tema a sociedade urbana, o estado moderno e a...

CCDD – Centro de Criação e Desenvolvimento Dialógico

1

Tema – A Sociedade Urbana, o Estado Moderno e a

Administração Pública e Orçamentária no Brasil

Projeto Pós-Graduação

Curso MBA em Administração Pública e Gerência de

Cidades

Disciplina Controle Interno e Externo e Auditoria Governamental

Tema A Sociedade Urbana, o Estado Moderno e a

Administração Pública e Orçamentária no Brasil

Professor João Batista de Medeiros

Introdução

Neste tema, analisaremos a sociedade urbana na organização do Estado

e da Administração Pública, a origem da sociedade e a formação do Estado até

chegar ao Estado Moderno. Veremos, ainda, o Estado e seu processo de

organização jurídica, social e política, e os aspectos constitucionais da

organização política do Estado brasileiro.

Estude com atenção e boa aula!

A sociedade urbana na organização do Estado e da

Administração Pública

Inicialmente, queremos estabelecer um contato teórico e conceitual

acerca do termo urbano no contexto das transformações sociais do espaço

habitado. Começaremos discutindo alguns posicionamentos teóricos sobre o

fenômeno do urbano, destacando suas causas, características, consequências

e algumas contradições.

Nosso propósito é destacar a complexidade conceitual para o

entendimento do fenômeno social urbano no contexto de sua dinâmica e mutante

evolução histórica, bem como suas implicações no surgimento e na organização

do Estado e da Administração Pública.


2

Uma das mais notáveis e importantes contribuições foi oportunizada por

Henri Léfèbvre em sua obra intitulada “A revolução urbana”, na qual o autor

discute a emergência da “sociedade urbana” como resultado do que denomina

de “urbanização completa, hoje virtual, amanhã real”.

A intensificação do crescimento econômico e da industrialização altera a

“forma” de viver nas cidades, na relação campo/cidade, bem como em

crescimentos descontínuos, estabelecendo dependências de pequenas e

médias cidades em uma relação denominada pelo autor de “simicolonial” para

com a metrópole1.

Cabe ressaltar, ainda, a contribuição de Manuel Castells, o qual procura

estabelecer as concepções teóricas que delineiam a complexa construção do

conceito de urbanização diante dos diferentes fenômenos históricos que

procuram explicar a gênese do conceito. O autor destaca dois diferentes

aspectos de cunho sociológico importantes para o início do debate conceitual do

termo urbanização.

O primeiro refere-se à concentração espacial, relacionando limites de

dimensão e densidade;

O segundo destaca o que denomina “cultura urbana” no contexto do

processo de difusão de valores, atitudes e comportamentos,

característicos da sociedade industrial capitalista.

A principal manifestação histórica acerca da gênese do urbano aconteceu

na Idade Média com o surgimento da cidade política, que se destacava por suas

1 “Metrópoles não são apenas aglomerações humanas, elas são centros estratégicos de

produção econômica, cultural e espaços referenciais para a dinâmica política de qualquer país. No entanto, as metrópoles se diferenciam de realidade para realidade. Como todo espaço social, elas são produto de uma história econômica e política, que define as suas possibilidades, o ritmo da sua expansão e o seu formato (ANDRADE; CLEMENTINO, 2007, p. 238).


3

funções administrativas, de defesa, de morada para a nobreza e de exploração

do território com forte supremacia sobre as aldeias.

A cidade política reinava sobre um determinado número de aldeias,

tornando a propriedade do solo uma propriedade eminente do monarca, símbolo

da ordem e da ação. Todavia, os camponeses e as comunidades conservavam

a posse efetiva mediante o pagamento de tributo.

Outro importante momento histórico, segundo Lefebvre, aconteceu no

final da Idade Média, quando a cidade política não resistiu à transformação e ao

domínio estabelecido pelo espaço de troca, criado com a presença cada vez

maior de mercadorias e mercadores.

No triunfo das lutas de “classes”, a supremacia da nova burguesia

dominante fez com que a lógica do mercado transformasse a cidade em espaço

de trocas, dando origem à cidade comercial.

Em torno do mercado, tornando essencial, agrupam-se igreja e prefeitura (ocupada por uma oligarquia de mercadores), com sua torre ou seu campanário, símbolo de liberdade. Deve-se notar que a arquitetura segue e traduz a nova concepção da cidade. O espaço torna-se o lugar do encontro das coisas e das pessoas, da troca (LÉFÈBVRE, 1999, p. 22).

O advento da industrialização nos séculos XVIII e XIX e o consequente

surgimento do capital industrial caracterizaram a nova etapa de transformação

das cidades: a cidade industrial. A indústria rompeu com a realidade urbana

existente, visto que a industrialização buscava na cidade sua fonte de

subsistência e acumulação (matéria-prima, energia, mão de obra barata), e das

contradições originárias do processo dominante de produção fez surgir a não

cidade ou não urbano.

Esses aspectos refletem na problemática do contexto atual da

urbanização, como na aceleração do ritmo da urbanização; na concentração do

crescimento urbano nas regiões subdesenvolvidas; no surgimento de novas

formas de urbanização, como as grandes metrópoles; e na relação entre o

fenômeno urbano e suas novas formas de articulação social.


4

Assim, o desenvolvimento das relações de produção dominante no

contexto da interação campo/cidade resultou na intensificação do processo de

aglomeração nas cidades, que passaram a assumir a característica de espaço

geográfico territorial, onde se instalam as superestruturas

político-administrativas da sociedade.

O consequente processo acabou consolidando-se na existência de um

sistema de classes, um sistema político, um sistema institucional de

investimentos e um sistema de trocas com o exterior. A cidade, então, assumiu

importante autonomia em alguns aspectos de sua sobrevivência relacionados,

principalmente, à sua capacidade financeira e manufatureira.

Apesar de alguns autores, entre eles Castells, não separarem o conceito

de urbano e cidade, pois consideram integrados e com intensa interação

conceitual, o urbano deve ser entendido como característica que define o modo

de vida na sociedade, que apresenta dinâmica conceitual mutante relacionada

às transformações das relações sociais de produção dominantes. Nas áreas

territoriais rurais prevalece a forma de produção do campo que as caracterizam,

porém, o modo de vida é predominantemente urbano caracterizado pelas

relações de consumo dominante.

O urbano e a cidade transformam-se e se misturam por causas,

características e consequências em comum, mas os limites das fronteiras

territoriais que separam abstratamente a amplitude do urbano das delimitações

da administração política pertencem à cidade.

Assim, podemos perceber que o urbano está relacionado a um conjunto

de sistemas originários de relações sociais com forte predominância dos

interesses vinculados à produção de valor excedente, relacionados ao modo de

produção dominante. Nos países em desenvolvimento, verificamos um aumento

acelerado da concentração populacional em áreas urbanas e a consequente

intensificação da desigualdade social, principalmente pela carência de políticas

públicas sociais.


5

As características que a organização do espaço urbano assume por meio

da complexidade de suas aglomerações exigem a necessidade de cooperações

e ações colaborativas de políticas para atender às demandas sociais comuns. A

assimetria social do espaço urbano, integrando diferentes entes federativos,

justifica a necessidade de adoção de modelos de governança para que as

diferentes instituições locais envolvidas interajam.

Apesar de sua fundamental importância, a explicação do urbano não se

sustenta apenas na análise das condições materiais de reprodução da

sociedade. Por isso, é indispensável que observemos as diferentes

manifestações culturais, de crenças e ideologias, que, devido à integração em

redes urbanas, assumem características endógenas e exógenas, as quais se

constituem no processo dinâmico e nas diferentes mutações do fenômeno

urbano, evoluindo para a metropolização.

A origem da sociedade e a formação do Estado

A importância do Estado no que concerne a sua organização social,

política e econômica no mundo contemporâneo tem sido objeto de reflexões nas

heterogêneas matizes do pensamento teórico das ciências humanas.

O complexo processo de evolução da sociedade, no contexto de um

mundo globalizado e com crescentes e abrangentes demandas sociais e

econômicas, vem exigindo a atuação do Estado em diferentes áreas. Nesse

sentido, o processo estrutural de composição política, jurídica e democrática da

sociedade atual apresenta complexidade, cujo estudo é imprescindível para que

você compreenda as diferentes formas de intervenção e regulação do Estado na

sociedade.

Ao refletirmos sobre o Estado e sua importância na sociedade

contemporânea, temos que pensar também na origem da sociedade e sua

relação com o surgimento e a existência do Estado.

Você sabia que a origem da sociedade é pensada teoricamente a partir

de dois principais campos de argumentação?


6

De um lado, os argumentos que sustentam a ideia de sociedade natural

como consequência da própria natureza do homem; do outro, os argumentos

como fruto de um ato de escolha dos indivíduos por meio de uma relação

contratual, como podemos observar no esquema a seguir.

Atenção: esses argumentos são fundamentais para o entendimento

sobre a origem, a organização e o funcionamento do Estado.

Segundo Dallari (2001, p. 10), as primeiras argumentações que analisam

o homem como um ser social por natureza são originadas no século

IV a.C. pelo filósofo Aristóteles. Segundo ele, o homem é um animal político com

necessidades de conviver em sociedade, uma vez que entre todos os animais é

o único que possui razão, sentimento do bem e do mal, do justo e do injusto.

Os argumentos que sustentam a origem natural da sociedade como um

fato referem-se à necessidade de cooperação e interação entre o homem e seus

semelhantes, que deriva da essência de sua existência, resultando em impulso

associativo natural como consciência da necessidade de um convívio social

presente em sua origem natural como ser racional.


7

Em oposição aos naturalistas surgem os contratualistas que, apesar das

diferentes concepções, são consensuais na discordância acerca do impulso

associativo natural, ou seja, a vontade humana abstrai a existência da

sociedade. Segundo Dallari (2001, p. 12), a primeira manifestação clara a

respeito do contratualismo aparece nas obras de Thomas Hobbes,

principalmente no livro “Leviatã”, publicado em 1651.

Segundo Hobbes, o homem no estado de natureza, nos momentos de

desequilíbrio ou de ausência da autoridade assume forte característica de

agressividade de todos contra todos, prevalecendo o egoísmo, a luxúria, e se

tornando um homem temeroso com iniciativas à agressão mesmo antes de ser

agredido.

Nesse sentido, o estabelecimento de uma comunidade deve ser

preservado, pois os acordos firmados no entorno de sua formação dão

segurança aos homens que nela vivem. Isso quer dizer que, apesar das ideias

sugestivas ao absolutismo apresentadas pelo filósofo, a crítica às sociedades

naturais encontra sua principal argumentação nas bases contratuais que

definem o relacionamento em sociedades.

Outro pensador importante sobre as explicações da origem da sociedade

foi John Locke, com sua forte formação teológica contrapõe-se ao discurso

absolutista de Hobbes, bem como à sua forma de analisar a sociedade natural.

Em sua obra “Dois tratados sobre o governo”, Locke ressalta a importância do

respeito ao estado de natureza, porém, destaca a necessidade de regras sociais

para conter tudo aquilo que confronte a liberdade como leis naturais dos homens.

Com grande importância no pensamento a respeito da explicação da

organização do homem em sociedade temos Montesquieu, que em sua obra “Do

espírito das leis” falou da bondade do homem em seu estado natural, tendo a

paz como a primeira lei natural. Nesse livro, ele destacou também que a ideia de

dominação torna-se muito complexa para ser observada no homem em seu

estado natural. Mesmo destacando a importância das leis naturais para explicar


8

a origem da sociedade, Montesquieu salientou a importância do governo para

que as sociedades possam subsistir ao contraditório.

Já a ideia de explicar o surgimento e a organização da sociedade por meio

de um contrato social foi apresentada com primazia por Rousseau, em sua obra

“O contrato social”, publicada em 1762. Esse livro apresentou grande influência

no pensamento político de liberdade manifesto na Revolução Francesa,

principalmente, na defesa dos direitos naturais do homem, tendo a igualdade

como princípio fundamental na organização da sociedade, a soberania do povo

e o entendimento acerca da existência distinta entre os interesses coletivos e

individuais na sociedade.

A liberdade passa a ser cultivada como elemento central da sociedade e

fundamentada em um contrato social, e o Estado passa a ser o executor dos

princípios morais e coletivos, com a soberania inalienável e indivisível formada

pelo conjunto dos integrantes da sociedade, prevalecendo a vontade geral, que

diferente da vontade individual, passa a ser a vontade exercida como cidadão, o

que torna os homens iguais por convenção e direitos, fundamentados nos

princípios da liberdade e da igualdade.

Quando pensamos na vida do homem em sociedade como um bem

comum, precisamos também refletir sobre a presença de leis que regem a vida

social, procurando definir claramente a separação entre os aspectos

relacionados ao indivíduo e à sociedade. Portanto, devemos estabelecer a

diferenciação entre a ordem da natureza ou mundo físico e a ordem humana ou

mundo ético.

É importante sabermos viver em sociedade, não é mesmo? A convivência

acaba exigindo de nós o cumprimento de normas que definem o comportamento

social, ou seja, que estabelecem o que são os comportamentos desejáveis ou

tolerados e os que são indesejáveis e que ocasionam reações de desagrado,

podendo, inclusive, definir penalidades de acordo com a gravidade da

consequência do ato praticado.


9

Como você viu anteriormente, as sociedades caracterizam-se por terem

o fim próprio de sua existência, promoverem manifestações em conjunto, com

ordenação, pluralidade, submeterem-se a um poder e buscarem atingir um fim:

o bem comum.

Importante: as sociedades com fins gerais são denominadas de

sociedades políticas, pois buscam a integração de todas as atividades sociais do

seu meio no alcance do fim comum.

Da formação do Estado ao Estado Moderno

Antes de começarmos a explicação, você sabe de onde vem o termo

Estado2?

Se sua reposta foi que a origem do termo vem do latim, você acertou, e

se refere a uma permanente convivência no contexto de uma sociedade política.

Assim, o estudo sobre a origem do Estado reflete a importância da explicação

de dois aspectos:

O primeiro é relativo à época de seu surgimento;

O segundo é referente aos determinantes de seu aparecimento.

Para Dallari (2001), o nome “Estado” aparece pela primeira vez na obra

“O Príncipe”, do pensador Maquiavel, escrita em 1515, referindo-se sempre a um

território ou a cidades independentes, conquistados ou fracionados e com poder

político caracterizado e presente. A controvertida explicação teórica acerca do

aparecimento do Estado, segundo Dallari (2001, p. 52), pode ser resumida em

três posições. Vejamos cada uma delas a seguir.

A primeira analisa a existência do Estado desde que o homem vive sobre

a terra, integrado socialmente, com poder e regras de convivência,

entendendo-o como “[...] o princípio organizador e unificador em toda

2 Status: estar firme.


10

organização social da humanidade, considerando-o, por isso, onipresente

na sociedade humana”;

A segunda posição, expressa pela maioria dos autores, explica que a

sociedade humana conviveu sem Estado por determinado tempo, o qual

surgiu para atender às necessidades de convivência dos grupos sociais,

emergindo de acordo com a construção e a concretização das condições

de cada lugar;

O terceiro grupo só admite a presença do Estado a partir do século XVII,

quando é possível detectar sociedades políticas com características muito

bem-definidas, além de ideias e práticas de soberania.

A partir de sua origem, torna-se importante descrever os diferentes tipos,

formas e características assumidas pelo Estado durante o processo de evolução

histórica ao longo dos séculos. Dessa forma, cronologicamente, a evolução

histórica do Estado compreende as seguintes fases:

Estado Antigo, Oriental ou Teológico: surgiu por volta do ano 10.000

a.C., na Mesopotâmia e Fenícia.

Estado Grego: teve início no ano 1.100 a.C. e foi até 146 a.C., na

civilização helênica, nas cidades de Atenas e Esparta (Cidade-Estado).

Estado Romano: iniciou no ano 146 a.C. e foi até o ano 565 da Era Cristã.

Estado Medieval: do século V até o XV, no cristianismo, na invasão dos

bárbaros e no feudalismo.

Estado Moderno: nasceu na segunda metade do século XV, na França,

Inglaterra, Espanha e Itália.

O Estado Antigo, presente nas civilizações do Oriente ou do Mediterrâneo,

caracteriza-se enquanto um Estado de natureza unitária – representando uma

unidade geral, não admitindo divisões interiores – e religiosa – com forte conceito

teocrático, em que o governante apresenta poder divino.


11

O Estado Grego pertencente à civilização helênica, principalmente pela

forma de organização social de Estado presente nas cidades de Atenas e

Esparta, e tinha como característica predominante a Cidade-Estado. Podemos

observar aqui a presença de uma elite que compõe a classe política e que tem

importante participação nas decisões do Estado em assuntos de caráter público.

Além disso, há uma parte restrita da população, denominada de cidadãos,

participando das decisões políticas.

O Estado Romano, com expansão e domínio de importantes áreas

territoriais do mundo, reúne inclusive povos de culturas díspares, com aspiração

de se constituir um império mundial, durante todo o seu período de existência.

Esse Estado sempre manteve a característica de Cidade-Estado, com forte base

de organização familiar (famílias patrícias) e religiosa (cristianismo), e

participação de uma pequena parcela da população nas decisões políticas

(nobreza).

No Estado Medieval, apesar do período de grande instabilidade e

heterogeneidade, a interação de elementos como o cristianismo, a invasão dos

bárbaros e o feudalismo passam a ter forte influência na formação das

características do Estado Medieval. Aqui o cristianismo se tornará a base da

aspiração à universalidade do poder; a invasão dos bárbaros resulta na divisão

do império romano e no aparecimento de numerosas Cidades-Estados; e o

feudalismo surge das dificuldades de comércio devido aos conflitos (guerras)

constantes, quando a necessidade de produção de alimentos resultou na

valorização sobremaneira dos proprietários de terra (senhores feudais),

passando a assumir poder social importante, alicerçado sobre institutos jurídicos,

como a vassalagem, o benefício e a imunidade.

O Estado Moderno surge da permanente deficiência e instabilidade

política, econômica e social presente na Era Medieval, que contribuíram na

solidificação e fundamentação das características ou dos elementos marcantes

do Estado Moderno atual, são eles: soberania, território, povo e finalidade.


12

Elementos marcantes do Estado Moderno atual

Soberania

Considerada uma das características mais importantes do Estado

Moderno, tem despertado a atenção de estudiosos das diferentes matizes do

pensamento das ciências sociais, jurídicas e políticas. Na Revolução Francesa,

a ideia de soberania exercida pelo povo tomou corpo e assumiu o sentido de

soberania nacional como resultado da unificação das concepções de nação e

povo.

Assim, a ideia de nação soberana adotou a concepção de manifestação

do poder político, tornando a personalidade jurídica do Estado como titular da

soberania. Como consenso para a maioria dos estudiosos, a soberania passa a

assumir denominação política por representar os conceitos sociais, jurídicos e

políticos do poder.

Território

Assim como a soberania, o território apresenta destaque somente no

Estado Moderno, porém, sua importância aparece em todo o processo de

evolução histórica do conceito de Estado, principalmente no conceito de

Cidade-Estado, quando relacionado a um espaço territorial de delimitação do

poder.

O território é compreendido, portanto, como o espaço exclusivo no qual

as ordens do Estado assumem validade jurídica, mesmo que sua eficácia possa

extrapolar as fronteiras territoriais. Nesse sentido, é importante salientar que não

existe Estado sem território por ser um elemento indissociável e que não existe

qualquer estabelecimento de tamanho, tornando-se a delimitação territorial do

exercício do poder soberano do Estado e das normas jurídicas que definem as

regras de convivência dos indivíduos na sociedade.

Povo

Outro elemento importante enquanto caracterização do Estado é o povo,

porém o termo povo gerava grande imprecisão ao ser confundido com o termo


13

nação3. Assim, a partir das conotações dadas – como o governo da nação ou

soberania nacional –, ao determinar o membro de uma nação, foi que surgiu o

termo nacionalidade.

Segundo Dallari (2001, p. 96): “[...] o termo nação, que indica uma

comunidade, nem o seu derivado, nacionalidade, são adequados para qualificar

uma situação jurídica, indicando, tão somente, a pertinência para uma

comunidade histórico-cultural, não sendo correto o uso da expressão nação com

o sentido de povo”.

Já a expressão cidadão apresenta grande importância na construção do

conceito e nas relações do Estado com o povo. Na Grécia Antiga, como já foi

visto anteriormente, o cidadão expressava uma pessoa ativa de uma sociedade

política (Cidade-Estado), sendo, portanto, um grupo seleto da sociedade.

O mesmo aconteceu durante o Estado Romano, em que o termo povo

referenciava-se ao conjunto dos cidadãos que participavam das decisões

políticas. Durante o período instável da Idade Média, foram desconstituídas as

formas de organização trazidas dos períodos anteriores, criando condições para

a concepção de povo no contexto dos princípios democráticos. Estes

caracterizam o exercício de sua cidadania, formando, assim, as bases das

afirmações presentes no Estado Moderno.

Foi durante a Revolução Francesa do século XVIII que o nome “cidadão”

passou a ser importante na construção e ampliação do conceito de povo,

descolado da noção de classe social e livre de qualquer discriminação social.

Assim sendo, o voto universal tornou-se um componente forte da consagração

do povo como elemento indispensável ao Estado.

O povo assume, então, uma característica que se torna imprescindível ao

Estado, pois é ele quem permite ao Estado enquanto poder político dar

externalidade à vontade do conjunto dos cidadãos. Alguns cidadãos, por

3 Comunidade com características históricas e culturais próprias.


14

condições objetivas definidas pelo próprio Estado, adquiriram, por direito, a

condição de cidadãos ativos e participavam na formação da vontade do Estado,

que constitui a sua finalidade: o bem comum.

Finalidade

Outro elemento de fundamental importância na análise acerca do

conceito, da formação e da estrutura do Estado refere-se a sua finalidade, pois

Estado como sociedade política soberana deve ter um fim geral na sua relação

de identidade com os anseios do povo, que é o bem comum.

Poder

Após essa breve reflexão que tivemos dos elementos que caracterizam o

Estado, já é possível refletirmos sobre um conceito fundamental para a

existência do Estado soberano: o poder. Este é essencial para o Estado e por

ser abstrato e imprimir uma imagem de ordem torna-se superior às adversidades

históricas que atingem seus governantes.

Importante: o poder é o próprio Estado.

Podemos dizer, então, que o poder é indispensável ao Estado, pois este

não pode sustentar sua existência sem o poder, principalmente por ser uma

sociedade política, assumindo o poder estatal uma característica diferenciadora

das demais formas de poder: a dominação.

No momento da reflexão acerca da origem e formação do Estado,

é preciso construirmos um conceito objetivo de Estado, porém, encontraremos

grande dificuldade diante das diferentes matizes do pensamento, bem como

diante da complexa subjetividade que se estabelece no entorno dos diferentes

ângulos, concepções, pontos de vista, entendimentos e preferência de quem o

pretende estudar.

Assim, segundo Dallari (2001, p. 118), podemos conceituar o Estado

como:

A ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado em determinado território. Nesse conceito se acham presentes todos os elementos que compõem o Estado, e só esses elementos. A noção de poder está implícita na de soberania que, no entanto, é


15

referida como característica da própria ordem jurídica. A politicidade do Estado é afirmada na referência expressa ao bem estar comum, com a vinculação deste a um certo povo e, finalmente, a territorialidade, limitadora da ação jurídica e política do Estado, está presente na menção a determinado território.

Agora que você já entendeu acerca da origem, conceituação e

importância do Estado, estudaremos os aspectos relativos à organização

estrutural, política e jurídica do Estado.

O Estado e seu processo de organização jurídica, social e

política

A construção científica do Estado como personalidade jurídica assume

importância fundamental, principalmente para conciliar as suas expressões

política e jurídica no que concerne à busca do interesse coletivo. Os órgãos

estatais são constituídos de pessoas físicas e suas ações externalizam a

vontade estatal e não a individual, o que acontece por meio do resultado da

estrutura jurídica do Estado como personalidade.

Nesse sentido, para que o Estado atenda aos interesses coletivos, bem

como aos inevitáveis conflitos de interesses, é necessário que se institua de

direitos e obrigações, o que só é possível com o reconhecimento do Estado como

pessoa jurídica.

A característica indispensável do Estado Moderno no processo de

interação com os anseios do povo e de proteção dos seus valores é a

democracia. A ideia de Estado democrático apresenta um processo de

construção histórico de grande complexidade, sobretudo no que concerne ao

conflito entre os objetivos do Estado e a participação popular por meio da noção

de governo do povo.

O movimento histórico de construção do Estado democrático

manifesta-se em três importantes eventos:

Revolução Inglesa (1689);

Revolução Americana (1776);


16

Revolução Francesa (1789).

A Revolução Inglesa apresentava como ideia central a definição de limites

para o exercício do poder da monarquia, com a afirmação dos direitos naturais,

individuais e de liberdade do cidadão. Além disso, defendia a definição de um

poder legislativo composto pelos interesses da maioria do povo e sempre sujeito

a ele, cujo poder deve ser exercido de acordo com a legislação existente e ser

de conhecimento do povo. Esse movimento culminou com a publicação da

“Declaração Inglesa dos Direitos”, em 1688.

Os movimentos pela democracia nesses países foram de fundamental

importância no processo de contínua construção e consolidação do conceito de

Estado democrático, por meio da supremacia da vontade do povo, da

preservação da liberdade e da igualdade de direitos.

A participação democrática e discricionária do povo assegurava a

igualdade e a liberdade como objetivo do Estado, constituído e estabelecido

legalmente no que se denomina de Estado constitucional, com a definição legal

de diferentes formas de democracia: direta, semidireta e representativa.

Por outro lado, é importante que você saiba que atualmente ainda se

observa a presença de vários Estados com estruturas políticas ditatoriais e com

forte recriminação à participação do povo nos destinos da nação, além da intensa

desigualdade social e econômica, resultando em diferentes estágios nacionais

de desenvolvimento.

Uma característica muito importante, no que concerne aos princípios da

legalidade nas sociedades políticas, refere-se ao Estado constitucional. As

intensificações históricas dos movimentos constitucionalistas aconteceram com

a dissolução do sistema político medieval e da luta contra a monarquia

absolutista na Europa. Isso resultou no surgimento, a partir do século XVIII, de

documentos legislativos, dando origem à Constituição, que garantiam a

importância dos direitos dos indivíduos e sua proteção pelo Estado, o que

limitava o poder dos governantes e estabelecia uma racionalização legal das

ações no poder.


17

A primeira Constituição a ser escrita foi a do Estado da Virgínia, em 1776,

e a primeira a ser posta em prática foi a dos Estados Unidos da América, em

1787, sendo a mais importante e de maior impacto político a Constituição da

França, de 1789 a 1791.

Todas essas constituições apresentaram forte característica na definição

dos direitos humanos como consequência de movimentos revolucionários muito

importantes historicamente, os quais resultaram na universalização dos direitos

do homem.

A análise da Constituição, a partir do seu conceito formal, reflete as regras

jurídicas legais que definem a organização e o funcionamento do Estado no que

concerne às normas positivas que formalizam o comportamento nas relações

sociais. Por isso, é imprescindível que você saiba que os conceitos material e

formal de uma Constituição são fundamentais na análise de sua autenticidade,

pois a interação dos dois conceitos define o conteúdo de uma Constituição e sua

relação com os anseios do representante maior do poder constituinte, que deve

ser sempre o povo.

Observação: é fundamental que a Constituição seja lei suprema e

inviolável de um sistema jurídico, que atenda aos anseios do povo e defina

democraticamente as normas de convivência para as ações do Estado, do

governante e do governado.

Com o processo histórico de estruturação do Estado, simultaneamente ao

constitucionalismo, surgiu a separação de poderes, tendo como principais

objetivos:

Assegurar a liberdade dos indivíduos;

Aumentar a eficiência do Estado a partir da distribuição de atribuições

entre órgãos especializados;

Evitar que a concentração de poder possa levar à formação de Estados

absolutos e ditatoriais.

Os conceitos modernos de separação do poder no Estado foram sendo

concebidos historicamente de forma evolutiva como consequência de


18

importantes conflitos político-sociais. Desse modo, foram surgindo fórmulas

estruturais de conceitos que procuravam distinguir os poderes legislativo,

executivo e judiciário, com propósitos definidos, a saber:

Ao legislativo, fazer com que assumisse funções importantes no sentido

de criar normas legais que garantissem os interesses sociais;

Ao judiciário, resguardar o cumprimento das normas por meio de

mecanismos legais de mediação e arbitragem sobre os diferentes níveis

de conflitos entre os integrantes da sociedade;

Ao executivo, fomentar os interesses e as necessidades sociais

manifestadas pelo povo.

No Estado Moderno, a separação de poderes, como princípio básico das

Constituições, unificou-se ao conceito de democracia por meio da fiscalização

recíproca entre os poderes, no contexto de suas devidas competências e

atribuições. A separação dos poderes é algo concreto e não pode ser concebida

de forma rígida, mas sim com interação dinâmica e presença constante na vida

social do povo, de modo a garantir a eficiência necessária no contexto e nos

princípios de um Estado democrático e soberano.

No contexto de seu processo evolutivo estrutural, o Estado assume uma

característica determinante no mundo contemporâneo, você sabe qual é?

O Estado passa a ser federativo, ou seja, consiste na aliança ou união de

vários espaços territoriais integrados, com poder político autônomo, mas regidos

constitucionalmente por fins sociais comuns. Além do mais, pela sua

característica estrutural, o Estado federativo apresenta certa dificuldade de

centralização do poder, uma vez que surgem poderes políticos descentralizados

locais, com a preservação de características regionais e autonomia, ampliando

a defesa das liberdades individuais.

Observação: no Estado federativo, a democracia estende-se pela maior

aproximação entre o povo e os governantes locais, além de proporcionar maior

integração e interação entre as localidades por interesses comuns, ampliando o

grau de interferência sobre o poder central da federação.


19

Neste ponto, observamos os eventos que desencadearam os processos

de transformações das sociedades políticas medievais e a consolidação da

estrutura predominante de um Estado federativo, soberano, constitucional e

democrático. A história demonstrou a importância do pensamento liberal na

criação das condições materiais e legais no processo de desenvolvimento

econômico de importantes nações.

No entanto, a complexidade que assumiram historicamente as relações

econômicas e suas consequentes desigualdades sociais proporciona um

processo evolucionário de superação da forma de intervenção do Estado na

sociedade, surgindo, assim, a necessidade de um arbitramento entre as relações

de mercado e as de humanidade.

A desigualdade social consequente, em especial da distribuição não

equitativa das riquezas produzidas na sociedade, fez surgir grandes

aglomerados de pessoas à margem da pobreza, bem como a organização de

movimentos de proletariados que buscavam reivindicar melhores condições de

trabalho.

Em seguida, o sistema produtivo e financeiro capitalista, sob a égide dos

princípios liberais, vive, nos anos de 1930, sua pior crise aliada às

consequências econômicas e sociais sem precedentes, originadas

posteriormente pela Segunda Guerra Mundial. Isso evidencia a emergência de

um Estado intervencionista, assumindo e ampliando o seu papel e suas ações

no sentido de assegurar os serviços fundamentais e de qualidade a toda a

sociedade para intervir em diferentes áreas.

Após a tão falada crise de 1929, o Estado assume um novo papel no

sistema capitalista: o de interventor e regulador das atividades econômicas,

sociais e jurídicas da sociedade, assumindo, em muitos casos, a função de

fomentador da economia e ampliando seus gastos em empreendimentos

essenciais para o desenvolvimento econômico e social.

No contexto de uma economia globalizada, as demandas por políticas de

Estados assumem características cada vez mais complexas. O planejamento


20

passa a assumir notável importância na definição, elaboração e gestão das

políticas públicas de Estado. Uma das aplicações mais importantes encontra-se

na gestão política fiscal, a partir de critérios aperfeiçoados historicamente na

estruturação das receitas e dos gastos dos governos, consolidando-se em uma

estrutura legalmente reconhecida e constantemente aperfeiçoada denominada

“orçamento público”.

O que achou do tema até aqui? Espero que esteja gostando, pois agora

daremos continuidade ao estudo falando sobre o orçamento público, e

focaremos os aspectos importantes da organização tributária, orçamentária e a

responsabilidade fiscal do Estado federativo brasileiro.

Aspectos constitucionais da organização política do Estado

brasileiro

Nesta parte do tema, vamos discutir sobre a organização do Estado no

Brasil, tendo como premissa a Constituição promulgada em 5 de outubro de

1988. O Brasil é uma sociedade política em constante processo evolutivo de

consolidação, constituído na forma de um Estado republicano, democrático,

federativo e soberano, que tem como propósito garantir a dignidade de todas as

pessoas que integram a nação brasileira e tem como fim o bem comum.

Dessa maneira, veja o que descreve os preceitos constitucionais

(BRASIL, 1988):

Art. 1º – A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático de direito e tem como fundamentos: I – a soberania; II – a cidadania; III – a dignidade da pessoa humana; IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V – o pluralismo político. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. Art. 2º – São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Art. 3º – Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; II – garantir o desenvolvimento nacional;


21

III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

Podemos dizer que a organização do Estado no Brasil é republicana e

federativa, e identificada pela integração e interação republicana entre a União,

os Estados, o Distrito Federal e os municípios. A Constituição Federal garante,

no contexto dos preceitos legais e democráticos, a autonomia dos entes da

federação, possibilitando inclusive a incorporação e subdivisão. Nesse sentido,

destaca-se (BRASIL, 1988):

Art. 18 – A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. § 1º – Brasília é a Capital Federal. § 2º – Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar. § 3º – Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar. § 4º – A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

A organização federativa do Estado define constitucionalmente as

competências da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios. O

segundo capítulo da Constituição apresenta as várias competências legais da

União, definindo a forma de organização política do Estado brasileiro, entre elas

se destacam a declaração de guerra e celebração da paz e a garantia da defesa

nacional.

Os artigos 23 e 24 definem as competências que são comuns entre os

entes da federação, destacando-se uma série de obrigações sociais, políticas,

educacionais, do meio ambiente, dos recursos naturais, de pesquisa e

tecnologia, com o propósito de garantir o equilíbrio no desenvolvimento do

bem-estar em todo o país.


22

Já o terceiro capítulo destaca as competências dos Estados federados

definindo sua autonomia, suas competências, sua organização política e suas

obrigações sociais.

E o sétimo capítulo da Constituição, você já leu? Sabe do que se trata?

Bom, esse capítulo apresenta como enfoque a Administração Pública,

definindo regras para a atuação dos gestores e servidores públicos em todas as

esferas da federação. A Constituição também especifica com clareza que a

função da Administração Pública enquanto estrutura burocrática do Estado é

atender, por meio dos serviços públicos, a todos que formam a nação brasileira

para alcançar o bem comum.

De acordo com o artigo 37 da Constituição Federal: “a administração

pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do

Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.

O Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, denominado Estatuto

da Reforma Administrativa, classificou a administração federal em direta e

indireta. Assim, a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios devem

ser compreendidos, no contexto de uma estrutura de Poder Público com

organização político-estrutural federativa, enquanto entidades jurídicas de direito

público com poderes políticos e funções constitucionalmente estabelecidas.

Segundo Matias-Pereira (2006, p. 101):

Deve-se ‘entender’ como a pessoa jurídica ou privada, Entidades Estatais, pessoas jurídicas de Direito Público, Entidades Autárquicas, pessoas jurídicas de Direito Público e Natureza Administrativa, criadas por lei específica, para a realização de atividades, obras ou serviços descentralizados da entidade Estatal que a criou. Funciona nos termos de suas próprias leis e regulamentos próprios, podendo desenvolver atividades econômicas, educacionais, previdenciárias.

Na concepção jurídica, a Administração Pública, no que se refere à

execução de suas atribuições, deve ser compreendida por meio de dois

conceitos:


23

O primeiro reside no conceito formal ou estrutural, entendido por meio da

designação de órgãos formalmente e juridicamente responsáveis por

funções executivas na gestão das políticas pública;

O segundo conceito refere-se ao aspecto material ou funcional da

Administração Pública, por meio das funções e da natureza das atividades

exercidas por cada órgão público, que se encontram legalmente definidas.

De acordo com Matias-Pereira (2006, p. 101):

[...] A Administração Pública, no seu sentido formal, deve ser entendida como o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do governo. Por sua vez, em seu sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral. No tocante a sua acepção operacional, é aceita como o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços públicos do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade.

Com base no enfoque anterior, observamos que as políticas de Estado e

governo encontram-se vinculadas com forte característica de descentralização

das responsabilidades e intensificação do caráter democrático com participação

de diferentes organizações sociais. Como primeiro destaque, podemos

mencionar o artigo 194, da Constituição Federal, que define a política de Estado

na área da seguridade social, destacando-se enquanto um conjunto de políticas

integradas dos poderes públicos com participação da sociedade nos órgão

colegiados. De acordo com esse artigo:

A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: I – universalidade da cobertura e do atendimento; II – uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; III – seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; IV – irredutibilidade do valor dos benefícios; V – equidade na forma de participação no custeio; VI – diversidade da base de financiamento; VII – caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo nos órgãos colegiados.

http://www2.camara.gov.br/legislacao/legin.html/visualizarNorma.html?ideNorma=356870&PalavrasDestaque=

http://www2.camara.gov.br/legislacao/legin.html/visualizarNorma.html?ideNorma=356870&PalavrasDestaque=


24

Entre outros artigos da Constituição que destacam a integração das

políticas de Estado e de governo, temos a gestão e a promoção das políticas

públicas na área da saúde, principalmente nos artigos 196, 197, 198, 199 e 200.

As políticas sociais no campo da saúde pública são definidas enquanto um dever

do Estado, e as ações devem ser integradas com orçamentos legalmente

definidos, priorizados e dirigidos pelos diferentes entes da federação, por meio

de rede regionalizada e integrada, consolidando-se em um sistema único com

políticas integradas e inserção importante da participação da comunidade.

Outro destaque importante sobre a integração das políticas de Estado e

de governo refere-se à responsabilidade pela gestão das políticas públicas na

área da educação a ser aplicada pelos entes da federação, conforme previsto

nos artigos 205 a 214 da Carta Magna.

Você sabe o que a Constituição prevê sobre a educação pública no país?

A Constituição prevê que a educação pública deve ser gratuita e de

qualidade, sendo um direito de todos e um dever do Estado, além de definir que

a organização do ensino será realizada em regime de colaboração entre a União,

Estados, Distrito Federal e municípios.

Também está previsto constitucionalmente, enquanto política de Estado,

o montante percentual mínimo das receitas orçamentárias que será aplicado

anualmente pelos diferentes entes da federação na educação, sendo que aos

municípios cabe a aplicação mínima de 25%.

Importante: a Constituição estima, ainda, a interação e integração entre

as políticas de Estado e de governo.

Além das já citadas, existem várias outras áreas em que os determinantes

constitucionais definem parâmetros legais de políticas, como nas áreas da

cultura, do desporto, da ciência e tecnologia, da comunicação social, do meio

ambiente, da família, da criança, do adolescente, do idoso etc.

Sendo assim, observamos que as políticas de Estado, para a sua

aplicação, dependem das políticas de governo que, por sua vez, dispõem de

liberdade para a definição do foco de suas políticas públicas, apesar de adstritas


25

aos preceitos constitucionais. Isso garante a institucionalidade na elaboração e

implementação das políticas de governo por meio da Administração Pública, com

o intuito de atender aos interesses da sociedade e alcançar o bem comum.

Atenção: o alcance das políticas públicas envolve a utilização dos

recursos públicos pelos entes federativos.

Para finalizar seus estudos, vá até o material on-line e assista ao vídeo do

professor João com as explicações de tudo o que vimos aqui. Não deixe de

assistir, pois acompanhar os comentários do professor fará com que você fixe

melhor o conteúdo lido.

Síntese

Hoje, vimos muita coisa sobre o Estado, a sociedade e a Administração

Pública, não é mesmo? Estudamos a sociedade urbana na organização do

Estado e da Administração Pública, conhecemos como se deu a origem da

sociedade e como o Estado se formou até chegar no que é atualmente. Além

disso, vimos também o processo de organização jurídica, política e social do

Estado e os aspectos constitucionais da organização política do Estado

brasileiro.


26

Referências

BASTOS, C. R. Curso de Teoria do Estado e Ciência Política. 6. ed. São

Paulo: Celso Bastos Editora, 2004.

BOBIO, N. Estado, governo e sociedade: por uma teoria geral da política. Rio

de Janeiro: Paz e Terra, 1987.

BONAVIDES, P. Ciência Política. 9. ed. São Paulo: Impresso do Brasil, 2003.

_____. Teoria do Estado. 3. ed. São Paulo: Impresso do Brasil, 2001.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: texto constitucional

promulgado em 5 de outubro de 1988. Brasília, Senado Federal, Subsecretaria

de Edições Técnicas, 2011. 448 p.

CORBARI, E. C.; MACEDO, J. de J. Controle interno e externo na

Administração Pública. Curitiba: Ibpex, 2011. 249 p.

DALLARI, D. de A. Elementos de teoria geral do Estado. 22. ed. São Paulo:

Atual, 2001. 307 p.

MATIAS-PEREIRA, J. Finanças públicas: a política orçamentária no Brasil.

1. ed. São Paulo: Atlas, 1999. 216 p.

MEDEIROS, J. B. de. Reflexão sobre a legislação fiscal no Brasil e a

responsabilidade na gestão dos recursos públicos: uma abordagem

empírica em município selecionado. 2006. 121 f. Trabalho de Conclusão de

Curso (Especialização em Gestão Pública) – Faculdade Opet, Curitiba, 2006.

PISCITELLI, R. B.; TIMBO, M. Z. F. Contabilidade Pública: uma abordagem da

Administração. 5. ed. São Paulo: Atlas, 1997. 330 p.

tema a sociedade urbana, o estado moderno e a...

Documents