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:: Caderno Especial n16 - Anlise de Conjuntura - "A charanga do ajuste fiscal e da focalizao do gasto social" - por Laura Tavares. :: Edio: 10 a 24 de junho de 2005 :: Anlise de Conjuntura de maio de 2005* A charanga** do ajuste fiscal e da focalizao do gasto social Laura Tavares Soares*** Entra ano sai ano, muda governo, e o tema do ajuste fiscal permanece, bem como o da indispensvel focalizao do gasto social. Os economistas da Fazenda, incansveis na defesa de suas teses, acabam de lanar mais um documento a respeito, sob um ttulo aparentemente tcnico e neutro: Oramento Social do Governo Federal. 2001-2004 (1). Com mais essa investida, j a terceira vez nesta pgina (entrando no seu terceiro ano)(2) que analisamos os argumentos desses ilustres intelectuais orgnicos do ajuste fiscal que continuam no poder (3). Outros especialistas de fora do governo como Marcelo Neri da FGV (Fundao Getlio Vargas), ou que j fizeram parte do governo FHC como Wanda Engel (atualmente no BID Banco Interamericano de Desenvolvimento) apiam o documento, reforando a tese de que o governo tem que ampliar os programas de transferncia de renda focalizados nos mais pobres (4). Interessante como a separao ou a mistura de recursos contributivos e fiscais (nocontributivos) feita conforme a convenincia. Quando interessa, se separam os recursos fiscais dos contributivos, conferindo uma capacidade distributiva apenas para os primeiros, alegando que somente os recursos fiscais poderiam ser universalizveis. Neste sentido, o discurso de que Sade e Assistncia Social deveriam apenas ser financiadas com recursos fiscais e a Previdncia apenas com os contributivos. a tese do esquartejamento da Seguridade Social, uma das heranas da dcada passada que continua sendo defendida. Por outro lado, quando se trata de desvincular recursos para o financiamento do supervit fiscal, se unificam e se misturam todos os recursos contributivos e fiscais. Aqui as contribuies dos trabalhadores e das empresas passam a contribuir no apenas para a Previdncia, mas para o ajuste fiscal. Tambm uma herana que continua sendo rigorosamente aplicada atravs da DRU (Desvinculao da Receita da Unio), que desvincula linearmente 20% de todos os recursos da Unio. No caso da anlise feita no documento da Fazenda, todos os recursos so misturados e analisados como um nico gasto social, incluindo aqueles gastos financiados com recursos contributivos no caso a Previdncia, para chegar concluso de sempre de que o gasto social (?) precisa ser melhor focalizado nos mais pobres. No caso do gasto da Previdncia, o eterno vilo do gasto social, o peso maior recai (obviamente, seno no seria Previdncia), nas aposentadorias em geral, sem esclarecer que as mesmas foram financiadas por contribuies equivalentes. Ah, mas e as aposentadorias no contributivas? Aqui, alm das aposentadorias garantidas pela LOAS (Lei Orgnica da Assistncia Social) estas sim de carter eminentemente assistencial (5), so includas de modo equivocado como no contributivas as aposentadorias rurais, relacionadas ao trabalho rural e que possui um sistema contributivo especial, diferente do urbano. Vale a pena recordar que ambas as aposentadorias a da LOAS e a rural foram conquistas sociais inspiradas na idia da Seguridade Social financiada por toda a sociedade (6) tanto por recursos fiscais como contributivos, sendo que estes ltimos deveriam ser diversificados, desonerando a folha de salrios e onerando o faturamento e o lucro lquido das empresas. As receitas provenientes das contribuies sociais (em seu conjunto) vm apresentando um crescimento superior ao do PIB (7). Essas receitas so suficientes para cobrir todas as despesas da Previdncia Social, da Sade e da Assistncia Social, gerando inclusive um supervit (8). No entanto, quando para calcular o dficit da Previdncia, so levadas em

2conta apenas as contribuies sobre folha de salrios, obviamente em queda aqui e no mundo inteiro, dado o aumento do desemprego e do trabalho informal. Do ponto de vista da progressividade do gasto com a Previdncia Social, j reportamos inmeras evidncias em anlises de anos anteriores (9). J que o assunto est de novo na pauta, recordemos algumas delas. A primeira de que mais da metade dos nossos municpios (63% segundo a Anfip) vive dos recursos pagos pela Previdncia. A nossa Previdncia Social responsvel pelo sustento de milhes de famlias brasileiras sobretudo nas pequenas cidades e nas reas rurais. Ou seja, mesmo no sendo considerado um programa de combate pobreza, os recursos da previdncia social tm cumprido um papel importante na composio da renda familiar. Como a grande maioria dos benefcios previdencirios encontrase na faixa de um salrio mnimo, certamente no so as famlias ricas as beneficiadas. H exatamente um ano atrs (10) publicamos aqui os dados da POF 2002-2003, onde se demonstrava que no grupo das Transferncias o peso preponderante (75%) cabia aposentadoria previdenciria; sendo que a Previdncia Pblica, no ranking total, estava apenas um (1) ponto percentual abaixo do rendimento do Trabalho por conta prpria. Mostrando o seu carter redistributivo, o peso das Transferncias maior nas reas rurais (com 16,3%) que nas urbanas; e bem maior no Nordeste (18,4%) do que nas demais regies e do que a mdia brasileira. Existem tambm referncias internacionais a respeito: estudo da OIT (Organizao Internacional do Trabalho) (11) mostra a importncia dos benefcios previdencirios em nosso pas: entre 62% e 67% das pessoas acima de 60 anos e cerca de 84 % das acima de 70 recebem alguma prestao previdenciria. Os domiclios com aposentados ou pensionistas apresentam uma renda 14,5 % superior aos sem benefcios previdencirios. A pobreza dos idosos no Brasil estimada em um patamar de 23% ascenderia a 72 % sem a Previdncia Social. Outro trabalho da OIT (12) aponta ainda para a incidncia dos Benefcios Previdencirios na Distribuio de Renda atravs do Coeficiente de Gini: este coeficiente cai de 0.544 para 0.538 no Brasil, enquanto que na mdia latino-americana essa reduo de 0.449 para 0.423. Este dado contesta a afirmao do documento da Fazenda de que o Gini no afetado pela Previdncia. Finalmente, uma referncia no includa nas anlises citadas, proveniente de um artigo do ex-Ministro da Previdncia de fevereiro deste ano (13): em 1999, 34% dos brasileiros viviam abaixo da linha de pobreza; sem a Previdncia esse percentual chegaria a 45,3% ou mais de 81 milhes de pessoas. Ainda em relao ao texto da Fazenda, alguns comentrios rebatendo as afirmaes de que a Previdncia no atinge os mais pobres porque os informais no so beneficiados pelo sistema e porque as crianas, onde a incidncia da pobreza maior, tampouco so beneficiadas. Em primeiro lugar, segundo o critrio utilizado para a classificao dos pobres (14), estes seriam aqueles cuja renda estaria abaixo de uma determinada linha de pobreza (ou de indigncia, conforme o valor utilizado). Portanto, quando se fala de informais h que ter cuidado com a heterogeneidade desse universo, onde uma parcela importante recebe uma renda superior a muitos assalariados formais. Em segundo lugar, essa situao no se corrigiria com a reduo dos gastos da Previdncia e sim pela incluso dos informais por outros mecanismos, como reduo da alquota de contribuio (alis expressa na PEC paralela da atual Reforma da Previdncia para os autnomos). Quanto aos informais idosos ou portadores de deficincias que esto abaixo da linha da pobreza, a LOAS j lhes garante uma aposentadoria universal, cuja cobertura, inclusive, vem sendo substancialmente ampliada e, no por acaso, tambm vem sendo objeto de ataque (dos mesmos que defendem a focalizao nos pobres) por ser responsvel pelo aumento do dficit da Previdncia. Quanto afirmao de que a Previdncia no afeta as crianas, de um acacianismo pasmoso. A pobreza das crianas brasileiras precisa ser atacada por outras polticas e programas que proporcionem, alm de renda, proteo social s famlias e s mulheres com filhos. J que o documento cita tanto os pases europeus (!), l as mulheres e as crianas tm acesso universal proteo social, a programas e equipamentos pblicos, como educao, sade, creche, lazer, moradia, alm de programas de renda familiar quando esto em situao de desamparo. Oxal, pelo menos neste sentido, o exemplo europeu fosse seguido, o qual representa exatamente o oposto do que os autores do documento querem defender. Se quisermos efetivamente debater a questo do financiamento pblico para a rea social que saia da camisa-de-fora do ajuste e da focalizao do gasto, vale a pena introduzir e (mais

3uma vez) relembrar (15) algumas outras questes pendentes. A primeira delas da histria recente da inverso do financiamento pblico brasileiro: os recursos fiscais neste pas sempre foram usados para subsidiar e financiar o econmico, enquanto que os recursos contributivos (antes provenientes exclusivamente dos salrios dos trabalhadores) financiavam o social. A segunda a de que o nosso Sistema Tributrio foi e continua sendo regressivo. Os nossos impostos (ao contrrio dos pases que financiam seus Estados de Bem-Estar com recursos fiscais) so predominantemente indiretos, o que implica que os mais pobres pagam proporcionalmente mais impostos em relao sua renda do que os mais ricos (16). Ao incidir sobre os preos dos produtos, bens e servios, na medida em que as empresas repassam para esses preos os custos das contribuies sociais, toda a populao contribuintes ou no da Previdncia - estaria, indiretamente, financiando esse sistema. Os impostos diretos incidem de modo predominante sobre a renda proveniente do trabalho. So os assalariados formais (uma categoria hoje considerada privilegiada) que pagam imposto de renda neste pas (diretamente descontado na folha); enquanto que os verdadeiramente ricos em renda e patrimnio descontam muito pouco imposto direto, at porque se constituem em pessoas jurdicas, beneficiadas por uma enorme quantidade de descontos e por uma incidncia menor do Imposto de Renda em comparao pessoa fsica. Isso sem falar no problema da Sonegao Fiscal. Nada disso novidade, nem para o governo federal, que no texto que encaminhava a Proposta de EC para o Sistema Tributrio(17) dizia: A minorao da regressividade do sistema impositivo dever resultar da ampliao e do aprimoramento da tributao direta, especialmente, pela progressividade que lhe est sendo conferida. No caso dos tributos indiretos, esse processo se dar pelos mecanismos de seletividade, observando-se a reduo do nus para as populaes de baixa renda, mediante reduo da carga tributria sobre os bens de consumo popular, em especial, sobre os gneros alimentcios de primeira necessidade. O problema a efetivao da Reforma e o carter que ela acaba assumindo. Tal como o mesmo texto afirma, o tema Reforma Tributria tem sido recorrente nos debates nacionais, do ponto de vista do plano poltico, econmico ou social brasileiro, sem, entretanto, lograr-se xito na efetivao das mudanas almejadas para a simplificao e a racionalizao do Sistema Tributrio Nacional. (18) O texto tambm evidencia a viso que ainda orienta de modo predominante a reforma: Todavia, est claro que o Brasil necessita dessa reforma estrutural para elevao de sua eficincia econmica, estimulando a produo, o investimento produtivo e a gerao de emprego e de renda. (19). Ou seja, a eterna dualidade: mesmo reconhecendo a regressividade do sistema, o seu objetivo maior continua sendo no prejudicar o bom funcionamento (para quem?) da economia, na velha suposio de que so os impostos os que impedem a eficincia econmica e a gerao de emprego e renda. O esforo por compatibilizar o ajuste fiscal com distribuio de renda e gerao de empregos tambm aparece no documento Bases de um Projeto para o Brasil (20) que reafirma o apoio poltica econmica praticada pelo governo. Segundo o texto,as metas de ajuste fiscal nas contas pblicas, supervit primrio e controle da inflao perseguidas pelo governo Lula no so incompatveis com o programa do PT e com os objetivos histricos do partido de aumentar a oferta de emprego e promover distribuio de renda. (21) Infelizmente, a afirmao de que os resultados dessa poltica econmica de seriedade fiscal e cambial em breve vo se refletir no emprego e na renda das pessoas (22) no tem tido comprovao emprica sustentvel na histria dos nossos pases (23) submetidos a esse ajuste fiscal j h bastante tempo. Continuaremos a acreditar em miragens que nunca se concretizam? Esperar at quando? Segundo Palocci, ser necessria pelo menos mais uma dcada de "aperto fiscal" para transformar o Brasil em um pas "atraente" para o "mercado". "O governo, o Congresso e a sociedade precisam criar instituies que permitam controle maior dos gastos pblicos", afirmou Palocci. "Isso no pode ser uma tarefa de apenas um governo ou de apenas quatro anos. Vamos precisar de pelo menos uma dcada para fazer os ajustes necessrios", (24) afirmou. O Ministro da Fazenda, pelo menos, mais explcito ao justificar o ajuste para tornar o Brasil mais atraente para o mercado. Nossos problemas no apenas no sero resolvidos pelo ajuste fiscal como foram e continuaro sendo agravados por ele. O problema do financiamento pblico bastante mais

4complexo, e vem sendo vtima de uma superposio perversa de causas (alis tal como boa parte dos problemas brasileiros). Continuamos com uma estrutura regressiva do sistema tributrio que, combinada com polticas recessivas, flexibilizao do mercado de trabalho, desemprego, desestruturao do sistema produtivo, etc., geram problemas pelo lado da receita. Pelo lado do gasto, a financeirizao do problema se manifesta de forma ainda mais aguda: a regressividade no est no gasto com a Previdncia Social, e sim no gasto financeiro - sem desvinculaes - no pagamento dos juros da nossa crescente e interminvel dvida. Acho que no necessrio explicar a quem este gasto favorece e o seu evidente carter regressivo. O problema, portanto, tampouco est na ausncia de focalizao do gasto social. Que tal focalizarmos a DRU deixando de fora o gasto social? (25) Que tal uma Reforma Tributria que alm da eficincia econmica confira progressividade aos tributos para financiar o Estado no sentido de permitir a implementao de polticas pblicas e sociais no seu sentido mais amplo, universal e igualitrio? Estas sim, polticas geradoras de emprego e renda, com capacidade redistributiva, permitindo o acesso a bens e servios essenciais, promovendo outra qualidade de vida a toda a populao, e superando a dualidade entre continuar a financiar programas focalizados nos mais pobres com os recursos que sobram do ajuste fiscal, de um lado, e de outro deixar que o resto da populao (de modo indiferenciado, aquela que se situa acima da linha de indigncia) se incorpore pela economia de mercado. Em outras palavras, Polticas Pblicas que constituam uma verdadeira POLTICA SOCIAL que deixe de ser residual e que represente, ela mesma, uma alternativa real de desenvolvimento que incorpore nos circuitos de cidadania aqueles que nem to cedo tero condies de incorporar-se pelo mercado (26). Por ltimo, essa Poltica Social no pode ser entendida apenas na perspectiva de gerao de renda. Ela tambm aquela capaz de garantir direitos sociais, constitutivos dos direitos humanos e de cidadania.(27) Num esforo de ampliar nossos horizontes, nosso Ministro Gilberto Gil (28) afirma ser preciso reconceituar as polticas pblicas e o desenvolvimento, o qual , necessariamente, econmico, social e cultural, tudo-ao-mesmo-tempo-agora, conforme a definio potica e afinada de Arnaldo Antunes. No basta crescer, no basta distribuir renda; preciso democratizar o acesso felicidade. Ou ainda, na verso da msica dos Tits, o povo no quer s comida, mote da campanha O Brasil tem fome de direitos promovida pela FASE(29) na defesa do Art. 6. da Constituio: So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio. Notas * Publicada na pgina eletrnica www.outrobrasil.net e no jornal da ADUFRJ de maio/2005. ** Segundo uma das verses de Antonio Houaiss, conjunto musical desafinado e barulhento. *** Professora da UFRJ, participante do projeto OUTROBRASIL do LPP/UERJ e colaboradora permanente do site www.assistentesocial.com.br (1) Ministrio da Fazenda. Secretaria de Poltica Econmica. Oramento Social do Governo Federal. 2001-2004, abril de 2005. Fonte: pgina do Ministrio da Fazenda. (2) Ver anlises anteriores: O debate sobre o Gasto Social do Governo Federal ou os economistas da Fazenda atacam outra vez, de 2003; e A Agenda Social passa a ser uma questo da Fazenda, de 2004. (3) exceo de Marcos de Barros Lisboa, um dos signatrios do documento ainda como Secretrio de Poltica Econmica, que teria sado do governo, segundo os jornais, por ser contra os juros: o que no impede ser a favor do arrocho fiscal. Esta a posio da maioria dos empresrios brasileiros, de vrios economistas ilustres e de polticos. Minha receita para o governo: supervit primrio teria de ir a mais de 5% ao ano, coincidindo com uma reduo sistemtica dos juros (entrevista do senador Jefferson Peres, publicada dia 15 de maio, no Jornal do Brasil; o sublinhado da autora).

5(4) Ver matria Apoio transferncia de renda cresceu pouco publicada no jornal O Globo de 15 de maio. (5) Entendida como Poltica de Assistncia Social garantidora de direitos, e no no sentido pejorativo que sempre se quer emprestar ao termo assistencial. (6) Idia consubstanciada no captulo da SEGURIDADE SOCIAL da Constituio de 1988. (7) Ver estudos a esse respeito da Profa. Sulamis Dain, como por exemplo o publicado no livro A Reforma da Previdncia no Brasil, So Paulo: Ed. Fundao Perseu Abramo, 2003. (8) Ver ltimo estudo da ANFIP (Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Previdncia Social) Anlise da Seguridade Social em 2004, tambm publicado em abril de 2005, cujos dados foram apresentados na nossa anlise do ms de abrilO novo pacote da Previdncia e a velha questo do dficit: quem paga o preo. (9) Ver anlises de 2003 e 2004 citadas na nota 3. (10) Na anlise de maio de 2004, O novo perfil dos Oramentos Familiares no Brasil. (11) Bertranou, Fbio. Cobertura previdenciria na Argentina, Brasil e Chile. OIT, 2001. (12) Ver Seminrio OIT-OPS, Mxico, nov./dez. 1999, in: www.redsegsoc.org.uy (13) Ver artigo O peso da Previdncia, de Amir Lando, publicado no jornal O Globo de 17 de fevereiro de 2005. (14) Critrio que temos criticado sistematicamente por no expressar a totalidade das condies de pobreza, vulnerabilidade e excluso de parcelas da populao que esto acima dessa linha. (15) Acho que esta coluna alm de se chamar Anlise da Conjuntura Social vai incluir o mote Relembrar viver. (16) Fenmeno suficientemente demonstrado por inmeros estudiosos e tributaristas no Brasil. (17) Ver texto E.M.I. no 84/MF/C.Civil de abril de 2003. (18) Idem. (19) Idem. (20) Elaborado durante encontro do Campo Majoritrio do PT nos dias 9 e 10 de abril deste ano. (21) Agncia Carta Maior. Por dentro do PT, de Maurcio Thuswohl , de 11/04/2005. O negrito da autora. (22) Idem. O negrito da autora. (23) Em nossa tese de doutorado, defendida em 1995, ainda no incio do governo FHC, j alertvamos sobre o impacto do ajuste nos pases latino-americanos. A tese central de que as possibilidades de uma mudana no perfil das Polticas Sociais, no sentido da sua maior universalizao e progressividade, so incompatveis com as atuais polticas de ajuste neoliberal * parece que continua vigente. (*In: Ajuste Neoliberal e Desajuste Social na Amrica Latina, Petrpolis/RJ: Ed. Vozes, Coleo A Outra Margem, 2001: p. 13.) (24) Ver matria Palocci defende "aperto fiscal" por mais dez anos publicada em 11 de maio no Portal Vermelho. Fonte: vrias agncias.

6(25) Eis a um bom mote para uma campanha: Pela focalizao da DRU. (26) In: Questes pendentes na configurao de uma Poltica Social: uma sntese . Anlise da Conjuntura Social de dezembro 2004: p.1. (27) Idem. (28) Em seu pronunciamento na abertura do Seminrio Internacional de Polticas Pblicas da Cultura, promovido pelo Laboratrio de Polticas Pblicas LPP da UERJ, em 09 de maio deste ano, no Rio de Janeiro. (29) Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional.