1. A governana ambiental foi selecionada pelo Programa das Naes Unidas para o MeioAmbiente (Pnuma) como uma das 21 questes ambientais emergentes no sculo XXI que devem ser consideradas prioritrias pelos governos.A necessidade de profissionais capacitados para o desenvolvimento sustentvel foi apontada como o segundo maior desafio a ser superado pelas instituies. O estudo Licenciamento ambiental para fins urbansticos tem por objetivo analisar o processo de licenciamento ambiental para o parcelamento e a regularizao do solo urbano no Brasil, alm de propor o aperfeioamento dos instrumentos legais, visando sua adequao s condies sociais e econmicas urbanas.A pesquisa tambm pretende contribuir para aprimorar o planejamento urbano e suas formas de gesto. Constituem tambm seu objetivo agilizar os procedimentos de licenciamento ambiental para o parcelamento do solo urbano, possibilitando melhor compreenso das exigncias, e reduzir o grau de subjetividade das anlises.O estudo admite,por hiptese,que os problemas urbanos podem ser agravados por procedimentos e decises inadequados no processo de licenciamento ambiental, relacionados, entre outros aspectos, ao excesso de burocracia, falta de prazos, para que os rgos envolvidos apresentem pareceres, e discricionariedade e judicializao dos mesmos. Composto de trs partes e um apndice, precedidos pela metodologia e base conceitual adotadas, este livro apresenta, na primeira parte, os referenciais legais e institucionais do licenciamento ambiental para fins urbansticos,com artigos de especialistas em questes urbanas e ambientais. A segunda parte desenvolve uma anlise comparativa do sistema e do processo de licenciamento ambiental entre os estados e os municpios selecionados,alm das recomendaes para a ao pblica. Na terceira parte,so apresentados os seis relatrios referentes aos estados do Paran (captulo 9),Mato Grosso (captulo 10), Mato Grosso do Sul (captulo 11), Par (captulo 12),Alagoas (captulo 13) e Pernambuco (captulo 14).No apndice,so reunidos osTermos de Referncia e os Planos deTrabalho da pesquisa.

2. Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro interino Marcelo Crtes Neri Presidente Marcelo Crtes Neri Diretor de Desenvolvimento Institucional Luiz Cezar Loureiro de Azeredo Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Renato Coelho Baumann das Neves Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Daniel Ricardo de Castro Cerqueira Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Cludio Hamilton Matos dos Santos Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Rogrio Boueri Miranda Diretora de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Fernanda De Negri Diretor de Estudos e Polticas Sociais Rafael Guerreiro Osorio Chefe de Gabinete Sergei Suarez Dillon Soares Assessor-Chefe de Imprensa e Comunicao Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeraspolticaspblicasedeprogramasdedesenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

3. Rio de Janeiro, 2013

4. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) 2013 As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas. Licenciamento ambiental para o desenvolvimento urbano: avaliao de instrumentos e procedimentos/Organizadores Diana Meirelles da Motta, Bolvar Pgo Rio de Janeiro: Ipea, 2013. 728 p. : il., mapas. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-189-2 1. Licenciamento Ambiental 2. Meio Ambiente 3. Desenvolvimento Urbano 4.Brasil. I. Motta, Diana Meirelles da II. Pgo, Bolvar III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 344.046

5. EQUIPE TCNICA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Rogrio Boueri Miranda Diretor Bernardo Alves Furtado Diretor-adjunto Coordenao Geral e Tcnica Bolvar Pgo (2009-2010) Daniel da Mata (2009) Diana Meirelles da Motta (2007-2008) Tcnicos de Planejamento e Pesquisa Adriana Maria Magalhes de Moura Ana Paula Moreira da Silva Regina Helena Rosa Sambuichi Maria Augusta Bursztyn Consultora Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) Ceclia Teles Leite Moraes Juliana Dalboni Rocha Srgio Ulisses Silva Jatob Fernando Luiz Arajo Sobrinho Consultor Associao Nacional das Instituies de Planejamento, Pesquisa e Estatstica (Anipes) Felcia Reicher Madeira Diretora-presidente EQUIPES TCNICAS DAS INSTITUIES ESTADUAIS PARTICIPANTES DA PESQUISA Alagoas Secretaria de Estado do Planejamento e Oramento do Estado de Alagoas (Seplan-AL) Jlio Srgio de Maya Pedrosa Moreira Secretrio Regina Dulce Barbosa Lins Coordenadora Maria do Rosrio Leo Ciraco Lima Adalgisa Csar de Cerqueira Cavalcante Tain Silva Melo Carlos Eduardo Nobre Mato Grosso Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT) Maria Lcia Cavalli Neder Reitora Onlia Carmem Rossetto Coordenadora Leodete B. S. Miranda e Silva Andria Aguiar Nascimento Maria Eterna Pereira da Silva Elisete Carvalho S. Hurtado Mato Grosso do Sul Fundao de Apoio Pesquisa, ao Ensino e Cultura de Mato Grosso do Sul (FAPEMS) Gilberto Jos de Arruda Secretrio-executivo Jos Roberto da Silva Lunas Coordenador Rosa Maria Farias Asmus Luciana Ferreira da Silva Maria Aparecida Martins Alves Par Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental do Par (IDESP) Maria Adelina Guglioti Braglia Presidente Andra dos Santos Coelho Coordenadora Mrcia Pimentel Carlos Augusto Ferreira Viviane Santos Paran Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes) Gilmar Mendes Loureno Diretor-presidente Ana Claudia de Paula Mller Coordenadora Luiz Antnio Cortesi Lucrcia Z. Rocha Cristina Botti de Souza Melissa Midori Yamada Pernambuco Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ) Fernando Jos Freire Presidente Alexandrina Saldanha Sobreira de Moura Coordenadora Sandra Ferraz Maria Eugnia Diniz Figueirdo Cireno Pesquisa Licenciamento Ambiental para Fins Urbansticos (2008-2010)

6. SUMRIO APRESENTAO.....................................................................................................................9 INTRODUO.......................................................................................................................11 METODOLOGIA E BASE CONCEITUAL...................................................................................23 PARTE I REFERENCIAIS LEGAIS E INSTITUCIONAIS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA FINS URBANSTICOS CAPTULO 1 LICENCIAMENTO AMBIENTAL: BASE NORMATIVA E PERSPECTIVAS....................................59 Suely Mara Vaz Guimares de Arajo, Paulo Cesar Vaz Guimares e Silvia Fazzolari-Corra CAPTULO 2 LIMITES E DESAFIOS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL: UMA ANLISE DA LEI COMPLEMENTAR NO 140/2011 ................................................................................87 Paulo Jos Villela Lomar CAPTULO 3 A EXPERINCIA PAULISTA NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL URBANO..............................101 Cibele Riva Rumel CAPTULO 4 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL FEDERAL NO BRASIL: NASCIMENTO, EVOLUO E AVALIAO...................................................................................................113 Jos Maria Reganhan, Jos Aroudo Mota, Magda Eva Soares de Faria Wehrmann e Geraldo Sandoval Ges PARTE II LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA FINS URBANSTICOS: UMA ANLISE COMPARATIVA Diana Meirelles da Motta,Adriana Maria Magalhes de Moura,Ana Paula Moreira da Silva, Regina Helena Rosa Sambuichi, Fernando Luiz Arajo Sobrinho e Ceclia Teles Leite Moraes CAPTULO 5 PECULIARIDADES DA URBANIZAO NOS ESTADOS E MUNICPIOS SELECIONADOS........141 CAPTULO 6 O SISTEMA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL ...................................................................157 CAPTULO 7 O PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL: ASPECTOS RELEVANTES NOS ESTADOS E MUNICPIOS PESQUISADOS............................................................................185 CAPTULO 8 RECOMENDAES PARA A AO PBLICA........................................................................249

7. PARTE III LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA FINS URBANSTICOS: UMA VISO DOS ESTADOS CAPTULO 9 PARAN.............................................................................................................................267 Ana Claudia de Paula Mller, Luiz Antnio Cortesi, Lucrcia Z. Rocha, Cristina Botti de Souza e Melissa Midori Yamada CAPTULO 10 MATO GROSSO...................................................................................................................347 Onlia Carmem Rossetto e Leodete B. S. Miranda e Silva CAPTULO 11 MATO GROSSO DO SUL......................................................................................................443 Jos Roberto da Silva Lunas, Rosa Maria Farias Asmus, Luciana Ferreira da Silva e Maria Aparecida Martins Alves CAPTULO 12 PAR..................................................................................................................................501 Andra dos Santos Coelho, Mrcia Pimentel,Augusto Ferreira e Viviane Santos CAPTULO 13 ALAGOAS...........................................................................................................................577 Regina Dulce Barbosa Lins, Maria do Rosrio Leo Ciraco Lima,Adalgisa Csar de Cerqueira Cavalcante,Tain Silva Melo e Carlos Eduardo Nobre CAPTULO 14 PERNAMBUCO...................................................................................................................613 Alexandrina Saldanha Sobreira de Moura, Maria Eugnia Diniz Figueirdo Cireno e Sandra Ferraz APNDICE..........................................................................................................................685

8. APRESENTAO Ao cumprir sua funo de promover a realizao de estudos e apoiar o governo brasileiro na formulao, acompanhamento e avaliao das polticas pblicas, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) coordenou, em parceria com as instituies participantes deste trabalho, a execuo da pesquisa sobre anlise do sistema e do processo de licenciamento ambiental para fins urbansticos nos estados do Paran, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Par, Alagoas e Pernambuco. Este trabalho contou com a cooperao de vrias outras entidades devidamente referidas na introduo deste livro. Trata-se de uma contribuio respaldada em esforo indito de pesquisa e que poder ser utilizada na melhoria dos processos de licenciamento ambiental nas esferas federal, estaduais, municipais e do Distrito Federal. A importncia e a oportunidade desta pesquisa esto evidenciadas pela necessidade de aperfeioamento dos instrumentos e procedimentos do licenciamento ambiental, fato amplamente reconhecido pelos rgos nacionais e internacionais de meio ambiente. Este estudo constitui, portanto, uma contribuio para a poltica urbana e para o aperfeioamento da gesto sustentvel das cidades brasileiras. Marcelo Crtes Neri Ministro da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR) Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)

9. INTRODUO Diana Meirelles da Motta* Bolvar Pgo** Um dos maiores desafios das polticas pblicas reside na sua efetividade. No caso da poltica urbana, a efetividade das aes das polticas setoriais de habitao, saneamento bsico e transporte urbano nas trs esferas de governo dependem fortemente de um ambiente legal e normativo eficiente, consentneo com as caractersticas socioeconmicas da populao, consideradas suas condies ambientais. Os desafios urbanos e habitacionais do pas se apresentam na precariedade habitacional e nos problemas urbanos associados pobreza, especialmente aqueles relacionados favelizao e outras formas e na necessidade de regularizao urbanstica, fundiria e ambiental de grandes reas urbanas, em cidades de todas as regies do pas. Esta situao decorre, em parte, da insuficincia e da inadequao dos instrumentos de planejamento e gesto do uso do solo, que no tm conseguido acompanhar as transformaes da realidade urbana. Nesse contexto, o licenciamento ambiental cumpre papel decisivo na soluo dos problemas urbanos. Na esfera dos instrumentos legais de apoio ao desenvolvimento urbano, observam-se, ainda, na legislao vigente, restries de natureza institucional, tcnica e burocrtica que vm se constituindo em obstculos gesto urbana. Estas restries tm contribudo tambm para o aumento dos preos dos terrenos e para a elevao dos custos dos investimentos pblicos e privados. No mbito do desenvolvimento urbano, o licenciamento ambiental aplicado para a aprovao de empreendimentos, sendo o parcelamento e a regularizao do solo urbano nos aspectos urbanstico e habitacional importantes atividades de urbanizao. *Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,Urbanas eAmbientais (Dirur) do Ipea. Mestre em Planejamento Urbano e diretora de Gesto de Projetos da Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (Emplasa). ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dirur/Ipea, cv:.

10. 12 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano O licenciamento ambiental o procedimento administrativo destinado a permitir atividades ou quaisquer empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar a degradao ambiental.Trata-se, portanto, de um instrumento essencial para conciliar o meio ambiente e o desenvolvimento econmico e social por meio do qual o rgo competente verifica a adequao de um projeto ou atividade ao meio ambiente, licenciando, em diferentes etapas, a sua implantao. A pesquisa Licenciamento ambiental para fins urbansticos foi desenvolvida em rede nacional de seis instituies de pesquisa, sendo concebida e coordenada pela Coordenao de Desenvolvimento Urbano do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), por intermdio da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur). O estudo constitui uma vertente de anlise dos instrumentos voltados para o controle dos processos de expanso e desenvolvimento urbano a legislao ambiental , analisados no elenco de instrumentos do trabalho Gesto do uso do solo e disfunes do crescimento urbano, publicado pelo Ipea em 2002, em que analisada a aplicao de instrumentos de planejamento e gesto urbana em diversas Regies Metropolitanas (RMs) do pas. Nesse mesmo estudo, realizado em parceria com o Ncleo de Pesquisas em Informaes Urbanas (INFURB), da Universidade de So Paulo (USP) e, tambm, desenvolvido em rede nacional de oito instituies de pesquisa , a legislao ambiental e a necessidade de preservao de reas aparecem, em vrios relatrios, como elementos essenciais para a definio de padres de parcelamento, uso e ocupao. A falta de planos de manejo e de fiscalizao, a desvalorizao de reas de preservao, alm da falta de outras alternativas habitacionais, foram apontadas naquele estudo como elementos que favorecem a ocupao, por assentamentos precrios, na forma de loteamentos ou invases. A complexidade dos instrumentos de gesto do uso do solo e a forma como so implementados so fatores que estimulam a irregularidade. Em funo disso, gera-se tambm, na comunidade, falta de confiana na aplicao das leis de um modo geral, contribuindo, assim, para a ilegalidade. A pesquisa foi realizada em parceria com a Associao Nacional das Instituies de Planejamento, Pesquisa e Estatstica (Anipes) e desenvolvida em rede nacional constituda por seis estados, abrangendo um total de 23 municpios participantes. So estes os estados e as instituies integrantes da pesquisa: l Paran Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes);

11. 13Introduo l Alagoas Secretaria de Estado do Planejamento e do Oramento (Seplan-AL); l Pernambuco Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ); l Mato Grosso do Sul Fundao de Apoio Pesquisa, ao Ensino e Cultura do MS (FAPEMS); l Mato Grosso Universidade Federal do Mato Grosso (UFMT); e l Par Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental (IDESP). Oagravamentodosproblemasurbanos,comaduplicaodonmerode pessoas vivendo em aglomerados subnormais no pas (de 6,5 milhes para 11,4 milhes) no perodo 2000-2010 (IBGE, 2011) especialmente nos municpios limtrofes s aglomeraes urbanas, os quais apresentam menos condies operacionais e de gesto para executar polticas urbanas , revela o enorme desafio institucional da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios brasileiros para o atendimento das necessidades habitacionais da populao. Nesse contexto, o licenciamento ambiental para fins urbansticos tem um papel essencial na viabilidade dos projetos de desenvolvimento urbano, em especial naqueles voltados habitao de interesse social, situados nos municpios das RMs que absorvem grande parte da populao de baixa renda. Para tanto, se faz necessria a adoo de medidas para agilizar e simplificar os licenciamentos das atividades de urbanizao. Diversas anlises acerca dos processos de formao das reas informais no Brasil e no mundo mostram que a informalidade deve-se essencialmente falta de oferta habitacional nos setores pblico e privado como alternativa de habitao aos segmentos de baixa renda. A falta de cumprimento s normas urbansticas, que gera irregularidades, resulta, tambm: i) do papel restrito das diretrizes de planejamento urbano; ii) do desequilbrio na aplicao de investimentos pblicos entre regies centrais e periferias urbanas; e iii) da inadequao da legislao frente capacidade de implantar mecanismos de gesto eficientes para acompanhar e fiscalizar seu cumprimento. Alm disso, constituem tambm fatores determinantes dos processos associados irregularidade a insuficincia dos instrumentos disponveis ou daqueles que vm sendo aplicados de fato para modificar prticas geradoras de escassez e especulao com o solo e a dificuldade em implantar a gesto do uso do solo na escala e na dinmica necessrias para acompanhar o crescimento e a expanso urbana. Admite-se, tambm, que a ineficcia e a inadequao dos instrumentos de planejamento e gesto urbana podem contribuir para o estabelecimento de padres irregulares e informais de ocupao e urbanizao, em especial dos segmentos mais

12. 14 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano pobres da populao, ao induzir supervalorizao de imveis em algumas reas e forar por omisso ou inadequao que grande contingente de populao pobre tenha apenas acesso a formas irregulares de habitao. Oacessohabitao,nessestermos,afetadopeloambienteregulador,institucional enormativo.Oquetempermitidomaioracessodapopulaopobrehabitao,ainda, o autoempreendimento da moradia popular e a tolerncia ou a falta de aplicao estrita dasnormasurbansticasdeparcelamento,usoeocupaodosolo.Ahabitaoresultante desseprocesso,emgeral,noautorizada,debaixocusto,depadrodequalidadeinferior e situa-se em reas restritivas ocupao, que geralmente no so atendidas por servios e infraestrutura urbana (transportes, saneamento, energia eltrica etc.). O licenciamento ambiental para fins urbansticos envolve a implantao de parcelamentos de solo nas reas urbanas, bem como a sua regularizao nos casos em que estes foram implantados sem a autorizao do poder pblico. As atividades de implantao e regularizao de parcelamentos do solo urbano, alm de atenderem legislao urbanstica, devem se submeter ao licenciamento ambiental, de acordo com a Resoluo no 237/1997 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama). O objetivo do licenciamento ambiental para fins urbansticos exigir dos empreendedores de parcelamento e regularizao do solo urbano a preveno e mitigao dos impactos ambientais dos seus empreendimentos. O que se pretende garantir aos moradores dos loteamentos condies adequadas de habitabilidade, segurana e bem-estar, alm da conservao dos atributos ambientais. Dentre outros aspectos, o licenciamento ambiental para fins urbansticos visa regular a implantao da infraestrutura bsica nos parcelamentos, a no ocupao de reas de preservao permanente e de risco, a previso de um percentual mnimo de reas verdes nos parcelamentos e a proteo de unidades de conservao. A inteno proteger especialmente as populaes de baixa renda de situaes de risco ambiental, vulnerabilidade aos desastres naturais e insalubridade, melhorando em contrapartida a qualidade ambiental urbana para toda a coletividade. Entretanto, em geral, o licenciamento ambiental para fins urbansticos no tem conseguido ser efetivo na preveno e mitigao dos impactos ambientais de empreendimentos de parcelamento e regularizao do solo urbano. Os motivos para isso abrangem desde questes relativas aos procedimentos administrativos do processo de licenciamento ambiental at o conflito entre as intenes de proteo e preservao ambiental e a realidade urbana brasileira.

13. 15Introduo A agilizao do processo de licenciamento ambiental tambm um desafio do setor pblico. Entre os processos inovadores que esto sendo adotados pelo Grupo de Anlise e Aprovao de Projetos Habitacionais do Estado de So Paulo (GRAPROHAB), merece destaque a certificao digital, que, alm de permitir maior agilidade nos processos e procedimentos relativos ao licenciamento, cria um sistema digital de tecnologia da informao, que possibilita o recebimento de projetos e encaminhamentos de exigncias e tcnicas de certificados pela internet. No momento em que a governana das polticas pblicas se apresenta como um grande desafio, vale citar que os problemas de governana ambiental foram selecionados pelo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) como as 21 questes ambientais emergentes no sculo XXI que devem ser consideradas prioritrias pelos governos. A necessidade de profissionais capacitados para o desenvolvimento sustentvel foi apontada como o segundo maior desafio a ser superado pelas instituies. Nesseentendimento,valedestacaragranderepercussonosmeiosdecomunicao dos problemas detectados no processo e no sistema de licenciamento ambiental, bem comoosesforosempreendidospeloMinistriodoMeioAmbiente(MMA)paraasua superao. Nesse contexto, algumas medidas foram tomadas visando a sua agilizao e efetividade, como, por exemplo, a interlocuo entre o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) e outros rgos federais em mesmo processo de licenciamento; a regularizao de empreendimentos construdos antesde1981;eadefiniodeprocedimentosmaisclarosnaemissodenovaslicenas. Reconhece-se, ainda, que o processo de licenciamento ambiental para ser efetivo necessita da participao do municpio. As dificuldades de gesto enfrentadas pelos diversos municpios brasileiros acontecem principalmente devido precariedade das condies administrativas (carncia de recursos humanos capacitados e de recursos financeiros, materiais e de infraestrutura fsica adequada ao cumprimento das suas atribuies). Estes obstculos, porm, devem ser superados mediante aes de fortalecimento institucional. Outro desafio a superar reside na necessidade de aperfeioamento da legislao de licenciamento ambiental, visando a sua adequao para atender as especificidades ambientais e dos empreendimentos habitacionais, como, por exemplo, as exigncias mnimas do contedo do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatrio de Impacto Ambiental (Rima). A grande maioria das licenas ambientais no Brasil tem sido emitida pelos rgos Estaduais de Meio Ambiente (Oemas), conforme estabelecido no mbito das atribuiesdosrgosquecompemoSistemaNacionaldeMeioAmbiente(Sisnama).

14. 16 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano Com o advento da Lei Complementar (LC) Federal no 140, de 8 de dezembro de 2011, inaugura-se uma nova etapa nas responsabilidades do licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades para cada ente da federao. A mesma lei regulamenta o disposto nos incisos III, VI e VII do Artigo 23 da Constituio Federal (CF) fixando normas para a cooperao entre a Unio, os estados e os municpios nas aes decorrentes do exerccio da competncia comum relativa a proteo e preservao do meio ambiente, da fauna e da flora e outras formas e ao combate poluio, alterando a Lei Federal no 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA). No caso dos municpios, as atividades e os empreendimentos que causem ou possam causar impacto ambiental de mbito local devem ser definidos e identificados pelos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente (Cemas), considerando os critrios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade. Antes da sano da LC no 140, a atribuio de o municpio licenciar era apenas uma possibilidade. A Resoluo no 237/1997 do Conama regulamentou1 os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos no PNMA, por meio da Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981, em seu Artigo 10, e definiu critrios do exerccio da competncia para o licenciamento. O Artigo 6o dessa resoluo inclui o rgo ambiental municipal como possvel licenciador: Compete ao rgo ambiental municipal, ouvidos os rgos competentes da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convnio. Segundo a mesma resoluo, para o municpio licenciar exigido que o mesmo possua: i) quadro tcnico habilitado do rgo ambiental; ii) um fundo municipal de meioambiente;eiii)umconselhodemeioambienteinstitudo,comcarterdeliberativo. Assim, com essas atribuies definidas pela LC no 140, o municpio passa a ter maior responsabilidade quanto ao meio ambiente urbano e ter de promover esforos no sentido de fomentar aes de fortalecimento da gesto municipal, a fim de melhorar as condies tcnicas e operacionais. Dessa forma, a oportunidade e os resultados desta pesquisa vm contribuir para o enfrentamento desse novo desafio do desenvolvimento ambiental. 1. Apesar do questionamento quanto capacidade legislativa do Conama que, segundo o Artigo 6o da PNMA, um rgo consultivo e deliberativo com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de polticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no mbito de sua competncia, sobre normas e padres compatveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial sadia qualidade de vida (Redao dada pela Lei no 8.028, de 1990).

15. 17Introduo Ao Ibama compete as licenas nos casos de empreendimentos a serem localizados em terras indgenas, em unidades de conservao do domnio da Unio, em rea de dois ou mais estados, conjuntamente no Brasil e em pas limtrofe, no mar territorial, na plataforma continental, em zona econmica exclusiva, ou cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do pas ou de um ou mais estados (Conama no 237/1997). De acordo com dados da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) de 2002 (IBGE, 2002), apenas 109 municpios, o que corresponde a 1,96% do total, realizavam licenciamento ambiental. Dados da MUNIC de 2008 (IBGE, 2008) revelam que este percentual se elevou consideravelmente no perodo, abrangendo 1.438 municpios (25,8% do total). A Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente (Abema) estima um nmero de quinhentos municpios2 que realizam licenciamento ambiental, menos do que o informado pela MUNIC de 2008. Contudo, o grande crescimento no nmero de municpios que licenciam pode ser resultado do esforo de descentralizao do licenciamento empreendido por alguns estados da federao. Na prtica, constata-se que mesmo os municpios que j possuem os requisitos para licenciar ainda no o fazem, o que contribui para a distoro dos dados oficiais sobre aqueles municpios que de fato licenciam. Cabe destacar que os esforos para descentralizao do licenciamento ambiental nos estados ainda no se mostraram suficientes para melhorar a eficincia do sistema como um todo. A MUNIC ano-base 2009, publicada em 2010 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), pesquisou duas informaes sobre licenciamento: se o municpio realiza licenciamento ambiental de carter local e se possui algum instrumento de poltica ambiental e forma de convnio com o rgo estadual na rea de licenciamento. De acordo com a pesquisa, do total dos municpios brasileiros, 30,8% realizavam licenciamento local e 35,1% possuam instrumento de cooperao com rgo estadual de meio ambiente para delegao de competncia de licenciamento ambiental. Estes percentuais so superiores aos verificados em 2008, quando as taxas foram de 25,8% e 27,9%, respectivamente. O licenciamento ambiental atinge percentual de 80,0% nos municpios com mais de 500 mil habitantes (IBGE, 2010). 2. Nmero informado pelo representante da Abema. Disponvel em: . Acesso em: 10 jul. 2012.

16. 18 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano O licenciamento ambiental para fins urbansticos, portanto, apresenta-se como o procedimento essencial na promoo do desenvolvimento urbano e na atividade de urbanizao, sendo o parcelamento do solo urbano o principal instrumento. O estudo Licenciamento ambiental para fins urbansticos integra a linha de pesquisa Anlise e avaliao dos instrumentos de gesto ambiental: o licenciamento ambiental como instrumento de poltica pblica e tem por objetivo analisar o processo de licenciamento ambiental para o parcelamento e regularizao do solo urbano no Brasil, alm de propor o aperfeioamento dos instrumentos legais, visando a adequao s condies sociais e econmicas urbanas. A pesquisa tambm pretende contribuirparaoaperfeioamentodoplanejamento urbanoedesuasformasdegesto. O mesmo estudo realizou em alguns estados da federao e municpios a anlise e avaliao do sistema e do processo de licenciamento ambiental para fins urbansticos, a partir dos seus instrumentos e procedimentos, identificando seus principais entraves e sugerindo mudanas para o seu aperfeioamento. Os objetivos do estudo foram: buscar a agilizao dos procedimentos de licenciamento ambiental de parcelamentos urbanos, mediante a eliminao de procedimentos desnecessrios; possibilitar uma melhor compreenso das exigncias; e reduzir o grau de subjetividade das anlises. A pesquisa visa, ainda, atender aos propsitos especficos a seguir. 1)Identificar e descrever os mecanismos legais, operacionais e institucionais do licenciamento ambiental de parcelamentos do solo nos estados e municpios analisados. 2)Identificarosaspectospositivoseosentravesinstitucionais,legaiseoperacionais associados ao licenciamento ambiental de parcelamentos do solo. 3)Analisar a eficincia e efetividade do licenciamento ambiental na preveno e mitigao dos impactos ambientais de parcelamentos de solo. 4)Analisar a contribuio dos instrumentos de licenciamento ambiental no ordenamento territorial e no desenvolvimento urbano. Deformaespecfica,a pesquisapropea agilizaodoprocessodelicenciamento ambiental de parcelamento urbano, especialmente os de baixa renda, seja para a implantaodenovosparcelamentossejaparaa regularizaodaquelesjimplantados de iniciativa dos poderes pblico e privado. Com isso, pretende-se contribuir para a reduo das situaes de irregularidade urbana, incentivando a simplificao e a agilizao dos processos para o parcelamento do solo urbano, visando atender demanda habitacional, s condies ambientais e melhoria da gesto urbana.

17. 19Introduo O estudo destaca a atividade do parcelamento do solo urbano de baixa renda devido a sua importncia para as polticas pblicas e em razo de sua localizao ocorrer, geralmente, em reas ambientalmente inadequadas. A pesquisa admite por hiptese central que o licenciamento ambiental para fins urbansticos pode ser aperfeioado mediante a melhoria dos procedimentos institucionais, tcnicos e operacionais que dificultam a superao dos problemas associados ao licenciamento ambiental do parcelamento do solo urbano e contribuem para o aumento dos problemas urbanos. A pesquisa tambm considera que a excessiva centralizao burocrtica contribui para a morosidade e para os elevados custos (diretos e indiretos) do licenciamento ambiental. A concentrao dos processos de licenciamento em um nico rgo estadual, a distncia entre a municipalidade onde est (ou ser) localizado o empreendimento e onde se localiza o rgo licenciador so fatores que podem agravar a concesso de licenas, com graves implicaes para o desenvolvimento urbano. O estudo admite, tambm, por hiptese, que os problemas urbanos podem ser agravados por procedimentos e decises inadequadas no processo de licenciamento ambiental relacionados, entre outros aspectos, ao excesso de burocracia, falta de prazos para que os rgos envolvidos apresentem pareceres e discricionariedade e judicializao dos processos. Ao propor a reviso dos procedimentos e critrios utilizados no licenciamento ambiental,deformaaefetivarautilizaodosistemadelicenciamentocomoinstrumento efetivo de gesto ambiental urbana, a pesquisa busca responder as questes a seguir. 1) At que ponto o processo de licenciamento ambiental tem sido efetivo na preveno e mitigao dos impactos ambientais de parcelamento e regularizao da ocupao do solo urbano? 2) Quais os entraves institucionais e operacionais que dificultam a superao dos problemas associados ao licenciamento ambiental? 3) Quais os mecanismos legais, operacionais e institucionais que devem ser aperfeioados e aplicados para a melhoria do licenciamento ambiental? 4) Como os resultados do estudo podem contribuir para a proposio de novos paradigmas no licenciamento ambiental? Com base nos Termos de Referncia da pesquisa, o consultor, em conjunto com a equipe de pesquisadores do Ipea, e as instituies estaduais definiram o escopo do trabalho e os procedimentos metodolgicos. O consultor tambm acompanhou

18. 20 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano o contedo tcnico dos trabalhos das instituies estaduais. As instituies estaduais foram responsveis pela execuo das atividades previstas no escopo da pesquisa. As instituies locais elaboraram os seguintes relatrios de pesquisa: Relatrio 1 Diagnstico situacional do processo de licenciamento ambiental de parcelamento do solo urbano, abrangendo os estados e municpios integrantes da pesquisa. Relatrio 2 Caracterizao dos estados e municpios pesquisados, fornecendo dados gerais e sintticos da estrutura fsico-territorial, ambiental, poltico- administrativa, socioeconmica e demogrfica do municpio, contendo informaes espacializadas. Relatrio 3 Avaliao do processo de licenciamento ambiental para fins urbansticos no estado e municpios pesquisados e proposio para adequao e aperfeioamento dos procedimentos analisados, contendo a anlise dos dados e informaes coletadas, identificando os procedimentos a serem aperfeioados. Relatrio 4 Relatrio final: Sntese do diagnstico situacional do licenciamento ambiental para fins urbansticos, reunindo a caracterizao geogrfica e urbana dos estados e municpios integrantes da pesquisa, bem como a anlise dos dados e informaes coletadas e identificao dos instrumentos e procedimentos a serem aprimorados. Este livro se constitui de trs partes, precedido pela metodologia e base conceitual, e rene os resultados da pesquisa nas partes II e III, alm do apndice. A primeira parte, com referenciais legais e institucionais do licenciamento ambiental para fins urbansticos, composta de artigos de especialistas sobre questes ambientais e urbansticas. Captulo 1 Licenciamento ambiental: base normativa e perspectivas. Autores: Suely Mara Vaz Guimares de Arajo, Paulo Cesar Vaz Guimares e Silvia Fazzolari-Corra. Captulo 2 Limites e desafios do licenciamento ambiental: uma anlise da Lei Complementar no 140/2011. Autor: Paulo Jos Villela Lomar. Captulo 3 A experincia paulista no licenciamento ambiental urbano. Autora: Cibele Riva Rumel. Captulo 4 O licenciamento ambiental federal no Brasil: nascimento, evoluo e avaliao. Autores: Jos Maria Reganhan, Jos Aroudo Mota, Magda Eva Soares de Faria Wehrmann e Geraldo Sandoval Ges.

19. 21Introduo Na segunda parte, apresentada uma anlise comparativa, elaborada pelo Ipea, cujos autores esto citados no sumrio, tratando dos resultados finais da pesquisa e apresentando a anlise e a aplicao do licenciamento ambiental no mbito de cada estado e dos municpios selecionados. Captulo 5 Peculiaridades da urbanizao nos estados e municpios selecionados. Captulo 6 O sistema de licenciamento ambiental. Captulo 7 O processo de licenciamento ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados. Captulo 8 Recomendaes para a ao pblica. Na terceira parte, so apresentados os seis relatrios referentes aos estados do Paran (captulo 9), Mato Grosso (captulo 10), Mato Grosso do Sul (captulo 11), Par (captulo 12), Alagoas (captulo 13) e Pernambuco (captulo 14), elaborados pelas equipes tcnicas citadas no sumrio. No apndice so reunidos os Termos de Referncia e os Planos de Trabalho da pesquisa. Cabe esclarecer que o estudo, como um todo, foi realizado entre 2008 e 2010 e que novas informaes surgidas at a data desta publicao esto atualizadas, quando possvel, especialmente os dados referentes ao Censo Demogrfico de 2010. Os resultados desta pesquisa visam contribuir para a melhoria da gesto urbana e para a efetividade da poltica urbana e habitacional, especialmente a de interesse social, bem como para o aperfeioamento do sistema e do processo de licenciamento ambiental. Os autores agradecem s instituies, aos dirigentes, consultores e colaboradores que participaram deste estudo e desta publicao, bem como ao servio editorial do Ipea pelo valioso trabalho e dedicao. Liana Maria da Frota Carleial, ex-diretora da Dirur, nossos especiais agradecimentos pelo seu total apoio e dedicao durante todo o desenvolvimento da pesquisa.

20. 22 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano REFERNCIAS IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais. Rio de Janeiro, 2002, 2008, 2009, 2010, 2011. IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Instrumentos de planejamento e gesto urbana em aglomeraes urbanas: uma anlise comparativa. Braslia: Ipea/Dirur, 2002 (Srie Gesto do uso do solo e disfuno do crescimento urbano, v. 1). BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR BRASIL. Constituio Federal. Braslia: Congresso Nacional, 1988. CORREIO WEB. Governo prepara reformas para acelerar o licenciamento ambiental. Braslia, edio de 29 maro 2010. DILMA ANO 2. Questes ambientais so empecilhos no governo. Estado. com.br, So Paulo, 20 dez. 2011. MATANDO o licenciamento ambiental. Folha de S. Paulo, So Paulo, 30 abr. 2010. GOVERNO define ajustes para agilizar licenciamentos ambientais. Folha de S. Paulo, So Paulo, 28 out. 2010. GOVERNO modifica regras de licenciamento ambiental. Folha de S. Paulo, So Paulo, 28 out. 2011. GRAPOHAB GRUPO DE ANLISE E APROVAO DE PROJETOS HABITACIONAIS. Manual de orientao para aprovao de projetos habitacionais. So Paulo: Secretaria de Habitao, 2011. ______. Cartilha de orientaes de projetos de dispensa de anlise. So Paulo: Secretaria de Habitao, 2012. MOTTA, D. M. et al. Land and urban policies for poverty reduction: proceedings of the Third International Urban Research Symposium Held in Brasilia, Apr. 2005. Braslia/Washington, DC: Ipea, World Bank, 2007. v. 1. MOTTA, D. M.; CARDOSO JNIOR, J. C.; CASTRO, P. R. F. C. (Org.). A Constituio brasileira de 1988 revisitada: recuperao histrica e desafios atuais das polticas pblicas nas reas regional, urbana e ambiental. Braslia: Ipea, 2009. v. 2. SECOVI SP. Indstria imobiliria e a qualidade ambiental: subsdios para o desenvolvimento urbano sustentvel. So Paulo: Pini, 2000.

21. METODOLOGIA E BASE CONCEITUAL 1 METODOLOGIA O estudo Licenciamento Ambiental para Fins Urbansticos integra a linha de pesquisa Anlise e Avaliao dos Instrumentos de Gesto Ambiental: o Licenciamento Ambiental como Instrumento de Poltica Pblica e tem por objetivo analisar o processo de licenciamento ambiental para o parcelamento e regularizao do solo urbano no Brasil e propor o aperfeioamento dos instrumentos visando adequao s condies sociais e econmicas urbanas. Constituem hipteses bsicas da pesquisa, conforme a seguir descrito: l a complexidade e a morosidade do sistema e do processo de licenciamento ambiental e parcelamento do solo urbano podem contribuir para o aumento da informalidade urbana; e l entraves institucionais, tcnicos e operacionais dificultam a superao dos problemas associados ao licenciamento ambiental de parcelamentos urbanos e gesto urbana. Esteestudofoirealizadoemtrsetapassucessivasecomplementares.Naprimeira, procedeu-se consolidao e ao detalhamento da metodologia. Na segunda etapa, foi feito um diagnstico do processo de licenciamento ambiental para fins urbansticos em estados e municpios selecionados. A terceira etapa tratou da proposio para aperfeioamento e adequao dos instrumentos de licenciamento ambiental s condies sociais e econmicas urbanas. Etapa I Consolidao e detalhamento da metodologia com definio dos instrumentos de pesquisa e dos critrios bsicos para a coleta de dados (elaborao dos questionrios a serem aplicados) e anlise de dados (definio dos indicadores de eficcia operacional e efetividade do processo de licenciamento ambiental de parcelamentos urbanos). Etapa II Fase 1: diagnstico situacional do processo de licenciamento ambiental de parcelamentos do solo urbano em rgos selecionados. Fase 2:

22. 24 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano avaliao especfica do processo de licenciamento ambiental do parcelamento do solo urbano em rgos selecionados. Etapa III Proposio de aperfeioamento e adequao dos instrumentos de licenciamento ambiental. A Etapa I foi de responsabilidade da equipe de pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), com o apoio da consultora da pesquisa, tendo a participao das instituies estaduais, por meio de sugestes ao aperfeioamento da metodologia nas reunies de trabalho da pesquisa (workshops). As Etapas II e III ficaram a cargo das instituies estaduais sob a coordenao do Ipea e com o apoio da consultora do estudo. As proposies para o aperfeioamento do sistema e do processo de licenciamento ambiental foram objeto de debate com as instituies estaduais nos workshops. A Etapa II foi constituda de duas fases. A primeira corresponde ao diagnstico do processo de licenciamento ambiental de parcelamentos do solo urbano em rgos selecionados, integrante do conjunto de atividades definidas no mbito dosTermos de Referncia da pesquisa. Essas atividades foram desenvolvidas pelas instituies estaduais sob a coordenao do Ipea e orientao tcnica da consultora do estudo. Esta fase da pesquisa foi destinada ao diagnstico do processo de licenciamento ambiental nos estados a serem pesquisados, feito por meio da coleta de dados nos rgos licenciadores e envolvidos diretamente no processo de licenciamento de parcelamentos do solo urbano e serviu como subsdio para a prxima etapa, que envolve os trabalhos de anlise, avaliao e proposio. A Fase 1 da Etapa II constituiu-se no seguinte: l consolidao dos instrumentos de pesquisa e dos critrios bsicos para a coleta e anlise de dados (definio dos questionrios a serem aplicados); l definio pelas instituies locais dos procedimentos para coleta dos dados e aplicao dos indicadores de anlise selecionados; l pesquisa documental e coleta de informaes (aplicao de questionrios) nos rgos estaduais e municipais de meio ambiente, visando levantar as etapas do processo de licenciamento ambiental de parcelamentos do solo urbano; legislao e normas especficas, formulrios utilizados e demais documentos pertinentes; l pesquisa documental e coleta de informaes (aplicao de questionrios) nosrgosresponsveispelaimplementaodapolticadedesenvolvimento

23. 25Metodologia e Base Conceitual urbano, visando levantar dados e principais entraves para licenciamento ambiental de parcelamentos do solo urbano; l coleta de informaes (aplicao de questionrios) aos empreendedores pblicos e privados que elaboram e implantam projetos de parcelamentos do solo urbano; l pesquisa documental e coleta de informaes (aplicao de questionrios) juntoaoMinistrioPblico(MP),visandolevantarprocessosdelicenciamento ambientaldeparcelamentosdosolourbanoquetenhamsidoobjetodeanlise, acompanhamento e mediao por parte do MP quando for o caso; l processamento e anlise dos dados coletados; l sistematizao dos dados e elaborao dos relatrios (Etapa II/Fase 1); e l realizao de reunio de trabalho (workshop) da Fase 1, em Braslia. As atividades da Fase 1 da Etapa II foram acompanhadas pela consultora e pela equipe de pesquisadores do Ipea, que definiram o escopo do trabalho e os procedimentos metodolgicos em conjunto com os participantes. As instituies locais foram responsveis pela execuo das atividades previstas no plano de trabalho. O trabalho desenvolvido pelas instituies estaduais atendeu a uma nica metodologia para todas as instituies envolvidas, de modo a obter-se comparabilidade entre os relatrios. Os principais instrumentos ambientais analisados foram: l estudo de Impacto Ambiental (EIA)/Relatrio de Impacto Ambiental (Rima) e demais estudos prvios de avaliao ambiental exigidos nos processos de licenciamento ambiental de parcelamentos do solo urbano; e l licenas ambientais: Licena Prvia (LP), Licena de Instalao (LI), Licena de Operao (LO) de parcelamentos do solo urbano. Os trabalhos de levantamento de dados foram realizados com base nos seguintes procedimentos: l aplicao de questionrios e entrevistas exploratrios s representantes de entidades pblicas, privadas ou de representao popular e comunitria; l anlise de fontes secundrias de dados; e l levantamento de campo complementar, quando necessrio.

24. 26 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano Os trabalhos de levantamento e anlise do licenciamento ambiental foram realizados no municpio da capital do estado e nos demais municpios selecionados. Para o processo de levantamento e avaliao de dados foram estabelecidos quatro nveis de tratamento de informao e compatibilizao, conforme a seguir. 1) Informaes tipo A destinadas anlise do processo de licenciamento ambiental de parcelamentos de solo urbano e regularizao de parcelamentos existentes nos rgos de meio ambiente (estaduais e municipais). Este questionrio dever ser aplicado aos seguintes rgos: a) estadual de meio ambiente, responsvel pela concesso de licenas ambientais; e b) municipal de meio ambiente (em cada municpio a ser pesquisado), responsvel pela concesso de licenas ambientais. O questionrio apresenta quinze questes sobre a presena ou ausncia de problemasidentificadosnoprocessodelicenciamentoambientalparafinsurbansticos. O referido questionrio trata dos principais instrumentos e procedimentos do processo de licenciamento ambiental, tais como: estudos ambientais; infraestrutura fsica e logstica do rgo ambiental licenciador; recursos humanos; prazos para tramitao dos processos de solicitao das licenas ambientais; participao nas audincias pblicas; cumprimento das medidas solicitadas pelo rgo ambiental; e monitoramento e fiscalizao dos rgos ambientais. 2) Informaes tipo B1 destinadas anlise do processo de licenciamento ambiental de parcelamentos de solo urbano e regularizao de parcelamentos existentes junto aos empreendedores pblicos.1 Esse tipo de informao refere-se ao levantamento de informaes nos rgos estaduais de desenvolvimento urbano e regularizao de parcelamentos de iniciativa do poder pblico estadual e municipal empresa ou rgo pblico que empreende parcelamento do solo urbano, ou seja, que figura no processo de licenciamento ambiental como responsvel pelo empreendimento. Este questionrio dever ser aplicado aos seguintes rgos: a) empresa pblica ou rgo de desenvolvimento urbano estadual que empreende parcelamento do solo urbano; e 1. Empresa ou rgo pblico que empreende parcelamento do solo urbano ou seja, que figura no processo de licenciamento ambiental como responsvel pelo empreendimento. Geralmente, o rgo pblico responsvel pelo desenvolvimento urbano (secretaria municipal ou estadual) o empreendedor de parcelamento do solo urbano de iniciativa do poder pblico. No entanto, existem municpios em que essa atividade desenvolvida por outra empresa pblica, como companhias de habitao e desenvolvimento urbano.

25. 27Metodologia e Base Conceitual b) empresa pblica ou rgo de desenvolvimento urbano municipal que empreende parcelamento do solo urbano (em cada municpio a ser pesquisado). 3) Informaes tipo B2 destinadas anlise do processo de licenciamento ambiental de parcelamentos de solo urbano e regularizao de parcelamentos existentes junto aos empreendedores privados empresas privadas, loteadores, associaes, cooperativas ou outros que empreendem parcelamento do solo urbano. Este questionrio foi aplicado seis vezes em cada municpio pesquisado, sendo dois empreendedores em cada uma das seguintes modalidades: a) parcelamento do solo para alta e mdia rendas; b) parcelamento do solo de interesse social; e c) regularizao de parcelamentos existentes. 4) Informaes tipo C referem-se caracterizao, descritiva e analtica, do estado e dos municpios pesquisados. Essa caracterizao dever fornecer dados gerais e sintticos da estrutura fsico-territorial, ambiental, poltico-administrativa, socioeconmica e demogrfica do municpio. Sempre que possvel, as informaes devero ser espacializadas em mapas padronizados. Os dados e informaes dos tipos A, B e C foram utilizados para a definio dos indicadores de anlise (efetividade do processo e eficcia operacional) aplicados na Fase 2 da Etapa II da pesquisa, referente avaliao do processo de licenciamento ambiental para fins urbansticos. O plano de trabalho teve por objetivo orientar tecnicamente os trabalhos de pesquisa relativos Fase 2 da Etapa II, que corresponde avaliao especfica do processo de licenciamento ambiental para fins urbansticos em cada estado pesquisado e proposio de adequaes dos procedimentos e instrumentos analisados. As anlises tiveram como base o diagnstico situacional do processo de licenciamento ambiental para fins urbansticos do estado e municpios pesquisados, constantes dos Relatrios 1 e 2. Estas atividades foram desenvolvidas pelas instituies estaduais sob a coordenao do Ipea e orientao tcnica da consultora do estudo. A Fase 2 da Etapa II constituiu-se do seguinte: l processamento e anlise dos dados e informaes coletados na Fase 1 (Relatrios 1 e 2);

26. 28 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano l anlise dos procedimentos de licenciamento ambiental de parcelamentos urbanos visando identificar pontos positivos e negativos quanto aos aspectos institucionais, legais e operacionais; l anlise dos dados obtidos e identificao dos itens e processos a serem aprimorados, visando adequaes s questes urbanas; l proposio para adequao e aperfeioamento dos procedimentos e instrumentos analisados; l sistematizao dos dados e informaes e elaborao do Relatrio 3 (anlise e proposies); e l realizao de reunio de trabalho (workshop) da Fase 2 em Braslia. As atividades da Fase 2 da Etapa II tiveram o acompanhamento da consultora e da equipe de pesquisadores do Ipea, que definiram o escopo do trabalho e os procedimentos metodolgicos expostos no Termo de Rererncia e neste plano de trabalho. As instituies locais foram responsveis pela execuo das atividades previstas neste plano de trabalho. A Etapa III consistiu no seguinte: l apresentao do resultado final da pesquisa sobre o processo de licenciamento ambiental de parcelamento do solo urbano no estado e nos municpios pesquisados no relatrio final (Relatrio 4) elaborado pelas instituies estaduais; e l realizao de seminrio de apresentao do resultado final da pesquisa pelas instituies estaduais em Braslia. Nesta etapa final, sob a coordenao geral do Ipea, foi realizada uma anlise comparativa entre os estados e os municpios estudados, com o objetivo de realizar a interpretao final de dados e informaes do estudo. As hipteses formuladas foram analisadas e utilizadas na identificao de propostas para o aperfeioamento do sistema e do processo de licenciamento ambiental. A pesquisa teve seu foco centrado nos procedimentos e instrumentos de licenciamento ambiental de parcelamentos urbanos, coerente com seu objetivo finalstico, que o aperfeioamento dos procedimentos e instrumentos, visando sua adequao s condies sociais e econmicas nas quais se d o processo de implantao de parcelamentos urbanos no pas. De forma especfica, a pesquisa props a agilizao do processo de licenciamento ambiental de parcelamentos urbanos em geral, especialmente o

27. 29Metodologia e Base Conceitual de baixa renda, seja na implantao de parcelamentos novos ou na regularizao de parcelamentos j implantados, tanto de iniciativa do poder pblico como de empreendedores privados. Com isto, se pretende contribuir para a reduo das situaes de irregularidade urbana, incentivando a formalizao nos processos de parcelamentos do solo urbano, visando atender demanda habitacional e conservao ambiental, o que trar benefcios para as populaes afetadas, melhorias para a qualidade ambiental urbana e para a gesto das cidades. Foi dada especial ateno aos parcelamentos urbanos de baixa renda, nos quais as dificuldades quanto ao licenciamento ambiental ficam mais evidenciadas em funo de sua localizao em reas inadequadas ambientalmente, ocupao de reas de preservao permanente, carncia de infraestrutura urbana, especialmente de saneamento. O desafio maior do estudo foi o de buscar a efetividade e a agilizao dos procedimentos de licenciamento ambiental de parcelamentos urbanos por meio da identificao de procedimentos burocrticos, exigncias desnecessrias e deficincias tcnicas e institucionais, visando ao seu aperfeioamento. A pesquisa tratou dos empreendimentos de parcelamento do solo urbano, conforme a seguir. 1) Quanto ao tipo de empreendedor a) poder pblico; e b) empreendedores privados. 2) Quanto ao tipo de empreendimento: a) implantao de novos parcelamentos; e b) regularizao de parcelamentos do solo existentes. As fontes de dados utilizadas foram as seguintes: l rgo ambiental licenciador (estadual e municipais); l rgo de desenvolvimento urbano (estadual e municipais); l empreendedores (pblico e privado); e l Ministrio Pblico (quando for o caso). Tambm foi realizada a avaliao do processo de licenciamento ambiental para fins urbansticos nos rgos selecionados e a proposio de aperfeioamento e adequao dos instrumentos legais de licenciamento ambiental para fins

28. 30 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano urbansticos s condies sociais e econmicas urbanas. Finalmente, na Etapa III procedeu-se elaborao dos relatrios finais da pesquisa pelos estados com a sntese da Etapa II. Quanto s atribuies das instituies integrantes da pesquisa, cada instituio estadual ficou responsvel por coordenar os relatrios do seu respectivo estado e municpios selecionados. O resultado da pesquisa constituiu-se em uma anlise do sistema e do processo de licenciamento ambiental de parcelamento do solo urbano nos estados da federao onde a pesquisa foi realizada e os municpios selecionados, visando ao aprimoramento do mesmo nos aspectos institucionais, legais e operacionais. 1.1 Objetivos 1.1.1 Geral A pesquisa visou realizar um diagnstico amostral do processo de licenciamento ambiental para fins urbansticos em seis estados da federao e em um conjunto selecionado de municpios destes estados, sugerindo mudanas para o aperfeioamento dos procedimentos e instrumentos de licenciamento ambiental de parcelamento do solo urbano existentes nos estados pesquisados e sua adequao s condies sociais e econmicas urbanas. 1.1.2 Especficos Os objetivos especficos visaram: l identificar e descrever os mecanismos legais, operacionais e institucionais do licenciamento ambiental de parcelamentos do solo nos estados e municpios analisados; l identificar os aspectos positivos e entraves institucionais, legais, operacionais associados ao licenciamento ambiental de parcelamentos do solo; l analisar a eficincia e efetividade do licenciamento ambiental na preveno e mitigao dos impactos ambientais de parcelamentos de solo; e l analisar a contribuio dos instrumentos de licenciamento ambiental no ordenamento territorial e no desenvolvimento urbano. No que se refere s atribuies das instituies integrantes da pesquisa, o Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental do Par (IDESP) coordenou os relatrios do estado e dos municpios paraenses; a Secretaria de

29. 31Metodologia e Base Conceitual Estado do Planejamento e do Oramento de Alagoas (Seplan/AL) coordenou os relatrios do estado e dos municpios alagoanos; a Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ) coordenou os relatrios do estado e dos municpios pernambucanos; o Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes) coordenou o relatrios do Paran e de seus municpios participantes da pesquisa; a Fundao de Apoio Pesquisa, ao Ensino e Cultura do Mato Grosso do Sul (FAPEMS) coordenou os relatrios do estado e dos municpios do Mato Grosso do Sul; a Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT) coordenou os relatrios de pesquisa do Mato Grosso e de seus municpios participantes. A seleo dos seis estados ocorreu por adeso voluntria no mbito da Rede Ipea/ Associao Nacional das Instituies de Planejamento, Pesquisa e Estatstica (Anipes), onde esto representadas quatro das cinco regies do pas Norte, Nordeste, Sul e Centro-Oeste. Na seleo dos municpios optou-se por incluir licenciadores e no licenciadoresdeparcelamentodosolourbano,totalizando23municpiosparticipantes. No caso de municpios integrantes de Regio Metropolitana (RM) ou aglomerao urbana foi tambm considerado o critrio de o municpio ser alvo de presso de urbanizao por parte do municpio ncleo, mesmo que no desempenhe a atividade de parcelamento do solo urbano ou de licenciamento ambiental. Para a identificao dosmunicpios,tambmforamconsiderados:critriosreferentesexpressivadinmica demogrfica;mercadoimobilirioemexpanso;presenadeinvestimentosprodutivos na indstria, no comrcio e nos servios; e expanso de atividades tursticas. 2 BASE CONCEITUAL 2.1 O sistema de licenciamento ambiental no Brasil O licenciamento ambiental um instrumento de comando e controle da Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), de carter preventivo ou corretivo, pelo qual o rgo ambiental competente realiza um procedimento administrativo que autoriza, ou no, a localizao, instalao, ampliao, alterao e operao de empreendimentos ou atividades utilizadores dos recursos ambientais considerados efetiva ou potencialmente poluidores ou que possam causar degradao ambiental (Lei no 6.938/1981 e Lei no 7.804/1989). Portanto, o processo de licenciamento ambiental no Brasil busca assegurar que a atividade econmica possua conformidade ambiental, isto , realize as suas atividades atendendo ao princpio de desenvolvimento sustentvel, sem causar prejuzos ao meio ambiente.

30. 32 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano Pela Lei de Crimes Ambientais no 9.605/1998,2 o licenciamento obrigatrio para qualquer empreendimento potencialmente poluidor ou degradador do meio ambiente e condiciona a aprovao de projetos habilitados a receber benefcios de incentivos governamentais e rgos de financiamento. importante frisar que o licenciamento ambiental no possui carter definitivo ou prazo indeterminado, podendo ser revisado nas renovaes peridicas da licena. O licenciamento um dos instrumentos estabelecidos pela PNMA em 1981 (Lei no 6.938/1981).3 At o momento, contudo, no foi aprovada uma lei federal especfica para o licenciamento ambiental, conforme o previsto na Constituio Federal (CF), Artigo 225.Tramitam no Congresso Nacional algumas proposies que visam regular a matria, entre as quais se destacam Projeto de Lei (PL)no 3.729/2004, o qual dispe especificamente sobre o licenciamento ambiental (regulamenta o inciso IV do 1o do Artigo 225 da CF). O box 1 apresenta a legislao federal e os normativos do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama)4 referentes ao licenciamento ambiental. 2.Estabelecepenalidadesparaaquelequeconstruir,reformar,ampliaroufazerfuncionar,emqualquerpartedoterritrionacional, estabelecimentos,obrasouserviospotencialmentepoluidores,semlicenaouautorizaodosrgosambientaiscompetentes. 3. Antes da PNMA o Decreto-Lei no 1.413/1975 j colocava algumas bases legais para o licenciamento ambiental, possibilitando aos estados e municpios criar seus prprios sistemas de licenciamento, reservando para a Unio o licenciamento das atividades consideradas de interesse para o desenvolvimento e segurana nacionais. Desta forma, desde aquele perodo j se inicia o surgimento de normas estaduais de licenciamento ambiental (Viana, 2007). 4. Alm das resolues mais genricas sobre licenciamento ambiental destacadas (no 001/1986 e no 237/1997), cabe acrescentar que o Conama vem editando uma extensa srie de resolues sobre o licenciamento de atividades ou empreendimentos especficos. BOX 1 Licenciamento ambiental: legislao e normas federais n Lei no 6.938/1991 Institui o licenciamento como instrumento da PNMA. n Lei no 7.804/1989 Altera a Lei no 6.938/1981. Define os casos em que a competncia para licenciar do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama). n Decreto no 99.274/1990 Regulamenta a Lei no 6.938/1981. Estabelece critrios para a exigncia de EIA que sero definidos pelo Conama (Captulo IV,Artigos 17 a 22). n Resoluo Conama no 001/1986 Estabelece as definies, responsabilidades, critrios bsicos e diretrizes gerais para uso e implementao da Avaliao de Impacto Ambiental (AIA). n Resoluo Conama no 237/1997 Apresenta reviso de critrios e procedimento utilizados no licenciamento ambiental. Estabelece critrios para definio de competncias para o licenciamento; orienta a atuao e integrao dos rgos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama). n Lei Complementar no 140/2011 Regulamenta o disposto nos incisos III,VI e VII do Artigo 23 da CF, fixando as normas para a cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios nas aes decorrentes do exerccio da competncia comum relativa proteo e preservao do meio ambiente, da fauna e da flora e outras formas e ao combate poluio, alterando a Lei Federal no 6. 938, de 31 de agosto de 1981, que dispe sobre a PNMA. Elaborao dos autores.

31. 33Metodologia e Base Conceitual 2.2 Competncias das esferas de governo O processo de licenciamento ambiental realizado pelos rgos competentes que compem o Sisnama,5 quais sejam, os rgos ambientais da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental. Cada nvel de governo possui competncias diferenciadas no que se refere ao licenciamento ambiental. A CF estabelece, em seu Artigo 23, que competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas. A competncia legislativa sobre meio ambiente, definida no Artigo 24 da CF, concorrente da Unio, estados, Distrito Federal e municpios. Unio cabe o estabelecimento de normas gerais, enquanto os estados, alm de legislaes especficas, podem exercer competncia legislativa plena, caso inexista lei federal sobre normas gerais. Aos municpios compete legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislao federal e as estaduais, no que couber. Antes da regulamentao da Lei Complementar (LC) no 140/2011, Machado (2009) j sustentava que os entes federados tinham competncia e interesse de intervir nos licenciamentos ambientais em suas respectivas esferas de atuao. Unio cabe o licenciamento de atividades e obras com significativo impacto ambiental,6 de mbito nacional ou regional, alm do licenciamento de polos petroqumicos, instalaes nucleares e outras que venham a ser definidas em lei (Lei no 6.938/1981 e Lei no 7.804/1989). Machado (2009) acrescenta que os impactos ambientais transfronteirios tambm precisam ser objeto de licenciamento federal contudo, a lei omissa nesse sentido. O licenciamento federal de responsabilidade do Ibama, ouvidos os governos estaduais e municipais e o Distrito Federal interessados. Alm disso, o Ibama deve considerar, no licenciamento, quando couber, o parecer dos demais rgos competentes envolvidos no procedimento, tais como Fundao Nacional do ndio (Funai) e Ministrio de Minas e Energia (MME), e outros. 5.O Sisnama formado pelo Conselho de Governo (rgo superior);Conama (rgo consultivo e deliberativo);Ministrio do Meio Ambiente (MMA); rgo central; Ibama (rgo executor); rgos ou instituies ambientais integrantes da Administrao Federal, direta ou indireta (rgos setoriais); rgos ou instituies ambientais estaduais (rgos seccionais); e os rgos ou instituies municipais de controle e fiscalizao ambiental (rgos locais). Como acentua Machado (2009), no Sisnama, os estados no esto obrigados a abdicar de suas competncias ambientais frente aos rgos ambientais da Unio, podendo, contudo, voluntariamente aderir a um sistema de cooperao administrativa. 6.Considera-se impacto ambiental qualquer alterao das propriedades fsicas,qumicas e biolgicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matria ou energia resultante das atividades humanas que direta ou indiretamente afetam: i) a sade, a segurana e o bem-estar da populao; ii) as atividades sociais e econmicas; iii) a biota; iv) as condies estticas e sanitrias do meio ambiente; e v) a qualidade dos recursos ambientais (Resoluo Conama no 001/1986).

32. 34 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano O Ibama, ressalvada sua competncia supletiva, poder delegar aos estados o licenciamento de atividade com significativo impacto ambiental de mbito regional, uniformizando, quando possvel, as exigncias. Antes da promulgao da LC no 140, de 8 de dezembro de 2011, tambm havia incertezas e conflitos conceituais no mbito das competncias da atividade de licenciamento ambiental nas esferas federal e local, especialmente quanto ao licenciamento realizado pelos municpios. A sano da LC no 140 inaugura uma nova etapa nas responsabilidades do licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades para cada ente da federao. A referida lei regulamenta o disposto nos incisos III, VI e VII do Artigo 23 da CF, fixando as normas para a cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios nas aes decorrentes do exerccio da competncia comum relativa proteo e preservao do meio ambiente, da fauna e da flora e outras formas e ao combate poluio, alterando a Lei Federal no 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispe sobre a PNMA. A LC no 140 trata dos conceitos fundamentais para as finalidades do seu cumprimento, dos instrumentos e das aes de cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios. O Artigo 2o destaca dois tipos de atuao: a supletiva, que corresponde ao do ente da federao que substitui o ente federativo originariamente detentor das atribuies; e atuao subsidiria, que a ao do ente da federao que visa auxiliar no desempenho das atribuies decorrentes das competncias comuns, quando solicitado pelo ente federativo originariamente detentor das atribuies. O Artigo 3o define os seguintes objetivos fundamentais da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, no exerccio e competncia comum: l proteger, defender e conservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, promovendo gesto descentralizada, democrtica e eficiente; l garantir o equilbrio do desenvolvimento socioeconmico com a proteo ao meio ambiente, observando a dignidade humana, a erradicao da pobreza e a reduo das desigualdades sociais e regionais; l harmonizar as polticas e aes administrativas para evitar a sobreposio de atuao entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de atribuies e garantir atuao administrativa eficiente; e l garantir a uniformidade da poltica ambiental em todo o pas, respeitando as peculiaridades regionais e locais.

33. 35Metodologia e Base Conceitual No Captulo II da LC no 140/2011, so definidos como instrumentos de cooperao: consrcios pblicos; convnios, acordos de cooperao tcnica e outros instrumentos similares com rgos e entidades do poder pblico; comisso tripartite nacional, estaduais e do Distrito Federal, fundos pblicos e privados e outros instrumentos econmicos; delegao de um ente federativo a outro; delegao da execuo de aes administrativas de um ente federativo a outro. O Captulo II desta lei ainda destaca que os instrumentos de cooperao acima mencionados podem ser firmados com prazo indeterminado e define como sero a composio, organizao e funcionamento das comisses tripartites nacional, estaduais e do Distrito Federal, destacando a composio destas comisses que tem o claro objetivo de fomentar a gesto ambiental compartilhada e descentralizada entre os entes federativos que as compem. Para o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades, o Captulo III define as aes de cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, mediante aes administrativas para cada ente federado. CompeteUnio:i)promoverolicenciamentoambientaldeempreendimentos e atividades localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em pas limtrofe; ii) no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econmica exclusiva; iii) em terras indgenas; iv) em unidades de conservao institudas pela Unio, exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs); v) em dois ou mais estados; vi) de carter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Foras Armadas, conforme disposto na LC no 97, de 9 de julho de 1999; vii) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estgio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicaes, mediante parecer da Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN); e viii) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposio da Comisso Tripartite Nacional, assegurada a participao de um membro do Conama, e considerados os critrios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento. Cabe aos estados: i) promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, ressalvado o disposto nos Artigos 7o e 9o ; e ii) promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos localizados ou desenvolvidos em unidades de conservao institudas pelo estado, exceto em APAs.

34. 36 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano atribudo aos municpios: i) observadas as atribuies dos demais entes federativos previstas na mesma LC, promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos; ii) que causem ou possam causar impacto ambiental de mbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente (Conama), considerados os critrios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; e iii) localizados em unidades de conservao institudas pelo municpio, exceto em APAs. O Captulo III define, ainda, como aes administrativas do Distrito Federal as mesmas aes definidas para os estados e municpios previstas nos Artigos 8o e 9o , referenciadas anteriormente. Quanto aos instrumentos de cooperao, a LC no 140 dispe, no Artigo 5o , que o ente federativo poder delegar, mediante convnio, a execuo de aes administrativas a ele atribudas na referida lei, desde que o ente destinatrio da delegao disponha de rgo ambiental capacitado a executar as aes administrativas a serem delegadas e de conselho do meio ambiente. Opargrafonicodomesmoartigoconsiderargoambientalcapacitadoparaa referida delegao aquele que possuir tcnicos prprios ou em consrcio, devidamente habilitados e em nmero compatvel com a demanda das aes administrativas. 2.3 Descentralizao e desconcentrao 2.3.1 A descentralizao e a desconcentrao no mbito da atividade de licenciamento ambiental O tema da descentralizao pode ser analisado do ponto de vista poltico e administrativo. No h uniformidade na maneira de classificar a descentralizao administrativa. Sobre a descentralizao por servios, funcional ou tcnica, Di Pietro (1997) esclarece que a que se verifica quando o poder pblico (Unio, estados, Distrito Federal ou municpios) por meio de uma lei cria uma pessoa jurdica de direito pblico (autarquia) e a ela atribui a titularidade (no a plena, mas a decorrente de lei) e a execuo de servio pblico descentralizado. Segundo Di Pietro, na descentralizao por servios o ente descentralizado passa a deter a titularidade e a execuo do servio nos termos da lei no devendo e no podendo sofrer interferncias indevidas por parte do ente que o criou. Quanto distino dos conceitos, o autor afirma que a descentralizao no se confunde com a desconcentrao. A descentralizao procedimento eminentemente interno, significando, to somente, a substituio de um rgo por dois ou mais com o objetivo de acelerar a prestao do servio. Na desconcentrao, o servio era

35. 37Metodologia e Base Conceitual centralizado e continuou centralizado, pois que a substituio se processou apenas internamente. Na descentralizao, as atribuies administrativas so outorgadas aos vrios rgos que compem a hierarquia, criando-se uma relao de coordenao e subordinao entre um e outros. Isso feito com o intuito de desafogar, ou seja, desconcentrar, tirar do centro um grande volume de atribuies para permitir o seu mais adequado e racional desempenho. Tobar (1991) argumenta que se tem aplicado diferentes usos ao conceito descentralizao. Vrios autores utilizam diferentes conceitos encontrando-se, no entanto, elementos comuns s definies desenvolvidas, tais como: sua aplicao sugere pensar no fortalecimento da esfera local; o problema da descentralizao de carter poltico, a implementao eficaz e eficiente do mesmo de carter administrativo; o processo em si no possvel de se atingir de forma isolada e s vivel dentro do marco de um processo geral de reforma. Na esfera da gesto ambiental, a descentralizao tem sido adotada a partir dos anos de 1990 por alguns entes federados como, por exemplo, Pernambuco, Bahia, Minas Gerais, Santa Catarina e Rio Grande do Sul. Para Agnes et al. (2009), o pas encontra-se em processo de descentralizao da poltica ambiental, devido, especialmente, demanda de requerimentos de licenas ambientais. No mbito da poltica ambiental, aspectos relacionados a disponibilidade de recursos humanos e financeiros, estrutura administrativa, capacitao dos municpios e definio de gesto ambiental constituem os principais desafios a serem enfrentados (Agnes et al., 2009). Destaca-se, assim, a importncia da atuao estratgica dos municpios no processo de licenciamento, em especial quanto a sua atuao preventiva visando ao desenvolvimento sustentvel. A descentralizao no mbito da gesto ambiental constitui, portanto, uma das alternativas aos problemas e desafios que os municpios enfrentam na poltica ambiental, sendo verificado, nos ltimos anos, o aumento do nmero de municpios que apresentam instituies voltadas gesto ambiental (IBGE, 2002, 2008). A pesquisa realizada sobre a descentralizao da gesto ambiental no sul do estado de Santa Catarina (Bursztyn e Nascimento, 2011, p. 187) apontou que a principal motivao para a criao de rgo municipal de meio ambiente foi a necessidade de agilizao nos processos de licenciamento ambiental destinada a empreendimentos locais. Outros fatores tambm apontados pela pesquisa, para a institucionalizao do meio ambiente na esfera municipal, foram o excesso de trabalho, a lentido na emisso de licena ambiental e a necessidade de sua agilizao no mbito do rgo estadual, os quais contribuem para desestimular novos empreendimentos nos municpios.

36. 38 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano ScarduaeBursztyn(2003)afirmamqueoprocessodedescentralizaonombito da PNMA ainda insuficiente, sendo necessrio capacidade institucional com aes especficas e contnuas, aliadas a maior participao social na tomada das decises. Para os fins desta pesquisa, a descentralizao ocorre quando um ente federativo de maior abrangncia territorial busca delegar ou distribuir decises, competncias ou atribuies de responsabilidade a um ente federativo de menor abrangncia, inserido em seu territrio. Neste sentido, a descentralizao pode ocorrer tanto da esfera federal para a estadual quanto da estadual para a municipal. O termo descentralizao ser utilizado para fazer referncia tanto transferncia de responsabilidades entre esferas ou nveis de governo (delegao de competncias) como ao fortalecimento do ente federado para o cumprimento de suas atribuies constitucionais no que se refere ao licenciamento. No Brasil, a CF/1988 j confere, no regime federativo, autonomia e competncias especficas para cada ente federativo em suas respectivas esferas de atuao. No caso do licenciamento ambiental, a CF confere Unio a competncia para licenciar atividades de mbito nacional ou regional, aos estados e Distrito Federal em atividades que ultrapassem mais de um municpio e aos municpios em atividades de impacto local, conforme visto anteriormente. Alm desta competncia estabelecida pela CF, os entes federados tambm podem absorver, voluntariamente, atribuies de ente de maior abrangncia mediante o instrumento da delegao, a qual pode se dar por meio de lei especfica ou por convnio.Todavia,cabelembrarqueosentesfederadoscontinuamsendoresponsveis pela gesto dos recursos naturais que venham a ser objeto de repasse de atribuies. Com frequncia, o que se chama de descentralizao , na verdade, uma forma de cooperao do ente federativo de maior abrangncia territorial para com o ente de menor abrangncia territorial, para que este assuma as atribuies que j lhe foram conferidas constitucionalmente. Por exemplo, a Unio pode apoiar os estados, e os estados podem apoiar seus municpios, em fortalecimento institucional para que exeram suas competncias no licenciamento ambiental por meio de convnios, contratos ou acordos de cooperao. Estes mecanismos de cooperao geralmente oferecem apoio em capacitao e estruturao institucional e instrumental para o rgo que se pretende fortalecer. A Resoluo Conama no 237/1997 estabelece competncia aos municpios para procederem ao licenciamento ambiental de empreendimentos de impacto local sem a necessidade de formalizao de convnios. A Resoluo estabelece, no entanto, requisitos para atuar no licenciamento e fiscalizao ambientais, quais sejam: que os municpios implementem Conselhos Municipais de Meio Ambiente

37. 39Metodologia e Base Conceitual (CMMA), com carter deliberativo e participao social e demonstrem dispor de profissional legalmente habilitado (Artigo 20). Ou seja, necessrio que os municpios criem uma instncia executiva (secretaria, departamento, entre outras) que seja responsvel pelas atividades de gesto ambiental e que contemple um quadro tcnico capacitado para responder pelo licenciamento ambiental. A Lei no 6.938/1981, da PNMA, tambm estabelece que o exerccio da competncia originria do municpio se fundamente em uma poltica municipal de meio ambiente. Esta deve conter definio de princpios, objetivos e instrumentos, bem como o sistema municipal de meio ambiente. Ao cumprir estes requisitos, o municpio tem a prerrogativa de instituir, por instrumento legal, taxas e tarifas para atender aos custos do licenciamento ambiental municipal. Os municpios tambm tm a prerrogativa do licenciamento ambiental e urbanstico nos casos de regularizao fundiria de interesse social, desde que tenham conselho de meio ambiente e rgo ambiental capacitado, conforme estabelece o Artigo 53 da Lei no 11.977/2009, na seo que trata da regularizao fundiria de interesse social. Alm do que estabelece a PNMA e a Resoluo Conama no 237/1997, o MMA (2006) sugere que o municpio disponha de uma poltica de financiamento do Sistema Municipal do Meio Ambiente (Sismuma) com alternativas que possibilitem a sustentabilidade do Sisnama em nvel local , de Plano Diretor que contemple a questo ambiental, ou PMMA, e de uma estratgia de transio entre o modelo de licenciamento concentrado nos rgos estaduais de meio ambiente para o licenciamento ambiental municipal. Segundo o MMA (2006), a gesto ambiental municipal teria uma srie de vantagens, tais como: i) maior proximidade dos problemas a enfrentar e melhor acessibilidade dos usurios aos servios pblicos; ii) maiores possibilidades de adaptao de polticas e programas s peculiaridades locais; iii) melhor utilizao dos recursos e mais eficincia na implementao de polticas; iv) maior visibilidade e, consequentemente, maior transparncia na tomada de deciso; e v) democratizao dos processos decisrios e de implementao. H cerca de quinhentos municpios que licenciam no pas (Anamma, 2009). Scardua (2003) observa que o avano da prtica da descentralizao ainda lento, tanto pelo corporativismo dos rgos federais ou estaduais, temerosos de perder o controle sobre determinadas matrias, como pelo desinteresse de alguns estados e municpios em assumirem novas responsabilidades, dada a ausncia de recursos financeiros, materiais e humanos para tal fim.

38. 40 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano Por outro lado, Bursztyn e Bursztyn (2006) apontam alguns riscos da descentralizao. Como os municpios apresentam grandes diferenas entre si, existem dvidas quanto real capacidade de alguns em atuar de forma eficiente. Os autores defendem que o processo de descentralizao necessitaria ser gradual, de acordo com a capacidade de gesto de cada um, e cuidadoso, no prescindindo de um eficiente controle externo da gesto ambiental realizada. Verifica-se, atualmente, uma tendncia progressiva de municipalizao do licenciamento ambiental. Entretanto, deve-se assegurar que a descentralizao para o nvel local contribua para que esse processo seja gil e efetivo, devendo ser evitados problemas operacionais, tcnicos e burocrticos que expressam as dificuldades gerais do setor pblico para a aplicao do referido instrumento. Segundo Tobar (1991) cabe distinguir o conceito de descentralizao e de desconcentrao. Como visto, descentralizao implica redistribuio do poder, uma transferncia na alocao das decises, enquanto a desconcentrao a delegao de competncia sem deslocamento do poder decisrio. No caso do licenciamento ambiental, h desconcentrao quando o rgo estadual licenciador mantm suas atribuies, competncias ou decises utilizando- se de unidades regionais, como forma de se aproximar de municpios afastados da sede, ou seja, trata-se da transferncia de algumas atividades dos escritrios centrais para escritrios regionais, preservando a relao hierrquica entre o rgo Estadual de Meio Ambiente (Oema) e suas regionais. Alguns estados optaram por esta estratgia para as atividades de licenciamento. A desconcentrao permite agilizar e mesmo viabilizar o processo de licenciamento em determinadas localidades, uma vez que o estado passa a se fazer mais presente em municpios muitas vezes longnquos da capital, os quais, efetivamente, no licenciavam suas atividades at ento. 2.4 Avaliao de Impacto Ambiental, Estudo de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto Ambiental A AIA um dos instrumentos previstos na PNMA e detalhado na Resoluo Conama no 001/1986. Trata-se de um pressuposto bsico para o licenciamento de competncia federal (conduzido pelo Ibama) e de atividades de porte consideradas modificadoras do meio ambiente7 realizadas nos estados ou municpios. Como instrumento de tomada de deciso pode ser utilizado no apenas para o 7.Dentre as atividades modificadoras do meio ambiente,a Resoluo Conama no 001/1986 relaciona:rodovias,ferrovias, portos, aeroportos, oleodutos, linhas de transmisso, obras hidrulicas, extrao de minrios, usinas hidroeltricas, complexos e distritos industriais, explorao de madeira ou lenha acima de 100 hectares, projetos urbansticos acima de 100 hectares, atividades que utilizem carvo vegetal em quantidade superior a 10 toneladas/dia.

39. 41Metodologia e Base Conceitual licencia