativo para a conformação dessa
cidadania?
104
Apêndice C – Questionário apresentado ao entrevistado – Deputado Florisvaldo Fier (Dr.
Rosinha), PT-PR
Como se deu a sua aproximação com temática da integração sul-americana? Com o
MERSOSUL e o Parlasul. Queria saber sobre o seu envolvimento, desde o início até hoje.
O Sr. foi o relator do RIPM, certo? O Consultor Eugenio Arcanjo me falou da sua
participação de vocês na formulação do documento. Como foi esse processo? Existe um
diálogo entre os consultores legislativos (mesma função) dos demais países?
O fortalecimento da cidadania sul-americana (ou do MERCOSUL), passou a ser prioridade
das iniciativas dos governantes, quais são, para o Sr. os pilares (os meios de efetivação) dessa
cidadania? Existem temas prioritários?
Podemos tratar os termos cidadania sul-americana e cidadania do MERCOSUL como
sinônimos?
Como o senhor vê a relação entre o Parlasul, enquanto instituição que propõe essa cidadania,
e o cidadão brasileiro hoje?
Há algum segmento social, algum movimento social que já demonstra hoje um interesse pelas
reuniões do Parlamento?
Sobre a regulamentação das eleições no Brasil. Como estamos? Existe a possibilidade de
ocorrerem já em 2014?
Quais os empecilhos hoje para que o Parlasul retome suas atividades?
105
Apêndice D – Questionário apresentado ao entrevistado – Consultora Maria Cláudia
Drummond
Como se deu a sua aproximação com o Parlasul?
Dentro do Senado você virou uma espécie de especialista em MERCOSUL. Nesse sentido, os
parlamentares vêm até você para trazer suas demandas?
Como é que o Parlamento recepcionou o projeto do Parlamento do MERCOSUL?
A gente tem previsão de quando as atividades do Parlamento serão retomadas?
O Brasil está pronto para mandar os seus?
A gente pode colocar a capacidade decisória para o Parlasul como horizonte para o futuro do
órgão?
Ainda com relação as eleições diretas, quando a gente vê o projeto de lei do Deputado Carlos
Zarattinni, ele não foi aprovado, eu procuro em todos os meus de comunicação, mas não acho.
Talvez uma pessoa de dentro possa me dizer.
A gente pode esperar as eleições para o Parlasul para o próximo ano (2014)?
Como é a relação do Parlamento com o Itamaraty? Existe um diálogo?
Com relação aos grupos políticos no Parlasul, o senador Inácio Arruda e o Deputado Dr.
Rosinha, falaram ambos que o caráter nacional ainda prevalece, mas eles faram enquanto
parlamentares do Brasil. Como é que funcionam?
E falando na cidadania, a gente pode dizer que existem eixos desse envolvimento cidadão,
prioridades para a cidadania no MERCOSUL?
Falando um pouco da tua tese, a gente vê muito a comparação até por parte da mídia, do
parlamento do MERCOSUL com o Parlamento Europeu, a gente pode ter o PE como espelho?
O MERCOSUL hoje para o Brasil é uma estratégia ou uma vontade política?
106
ANEXOS
107
Anexo A – Estrutura institucional do MERCOSUL
108
Anexo B – Organograma do Parlasul
109
Anexo C – Estatuto da Cidadania do MERCOSUL – Plano de Ação
MERCOSUL/CMC/DEC. N° 64/10
ESTATUTO DA CIDADANIA DO MERCOSUL
PLANO DE AÇÃO
TENDO EM VISTA: O Tratado de Assunção, o Protocolo de Ouro Preto e a Decisão N° 63/10
do Conselho do Mercado Comum.
CONSIDERANDO:
Que, no espírito do Tratado de Assunção, o MERCOSUL deve assentar-se sobre uma união cada
vez mais estreita entre seus povos;
Que os Estados Partes do MERCOSUL implementaram uma estratégia regional de avanço
progressivo e um enfoque multidimensional da integração, que contempla ações e medidas em
matéria política, econômica, comercial, social, educativa, cultural, de cooperação judicial e em
temas de segurança.
Que é fundamental avançar, no marco do vigésimo aniversário da assinatura do Tratado de
Assunção, no aprofundamento da dimensão social e cidadã do processo de integração, com vistas
a alcançar um desenvolvimento sustentável, com justiça e inclusão social em benefício dos
nacionais dos Estados Partes do MERCOSUL.
Que os instrumentos adotados no MERCOSUL garantem aos nacionais dos Estados Partes e as
suas famílias o gozo dos mesmos direitos e liberdades civis, sociais, culturais e econômicas, de
acordo com as leis que regulamentam o seu exercício.
Que é necessário consolidar um conjunto de direitos fundamentais e benefícios em favor dos
nacionais dos Estados Partes do MERCOSUL e estabelecer um Plano de Ação para a
conformação progressiva de um Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, com vistas a sua plena
implementação no trigésimo aniversário da assinatura do Tratado de Assunção.
O CONSELHO DO MERCADO COMUM
DECIDE:
Art. 1º – Estabelecer um plano de ação para a conformação progressiva de um Estatuto da
Cidadania do MERCOSUL.
110
Art. 2º – O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL estará integrado por um conjunto de
direitos fundamentais e benefícios para os nacionais dos Estados Partes do MERCOSUL e
se conformará com base, entre outros, nos seguintes objetivos oportunamente elencados nos
Tratados Fundamentais do MERCOSUL e na normativa derivada:
- Implementação de uma política de livre circulação de pessoas na região
- Igualdade de direitos e liberdades civis, sociais, culturais e econômicas para os nacionais dos
Estados Partes do MERCOSUL
- Igualdade de condições para acesso ao trabalho, saúde e educação.
Art. 3º – Com vistas a alcançar os objetivos gerais indicados no artigo 2, o plano de ação
será integrado pelos seguintes elementos, os quais serão tratados nos âmbitos indicados a
seguir:
1 Circulação de pessoas
1.1 Facilitação do trânsito e da circulação no espaço MERCOSUL.
1.2 Simplificação de trâmites, agilização de procedimentos de controle migratório, harmonização
gradual dos documentos aduaneiros e migratórios.
Âmbitos:
Reunião de Ministros da Justiça
Reunião de Ministros do Interior
Foro Especializado Migratório
CCM – CT N° 2 “Assuntos Aduaneiros”
2 Fronteiras
2.1 Plena implementação e ampliação gradual das Áreas de Controle Integrado.
2.2 Revisão do Acordo de Recife e instrumentos correlatos.
2.3 Acordo sobre Localidades Fronteiriças Vinculadas.
Âmbitos:
Reunião de Ministros do Interior
Foro Especializado Migratório
Comissão de Comércio do MERCOSUL
CT N° 2 “Assuntos Aduaneiros”
Grupo Mercado Comum – Grupo Ad Hoc de Integração Fronteiriça
3 Identificação
111
3.1 Harmonização das informações para a emissão de documentos de identificação nos Estados
Partes do MERCOSUL.
3.2 Inserção da denominação “MERCOSUL” nas cédulas de identidade nacionais.
Âmbitos:
Reunião de Ministros da Justiça
Reunião de Ministros do Interior
Foro Especializado Migratório
Foro de Consulta e Concertação Política
Grupo de Trabalho sobre Assuntos Jurídicos e Consulares
4 Documentação e cooperação consular
4.1 Ampliação dos casos de dispensa de tradução, consularização e legalização de documentos.
4.2 Ampliação dos mecanismos de cooperação consular.
Âmbitos:
Reunião de Ministros da Justiça
Reunião de Ministros do Interior
Foro Especializado Migratório
Foro de Consulta e Concertação Política
Grupo de Trabalho sobre Assuntos Jurídicos e Consulares
5 Trabalho e Emprego
5.1 Revisão da Declaração Sociolaboral do MERCOSUL
5.2 Fortalecimento do funcionamento da Comissão Sociolaboral
5.3 Fortalecimento do Observatório do Mercado de Trabalho
5.4 Desenvolvimento de diretrizes sobre emprego
5.5 Desenvolvimento de plano regional em matéria de trabalho infantil
5.6 Desenvolvimento de plano regional em matéria de inspeção de trabalho
5.7 Desenvolvimento de plano regional em matéria de facilitação da circulação de trabalhadores
Âmbitos:
Reunião de Ministros do Trabalho
Grupo Mercado Comum
SGT No 10 “Assuntos Laborais, Emprego e Seguridade Social”
6 Previdência Social
112
6.1 Integração dos cadastros de informações previdenciárias e trabalhistas dos Estados Partes
para fins de simplificação de trâmites, segurança das informações, formulação de políticas
públicas e agilização de concessão de benefícios
6.2 Estabelecimento de um Programa de Educação Previdenciária do MERCOSUL, que incluiria
a criação de um portal na Internet para facilitar o acesso a informações previdenciárias
Âmbito:
Grupo Mercado Comum
SGT No 10 “Assuntos Laborais, Emprego e Seguridade Social”
7 Educação
7.1 Simplificação dos trâmites administrativos para efeitos da equivalência de estudos e títulos de
ensino superior
7.2 Aprofundamento do Sistema ARCU-SUL para a equivalência plena de cursos superiores no
MERCOSUL
7.3 Criação de um Acordo-Quadro de Mobilidade para a consolidação de um espaço de
mobilidade (estudantes, professores e pesquisadores) e intercâmbios acadêmicos
Âmbito:
Reunião de Ministros da Educação
8 Transporte
8.1 Criação de um sistema de consultas sobre informações veiculares acessível às autoridades
competentes dos Estados Partes
8.2 Definição de características comuns que deverá ter a Patente MERCOSUL
Âmbito:
Grupo Mercado Comum
SGT No 5 “Transportes”
9 Comunicações
9.1 Ações que visam a favorecer a redução de preços e tarifas para comunicações fixas e moveis
entre os Países do MERCOSUL, incluindo o roaming
9.2 Ações que visam a extensão do tratamento local para serviços de telecomunicações sem fio
em zona de fronteira, sobretudo por meio do compartilhamento de redes
Âmbito:
Grupo Mercado Comum
113
SGT N° 1 “Comunicações”
10 Defesa do consumidor
10.1 Criação de um Sistema MERCOSUL de Defesa do Consumidor, composto por:
10.1.1Sistema MERCOSUL de Informações de Defesa do Consumidor
10.1.2Ação regional de capacitação – Escola MERCOSUL de Defesa do Consumidor
10.1.3Norma MERCOSUL aplicável a contratos internacionais de consumo
Âmbito:
Comissão de Comércio – Grupo de Monitoramento
CT No 7 “Defesa do Consumidor”
11 Direitos políticos
11.1 Avaliar as condições para avançar progressivamente no estabelecimento de direitos
políticos, de acordo com as legislações nacionais que regulamentem seu exercício, em favor dos
cidadãos de um dos Estados Partes do MERCOSUL que residam em outro Estado Parte de que
não sejam nacionais, incluindo a possibilidade de eleger parlamentares do MERCOSUL.
Âmbito:
Reunião de Ministros da Justiça
Reunião de Ministros do Interior
Art. 4º – O Conselho do Mercado Comum poderá atualizar e/ou ampliar o Plano de Ação com
base nas recomendações dos âmbitos mencionados no Artigo 3 e do Alto Representante Geral do
MERCOSUL. A primeira revisão da implementação do Plano de Ação se efetuará na LVI
Reunião Ordinária do Conselho do Mercado Comum.
Art. 5º – O Alto Representante-Geral do MERCOSUL acompanhará o desenvolvimento do
Plano de Ação e apresentará relatório de avanços nas Reuniões Ordinárias do Conselho do
Mercado Comum. Para tanto, o Alto Representante-Geral do MERCOSUL poderá solicitar
informação e/ou fazer sugestões aos foros do MERCOSUL mencionados no Artigo 3.
Art. 6º – Os foros do MERCOSUL mencionados no Artigo 3 elaborarão um cronograma de
trabalho, de até 10 anos, para a implementação progressiva dos elementos que integram o
Plano de Ação, tendo em conta os objetivos indicados no Artigo 2.
Art. 7º – O Plano de Ação deverá estar integralmente implementado no 30° aniversário do
MERCOSUL. O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL poderá ser instrumentalizado por
114
meio da assinatura de um protocolo internacional que incorpore o conceito de “Cidadão do
MERCOSUL” e forme parte do Tratado de Assunção.
Art. 8º – Esta Decisão não necessita ser incorporada ao ordenamento jurídico dos Estados
Partes, por regulamentar aspectos da organização ou do funcionamento do MERCOSUL.
XL CMC – Foz do Iguaçu, 16/XII/10.
115
Anexo D – Lista de documentos consultados
MERCOSUL. Cartilha do cidadão do MERCOSUL. [S.l]: Comissão de Representantes
Permanentes do MERCOSUL, 2010a. Disponível em: <http://www.mercosul.gov.br/cartilha-do-
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