Licenciamento ambiental

Sandra Cureau1

I. Introdução –

Ao analisar os 30 anos da política nacional do meio ambiente, nada mais

oportuno do que fazer um levantamento da evolução - ou involução - de um de seus

instrumentos mais importantes, que é o licenciamento ambiental.

Existe pouca literatura no Brasil a respeito do tema, ainda que seja um

dos que mais polêmicos na prática e seja o responsável por um sem número de ações em

curso na Justiça Federal e Estadual em todo o país.

O licenciamento ambiental é dividido em 3 etapas distintas: licença

prévia, licença de instalação e licença de operação.

A licença prévia, na forma do que dispõe o artigo 8º da Resolução

CONAMA2 Nº 237/97, é aquela “concedida na fase preliminar do planejamento do

empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a

viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem

atendidos nas próximas fases de sua implementação.”

Por sua vez, o Estudo de Impacto Ambiental - EIA deve ser anterior à

autorização da obra ou da atividade. Não pode ser concomitante ou posterior, pois seu

objetivo é dar à administração pública uma base sólida de informação para a tomada de

decisão quanto à autorização para o prosseguimento do projeto, sopesando os impactos

sobre o meio físico, biótico e antrópico com os seus benefícios sociais.

O princípio da participação “permeia todo o processo de Estudo de

Impacto Ambiental, sendo mesmo um dos seus princípios informadores”, conforme

aponta Maria Augusta S. O. Ferreira3. Por tal razão, é que o Relatório de Impacto

1 Subprocuradora-Geral da República, Vice-Procuradora-Geral Eleitoral, Vice-Presidente da Associação Brasileira do Ministério Público de Meio Ambiente, Diretora Cultural do Instituto O Direito por um Planeta Verde, doutoranda em direito civil pela Universidade de Buenos Aires.2 CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente.3FERREIRA, Maria Augusta Soares de Oliveira. Direito Ambiental Brasileiro – princípio da participação. 2ª ed. revista e ampliada. Belo Horizonte: Forum, 2010, p.61.

Ambiental – RIMA é parte do integrante do EIA, pois é através dele que este último se

torna acessível ao público.

Para a participação popular, em especial daqueles que serão mais

diretamente atingidos pelos impactos da obra ou atividade que está sendo licenciada, é

fundamental que seja dada publicidade não só ao Estudo de Impacto Ambiental, mas a

todo o processo de licenciamento.

O princípio da publicidade, previsto no caput do art. 37 da Constituição

Federal, norteia todos os atos da administração pública e, além disso, o § 1º, inciso IV,

do art. 225 da Constituição Federal, expressamente, determina que seja dada

publicidade ao EIA.

As incompletudes nos diversos EIAs examinados pela 4ª Câmara de

Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal levaram a que esta, através da

Escola Superior do Ministério Público da União, publicasse, em 2004, uma síntese das

principais deficiências nos Estudos de Impacto Ambiental (EIA) e nos Relatórios de

Impacto Ambiental (RIMA), a partir de uma análise qualitativa e multidisciplinar dos

documentos submetidos aos seus peritos e assessores. Essa publicação decorreu de

estudos realizados pelo Grupo de Trabalho “Licenciamento de grandes

empreendimentos”, constituído em 30 de abril de 2003 e envolveu quase 100 processos

de licenciamento ambiental.4

II. Natureza jurídica do licenciamento ambiental –

Uma das questões polêmicas, enfrentadas pelos autores que se

debruçaram sobre o tema, diz respeito à natureza jurídica do licenciamento ambiental.

Para Paulo Affonso Leme Machado,5 trata-se de um ato administrativo

discricionário. Edis Milaré 6sustenta constituir licença administrativa. Curt e Terence

Trennepohl7, numa posição intermediária, admitem as semelhanças com a licença 4 Ministério Público da União. Ministério Público Federal. 4ª Câmara de Coordenação e Revisão. Deficiências em estudos de impacto ambiental. Síntese de uma experiência. Brasília: ESMPU, 2004.5 MACHADO. Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 8ª ed., São Paulo: Malheiros, 2000.6 MILARÉ, Edis. Direito do ambiente. 2° ed, São Paulo, Revista dos Tribunais, 2001.

7 TRENNEPOHL, Curt e TRENNEPOHL, Terence. Licenciamento ambiental. 3ª Ed. Niterói: Impetus, 2010, p. 28/29.

administrativa, com características de discricionariedade, concluindo que “a maior parte

das manifestações de concordância do Poder Público, em matéria ambiental, representa

uma autorização, não uma licença, na concepção consagrada pelo direito

administrativo.”

A licença ambiental, entretanto, possui natureza própria de um ato

administrativo-ambiental, que não encontra paralelo no direito administrativo, eis que

regida por normas e princípios específicos do direito ambiental. “Não reveste natureza

de ato precário, revogável a qualquer tempo, por simples conveniência ou oportunidade

da Administração Pública, como ocorre com os atos administrativos discricionários,

mas também não constitui ato vinculado, que gera ao outorgado direito adquirido. Não é

ato precário porque dotado de prazo de validade, que admite renovação. Não constitui

ato vinculado porque pode ser revogado, desde que as hipóteses legais estejam

configuradas.”8

III. Competência para licenciar -

A Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, § 1º, inciso IV, dispõe

que incumbe ao Poder Público exigir, na forma da lei, “para a instalação de obra ou

atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente,

estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.”

Por sua vez, o artigo 10 da Lei nº 6.938, de 1981, Lei da Política

Nacional do Meio Ambiente, em sua redação original, determina que as atividades

capazes de causar significativa degradação ambiental devem ser submetidas a prévio

licenciamento pelo órgão estadual competente.

A redação do referido artigo levaria à apressada conclusão de que apenas

os órgãos ambientais estaduais estariam legitimados para licenciar obras ou atividades

potencialmente causadoras de dano ao meio ambiente.

Entretanto, a Lei nº 7.804, de 1989, inseriu um § 4º no artigo 10, pelo

qual “compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais

Renováveis - IBAMA o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de

8 LEUZINGER, Márcia Dieguez e CUREAU, Sandra. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008, p. 57.

atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou

regional.”

Repartindo-se, portanto, a competência para licenciar entre todas as

entidades federativas – o que guarda coerência com o sistema de repartição de

competências adotado pelo modelo federativo brasileiro -, a Lei nº 6.938/81 e a

Resolução CONAMA 237/97 definiram critérios para a divisão dessas atribuições entre

o Poder Executivo federal, estadual e municipal.

Nos termos do art. 10, caput e § 4º, da Lei 6938/81, cabe á União, por

meio do IBAMA – órgão executor do SISNAMA9 –, o licenciamento ambiental em

caráter supletivo, eis que a competência genérica é dos Estados. Compete à União,

ainda, o licenciamento de atividades causadoras de significativo impacto nacional ou

regional. Os critérios adotados pela lei, são, portanto, o de impacto direto e o da

supletividade.

Já a Resolução CONAMA 237/97, no seu art. 4°, confere ao IBAMA

competência para licenciar empreendimentos e atividades:

“I – localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil em país

limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica

exclusiva; em terras indígenas e em unidades de conservação de domínio da

União;

II – localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;

III – cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais

do país ou de um ou mais Estados;

IV – destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar,

armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem

energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da

Comissão Nacional de Energia Elétrica – CNEN;

V – bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a

legislação específica”.

9 SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente, instituído pela Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, regulamentada pelo Decreto 99.274, de 06 de junho de 1990. É constituído pelos órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e pelas Fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental

O art. 4º da Resolução CONAMA 237/97 utiliza, assim, critérios distintos

da Lei nº 6.938/81, consistentes em titularidade, localização e impacto direto10.

Aos Estados, nos termos do art. 5° da Resolução, caberá o licenciamento

de empreendimentos ou atividades:

“I – localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em

unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal;

II – localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de

vegetação natural de preservação permanente relacionadas no art 2° da Lei n°

4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas as que assim forem consideradas

por normas federais, estaduais ou municipais;

III – cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais

de um ou mais Municípios;

IV – delegados pela união aos Estados ou ao distrito federal, por

instrumento legal ou convênio”.

Mais uma vez, estabelece a Resolução CONAMA 237/97 critérios

diferentes da Lei nº 6.938/81, restringindo a competência prevista originalmente para os

Estados-membros, alargando a competência da União e adotando os requisitos de

titularidade, localização e impacto direto.

Os Municípios, que não possuem, nos termos da Lei da Política Nacional

do Meio Ambiente, poder para licenciar, pelo art. 6° da Resolução CONAMA 237/97

têm competência para “o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de

impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado, por

instrumento legal ou convênio”.

Conforme observado em obra escrita em parceria com Márcia Dieguez

Leuzinger11, a constitucionalidade dos dispositivos acima transcritos, em função da

discrepância entre os critérios adotados pela Lei 6.938/81 e pela Resolução 237/97 do

CONAMA, vem sendo questionada por parte da doutrina, na medida em que os atos

normativos caracterizam-se como “providências jurídicas complementares da lei a

10 CUREAU, Sandra. Palestra proferida no Seminário "Repartição de Competências - a regulamentação do art. 23 da Constituição Federal e o fortalecimento do SISNAMA",realizado no dia 20 de outubro de 2004, no Rio de Janeiro, no Painel "A repartição de competências no Licenciamento Ambiental"11 LEUZINGER, Márcia Dieguez e CUREAU, Sandra, op. cit., p. 52e ss.

título de lhe dar cumprimento”12, não podendo o regulamento contrariar o diploma legal

que visa complementar. A Resolução 237/97, conforme já mencionado, adotou critérios

diferentes da Lei nº 6938/81 para definir o ente competente para licenciar, bem como

atribuiu aos Municípios poderes que originalmente não possuíam.

Andreas Krell13, por exemplo, sustenta que, nos termos da Resolução nº

237/97, o Município possuiria competência para “licenciar qualquer empreendimento ou

atividade no seu territórios (até – se tiver – uma usina nuclear!), independentemente de

se o mesmo será desenvolvido em áreas pertencentes ou sob controle especial da União

ou do estado (v.g. terrenos de marinha)” porque qualquer atividade industrial ou

comercial desenvolvida em seu território afeta imediatamente o seu interesse local.

Não é possível concordar com esse posicionamento, na medida em que o

perfil constitucional de repartição de competências, embora complexo, envolve uma

enumeração taxativa das competências federais, ficando os Estados-membros com a

competência residual ou remanescente. Aos municípios é atribuída a competência para

dispor sobre tudo que seja de interesse local. Como interesse local há de se entender

aquilo que seja predominantemente local, uma vez que a sua competência é suplementar

e não o contrário.

Ou seja, como conclui Márcia Leuzinger14, “a definição do órgão

ambiental competente para executar políticas de meio ambiente, inexistindo

determinação legal específica, resolve-se pelo princípio da subsidiariedade”, devendo,

entretanto, ser respeitada a legislação legal e especial em vigor.

Deve-se considerar, ainda, que a Lei da Política Nacional do Meio

Ambiente é anterior à Constituição Federal de 1988. A partir da promulgação da nova

Carta, o Município foi expressamente elevado à condição de entidade federativa, dotado

de autonomia, o que significa capacidade para editar leis. Foi-lhe atribuída, também,

competência executiva para o desempenho de diferentes funções de cunho

administrativo. Como a competência para licenciar, nos termos do art. 23 da CF/88,

reparte-se por todas as entidades que compõem a federação (União, Estados, Distrito 12 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 8ª ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 271.13 KRELL, Andreas J. Discricionariedade administrativa e proteção ambiental. O controle dos conceitos jurídicos indeterminados e a competência dos órgãos ambientais. Um estudo comparativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004, p. 116/117.14 LEUZINGER, Márcia Diegues. Meio ambiente – propriedade e repartição constitucional de competências. Rio de Janeiro: ADCOAS, 2002, p.138.

Federal e Municípios), a Resolução nº 237/97 apenas adaptou os termos do art. 10 da

Lei nº 6938/81 ao novo regramento constitucional.15 Deve-se considerar,

finalmente, que, dentro da hierarquia do Sistema Nacional de Meio Ambiente, o

CONAMA, na forma do art. 6º, inciso II, da Lei nº 6.938/81 é o órgão superior e

deliberativo.

IV. Impacto ambiental -

O licenciamento ambiental é o complexo de etapas que compõem o

procedimento administrativo para concessão da licença ambiental. Na forma do § 1º do

inciso IV do art. 225 da Constituição Federal, para instalação de obra ou atividade

potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, deve ser

exigido estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade. O termo

“significativa” tem causado problemas práticos, porque nem sempre está associado ao

volume do impacto ambiental, sendo mais correto dizer que toda a possibilidade de

dano sensível ao meio ambiente, ainda que não seja excessivo ou excepcional, gera a

exigência do EIA16. Conforme Álvaro Valery Mirra17, pode-se dizer que “estamos diante

daquilo que os publicistas denominam de conceito impreciso, fluido, indeterminado”.

Ou seja, conceitos que precisam ser completados por aqueles que os apliquem.

A definição do que seja impacto ambiental foi a preocupação básica que

gerou a Resolução CONAMA nº 001/1986, a qual, em seu artigo 1º, assim dispôs:

Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:I - A saúde, a segurança e o bem-estar da população;II - As atividades sociais e econômicas;III - A biota;IV - As condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;V - A qualidade dos recursos ambientais.

Cabe, de início, ao órgão ambiental delimitar o conceito de degradação

ambiental significativa, com vistas a submeter o projeto ao licenciamento ambiental e,

por suas peculiaridades, ou pelas características do meio afetado, exigir o prévio estudo

de impacto ambiental.

15 LEUZINGER e CUREAU, op. cit.,p. 58.16 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 11ª ed., revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 203.17 MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Impacto ambiental – aspectos da legislação brasileira. 3ª ed., revista e ampliada. São Paulo: Ed Juarez de Oliveira, 2006, p. 29.

O artigo 2º da Resolução CONAMA nº 001/1986 elenca uma série de

atividades modificadoras do meio ambiente. Esta relação, entretanto, não é taxativa,

podendo outras atividades serem sujeitas ao estudo de impacto ambiental se puderem

implicar em significativa degradação ambiental.

V. Estudo de impacto ambiental -

O estudo de impacto ambiental, repita-se, tem índole constitucional. O

Supremo Tribunal Federal já fixou orientação no sentido de que apenas lei federal pode

excluir hipóteses de incidência do preceito contido no art. 225, § 1º, IV, que é geral.

Veja-se, entre outros, acórdão recente da Suprema Corte:

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AMBIENTAL. IMPOSSIBILIDADE DE LEI ESTADUAL DISPENSAR ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL. AGRAVO IMPROVIDO. I – O Plenário desta Corte, ao julgar a ADI 1.086/SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, assentou que a previsão, por norma estadual, de dispensa ao estudo de impacto ambiental viola o art. 225, § 1º, IV, da Constituição Federal. II – Agravo regimental improvido.18      

Quanto ao conteúdo, o EIA é um estudo que “alia investigação científica

multi e interdisciplinar, com técnicas de avaliação.”19 É a realização de um diagnóstico

ambiental da área de influência de um projeto, que servirá de base para a previsão e

avaliação dos impactos e a proposição das medidas mitigatórias e compensatórias

cabíveis. Deve ser capaz de descrever e interpretar os recursos e processos que podem

ser afetados pela ação humana. Seu conteúdo vincula não só o órgão público ambiental

como a equipe multidisciplinar que trabalhou na sua elaboração.

Conforme a já mencionada publicação “Deficiências em estudos de

impacto ambiental – Síntese de uma experiência”,

“Visto que a licença prévia, ao ser concedida, atesta a viabilidade

ambiental do empreendimento, considerando a melhor alternativa tecnológica, a melhor

localização, as medidas que efetivamente podem evitar, mitigar, reparar e/ou compensar

18 Supremo Tribunal Federal - RE 631753 - Ag. Reg. no Recurso Extraordinário, 1ª Turma, Relator: Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em  07/06/2011.19 Ministério Público da União. Ministério Público Federal. 4ª Câmara de Coordenação e Revisão, op. cit., p. 13.

os danos causados pelo empreendimento (...), compreende-se que toda essa etapa de

definições depende de corretos diagnósticos.”20

Não é esta, entretanto, a realidade que, costumeiramente, é apresentada

ao exame técnico dos analistas periciais do Ministério Público. Ao contrário, os estudos

costumam ser falhos, como será exposto, sucintamente, a seguir.

O Termo de Referência, que se destina a definir diretrizes e atividades

técnicas não previstas na Resolução CONAMA nº 001/86, considerando as

especificidades do projeto, as características e particularidades ambientais locais e

regionais, e a realizar um roteiro com a delimitação de recortes temáticos, é um

documento ainda pouco utilizado nos processos de licenciamento, apesar de sua enorme

importância.

Quanto aos objetivos do empreendimento, que visam possibilitar a sua

perfeita compreensão, são geralmente considerados apenas os objetivos globais, com

destaque para os aspectos positivos, sendo os estudos muitas vezes limitados a trechos

ou etapas da obra, e não à sua totalidade.

No que tange às alternativas tecnológicas ou locacionais, é comum a

ausência de proposições alternativas ou, quando existem, que sejam reconhecidamente

inferiores à escolhida. Outro ponto a ser apontado, neste item, diz respeito à prevalência

dos aspectos econômicos sobre os ambientais.

Na parte relativa ao estudo da área de influência do projeto, muito

embora a Resolução CONAMA 001/86 exija que sejam contempladas as Áreas de

Influência Diretas – AID e Indiretas – AII, verifica-se a repetição de falhas nos

seguintes pontos: desconsideração da bacia hidrográfica; delimitações desvinculadas das

vulnerabilidades dos ambientes e das realidades sociais regionais; desconsideração de

particularidades locais, como por exemplo, existência de Unidade de Conservação,

remanescentes florestais ou corredores biológicos, e desconsideração de espaços

socioculturais locais, como um todo.

No que se refere ao diagnóstico ambiental, as falhas mais comuns são: o

levantamento de dados é feito em período insuficiente para uma caracterização

satisfatória; a caracterização da área é baseada, predominantemente, em dados

secundários, qual seja, na bibliografia existente sobre o assunto (muitas vezes antiga ou

20 Op. cit., p. 20.

já superada). Em alguns casos, esses dados são pouco ou nada representativos das

Áreas de Influência em estudo; a descrição ambiental é incompleta e a caracterização

socioambiental superficial. Além disso, não constam do diagnóstico informações

precisas sobre a metodologia utilizada. Por fim, os estudos primários ou pesquisas de

campo são realizados apenas na Área de Influência Direta.

É no que diz respeito ao meio antrópico que os estudos se mostram mais

deficientes. O conhecimento insatisfatório dos modos de vida de coletividades

socioculturais singulares e de suas redes intercomunitárias faz com que não sejam

devidamente considerados os saberes e os códigos coletivos que regulam manejos e

classificações ambientais, usos e acessos a recursos naturais. Não se levam em conta os

diversos “sistemas de posse comunal”, relacionados aos modos como esses grupos ou

comunidades se estruturam historicamente.

Para agravar a situação, inexiste a participação qualificada e informada das

populações atingidas. Possibilitar condições reais para a efetiva e ativa participação não

se traduz, simplesmente, em apenas garantir a presença das pessoas em eventos, como

tem ocorrido em muitas das audiências públicas. Nos casos que envolvem populações

rurais, indígenas ou quilombolas, por exemplo, haveria necessidade de se identificar

estratégias e procedimentos metodológicos específicos, para que a participação

informada pudesse ter alguma chance de acontecer de modo efetivo

Em conseqüência, a análise dos impactos sobre os meios físico, biótico e

antrópico resulta imprecisa quanto à previsão da magnitude e à interpretação da

importância dos impactos relevantes, descumprindo o que dispõe o art. 6º, II, da

Resolução CONAMA nº 001/86. Muitos impactos deixam de ser identificados por

omissão ou deficiência do diagnóstico.

Como a correta análise dos impactos é fundamental para a proposição das

medidas mitigadoras ou compensatórias, também estas são afetadas pelas falhas e

erros cometidos nos estudos anteriores.

VI. Um caso concreto: A Usina Hidrelétrica de Belo Monte –

O projeto da UHE Belo Monte começou no distante ano de 1979, em pleno

regime militar, quando técnicos do governo federal realizaram estudos sobre a

viabilidade da construção de cinco barragens no rio Xingu. Entretanto, após o desastre

social e ambiental da construção da Usina de Itaipu no Rio Paraná, o projeto acabou

ficando esquecido.

O governo Sarney tentou reavivá-lo, mas os impactos do plano original no meio

ambiente e a resistência dos povos indígenas do Xingu fizeram-no recuar. O projeto foi

reaberto durante o apagão no governo Fernando Henrique, já com sua envergadura

original reduzida: da proposta inicial de cinco barragens, restou apenas uma.

Isso, entretanto, longe de minimizar o problema, gerou uma infindável série de

ações judiciais e movimentos de protesto da sociedade civil e dos povos indígenas,

decorrentes dos inúmeros erros cometidos durante as etapas do licenciamento ambiental

e da ausência de publicidade e de participação pública efetiva.

Até o presente momento, já foram ajuizadas 10 ações civis públicas, envolvendo

o estudo de impacto ambiental, a necessidade de oitiva das comunidades indígenas e as

irregularidades ocorridas nas diversas fases do licenciamento21, além de duas ações de

improbidade administrativa, quais sejam:

1) Processo nº 2001.39.00.005867-6 e 5850-73.2001.4.01.3900.- Ação Civil Pública para garantir que o licenciamento de Belo Monte fosse feito pelo Ibama e não pelo órgão estadual, e para fosse impedida a contratação da Fadesp22 para os Estudos, sem licitação. Sentença considerando procedente em parte na primeira instância. Sentença confirmada em decisão colegiada no TRF1. Trânsito em julgado.

2) Processo nº 2006.39.03.000711-8 e 709-88.2006.4.01.3903.Ação Civil Pública para anular o Decreto Legislativo 788 e assegurar a oitiva prévia dos povos indígenas.Sentença considerando improcedente o pedido. O MPF recorreu, mas o Tribunal Regional Federal da 1ª Região ainda não julgou o mérito.

3) Processo nº 2007.39.03.000283-9 e 283-42.2007.4.01.3903Ação Civil Pública para proibir a Eletrobrás de realizar Estudos de Impacto Ambiental sem oTermo de referência obrigatório.Sentença considerando improcedente o pedido. O MPF recorreu, mas o Tribunal Regional Federal da 1ª Região ainda não julgou o mérito.

4) Processo nº 2008.39.03.000071-9 e 71-84.2008.4.01.3903Ação Civil Pública para impedir convênio com empreiteiras para realizar os Estudos e proibir confidencialidade.Liminar concedida em 15/04/2008 e suspensa em 05/12/2008 pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região no agravo 2008.01.00.021184-4. Aguarda julgamento na 1ª Instância.

21 Referidas ações tiveram como réus o IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, a ELETROBRÁS, a ELETRONORTE, a ANEEL, a ANA, a FUNAI, a UNIÃO, o BNDES, a FADESP e os diversos empreendedores envolvidos.22 FADESP – Fundação de Amparo e Desenvolvimento da Pesquisa do Estado do Pará.

5) Processo nº 2008.39.03.000218-1 e 218-13.2008.4.01.3903Ação de improbidade contra os representantes das 3 empreiteiras pela ilegalidade do convênio com a EletrobrásSentença considerando improcedente sem exame do mérito. Apelação Cível ainda sem julgamento no Tribunal Regional Federal da 1ª Região.

6) Processo nº 25779-77.2010.4.01.3900 Ação Civil Pública para anular o aceite do Eia-Rima incompleto pelo Ibama e também a Avaliação Ambiental Integrada.Liminar deferida em parte em 02/06/2009. Suspensa por decisão monocrática, em 05/08/2009, em fase de contestações. Aguarda julgamento na 1ª Instância.

7) Processo nº 0000363-35.2009.4.01.3903. Ação de improbidade contra o servidor do Ibama que assinou o Aceite do Eia-Rima incompleto.Sentença extinguindo o processo sem exame do mérito em 15/03/2010. Apelação do MPF admitida em 03/2011. Aguarda julgamento no Tribunal Regional Federal da 1ª Região.

8) Processo nº 26161-70.2010.4.01.3900. Ação Civil Pública para obrigar a realização de audiências em todas as comunidades afetadas. Liminar deferida em parte em 10/11/2009 e suspensa por decisão monocrática em 12/11/2009. Processo em fase de manifestações preliminares. Aguarda julgamento na 1ª Instância.

9) Processo nº 25999-75.2010.4.01.3900.Ação civil pública para obrigar a correção de irregularidades graves no licenciamento ambiental.Liminar deferida em 19/04/2010 e suspensa por decisão monocrática em 20/04/2010, confirmada pelo órgão colegiado do Tribunal Regional Federal da 1ª Região em17/06/2010. Aguarda julgamento na 1ª Instância.

10) Processo nº 25997-08.2010.4.01.3900. Ação civil pública para suspender a licença prévia e o leilão até que seja regulamentado o aproveitamento de recursos hídricos em Terras Indígenas, conforme artigo 176 da Constituição;Liminar deferida em 14/04/2010. Suspensa por decisão monocrática em 16/04/2010,confirmada pelo órgão colegiado do Tribunal Regional Federal da 1ª Região em17/06/2010. Aguarda julgamento na 1ª Instância.

11) Processo nº 968-19.2011.4.01.3900, Ação Civil Pública para suspender a Licença Parcial de Instalação, concedida pelo Ibama sem previsão na Legislação Ambiental.Liminar deferida em 25/02/2011. Suspensa por decisão monocrática do presidente do Tribunal Regional Federal da 1ª Região em 03/03/2011. Ainda sem julgamento pelo órgão colegiado do TRF1. Aguarda julgamento na 1ª Instância.

12) Processo nº 18026-35.2011.4.01.3900. Ação Civil Pública para suspender a Licença de Instalação concedida peloIbama sem que as condicionantes impostas pelo próprio Ibama tenhamsido cumpridas.Sem decisão judicial.

Conforme informação técnica nº 294/2009, produzida pelos analistas periciais da

4ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal, a análise do EIA

da UHE Belo Monte permitiu apontar as seguintes falhas ou deficiências:

Proposição do hidrograma ecológico baseado em hipótese sem sustentação técnica (insegurança hidrológica e biológica);

Sumária caracterização de formações florestais ou tipos vegetacionais na AII e na AAR;

Desconsideração das Resoluções Conama 303/02 e 369/06;

Ausência de estudos de cenários de desmatamento, estimulados pelo fluxo migratório;

Descumprimento de exigências do Termo de Referência do Ibama, quanto ao diagnóstico da avifauna;

Inadequação dos conceitos de impacto “pontual” e “local”;

Impropriedades do método de avaliação da magnitude dos impactos;

Ausência de uma avaliação global dos impactos ocorrentes nas várias etapas do projeto;

Deficiências dos projetos de monitoramento faunístico;

Descumprimento da Resolução CONAMA n.º 01/1987, quanto à avaliação da eficiência de medidas propostas para mitigar impactos;

Diagnóstico do patrimônio arqueológico incompleto, com alto potencial de danos aos sítios arqueológicos existentes;

Ausência de avaliação dos impactos associados às Linhas de Transmissão.

Além desses aspectos, que deveriam ser objeto de revisão ou complementação

do EIA – porque repercutem sobre a análise da viabilidade ambiental do AHE Belo

Monte -, também foi constatado que o Ibama não procedeu ao exame do mérito do EIA

antes das audiências públicas, o que contraria, em tese, as etapas definidas na Resolução

Conama nº 237/1997.23

23 Análise técnica realizada pelos Analistas Periciais Carlos A. S. Correia (biólogo), Joanildo S. de Souza (engenheiro florestal), Murilo Lustosa Lopes (engenheiro sanitarista), Rubens H. Matsushita (biólogo), Sandra Amenomori (arqueóloga) e Thiago G. Mundim (engenheiro florestal).

Não obstante, conforme noticiou no dia 23 de junho de 2011, o jornal O Estado

do Tapajós, “o Ibama (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

Renováveis) concluiu o licenciamento de implantação de Belo Monte na semana

passada. Ignorou as advertências do Ministério Público Federal, contrário à concessão

da autorização para o início efetivo das obras civis da usina, com a formação da

ensecadeira de terra, e as reclamações de várias ONGs a instâncias internacionais, como

a OEA e a ONU.”24 E finalizou o articulista: “Depois de 35 anos de estudos e

levantamentos de campo, pode-se perceber que a trajetória irregular de Belo Monte se

deve tanto à resistência dos seus críticos e adversários quanto às inconsistências e

inseguranças dos idealizadores da obra.“

VII. Conclusão –

Procurou-se demonstrar, ao longo deste artigo, que a legislação brasileira prevê

todos os mecanismos necessários para assegurar que o processo de licenciamento

ambiental seja realizado, em sua plenitude, com a participação informada da sociedade.

Entretanto, estando o Estudo de Impacto Ambiental, destinado a fornecer ao

órgão da administração, encarregado do licenciamento da obra ou atividade, “um

diagnóstico ambiental da área de influência do projeto, que sirva de base à previsão e

avaliação dos impactos e à proposição de medidas de mitigação e compensação

cabíveis”25, a circunstância de ser, na forma do disposto no artigo 17, § 2º do Decreto nº

99.274/90, elaborado por equipe multidisciplinar contratada pelo empreendedor do

projeto, que arca com as despesas de sua realização, faz com que não se revele, o mais

das vezes, confiável. De fato, ao longo do exame de inúmeros EIAs, nunca se constatou

que seus autores apresentassem, por exemplo, uma alternativa locacional melhor do que

aquela escolhida pelo empreendedor, ou, pelo menos equivalente (isso quando são

apresentadas alternativas locacionais).

Do mesmo modo, a regra tem sido a de minimização ou subestimação dos

impactos negativos do empreendimento e de supervalorização de seus impactos

24 PINTO, Lúcio Flávio. Belo Monte começa entrentando resistência. O Estado de Tapajós. Edição de 23 de junho de 2011.25 Ministério Público da União. Ministério Público Federal. 4ª Câmara de Coordenação e Revisão, op. cit., p.13.

positivos. Falta à equipe técnica a necessária isenção para a elaboração do EIA, uma vez

que está diretamente ligada ao empreendedor, inclusive do ponto de vista financeiro.

Além disso, constata-se que, muitas vezes, quando entes públicos têm interesse

na realização de uma obra, como ocorreu no caso de Belo Monte, os servidores

responsáveis pelo licenciamento ambiental sofrem pressões para aprovação do projeto,

o que lhes retira a autonomia e a independência necessárias a uma conclusão isenta

quanto à sua viabilidade ambiental.

A pouca publicidade dada às audiências públicas contribui para tornar este

quadro ainda mais grave. Como aponta Antonio F. G. Beltrão26, “é inadmissível que, em

pleno século 21, se opte pela publicação em Diário Oficial, como meio para avisar ao

público sobre qualquer assunto, visto tratar-se de forma absolutamente ineficiente de

alcançar as pessoas e que, ademais, custa caro para a administração pública.”

Finalmente, ainda que a participação informada da população, no processo de

licenciamento, esteja prevista não só na Constituição Federal, como na própria Lei

6.938/81 e nas Resoluções CONAMA já referidas, o que se tem verificado é a

realização de audiências públicas em locais de difícil acesso, muitas vezes distantes

daquele onde será realizado o empreendimento, impedindo, concretamente, a

participação daqueles que serão diretamente afetados pelos impactos da obra.

Os prognósticos futuros, infelizmente, não são favoráveis. Tem-se assistido a

tentativas de alterar a legislação vigente para tornar o licenciamento ambiental mais

ágil, no sentido de simplificá-lo. Isto fará com que os problemas já existentes se

agravem, em prejuízo da preservação do meio ambiente.

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26 BELTRÃO, Antonio F. G. Aspectos jurídicos do estudo de impacto ambiental (EIA). São Paulo: MP Editora, 2008, p. 46;

SISNAMA",realizado no dia 20 de outubro de 2004, no Rio de Janeiro, no Painel "A repartição de competências no Licenciamento Ambiental"

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