reta final icmssp resumo de administracao publica aula 03 aula 3 resumo icms sp 23223

Resumão de Administração Pública ICMS-SP

Prof. Rodrigo Rennó – Aula 3

Prof. Rodrigo Rennó

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Aula 3: Desconcentração e Descentralização –

Transparência; Políticas Públicas

Olá pessoal, tudo bem?

Na aula-resumo de hoje iremos cobrir os seguintes itens:

� Desconcentração e descentralização administrativa; Transparência; Políticas públicas e monitoramento de resultados.

Sumário

Transparência ...................................................................................... 2

Portal da Transparência ......................................................................... 3

Controle Social –participação social ........................................................... 4

Ouvidorias .................................................................................... 5

Governo Eletrônico e Transparência. .......................................................... 6

G2C (GovernmenttoCitizen/Consumer ou Governo para Cidadão/Cliente) ................. 8

G2B (Governmentto Business ou Governo para Empresas) .................................. 8

G2G (GovernmenttoGovernment ou Governo para Governo) ............................... 8

CEGE ............................................................................................ 9

Inclusão Digital ............................................................................... 10

Universalização dos Serviços de Telecomunicações ........................................ 10

Certificação Digital ........................................................................... 10

Compras Eletrônicas Governamentais ....................................................... 10

Cartão Magnético ............................................................................. 11

Comércio Eletrônico .......................................................................... 11

Transparência no Contexto da LRF .......................................................... 13

Descentralização e Desconcentração ........................................................... 16

Políticas Públicas. ............................................................................... 17

Processo de formulação e desenvolvimento de políticas. ................................... 17

Tipos de Políticas .......................................................................... 18

Ciclo de Políticas Públicas ................................................................. 20





Construção da Agenda ........................................................................ 20

Formulação de Políticas Públicas ............................................................ 23

Modelos de Formulação ................................................................... 24

Implementação ................................................................................ 26

As políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo.................................. 28

Descentralização e democracia ............................................................... 29

Bibliografia ...................................................................................... 30

Transparência

A transparência, nas ações governamentais, é necessária para que um governo possa disponibilizar informações e dados sobre as suas ações de maneira fácil e acessível.

Deste modo, ser transparente é dar acesso para a sociedade de todos os atos e decisões públicas de forma a possibilitar uma análise e eventual crítica da atuação do Estado. Os dados fornecidos devem ser dispostos de modo simples e em uma linguagem que seja de fácil acesso para a compreensão pelo cidadão médio.

Para Torres1, a transparência e a disponibilização da informação no setor público consagram, entre outros dois grandes objetivos:

� Atacar o importante problema da corrupção, e � Propiciar o aperfeiçoamento constante das ações estatais.

Este aperfeiçoamento ocorre porque tanto os governantes como os agentes públicos sentem-se mais cobrados e buscam atuar de modo mais eficiente quando entendem que seus atos estão sendo acompanhados de perto pela população.

Atualmente, a tecnologia da informação possibilita ao Estado fornecer diversos dados e informações de sua atuação que seriam impossíveis antes da era da internet.

Dados sobre os processos de compras governamentais ou sobre os salários dos servidores são alguns exemplos de informações que

1 (Torres, 2004)





passaram a estar ao alcance da população nestes últimos anos, aumentando o denominado controle social.

A informação gera então um subsídio para que o cidadão entenda o que o governo está fazendo e quais são as prioridades dos governantes, podendo interagir com os gestores públicos e influenciar positivamente na definição e no acompanhamento das políticas públicas.

Portal da Transparência

O Portal da Transparência do Governo Federal foi lançado em 2004 e é responsabilidade da Controladoria-Geral da União (CGU), que recebe os dados de diversos órgãos do governo, como a Secretaria do Tesouro Nacional e o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e disponibiliza em seu portal.

Esta é uma das iniciativas mais interessantes por parte do Estado para suprir o cidadão com informações relevantes sobre a atuação governamental.

Dentro do portal da transparência federal, podemos encontrar2:

� Informações sobre Transferências de Recursos, para estados, municípios, pessoas jurídicas, e feitas ao exterior, ou diretamente a pessoas físicas;

� Informações sobre gastos diretos do Governo Federal, como: contratação de obras, serviços e compras governamentais, além das diárias pagas e os gastos feitos em cartões de pagamento do Governo Federal;

� Informações diárias sobre a execução orçamentária e financeira; � Informações sobre receitas previstas, lançadas e realizadas; � Informações sobre Convênios; � Informações sobre a lista de Empresas Sancionadas pelos órgãos e

entidades da Administração Pública das diversas esferas federativas;

� Informações sobre cargo, função e situação funcional dos servidores e agentes públicos do Poder Executivo Federal.

� Informações sobre transparência no governo – relação dos órgãos e entidades do Governo Federal que possuem páginas de transparência pública próprias;

� Informações sobre participação e controle social;

2 Fonte: http://www.portaltransparencia.gov.br/sobre/OQueEncontra.asp





� Informações sobre projetos e ações no âmbito do Poder Executivo Federal, que são divulgadas pelos órgãos em suas respectivas páginas eletrônicas – Rede de Transparência;

� Páginas de Transparência de Estados e Municípios - dados de cada ente federativo, sobre transferências de recursos recebidas do governo federal e cadastro de convênios, extraídos do Portal da Transparência.

Atualmente, os entes subnacionais (estados) já possuem seus portais da transparência (como portal paulista, acessível em http://www.transparencia.sp.gov.br/).

Controle Social –participação social

O controle social, ou popular, refere-se à participação da sociedade como um todo na elaboração, no acompanhamento e monitoramento do poder público. Desta forma, a própria sociedade exerceria, então, o controle sobre o Estado.

Neste caso, não estamos nos referindo apenas ao direito de ter informações sobre os atos do poder público, mas, além disso, à participação da sociedade na gestão pública.

Por isso, devem existir outras formas de controle e participação da sociedade na condução da gestão governamental, além do voto ou não a um representante do Legislativo e do Executivo.

O controle social busca fortalecer o controle da gestão pública, e também ampliar a cidadania, com o envolvimento dos cidadãos e das instituições no controle das atividades do Estado3.

Portanto, a modernização da máquina estatal deve dar espaço para a sociedade participar e controlar as ações governamentais de modo efetivo e com envolvimento da sociedade na definição, execução e avaliação dos programas governamentais e das políticas públicas.

Dentre as formas de controle social, temos:

� A possibilidade de qualquer cidadão denunciar irregularidades ao TCU (ou outros tribunais de contas);

� A possibilidade de qualquer cidadão entrar com uma ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público;

� Obrigação dos entes governamentais de disponibilizar ao contribuinte as contas públicas;

3 (Paludo, 2010)





� O orçamento participativo; � As audiências públicas; � Conselhos de gestores de políticas públicas; � Os conselhos municipais.

De acordo com Paludo4, as novas tecnologias de informação e de comunicação facilitam o controle social pela sociedade. Já para Matias-Pereira5, a própria prática continuada da democracia no Brasil leva a uma cobrança cada vez maior por transparência e participação por parte da sociedade.

Ouvidorias

As ouvidorias são “canais de comunicação” entre os simples cidadãos e as instituições públicas. Elas aumentaram o controle social. Um ouvidor deve estar sempre disponível para tirar dúvidas, receber sugestões e propor melhorias dentro do órgão ou setor público.

Assim sendo, as ouvidorias funcionam como intermediários entre os cidadãos e a máquina estatal. Possibilitam, também, uma maior conscientização da população em relação aos seus direitos e deveres.

As ouvidorias servem também como um instrumento de valorização da democracia participativa, pois incentivam a participação direta da população na resolução dos problemas e na melhoria do atendimento público.

Outro aspecto importante do funcionamento das ouvidorias é como agente de mudanças dentro da máquina estatal. Quando uma ouvidoria funciona bem, esta passa a cobrar respostas mais rápidas e com um nível maior de qualidade aos cidadãos/usuários.

Um ouvidor deve, também, fazer um estudo estatístico das demandas e problemas detectados pelos cidadãos. Este estudo pode proporcionar um “mapeamento” das áreas críticas do órgão e subsidiar propostas de mudanças.

Isto nem sempre é bem visto por servidores acomodados e refratários ao contato com a população. Muitas vezes, a criação de uma ouvidoria deve vir acompanhada de uma mudança na cultura organizacional da instituição.

4 (Paludo, 2010) 5 (Matias-Pereira, 2009)





Desse modo, um fator crítico para o sucesso dessas ouvidorias é o apoio político dos chefes e superiores hierárquicos. Sem este apoio, uma ouvidoria não tem muita chance de obter sucesso.

Além disso, o profissional que venha a ocupar este posto deve ter autonomia para defender o cidadão usuário dentro da instituição e cobrar informações e melhores resultados das diversas áreas envolvidas.

Vamos ver uma questão agora?

1 – (FCC – TCM/CE – AUDITOR – 2010) Controle Social nos serviços públicos envolve

(A) a participação da sociedade civil na elaboração, acompanhamento e monitoramento das ações do poder público.

(B) o feedback periódico aos cidadãos dos principais resultados de uma política pública.

(C) o controle efetivo dos tribunais de contas municipais, estaduais e da União sobre as respectivas empresas públicas.

(D) a consulta frequente aos principais beneficiários de um serviço.

(E) a nomeação de representantes da sociedade civil para cargos de direção do serviço público.

Como vimos acima, a participação da sociedade civil é ponto principal no controle social. Desta forma, a letra A está correta e é nosso gabarito. A letra B se relaciona ao princípio da publicidade. Já a letra C se refere ao controle externo.

As letras D e E também estão equivocadas, pois a simples consulta não reflete tão bem o controle social quanto à letra A, e o mesmo pode ser dito da nomeação de representantes da sociedade civil para cargos de direção. Assim, o nosso gabarito é mesmo a letra A.

Governo Eletrônico e Transparência.

Para que este movimento de ampliação da transparência possa acontecer, a Tecnologia da Informação e o que se conceituou de governo eletrônico são aspectos fundamentais. Este termo “governo eletrônico” também é conhecido como “e-gov”, “governo digital” ou “e-government”.

Assim, a evolução das Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC), como a internet, as redes de computadores, as comunicações via





satélite e celular, criaram um ambiente propício para o desenvolvimento da Sociedade do Conhecimento6.

Neste contexto, o governo eletrônico é a forma pela qual os governos, de acordo com a ONU7, podem usar a internet e a Web para disponibilizar informação e serviços aos cidadãos. Já para a OCDE8, o governo eletrônico é definido como o uso das TIC, em particular a internet, como ferramenta para levar a um melhor governo.

Já para Diniz9, a ideia de governo eletrônico está ligada a duas dimensões: uma relacionada à modernização da administração pública por meio da utilização destas tecnologias de informação e comunicação (TIC) e na melhoria dos processos administrativos; a outra dimensão seria ligada ao uso da internet para a prestação de serviços públicos eletrônicos.

Assim, o governo eletrônico, ou governança eletrônica, é uma ferramenta essencial para que o Estado possa aumentar a transparência de seus atos e programas para a sociedade ao mesmo tempo em que aumenta sua eficiência e eficácia.

Dentre os tipos de relacionamento de negócios privados que são encontrados na internet, Nunes e Vendrametto citam10:

� B2C (Business to Consumer ou Negócios-Consumidores) – é o meio mais conhecido, em que empresas atendem diretamente ao consumidor final. Neste caso, estão incluídas todas as lojas virtuais e portais institucionais de empresas. Quando compramos algum produto em um site, estamos nos utilizando B2C;

� B2B (Business to Business ou Negócio a Negócio) – neste caso, o que ocorre é a troca de informação ou a compra e venda de produtos entre empresas. Portanto, é o uso da internet por empresas, para que estas tenham maior facilidade para negociar entre si. Assim, só participam pessoas jurídicas;

Com a disseminação da utilização da internet para o atendimento das demandas de empresas e clientes, o governo se viu cada vez mais cobrado pela população para que passasse a utilizar estas ferramentas.

6 (Braga, Alves, Figueiredo, & Santos, 2008) 7 (ONU, 2002) apud (Braga, Alves, Figueiredo, & Santos, 2008) 8 (OCDE, 2003) apud (Braga, Alves, Figueiredo, & Santos, 2008) 9 (Diniz, Barbosa, Junqueira, & Prado, 2009) 10 (Nunes & Vendrametto, 2009)





Estas iniciativas, também chamadas de e-gov, podem ser desdobradas nestes relacionamentos11:

G2C (GovernmenttoCitizen/Consumer ou Governo para Cidadão/Cliente)

Abrange a utilização da internet e das TIC para o governo atender diretamente aos cidadãos e melhorar a qualidade de seus serviços públicos.

Dentre as iniciativas mais conhecidas, podemos citar a utilização das urnas eletrônicas nas eleições e o recebimento das declarações de imposto de renda pela internet.

G2B (Governmentto Business ou Governo para Empresas)

É o relacionamento do governo com as empresas, através da utilização da internet e das TIC. O governo busca com estas iniciativas tanto uma melhoria no tempo e nos custos de suas aquisições, quanto o incentivo a determinados negócios.

Dentre as experiências de sucesso nesta área podemos citar o portal Comprasnet, que proporciona uma visão global de todas as compras efetuadas pelo governo federal12. Os fornecedores têm acesso aos editais e podem participar dos pregões eletrônicos. Já os gestores têm acesso aos preços e catálogos de materiais de modo mais fácil e rápido.

G2G (GovernmenttoGovernment ou Governo para Governo)

O governo federal também se relaciona com outros entes federados através das TIC. Quando os estados utilizam o portal do CAUC, Cadastro Único de Convênios, para checar se existem pendências com a União estão fazendo uso deste tipo de relacionamento.

11 (Nunes & Vendrametto, 2009) 12 (Nunes & Vendrametto, 2009)





Figura 1 - Relacionamentos do e-gov

CEGE

A coordenação das ações de incentivo à utilização da internet no governo brasileiro é função do Comitê Executivo de Governo Eletrônico – CEGE. Este comitê elegeu como princípios de sua atuação13:

� a promoção da cidadania como prioridade; � a indissociabilidade entre inclusão digital e o governo eletrônico; � a utilização do software livre como recurso estratégico; � a gestão do conhecimento como instrumento estratégico de

articulação e gestão das políticas públicas; � a racionalização dos recursos; � a adoção de políticas, normas e padrões comuns; � a integração com outros níveis de governo e demais poderes.

De acordo com Pinto e Fernandes14, a implementação do programa do governo eletrônico abrange um conjunto de projetos e ações:

“Em primeiro lugar, os projetos voltados para a oferta de serviços e informações ao cidadão em meio eletrônico, particularmente por meio de sítios na Internet(...). Em segundo lugar, a expansão e melhoria da infra-estrutura de redes de comunicação(...). Em terceiro lugar, a convergência e integração entre os sistemas

13 (CEGE, 2004) apud (Nunes & Vendrametto, 2009) 14 (Pinto & Fernandes, 2005)

E-gov

G2C -

Governo para

Cidadãos

G2B -

Governo para

Empresas

G2G -

Governo para

Governos





e bases de dados(...). Finalmente, a construção do marco legal e normativo para as transações eletrônicas.”

Inclusão Digital

Abrange iniciativas de cunho social, de forma a possibilitar que pessoas mais necessitadas não fiquem alijadas dos conhecimentos e instrumentos necessários para poderem participar.

Uma das ações inseridas neste contexto é a ampliação dos telecentros, bem como o fornecimento de acesso em locais remotos e a um preço mais acessível para a população mais carente.

Universalização dos Serviços de Telecomunicações

Fundamental para que a iniciativa anterior funcione, esta universalização deve proporcionar acesso aos serviços de telecomunicações em todo o território nacional e engloba a telefonia e as redes de dados digitais.

Dentre as ações que são inseridas neste contexto, temos: a informatização das bibliotecas, de redes de ensino, de instituições de saúde e ampliação da oferta de conectividade à internet15.

Certificação Digital

A certificação digital busca, através da disseminação das chaves públicas de segurança, garantir o sigilo e a segurança nas informações, pagamentos e transações online.

Compras Eletrônicas Governamentais

Envolve a disponibilização de informações sobre as compras governamentais e a modalidade de compra conhecida como pregão eletrônico. Esta modalidade aumenta a transparência e a competição sobre as aquisições do governo.

15 (Pinto & Fernandes, 2005)





O portal utilizado no momento pelo governo federal é o www.comprasnet.gov.br.

Cartão Magnético

O pagamento de auxílios como o Bolsa-família, entre outros, através de cartões magnéticos possibilita uma redução de custos e o aumento do controle sobre estes programas16. Por meio da utilização destes cartões, o governo pode ter um controle mais eficaz do funcionamento do programa e dos dados destes beneficiários.

Comércio Eletrônico

A definição dos marcos legais que regulam o comércio eletrônico e a inclusão digital de micro e pequenas empresas são ações inseridas no comércio eletrônico.

De certa forma, busca-se criar o arcabouço jurídico que dê segurança a todas as partes que operam no comércio eletrônico, além de criar condições que possibilitem às pequenas empresas participar deste processo.

Vamos ver mais algumas questões?

2 – (FCC – TCE/CE – ACE – 2008) O Portal do Tribunal de Contas do Ceará na Internet é um exemplo de governo eletrônico (E-Gov), por provocar transformações profundas nos relacionamentos. Os relacionamentos mantidos pelo Tribunal com os cidadãos e com os demais órgãos governamentais denominam-se, respectivamente,

(A) G2G e G2B.

(B) G2B e C2G.

(C) G2C e G2G.

(D) B2G e C2G.

(E) C2G e G2B.

16 (Pinto & Fernandes, 2005)





A questão cita duas situações e pede que relacionemos com as opções descritas nas alternativas. A primeira se trata do relacionamento do Tribunal de Contas com os cidadãos. Desta forma, é o governo lidando com o cidadão (G2C), não é mesmo?

Só esta informação já seria suficiente para “matarmos” a questão, pois não existe alternativa além da C que tenha o G2C como o primeiro relacionamento. Já a outra situação descreve o relacionamento do TCE com outros órgãos governamentais. Portanto, trata-se de uma relação de governo com governo (G2G). Assim, o gabarito é mesmo a letra C.

3 - (FCC – PGE/RJ – AUDITOR – 2009) Dentre as práticas orientadas para a modernização da Administração Pública, a mais adequada ao aumento da transparência e eficiência dos serviços públicos para o cidadão é

(A) a descentralização dos serviços para as burocracias municipais.

(B) a privatização das políticas sociais para organizações com fins lucrativos.

(C) a redução de custos e racionalização dos serviços por meio de técnicas de downsizing.

(D) o oferecimento de serviços públicos por meio de políticas de governança eletrônica.

(E) a implementação de políticas de valorização das carreiras estratégicas em todas as áreas da Administração Pública.

A alternativa A não está correta, pois esta descentralização não aumenta necessariamente a transparência das ações para os cidadãos, já que os municípios podem continuar não fornecendo as informações a estes cidadãos.

A letra B é absurda. Já a letra C não se relaciona com uma ação de modernização da Administração Pública, pois o downsizing (redução drástica de pessoal e de níveis hierárquicos) não está inserido nas reformas administrativas.

A letra D está correta, pois o governo eletrônico (ou governança eletrônica) realmente aumenta a transparência das ações e programas governamentais e leva a uma maior eficiência.

Entretanto, a letra E não se relaciona a ações que levem a uma maior transparência. A valorização de carreiras estratégicas pode aumentar a eficiência (mesmo que indiretamente), mas não necessariamente aumentará a transparência. O gabarito é mesmo a letra D.





Transparência no Contexto da LRF

A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF veio exigir, dos governos, diversos instrumentos de transparência atualmente consagrados, como o Relatório de Gestão Fiscal - RGF e o Relatório Resumido de Execução Orçamentária - RREO.

De acordo com Paludo17, a LRF foi um divisor de águas na história das finanças em termos de transparência das contas públicas no Brasil.

Abaixo, podemos ver os artigos 48, 48-A e 49 da LRF, que detalham os instrumentos de transparência da lei:

Da Transparência da Gestão Fiscal

“Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:

I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;

II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;

III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.

Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a:

I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à

17 (Paludo, 2010)





pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado;

II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.

Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.

Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrativos do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento, incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, especificando os empréstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agências financeiras, avaliação circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exercício.”18

Vamos ver mais questão sobre estes temas?

4 - (FCC – TCE/PR – ANALISTA – 2011) O e-gov, enquanto uma modalidade de ação governamental, é

(A) um instrumento de ação que auxilia a inclusão digital de cidadãos, sendo um programa de fomento exclusivo da indústria tecnológica e de modernização da educação.

(B) um instrumento exclusivo dos poderes executivos em qualquer esfera pública.

(C) uma ferramenta de TI − Tecnologia de Informação − que tem como demanda central a troca de informações internas, noâmbito da administração pública.

(D) uma ação governamental que permite acesso a qualquer cidadão e a troca de informações entre Estado e fornecedores.

(E) um programa governamental que se materializa por meio de portais de acesso de órgãos do governo federal.

O e-gov, ou governo eletrônico, é um instrumento de ação do Estado no sentido de aumentar a transparência de suas ações e aumentar a interação com a população. Com esse conjunto de instrumentos e iniciativas, o governo fica mais próximo do cidadão e também mais acessível às suas demandas. O gabarito é a letra D.

18 Lei Complementar n° 101/2000





A letra A está incorreta, pois não existe essa limitação descrita pela banca: “programa de fomento exclusivo da indústria tecnológica e de modernização da educação”.

A letra B está errada porque o governo eletrônico não é uma iniciativa somente dos poderes executivos dos entes, mas de todos os Poderes, seja no plano federal quanto nos estaduais e municipais.

A letra C também está equivocada, pois a demanda central não é a troca de informações internas. Finalmente, a letra E está errada porque não é somente o governo federal que tem portais de acesso. O gabarito é mesmo a letra D.

5 - (FMP – TCE-RS – AUDITOR – 2011) A transparência da gestão fiscal será garantida pela participação da sociedade e pela divulgação que deve ser dada a todas as ações relacionadas à arrecadação de receitas e à realização de despesas. Com esse propósito, a LRF criou alguns mecanismos. Assinale a Incorreta.

A) A participação popular na discussão e na elaboração dos planos e dos orçamentos.

B) A disponibilidade das contas dos administradores, durante todo o exercício, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.

C) A emissão de relatórios periódicos de gestão fiscal, de acesso público e ampla divulgação.

D) A emissão de relatórios periódicos de execução orçamentária, de acesso público e ampla divulgação.

E) O acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por Conselho de Orçamento Participativo, constituído por representantes de todos os poderes e esferas de governo, do MP e de entidades técnicas representativas da sociedade.

Esta questão da FMP cobrou o conhecimento dos instrumentos de transparência trazidos pela LRF. A letra A está correta e está contida no primeiro inciso do artigo n°48 da lei.

As demais alternativas também estão todas contidas no texto legal. A única alternativa incorreta é a letra E. A banca se pautou em uma “pegadinha” maldosa. Este Conselho de Gestão Fiscal está previsto no Artigo n° 67 da LRF, mas ainda não foi criado.

Como a banca solicitou os instrumentos já criados pela LRF, esta alternativa se torna incorreta (apesar de estar prevista no texto legal). Portanto, o nosso gabarito é mesmo a letra E.





Descentralização e Desconcentração

Antes de tudo, uma explicação: estes conceitos são derivados da doutrina do Direito Administrativo e não do que chamamos de ciência da Administração.

Entretanto, no nosso concurso, a banca deixou especificado que a cobrança seria do conceito derivado do Direito. Assim, vamos a eles?

A desconcentração ocorre quando a Administração Pública decide criar órgãos internos, de modo a melhor utilizar os recursos e a atender aos cidadãos. Assim, o “produto” de uma desconcentração é um órgão sem personalidade jurídica, inserido no que chamamos de Administração Direta.

Já a descentralização ocorre quando o Estado transfere suas atividades para outras entidades ou cria novas entidades.

Esta descentralização por ocorrer por delegação ou outorga. A descentralização por outorga ocorre quando o Estado cria outra entidade para executar as atividades que lhe cabem. Essas organizações, integrantes da Administração Indireta, possuem personalidade jurídica.

Já a descentralização por delegação acontece quando o poder público atribui os serviços a entidades ou pessoas que não fazem parte da Administração. Este processo demanda uma licitação prévia e é feita mediante um contrato de concessão ou permissão.

Vamos ver como este tema já foi cobrado?

6 - (FCC – TRT/PE – ANALISTA – 2012) Como uma das dimensões do Estado contemporâneo empreendedor, o princípio da desconcentração se efetiva por meio

a) da racionalização de custos de empresas públicas.

b) da delegação de competências.

c) da coordenação intersetorial de programas.

d) do planejamento estratégico situacional.

e) da reengenharia de processos na administração direta.

Na desconcentração ocorre uma delegação de competências. Isto acontece também na descentralização, mas enquanto nesta última a delegação é feita para uma entidade externa, na desconcentração ela ocorre de maneira interna. O gabarito é a letra B.





Políticas Públicas.

Processo de formulação e desenvolvimento de políticas.

Para entender o conceito de política pública, temos de entender os dois sentidos da palavra “politica”. Nos países de língua inglesa, estes dois conceitos são diferenciados, com a utilização das palavras politics e policy. Entretanto, em nossa língua utilizamos a palavra política para os dois conceitos.

O primeiro conceito de política em nossa língua (politics) refere-se ao poder de influenciar outras pessoas, ou à disputa política em si. Este é o conceito mais comum do termo em nosso país.

O outro conceito de política – que seria o policy na língua inglesa– refere-se às decisões e ações concretas em torno de um problema específico.

Figura 2 - Diferença entre os conceitos de Política

Portanto, o conceito de política pública está ligado ao segundo sentido de política: o de decisões e ações públicas.

Assim, uma política pública é uma orientação para resolver um problema considerado público e relevante. O primeiro problema, entretanto, é entender o que é exatamente um problema público.

Política como politics:

exercício do poder e

influência sobre outros

Política como policy:

relação com decisões e

ações concretas





Em teoria, um problema público é uma situação insatisfatória (que seja percebida como um problema) que afeta a coletividade de modo relevante (afete ao público em geral).

Dentro desse conceito, o fato de um fazendeiro perder sua safra, não seria considerado um problema público, por exemplo. Entretanto, se todos os fazendeiros de uma região perderem suas safras, isto provavelmente será considerado um problema público.

Alguns autores consideram que apenas as ações governamentais podem ser consideradas como políticas públicas. Entretanto, as bancas, em sua maioria, têm considerado que o Estado não tem um “monopólio” das políticas públicas.

De acordo com Saraiva19, nas definições dos dicionários de ciência política encontram-se os seguintes componentes comuns:

� Institucional: a política é elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente constituída e coletivamente vinculante;

� Decisório: a política é um conjunto-sequência de decisões, relativo à escolha de fins e/ou meios, de longo ou curto alcance;

� Comportamental: implica ação ou inação, fazer ou não fazer nada; mas uma política é, acima de tudo, um curso de ação e não apenas uma decisão singular;

� Causal: são os produtos de ações que têm efeitos no sistema político e social.

Tipos de Políticas

A tipologia mais conhecida das políticas públicas foi desenvolvida por Theodore Lowi e baseia-se no impacto destas políticas na sociedade.

Vale salientar que as “fronteiras” entre estas políticas nem sempre são claras. De acordo com este autor, os tipos de políticas públicas são20:

Políticas Regulatórias

19 (Saraiva, 2006) 20 (Lowi, 1964) apud (Secchi, 2010)





Estas políticas servem para regular o comportamento e a atuação de pessoas ou organizações. Quando o governo, por exemplo, edita uma lei proibindo a venda de bebida alcoólica em rodovias está estabelecendo uma política regulatória.

A dinâmica que envolve estas políticas é de tipo pluralista, ou seja, depende da relação de forças entre os atores presentes na sociedade naquele determinado momento.

Políticas Constitutivas

São as políticas que definem as “regras do jogo”, ou seja, são as regras sobre as regras. De certo modo, definem as jurisdições, regras e competências da disputa política e da elaboração das políticas públicas21.

Como exemplos, temos as regras eleitorais. São também conceituadas como meta-policies, pois estão acima dos outros tipos de políticas e condicionam o equilíbrio de poder.

Políticas Distributivas

Estas políticas têm como característica principal o fato de os benefícios serem concentrados em um número restrito de grupos ou pessoas, enquanto os custos são difusos para a sociedade como um todo.

Desta maneira, estas políticas não costumam ter muitos conflitos, pois acabam “custando pouco” para cada um de nós e não “percebemos” o seu custo. Como exemplos destas políticas, poderíamos citar os subsídios para certas indústrias ou as taxas reduzidas para idosos.

Políticas Redistributivas

Esta é o tipo de política pública mais conflituosa, pois são custeadas por um grupo restrito de pessoas para o benefício também de um grupo restrito de pessoas.

Como exemplo destas políticas públicas redistributivas, podemos citar as cotas raciais em faculdades públicas ou o programa de distribuição de terras (reforma agrária).

21 (Secchi, 2010)





Ciclo de Políticas Públicas

Para facilitar a compreensão do processo de políticas públicas, separa-se em etapas ou fases sequenciais o que seria o ciclo de políticas públicas. De acordo com Saraiva22, estas fases são: definição da agenda, elaboração, formulação, implementação, execução, acompanhamento e avaliação.

Entretanto, cabe ressaltar que estas fases podem estar sobrepostas na realidade, ou seja, podem ocorrer ao mesmo tempo ou até ocorrer em sequencia diferente.

Assim sendo, esta divisão das etapas serve mais como um exercício de reflexão sobre a dinâmica das políticas públicas e para facilitar nossa compreensão sobre este processo.

Figura 2 - Ciclo de Políticas Públicas

Construção da Agenda

A construção da agenda é a primeira fase do processo de políticas públicas. Esta fase envolve a identificação do problema público e a percepção de que algo deve ser feito para resolvê-lo.

22 (Saraiva, 2006)

Agenda

Elaboração

Formulação

ImplementaçãoExecução

Acompanhamento

Avaliação





Em relação à identificação do problema, esta depende da percepção das pessoas e grupos. Isto ocorre porque nem sempre temos a mesma noção do que realmente seja um “problema”.

Assim sendo, a identificação de um problema, de acordo com Sjoblom23, engloba: a percepção do problema, a definição ou delimitação do problema e a avaliação da possibilidade de resolução.

Quando existe um problema público identificado, vários atores políticos podem buscar incluí-lo na agenda, ou seja, inserir este tema no rol de temas considerados relevantes pelo Estado.

Desta forma, a inclusão de um tema na agenda possibilita que este assunto seja objeto de debates e da busca por alternativas de solução.

De acordo com Cobb e Elder24, existem dois tipos de agendas:

� Agenda Política: conjunto de problemas ou temas que a comunidade política percebe como merecedor de intervenção pública;

� Agenda Formal: também conhecida como agenda institucional, é aquela que elenca os problemas ou temas que o poder público já decidiu enfrentar.

Um tema pode entrar na agenda de modo rápido ou pode ser “construído” aos poucos. Existem casos, entretanto, de problemas que saem da agenda, como foi o caso brasileiro da dívida externa ou da inflação.

De acordo com Kingdon25:

“Uma agenda governamental é uma lista de temas que são alvos de atenção por parte das autoridades em um determinado momento.”

Estas agendas podem também ser classificadas em três tipos:

� Não governamental – temas que não recebem muita atenção do Estado, apesar de serem reconhecidos como problemas pela sociedade como um todo. Alguns autores consideram estes temas apenas um “estado de coisas”;

� Governamental – temas que já estão sendo analisados pelo governo de um modo formal e institucionalizado;

23 (Sjoblom, 1984) apud (Secchi, 2010) 24 (Cobb e Elder, 1983) apud (Secchi, 2010) 25 (Kingdon, 2006)





� Decisória – temas que estão em um processo de decisão formal pelos políticos e que serão abordados por uma política pública.

Esta divisão é importante para entendermos porque um problema às vezes é abordado pelos políticos, mas nunca “vai adiante”. Para que um problema seja enfrentado de modo eficaz, é necessário que esteja na agenda de decisão.

De acordo com Kingdon, o modelo dos fluxos múltiplos tenta explicar porque alguns temas entram e outros não entram na agenda governamental. Este modelo parte do princípio de que os governos são permeados por três fluxos:

� Fluxo dos problemas; � Fluxo das soluções ou alternativas; � Fluxo da política.

O fluxo dos problemas engloba todas as situações percebidas como problemas públicos. Muitas vezes, os próprios políticos não enxergam certas situações como problemas. Assim, alguns elementos podem ajudar a mudar uma situação do “estado de coisas” para a agenda governamental:

� Indicadores – podem indicar a piora rápida de um problema ou uma tendência crítica;

� Crises e eventos – um momento em que a população saia em defesa de alguma causa ou algum evento.

� Feedback– a própria percepção da ação governamental pode “acender a luz vermelha” e levar um tema a ser discutido.

Já o fluxo de soluções normalmente parte do que se chama de policycommunities, ou seja, grupos de especialistas da área que desenvolvem propostas (que muitas vezes não são relacionadas diretamente com os problemas do momento).

Estes especialistas debatem estas propostas dentro destas comunidades (como as universidades e centros de pesquisa etc.), sendo o consenso e a busca pelo convencimento dos outros membros os métodos em que as propostas são “validadas”.

Dentre os fatores que farão as propostas serem reconhecidas, podemos citar a viabilidade técnica e econômica, bem como a comunhão de valores aceitos pela comunidade.

Finalmente, o fluxo político relaciona-se com as barganhas e negociações entre os políticos propriamente ditos. Nesta dinâmica, Kingdon menciona três elementos que impactam neste fluxo:

� O clima político nacional – nationalmood;





� As forças políticas organizadas ou grupos de pressão; � Mudanças ocorridas dentro do governo.

Estes três fluxos devem convergir para que um problema entre na agenda governamental, de acordo com o autor. Entretanto, nem sempre é necessário que todos os três fluxos estejam convergindo no mesmo tempo. O que ele diz é que é necessário que estejam alinhados para que um tema seja alçado à agenda decisória.

Figura 3 - Modelo de Fluxos Múltiplos

Formulação de Políticas Públicas

A etapa da formulação das alternativas de políticas públicas é a fase em que os atores mostram suas preferências e quando tentam afirmar seus interesses.

Nesta dinâmica, podem ocorrer três tipos de interação: a luta (“soma zero”, em que um lado ganha e o outro perde), o jogo (o objetivo das partes é apenas vencer, mantendo o outro lado “vivo”) e o debate (em que o objetivo não é a derrota do outro, mas seu convencimento).

Dentro desse contexto, existem dois tipos de atores nas políticas públicas: os atores visíveis e os atores invisíveis. Os primeiros definem a agenda, ao passo que os segundos formulam as diversas alternativas.

Agenda

Decisória

Fluxo de

Problemas

Fluxo de

Soluções

Fluxo

Político





Modelos de Formulação

Existem diversos modelos que tentam explicar como funciona a formulação das políticas públicas. Abaixo seguem alguns dos principais:

Incrementalismo

De acordo com este modelo, as decisões no presente são condicionadas pelas decisões passadas.

Esta ideia do incrementalismo é muito forte na máquina governamental, mas não explica todas as situações, como as vividas em momentos de crise (como as vividas pelos países em guerra ou crise fiscal).

Muitas vezes, não existem recursos para que a decisão ideal seja tomada. Assim, busca-se alterar aos poucos a realidade em vez de se mudar radicalmente uma política pública.

Modelo Racional Compreensivo

De acordo com este modelo, existem informações completas ao dispor dos agentes públicos e seria possível uma decisão que tomasse em questão todas as alternativas possíveis com base em uma racionalidade.

Ou seja, o modelo postula que o Estado teria condições de prever todos os desdobramentos futuros de suas decisões e de analisar todas as variáveis importantes. O problema é que o modelo “enxerga” o governo

•Definem a agenda

•Ex: Políticos, grupos de pressão,

imprensa, etc.

Atores

Visíveis

•Formulam as alternativas

•Ex: Consultores, estudiosos,

analistas, servidores públicos, etc.

Atores

Invisíveis





como um ente único e não um somatório de forças e grupos de pressão que podem ter interesses divergentes.

Assim, este governo “todo poderoso” poderia pesar todos os prós e contras de maneira racional e tomar decisões de impacto – e não somente incrementais.

Modelo Mixed-Scanning ou Sondagem Mista

Como nem o modelo incremental, nem o modelo racional conseguiam explicar corretamente o funcionamento do processo de formulação, Etzioni montou um modelo que englobasse os dois modelos – o modelo mixed-scanning ou de sondagem mista.

Basicamente, Etzioni afirmou que existem dois tipos de decisões: as fundamentais (que devem ser analisadas tendo uma visão mais “macro” e que são estratégicas e estruturantes) e as incrementais (que são derivadas das decisões fundamentais e que devem ser mais detalhadas).

Modelo Lata de Lixo

Neste modelo, existe a compreensão de que a formulação de alternativas não parte de um ente monolítico, mas sim de diversos atores (a comunidade de políticas) com pouca coerência entre si e que nem sempre desenvolvem propostas tendo um problema específico em mente.

Desta forma, diversos atores vão desenvolvendo “soluções” e estas ficariam guardadas em uma “lata do lixo” esperando ser escolhidas para resolver um problema em especial. Assim, quando um problema se apresenta para a sociedade, procuram-se soluções nesta “lata do lixo” que possam resolver o problema.

Já existem diversas propostas para o combate ao tráfico de drogas, por exemplo. Mesmo assim, elas não são implementadas, pois podem “esbarrar” em problemas, como: a falta de um político que “compre” a ideia e brigue por ela, o desconhecimento da mesma por parte dos grupos de pressão, a resistência de interesses arraigados etc.

Com isso, essas ideias ficam “adormecidas” a espera da melhor oportunidade para serem executadas. Assim sendo, soluções procurariam problemas e não o contrário.





Implementação

A implementação é a etapa em que os planos e as decisões são postos em prática e quando os primeiros resultados da política começam a aparecer.

Esta etapa é fundamental para qualquer política, pois não adianta nada um excelente diagnóstico e a escolha da melhor alternativa se não existir uma implementação correta.

De acordo com Sabatier26, existem dois modelos de implementação de políticas públicas: o modelo top-down (de cima para baixo) e o modelo bottom-up (de baixo para cima).

O modelo top-down baseia-se na noção de que a decisão política está distanciado de sua implementação. Esta noção é baseada no modelo de Wilson que separa a Política da Burocracia (administração) e considera a implementação um processo simples e menos importante.

De certa forma, após as considerações políticas e as análises das forças e consequências de cada decisão, caberia à burocracia apenas alocar os recursos necessários para que as políticas fossem executadas.

Desta maneira, este modelo acredita que o processo de implementação pode ser controlado de “cima para baixo” e que os políticos tem condições de coordenar o processo de implementação.

Figura 4 - Modelo Top-down

Já o modelo Bottom-up critica esta visão simplista do processo de implementação e enfatiza a dificuldade de “traduzir” certos planos concebidos por pessoas distantes das dificuldades e especificidades dos problemas no plano concreto.

26 (Sabatier, 1986) apud (Secchi, 2010)

Política

Burocracia





O modelo bottom-up postula, portanto, que os burocratas que irão implementar esta política devem ter mais discricionariedade e poder para escolher os meios e recursos que irão utilizar para executar as políticas, além de fornecer informações que subsidiem o desenho da política.

Um dos conceitos importantes para compreendermos o modelo bottom-up é o de burocracia de nível de rua (streetlevelbureaucracy). Seriam os servidores do nível operacional que acabam sendo os efetivos responsáveis pela implementação das políticas públicas, pois são os agentes em contato direto com a população.

Como exemplo dessa burocracia de nível de rua, teríamos os agentes de saúde no caso do combate à Dengue.

Dizendo de outra maneira, o modelo bottom-up mostra que existe “formulação na implementação”.

Figura 5 - Modelo Bottom-up

De acordo com Hill27, existem diversos motivos que indicam que os executores das políticas devem ter maior poder de influenciar as políticas:

� Não há como resolver conflitos durante a fase de formulação de políticas;

� Considera-se necessário permitir que as decisões-chave sejam tomadas só quando todos os fatos estiverem disponíveis para os implementadores;

� Acredita-se que os implementadores estão melhor preparados que outros para tomar decisões-chave;

� Pouco se sabe previamente sobre o verdadeiro impacto das novas medidas;

� Considera-se politicamente inadequado tentar resolver os conflitos.

27 (Hill, 2006)

Política

Burocracia





As políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo.

Desde a década de 80, em que existia um pessimismo quanto ao papel do Estado, até os anos recentes (em que o papel do Estado tem sido visto com maior credibilidade na sua capacidade de mudar a realidade social), as dinâmicas que funcionam no relacionamento do Estado com a sociedade têm mudado.

As políticas públicas nos anos 80 estavam impactadas por um governo autoritário com pouca legitimidade na sociedade, além de uma crise econômica e fiscal de grandes proporções.

Cinco elementos caracterizaram esta época, de acordo com Farah28:

� Centralização decisória e financeira na esfera federal –sobrando um espaço residual para os estados e municípios;

� Fragmentação institucional – as estruturas das políticas públicas foram desenvolvidas sem um planejamento e coordenação;

� Caráter setorial – as políticas públicas ficaram reduzidas a algumas áreas consideradas prioritárias. Com isso, perdeu-se uma articulação entre as políticas, gerando desperdícios;

� Exclusão da sociedade civil do processo de formulação

das políticas, da implementação dos programas e do

controle da ação governamental – o relacionamento entre Estado e sociedade se pautava por três tipos de relacionamento: o clientelismo, o corporativismo e o insulamento burocrático;

� Modelo de provisão estatal – Existiu uma busca pela instalação no Brasil de um Welfarestate, ou Estado do Bem-estar social. Entretanto, o peso da sustentação estava praticamente focado no Estado, com pouca participação da sociedade civil.

28 (Farah, 2001)





Descentralização e democracia

Com a nova Constituição Federal, em 1988, o poder da União acabou sendo transferido para os estados e municípios, dificultando a coordenação das políticas públicas entre a União e estes entes.

Muitos dos municípios não tinham nenhuma estrutura e capacidade técnica e gerencial para gerir as políticas públicas. Além disso, existia (e ainda existe) uma desigualdade muito grande entre as capacidades das cidades grandes e das pequenas cidades (que muitas vezes são as mais carentes). Portanto, a própria descentralização veio com seus pontos positivos e negativos.

A CF/88 só aumentou os desafios do Estado, pois forneceu diversos novos direitos (sem especificar como seriam custeados).

O cenário pós Constituição Federal foi de grande dificuldade na gestão do Estado, pois a crise econômica dificultava o planejamento e a falta de recursos e de coordenação entre os entes prejudicava a gestão das políticas públicas que poderiam “reduzir” este impacto.

Com isso, começa a aparecer um discurso anti-Estado. Foi o que se chamou de neoliberalismo, a busca pelo Estado-mínimo.

Esta visão de mundo postulava que grande parte dos problemas da sociedade se dava pelo excesso de Estado. Com isso, pedia um reposicionamento da intervenção do Estado.

Dentre as mudanças ocorridas na década de 90, uma das principais foi o processo de privatização de empresas estatais e a criação de agências reguladoras, de modo que o Estado trocasse sua posição de executor para uma posição de regulador da atividade econômica.

Outro aspecto importante foi a da publicização, com a descentralização das ações em direção a atores não estatais, como as Organizações Sociais e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIPs.

Além disso, passa a existir uma ideia de focalização dos gastos do governo. Ou seja, de que, em um contexto de escassez, deveriam existir prioridades. Assim, se não existe recursos para garantir todos os direitos previstos na Constituição, dever-se-iam buscar atingir, prioritariamente, a população mais carente.

Outra preocupação é a descontinuidade das políticas públicas. Sem essa continuidade, muitas políticas não conseguem se consolidar e mostrar resultados, pois dependem de um prazo maior do que os mandatos eleitorais de quatro anos para funcionar. Infelizmente, apesar de progressos recentes nesta área, ainda existe muita descontinuidade na política brasileira.





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Torres, M. D. (2004). Estado, democracia e administração pública no Brasil (1° Ed. ed.). Rio de Janeiro: FGV.





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