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SCE/ 2ª Inspetoria Geral de Controle Externo

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TITULAR DO ÓRGÃO:

JOÃO LUIZ REIS DA SILVA

ÉPOCA DA INSPEÇÃO:

12/05/2008 a 20/06/2008

PERÍODO

ABRANGIDO:

PPA 2006/2009

EQUIPE

INSPECIONANTE:

• Cássia Cristina de Azevedo Vale

Assessor Matrícula 40/900.774

• Paulo Roberto Vieira Técnico de Controle Externo Matrícula 40/901.239

• Anderson Gewehr Pontes Técnico de Controle Externo

matrícula 40/901.246


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1- INTRODUÇÃO 1.1 - PROGRAMAÇÃO DE INSPEÇÕES 1.2 - OBJETO DA AUDITORIA 1.3 - DEFINIÇÃO DO OBJETO 1.4 - ESTRATÉGIA DA AUDITORIA

2 - PLANEJAMENTO DA AUDITORIA 3 – CICLO DE GESTÃO DO PPA - ORGANOGRAMA 4 - DESENVOLVIMENTO DO TRABALHO DE AUDITORIA

4.1 - FORMAÇÃO DO PPA 4.1.1 - PROCESSO DE ELABORAÇÃO E GESTÃO DO PPA

4.2- COMPOSIÇÃO DO PPA 4.2.1 - DIRETRIZES ESTRATÉGICAS 4.2.2- BASE ESTRATÉGICA 4.2.3 - PROGRAMA

4.3 - PLANEJAMENTO EXPRESSO EM PROGRAMAS 4.3.1 – PROPOSIÇÃO DE PROGRAMA

4.4 – PROGRAMAS RIOURBE NOS PPAs DA PREFEITURA 4.5 – ANÁLISE DA CONCEPÇÃO DOS PROGRAMAS DA RIOURBE NO PPA 2006/2009 4.6 - INTEGRAÇÃO DOS PROGRAMAS 4.7 - EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS

4.7.1 - PLANO PLURIANUAL 2006/2009 - execução 4.8 - MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DO PPA

4.8.1 – MONITORAMENTO DOS PROGRAMAS 4.8.2 – AVALIAÇÃO DO PPA

4.9 - ANÁLISE DA AVALIAÇÃO DOS PROGRAMAS DO PPA 4.10 – REVISÃO/ IMPACTO

5 – ORIENTAÇÕES PARA APERFEIÇOAMENTO DOS PROGRAMAS 6 - CONCLUSÃO


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1- INTRODUÇÃO

1.1 - PROGRAMAÇÃO DE INSPEÇÕES

A programação de Auditorias para o presente exercício foi aprovada em Sessão Plenária de 14/01/2008, processo nº 40/000.034/2008.

A presente auditoria foi realizada por meio de um programa consubstanciado em papéis de trabalho e toda a documentação encontra-se arquivada nesta IGE, para eventuais consultas. 1.2 - OBJETO DA AUDITORIA

Preliminarmente cabe observar que a maior parte dos serviços prestados pela Riourbe são obras pertencentes a programas de outros órgãos.

Sendo o Plano Plurianual uma importante ferramenta de gestão da Administração Municipal, este trabalho visa avaliar os dois programas próprios da RIOURBE, voltados para intervenções urbanas e obras, constantes do PPA 2006/2009. 1.3 - DEFINIÇÃO DO OBJETO

A presente proposta visa identificar a concepção e a evolução dos programas da Riourbe constantes do PPA, com a finalidade de tentar identificar possíveis influências na execução dos programas. 1.4 - ESTRATÉGIA DA AUDITORIA

O Plano Plurianual está sendo realizado no Município do Rio de Janeiro desde 2002 (2002/2005 e 2006/2009).

Optou-se por demonstrar no relatório o processo de formação do PPA, fornecendo determinados conceitos estabelecidos na Administração Pública, resultando desta forma em um trabalho orientador. 2 - PLANEJAMENTO DA AUDITORIA

Inicialmente foram identificadas a competência e a respectiva legislação da RIOURBE (Anexo 01), base legal e os objetivos do Plano Plurianual (Anexo 02)

Destaca-se nesta fase, a identificação dos setores da estrutura organizacional que estariam comprometidos, direta ou indiretamente, com a sua consecução (Anexo 03).


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Também foram relacionadas as pessoas/instituições que, de alguma forma tenham interesses, primário ou secundário, no efetividade do PPA, os “ stake holders” (Anexo 03).

A seguir elaborou-se tabela, destacando os cenários externos e internos

(SWOT) que influenciam, positiva ou negativamente, na realização do Plano Plurianual. ( Anexo 03 ).

Finalmente foi construída a Matriz de Planejamento (Anexo 03) a partir de

reuniões/questionários com os órgãos e servidores envolvidos, com a finalidade de evidenciar problemas identificados e oportunidade de melhoria. 3 – CICLO DE GESTÃO DO PPA - ORGANOGRAMA

Com base em manuais de avaliação do PPA, verificou-se que foi definido um ciclo de gestão, com a finalidade de facilitar a identificação das etapas necessárias.

O Ciclo de Gestão do PPA consiste: O processo apresentado envolve dois órgãos, a Riourbe e a Secretaria Municipal de Fazenda. Na fase de planejamento, foram verificadas suas atribuições e identificadas as respectivas etapas.

1-Problema ou demanda da sociedade - RIOURBE

2-Planejamento expresso em programas -

RIOURBE

3-Execução dos programas –

RIOURBE

6-Revisão SMF

5-Avaliação – SMF

4-Monitoramento – RIOURBE/SMF

7-Impacto – SMF


5

4 - DESENVOLVIMENTO DO TRABALHO DE AUDITORIA

O desenvolvimento do trabalho teve como base principal a estrutura do PPA e respectivo Ciclo de Gestão.

Com a finalidade de ratificar alguns pontos importantes verificados na fase de planejamento e justificar a metodologia escolhida, foi realizado um questionário onde foram abordados temas como: cadastro de demanda, PPA, Programa e integração.

As questões constantes do questionário foram:

IDENTIFICAÇÃO SETOR E FUNÇÃO: 1) QUAL ATIVIDADE EXERCIDA PELO SETOR? JUSTIFICATIVA: Identificar o setor no processo de elaboração do PPA e conseqüentemente as atividades realizadas.

CADASTRO DE DEMANDA 2) O SETOR POSSUI CADASTRO DE DEMANDA? 3) EM CASO POSITIVO, É POSSÍVEL EMITIR RELATÓRIO GE RENCIAL COM O CADASTRO REALIZADO? QUAIS AS INFORMAÇÕES CONSTANTES DO DOCUMENTO? JUSTIFICATIVA: O conhecimento da demanda é a base do processo de elaboração do PPA e dos respectivos programas.

PLANO PLURIANUAL 4) O QUE CONSISTE SER O PLANO PLURIANUAL DE INVESTI MENTOS – PPA? 5) O SETOR TEM CONHECIMENTO DOS PROGRAMAS PERTENCENTES A RIOURBE CONSTANTES DO PPA? JUSTIFICATIVA: Para um direcionamento adequado das atividades exercidas pelo órgão no processo de elaboração é necessário cada setor tenha conhecimento da composição do PPA e seus programas.

PROGRAMAS 6) COM BASE NA QUESTÃO ANTERIOR, QUAIS SÃO OS PROGR AMAS? 7) DE ACORDO COM A ATIVIDADE EXERCIDA PELO SETOR, E M QUAL PROGRAMA SE ENCONTRA INSERIDO? JUSTIFICATIVA: Neste ponto do questionário, devido ao alto nível de desconhecimento, a equipe de auditoria informou os programas para dar continuidade ao trabalho.

INTEGRAÇÃO 8) EXISTE ALGUM TIPO DE INTEGRAÇÃO ENTRE OS SETORES PARA O ESTABELECIMENTO DE METAS DO PLANO PLURIANUAL-PPA E DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMEN TÁRIAS-LDO? JUSTIFICATIVA: A Assessoria de Orçamento é o setor responsável pelo gerenciamento dos programas e estabelecimento de metas, mas para este procedimento é necessário receber informações dos setores que realizarão fisicamente as metas.

RESULTADO setor Função Atividades Cadastro PPA Programas Inserção Integração

1 DO* diretor fiscalização sim sim não sim sim

2 DO diretor fiscalização sim sim não não pouco

3 DO coordenador fiscalização não não não sim pouco

4 DO coordenador fiscalização não não não sim não

5 DO coordenador fiscalização não não não sim sim



8 DO coordenador fiscalização não sim não sim pouco

9 DPL** coordenador projeto sim sim sim sim não

10 DPL diretor projeto sim sim sim sim sim *DO – Diretoria de Obras; **DPL- Diretoria de Planejamento


6

DEMANDA 60% desconhece a existência de cadastro de demanda realizada pelo setor. PPA 50% desconhece o significado do PPA PROGRAMA 80% desconhece os programas da RIOURBE, porém 90% consegue

identificar o programa referente a suas atividades desenvolvidas. INTEGRAÇÃO Apenas 30% afirma existir algum tipo de integração para o estabelecimento

de metas, porém 80% consegue expressar comprometimento com o atingimento das mesmas.

4.1 - FORMAÇÃO DO PPA

O Plano Plurianual – PPA é o instrumento de planejamento estratégico das ações do Governo para um período de quatro anos. O PPA visa expressar com clareza os resultados pretendidos pelo governante que o elabora e deve estar comprometido com o desenvolvimento sustentável e com a evolução das estruturas de gerenciamento dos órgãos da administração municipal.

Por meio de seu acompanhamento e avaliação, torna-se possível a verificação da efetividade (alcance dos resultados esperados) na execução de seus programas e a revisão dos objetivos e metas definidas no planejamento inicial que porventura se mostrem necessários. 4.1.1 - PROCESSO DE ELABORAÇÃO E GESTÃO DO PPA

Emendas legislativas

Identificação de demanda

Orientações prévias

Estabelecimento de diretrizes, eleição dos programas,

objetivos e metas

Eleição de prioridades e orientações

para elaboração do orçamento

Detalhamento e orçamentação

das ações

LOA LDO

PPA

Demonstrações contábeis

Relatórios e documentos

Acompanhamento

Registros

Execução


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A concepção e elaboração do PPA (Plano Plurianual), com vigência de 4 (quatro) anos, fundamenta-se nas demandas da sociedade, bem como em problemas específicos a serem solucionados e materializa-se em programas, objetivos e metas, segundo as diretrizes estratégicas, oriundas do plano de governo do Chefe do Poder Executivo e formaliza-se por meio de lei ordinária.

Os programas do PPA são realizados através de ações e produtos, cujas

prioridades são estabelecidas na LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias), com vigência de 1 (um) ano, que orientarão a elaboração do orçamento anual.

A LOA (Lei do Orçamento Anual) é, em síntese, a formalização do

orçamento para o ano corrente. Todas essas peças legais são discutidas e aprovadas pelo Poder

Legislativo e sancionadas pelo Executivo. Durante as discussões na Câmara Municipal são apresentadas emendas,

denominadas “emendas legislativas”, que também têm origem em demandas da sociedade e/ou problemas pontuais; a realização das ações provenientes destas emendas tem um caráter discricionário por parte do Executivo.

Cabe ressaltar que as emendas legislativas, não obstante atenderem

anseios da sociedade, interferem com o planejamento idealizado pelos órgãos e consolidados pela Secretaria Municipal da Fazenda, visto que suas inclusões, na maioria, não seguem a composição técnica e orçamentária das ações/produtos.

O processo de tramitação dos instrumentos legais (PPA, LDO e LOA)

desde a concepção, como projeto de lei, até sua aprovação e publicação consta, em resumo, no Anexo 04.

Destaca-se que os programas, ações, produtos e metas (físicas e

orçamentárias) que compõem o PPA, LDO e LOA, devem estar compatibilizados com a estimativa de receitas, levando a um planejamento essencialmente técnico, fundamental para as decisões da administração municipal, quanto às prioridades das obras e serviços a serem realizados.

4.2- COMPOSIÇÃO DO PPA O PPA compõe-se basicamente de dois grandes módulos. São eles: � Diretrizes e Base Estratégicas e � Programas.


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4.2.1 - DIRETRIZES ESTRATÉGICAS

A elaboração das diretrizes e prioridades de um governo tem como base os problemas e as demandas da sociedade. O Plano de Governo deverá ser seletivo, devendo buscar solucionar total ou parcialmente problemas onde o Município tem capacidade de atuar.

Os gestores dos órgãos têm como função, neste processo, viabilizar o atendimento das prioridades estabelecidas pelo Governo, ajustando-as, principalmente, aos recursos previstos para o setor e à capacidade de execução. A definição dos objetivos dos órgãos é fundamental para a configuração dos programas de acordo com as orientações estratégicas do Prefeito. 4.2.2- BASE ESTRATÉGICA A base estratégica do PPA constitui-se de:

� Análise da situação econômica e social do Município : serve de referência para a definição das possibilidades quanto ao alcance do cenário almejado;

� Definição das diretrizes, objetivos e prioridades e stabelecidas pelo Prefeito ;

� Previsão dos recursos orçamentários e sua distribui ção entre os setores e/ou entre os programas . A consistência do PPA reside na compatibilidade das metas estabelecidas com os recursos efetivamente disponibilizados para executá-las;

� Diretrizes, objetivos e prioridades dos órgãos seto riais compatíveis com a orientação estratégica do Prefeito . Caberá aos administradores dos órgãos setoriais viabilizar o atendimento das prioridades e metas estabelecidas pelo Governo, ajustando-as aos recursos previstos para o setor, à capacidade de execução, à sua visão de futuro e aos desafios em sua área de atuação.

Das etapas que compõem a base estratégica, destacaram-se as diretrizes

elaboradas no PPA 2006/2009. Foram selecionadas aquelas nas quais os programas da RIOURBE integram (Anexo 06), discriminando, também, os programas de outros órgãos.


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4.2.3 - PROGRAMA

É um conjunto articulado de ações (projetos, atividades e operações especiais), estruturas e pessoas motivadas ao alcance de um objetivo comum, que é concretizado num resultado, solução de um problema ou atendimento de uma demanda da sociedade consubstanciada através de um público-alvo , expresso pela evolução de indicadores no período de execução do programa, possibilitando-se, assim, a avaliação objetiva da atuação do Governo.

Objetivo : Expressa o problema que se busca combater ou a demanda que se pretende atender. O objetivo do programa, sempre mensurável por um indicador, representa a busca de um resultado, descrevendo a finalidade do programa com concisão e precisão.

Público-Alvo : Identificação e quantificação da população, comunidades, instituições beneficiadas direta e legitimamente pelos resultados almejados pelo programa.

Indicador: Ao objetivo devem estar associados um ou mais indicadores, por meio dos quais se medem os resultados alcançados e se avalia a efetividade do programa. Definido o indicador, deve-se apontar o seu valor mais recente ( índice atual ), a data de apuração e o valor esperado ao final do PPA.

4.3 - PLANEJAMENTO EXPRESSO EM PROGRAMAS

Os programas, instituídos pelo PPA, são os elementos integradores do planejamento, do orçamento e da gestão e se expressam nos seguintes instrumentos legais: � Plano Plurianual – PPA � Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO – tem como função, anualmente,

orientar a elaboração do orçamento. � Lei Orçamentária Anual – LOA – tem como principal objetivo fixar a

programação das despesas para o exercício financeiro.

A LDO é o elo entre o Plano Plurianual – PPA, que funciona como um plano de Governo, e a LOA, que é o instrumento que viabiliza a execução dos programas governamentais. Uma das principais funções da LDO é a de selecionar, dentre os programas incluídos no PPA, aqueles que terão prioridade na execução do orçamento subseqüente.

Foram identificados os programas da RIOURBE constante em cada PPA, 2002/2005 e 2006/2009 (Anexo 05). Nas reuniões realizadas com a Assessoria Financeira do órgão foi informado que a metodologia utilizada para criação dos programas do PPA 2002/2005, baseou-se nos programas de trabalho das intervenções anteriormente executadas.

PROBLEMA/ DEMANDA DE UM PÚBLICO- ALVO

OBJETIVO + INDICADOR


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4.3.1 – PROPOSIÇÃO DE PROGRAMA

No decorrer da presente auditoria, na análise das ações dos programas constantes do PPA, verificou-se que estas não traduzem todas as atividades desenvolvidas pela RIOURBE.

Na auditoria realizada em 2005, cujo objeto foi a Avaliação de Elaboração

do Projeto Básico (40/1580/2006, Conselheiro Relator Nestor Rocha), constatou-se que além de gerenciamento de obras, outras atividades são realizadas para atender outros órgãos da Administração Municipal, como também, sua própria demanda, tais como: vistorias, elaboração de projetos e orçamentos, coordenação, execução e fiscalização de contratos.

Cumpre mencionar, ademais, os projetos e estudos elaborados pela

RIOURBE e que não se concretizam em serviços/obras, não obstante demandarem recursos humanos.

Abaixo, apresentamos gráficos extraídos do Relatório de Inspeção de

Programas, período 2002-2005(documento inserido no processo 40/1580/2006) demonstrando o volume das atividades acima referidas.

Gráfico consolidado da Coordenadoria de Projetos E speciais Demandas da Coordenadoria de Projetos de Habitação do período de 2002 a 2005

4.4 – PROGRAMAS RIOURBE NOS PPAs DA PREFEITURA

� PPA 2002/2005 (encerrado) – a apresentação dos principais programas da RIOURBE constantes deste PPA encontra-se no Anexo 21

� PPA 2006/2009 (em andamento) – é o objeto da presente auditoria

1.426

1.168

535

153

1.515

658

-

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

1.600

Demandas recebidas

Demandas atendidas

Relatórios Tecnicos Elaborados

Relatórios Tecnicos elaboradossem Projeto desenvolvido

Relatórios Tecnicos elaboradoscom Projeto desenvolvido

Obras executadas

Qu

an

tida

de

1.203

1.415

1.364 1.373

1.050

1.100

1.150

1.200

1.250

1.300

1.350

1.400

1.450

Fonte: Relatório DPL/CPE de 21/11/05

Qu

an

tida

de

s

Demandas recebidas

Demandas atendidas

Relatórios Tecnicos Elaborados

Relatórios Tecnicos elaborados comProjeto desenvolvido


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4.5 – ANÁLISE DA CONCEPÇÃO DOS PROGRAMAS DA RIOURBE NO PPA 2006/2009 Para análise foram destacados para análise os programas da RIOURBE constantes do PPA 2006/2009. PROGRAMA: 0084 INTERVENÇÕES URBANÍSTICAS Objetivo Geral: Implantar o conceito de acessibilidade universal, através da

requalificação e revitalização de espaços públicos. Público Alvo: População da Cidade do Rio de Janeiro

Indicador : Taxa de crescimento de requalificação urbana em percentagem.

Critério de mensuração: metro quadrado requalificado 2006/2009 / metro quadrado requalificado 2002/2005. A RIOURBE considerou que como no PPA 2002/2005 foi atingido 100% da meta prevista, no PPA 2006/2009 foi, também, considerado que o previsto seria alcançado na totalidade.

COMENTÁRIOS: � Na concepção deste programa não foi identificada uma determinada

demanda, o órgão baseou-se em realizações dos anos anteriores; � Como não foi identificada uma demanda, o objetivo geral não traduz com

precisão o resultado do programa, não possuindo uma característica específica, podendo ser inseridos todos os tipos de intervenções.

� A fragilidade da concepção do programa, no que tange à demanda, prejudica na identificação e quantificação do público-alvo. Considerar toda população da Cidade demonstra a indefinição do programa como um todo, conseqüentemente, a impossibilidade de atingir um determinado grupo da sociedade.

� Constatou-se a ausência da identificação do problema/demanda para criação dos programas, e conseqüentemente, não foi realizado um diagnóstico com a finalidade de dimensionar o quanto as ações do programa deveriam atingir. Esta fragilidade resultou num indicador que não demonstra o quanto se está minimizando ou extinguindo com o problema/demanda, pela execução das ações do referido programa.

� A metodologia utilizada, na formação do indicador, está mais relacionada com o estabelecimento de metas para as ações/produtos, onde é proposto um quantitativo e a execução deste irá influenciar a composição do indicador.


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PROGRAMA: 0085 INTERVENÇÕES PREDIAIS Objetivo Geral: Executar obras de construção, ampliação, reforma e restauração

predial, de acordo com a demanda dos diversos órgãos da Prefeitura, objetivando a modernização da infra-estrutura predial e a acessibilidade a pessoas portadoras de necessidades especiais.

Público Alvo :

População da Cidade do Rio de Janeiro e Servidores Municipais.

Indicador:

Taxa de intervenção - CEMASIS Critério de mensuração: PPA 2006/2009 / PPA 2002/2005 A RIOURBE considerou que, no PPA 2006/2009, a meta a ser atingida seria o quantitativo realizado no PPA 2002/2005, mais 50%.

COMENTÁRIOS: � Observamos que neste programa, também, não foi dimensionada a

demanda do programa. A sua composição teve como base as características das intervenções executadas pela Riourbe.

� O texto do Objetivo Geral expressa a necessidade de englobar todos os tipos de intervenções possíveis de serem construídas, originando um objetivo muito abrangente.

� Constatou-se que não há um planejamento definindo as intervenções no PPA, LDO e LOA.

� A definição do Público Alvo traduz a subjetividade do Objetivo Geral. Se o órgão entende que a definição do objetivo está correta, pode-se considerar a população da Cidade como público alvo.

� A composição do indicador teve como parâmetro o executado no PPA anterior mais 50%, ou seja, estabelecimento de metas. Não foi considerada a existência de uma possível demanda.

� Deve-se ter especial cuidado para não se confundir meta com indicador. A medição da meta está relacionada com a quantidade de produto ofertado. Já indicador mede evolução do problema/demanda.

• Verifica-se que o Programa 0085 não está associado a nenhuma das diretrizes estratégicas relacionadas no Anexo 06. Diante deste fato e após a identificação das diretrizes, nas quais os programas da RIOURBE estão inseridos, foram solicitados, através de memorando, os questionamentos abaixo, que tiveram como objetivo verificar a participação dos órgãos no processo de elaboração do PPA:


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EQUIPE A RIOURBE participou do processo de inclusão dos se us

programas nas Diretrizes de Governo? RIOURBE A RIOURBE participou do processo de inclusão de seus

Programas nas Diretrizes de Governo, na elaboração do PPA2006/2009, através do preenchimento do “Anexo A – Formulário de Atributos do Programa”, em seu item 6, indicando quais as Diretrizes Estratégicas que estavam associadas aos Programas.

EQUIPE No entendimento da RIOURBE, de que forma os program as

contribuem para o incremento das diretrizes? Utiliz ando-se de exemplos práticos individualizados, programa x dire triz.

RIOURBE Através da realização de obras públicas, com os seguintes exemplos práticos: Diretriz Estratégica 7 – Execução das obras do Programa Rio Cidade, revitalizando e requalificando conseqüentemente os espaços urbanos; Diretriz Estratégica 20 – Canalização do Rio Timbó, com implantação de avenida canal, visando evitar a ocupação das margens do rio e conseqüentemente a degradação do meio ambiente; Diretriz Estratégica 80 – Obras de revitalização de praças e parques, com a implantação de campos de grama sintética e através da instalação de brinquedos, ampliando desta forma os espaços públicos destinados ao esporte e lazer.

OBSERVAÇÃO Os programas da RIOURBE encontram- se inseridos nas diretrizes 7, 9, 13, 20, 32, 80, 86 e 118. No entanto, o órgão posicionou-se apenas com relação às diretrizes 7, 20 e 80. Com relação à Diretriz Estratégica 13 (Racionalizar os métodos de execução de projetos e obras com vistas à redução de custos e conseqüente acréscimo do número de obras), observamos que a RIOURBE não respondeu ao questionamento. Assim, subentende-se que o órgão considera que a simples utilização do sistema de custos municipal (SCO RIO) gera redução de custos.

EQUIPE Nesta fase, não foi constatada a inclusão do Progra ma 085.

Por que? Caso este programa esteja inserido, inform ar a diretriz e a respectiva contribuição.

RIOURBE A RIOURBE indicou as diretrizes estratégicas associadas ao Programa 085. Desconhecemos o motivo de não terem sido incluídas.


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4.6 - INTEGRAÇÃO DOS PROGRAMAS

A RIOURBE está inserida na estrutura da Secretaria Municipal de Obras, participando assim da execução das diretrizes da Secretaria. Como ponto de partida, foram pesquisadas as competências dos demais órgãos integrados à SMO e os respectivos programas (Anexo 07), visando distinguir a contribuição dos programas da Riourbe nas diretrizes da Secretaria.

Em reunião com a Secretaria Municipal de Obras foram discutidos os

seguintes pontos: coordenação das atividades desenvolvidas, as diretrizes estratégicas, a concepção dos programas, o PPA como instrumento de planejamento e a participação da SMO na coordenação dos programas dos seus órgãos. COMENTÁRIOS: � A SMO coordena as atividades, porém fornece autonomia às suas unidades

orçamentárias e/ou órgãos para o preparo do PPA. Em função deste procedimento a Secretaria não possui garantia de que o coordenado(RIOURBE) execute o planejado no PPA.

4.7 - EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS

Nesta etapa foram realizadas análises com base nas metas físicas (Anexo 08) e financeiras (Anexo 09) dos Programas 084 – Intervenções Urbanas e 085 – Construção e Reforma de Prédios Públicos, visando identificar o nível de coerência entre as metas previstas e as executadas.

O procedimento de alterações das metas é complexo, visto que, com base na informação da Secretaria Municipal da Fazenda e da RIOURBE, as quantidades das metas das ações para cada exercício são inicialmente definidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO que, posteriormente, podem ser alteradas pela Lei Orçamentária Anual – LOA. Observa-se que mesmo depois de sancionada a LOA, as quantidades estabelecidas podem ser alteradas através de créditos adicionais.

Destaca-se, ainda, que como as metas previstas não são necessariamente executadas, foi realizada uma análise anual e depois consolidada. 4.7.1 - PLANO PLURIANUAL 2006/2009 - execução PROGRAMA : 0084- INTERVENÇÕES URBANISTICAS INFORMAÇÕES FINANCEIRAS: R$ 341.881.168,00

AÇÃO: 3015- INTERVENÇÕES DE INFRA-ESTRUTURA, DRENAG EM, URBANIZAÇÃO E REURBANIZAÇÃO Tipo: P- Projeto


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Objetivo Específico: Revitalizar e requalificar espaços urbanos. PRODUTO: 0452 – ÁREAS REURBANIZADAS Unidade de medida: m² Meta prevista no PPA: 1.887.990,00 m²

AP1 AP2 AP3 AP4 AP5 MUNICÍPIO TOTAL 544.000 160.174 401.572 230.948 551.296 0 1.887.990

A meta física prevista no PPA de 1.887.990,00m² foi reajustada para 644.264,00m², distribuídas da seguinte forma nos 04 (quatro) anos: Produto: 0452 áreas reurbanizadas Unidade de medida: m2

2006 2007 2008 2009 total 372.497,00 297.988,00 718.997,00 495.498,00 1.884.990,00

43.127,00 37.701,00 235.856,00 327.580,00 644.264,00

Micro intervenções urbanas(Meta 0452)

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

PREVISÃO LDO (M2) 372.497 639.728

PREVISÃO LOA (M2) 42.767 37.701

METAS ACRESCIDAS(M2) 137.777 34.120

LOA TOTAL: PREVISÃOMAIS ACRESCIMO

180.544 71.821

EXECUTADO (M2) 144.225 45.130

2006 2007

COMENTÁRIOS: � A RIOURBE informou que o ajuste significativo das metas do Programa foi

realizado pela Secretaria Municipal da Fazenda � Os dados constantes dos gráficos foram extraídos da LDO, LOA, Relatório

de Detalhamento Executado Metas Físicas (Anexo 10) e Relatório de Execução Física de Metas/ Avaliação de programas (Anexo 11).

� Verifica-se no gráfico que nos anos de 2006 e 2007, após a aprovação do quantitativo das metas físicas na LOA, foram acrescidas metas em função


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de novas intervenções através de créditos suplementares, concedidos pela publicação dos decretos correspondentes.

� No Relatório de Execução Física das Metas (ANEXO 11), observa-se que na discriminação das metas previstas para o referido ano é atribuído o quantitativo resultante da soma do definido na LOA (inicial previsto) e o relativo às intervenções que surgiram durante o exercício.

PROGRAMA : 0085- INTERVENÇÕES PREDIAIS AÇÃO: 3103- CONSTRUÇÃO, REFORMA E AMPLIAÇÃO E RESTA URAÇÃO DE UNIDADES CULTURAIS Tipo: P- Projeto Objetivo Específico: Ampliar e recuperar espaços destinados as atividades culturais da cidade.

PRODUTO: 0436- UNIDADES CULTURAIS REFORMADAS - PPA Unidade de medida: unidade

AP1 AP2 AP3 AP4 AP5 MUNICÍPIO TOTAL 0 0 0 0 0 13 13

Unidades culturais reformadas(Meta 0436)

0

2

4

6

PREVISÃO LDO (UN) 3 5

LOA(Previsão+acresc-canc.) 2 4

EXECUTADO (UN) 0 4

2006 2007

Ano Inicial Meta Dotação Meta (Inicial + Acréscimo -

cancelamento) (R$) Empenhado

(R$) 2006 7.947.915,00 710.811,28 379.513,93 2007 0,00 396.646,00 394.106,94 2008 1.663.000,00 0,63 0,00 TOTAL 9.610.915,00 1.107.457,91 773.620,87

COMENTÁRIOS: � Verifica-se que houve um cancelamento significativo dos recursos

financeiros, tendo em vista que estavam previstos no PPA a construção de 13 (treze) unidades e até 2007, foram executadas 4(quatro).


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PRODUTO: 0437- UNIDADES CULTURAIS RESTAURADAS - PPA Unidade de medida: unidade


Unidades culturais restauradas (Meta 0437)

0

2

4

6

8



EXECUTADO (UN) 0 4

2006 2007

Ano Inicial Meta Dotação Meta (Inicial + Acréscimo -cancelamento)

(R$) Empenhado

(R$) 2006 0,00 0,00 0,00 2007 0,00 799.902,00 706.361,15 2008 98.384,00 1.152.821,88 1.152.821,88 TOTAL 98.384,00 1.952.723,88 1.859.183,03 COMENTÁRIOS: � Observa-se que ocorreram alterações da LDO para a LOA, no entanto, a

execução atingiu a previsão do PPA, com aumento significativo dos recursos orçamentários.


18

AÇÃO: 3145- REFORMA DE CONJUNTOS HABITACIONAIS Tipo: P- Projeto Objetivo Específico: Reformar e requalificar conjuntos residenciais. PRODUTO: 1063- CONJUNTOS HABITACIONAIS REFORMADOS - PPA Unidade de medida: unidade


Conjuntos habitacionais reformados (Meta 1063)

0

20

40

60

80



EXECUTADO (UN) 29 0

2006 2007


(R$) Empenhado

(R$) 2006 4.201.000,00 6.301.446,79 5.970.115,38 2007 5.301.000,00 145.771,00 20.339,75 2008 3.598.253,00 2.289.169,46 1.153.053,90 TOTAL 13.100.253,00 8.736.387,25 7.143.509,03 COMENTÁRIOS: � Observa-se que houve uma redução de aproximadamente 35% nos

recursos financeiros iniciais, porém foram realizadas 50% das metas físicas;

� Até 2007 foram executadas 29 unidades, restando 17 para atingir a meta do PPA ( 46 unidades).


19

PRODUTO: 0439- PRÉDIOS REFORMADOS - PPA Unidade de medida: unidade


Prédios reformados(Meta 0439)

0

20

40

60



EXECUTADO (UN) 10 28

2006 2007


(R$) Empenhado

(R$) 2006 0,00 684.421,47 569.340,67 2007 0,00 3.086.969,16 2.096.049,09 2008 498.559,00 2.631.354,68 2.498.003,02 TOTAL 498.559,00 6.402.745,31 5.163.392,78 COMENTÁRIOS: � A execução da meta física ultrapassou o previsto no PPA, no entanto,

devido às alterações ocorridas na LOA, restam 24 (vinte e quatro) unidades para serem executadas;

� Apesar ter tido previsão de execução de meta física na LOA em 2006 e 2007, não houve inicialmente previsão orçamentária.

4.8 - MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DO PPA Esta etapa visa identificar a estrutura do setor que monitora os respectivos programas constantes do PPA. Foram verificados os seguintes itens: Capacitação das equipes gerenciais – Na formação do primeiro PPA (2002/2005) foi ministrado treinamento ao Assessor de Orçamento da Riourbe, que é o gerente responsável pela coordenação e consolidação dos dados dos programas. Desde então, a empresa não recebeu mais treinamento especifico, apenas orientações da Secretaria Municipal de Fazenda, que elabora normas e procedimentos gerais de monitoramento e avaliação da execução dos programas de todos os órgãos da Prefeitura.


20

Sistematização das informações estratégicas - A RIOURBE possui um sistema que engloba a execução de todas as intervenções. Elaboração de normas e procedimentos gerais de moni toramento e avaliação - Foi elaborada a Resolução nº 2521 de 30/11/2007 pela Secretaria Municipal de Fazenda, órgão responsável por este procedimento. Organização e consolidação das informações setoriai s - A Secretaria Municipal de Fazenda recebe dos órgãos municipais as informações necessárias. Assessoria técnica aos gerentes de programas e equi pes - A assessoria técnica é realizada pela Secretaria Municipal de Fazenda e normalmente a realização deste procedimento é individual, pois as dúvidas encontradas são específicas de órgão. Integração e articulação das equipes gerenciais – S MF – A Assessoria de Orçamento é responsável por este procedimento. No entanto, as pessoas envolvidas neste processo não possuem comprometimento total com a execução dos programas. As informações são geradas por diferentes setores e estes, na sua maioria, desconhecem a finalidade da informação e conseqüentemente de todo o processo da consecução do PPA. Apoio ao monitoramento e avaliação dos programas – SMF - O monitoramento e a avaliação são realizados pela RIOURBE com apoio técnico da Secretaria Municipal de Fazenda. 4.8.1 – MONITORAMENTO DOS PROGRAMAS

O monitoramento visa alinhar, se necessário, a execução dos programas, acompanhando o cronograma físico e financeiro das intervenções, apontando os riscos e oportunidades e quando possível, adotando providências cabíveis para os desvios encontrados.

Foi realizada uma análise comparativa, referente ao ano de 2008, entre as execuções física e orçamentária das metas (Anexo 14). Com base nos respectivos relatórios foram realizados determinados questionamentos, através de memorando, dos quais foram destacados os relevantes no Anexo 22.


21

4.8.2 – AVALIAÇÃO DO PPA

Conceitualmente, o Plano Plurianual é avaliado em função dos seguintes aspectos:

� Desempenho do conjunto de programas de cada área de atuação do Governo, em relação aos macroobjetivos estabelecidos no Plano;

� Consolidação da realização física e financeira das metas das ações de cada um dos programas de cada órgão setorial.

Pode-se considerar 3(três) etapas para a avaliação:

Avaliação do Programa

Avaliação Setorial Avaliação do Plano

OBJETIVO Avaliar o desempenho de cada programa do PPA

Avaliar se os programas do PPA têm contribuído para os objetivos setoriais estratégicos

Avaliar o desempenho do PPA, do ponto de vista macroeconômico, da gestão e dos macro objetivos

PRINCIPAIS VARIÁVEIS ANALISADAS (BLOCOS)

Resultado, concepção e implementação

Resultado, concepção e gestão.

Indicadores macroeconômicos, sociais e econômicos, dados agregados das avaliações dos programas e da avaliação setorial

UTILIZAÇÃO DOS RESULTADOS

Relatório de Avaliação e insumo para as avaliações setoriais e do PPA

Relatório de Avaliação e insumo para a avaliação do PPA

Relatório Final de Avaliação.

Inicialmente, foram identificados os responsáveis pelas avaliações: � Avaliação do Programa – RIOURBE; � Avaliação Setorial – Secretaria Municipal de Obras e � Avaliação do Plano – Secretaria Municipal de Fazenda.

4.9 - ANÁLISE DA AVALIAÇÃO DOS PROGRAMAS DO PPA

A proposta desta etapa é realizar uma análise crítica dos Relatórios de Avaliação dos Programas elaborados pela RIOURBE, acompanhados de conceitos com o objetivo de embasar os comentários.

Cada programa deve ser avaliado de modo a aferir os seguintes aspectos: � consecução do objetivo, mediante a obtenção de dados que permitam

comparar a evolução do índice relativo ao indicador estabelecido (efetividade );

� consecução das metas e graus de execução física e financeira das ações que constituem o programa ( eficiência e eficácia );

� grau de satisfação da sociedade quanto aos bens e serviços ofertados pelo programa ( satisfação do cliente ).

A responsabilidade pelo processo de avaliação do programa recai, fundamentalmente, sobre o responsável pelo programa.


22

Com o propósito de abordar os aspectos referidos, a avaliação deve ser constituída por três etapas distintas: � avaliação quanto à concepção do programa; � avaliação quanto à implementação do programa; � avaliação quanto aos resultados do programa.

O Município do Rio de Janeiro realizou até o presente momento 2 (dois) Planos Plurianuais, sendo um referente ao período 2002-2005 (concluído) e o outro abrangendo o período 2006-2009, ainda em andamento.

Neste PPA, as avaliações estão sendo realizadas anualmente, ao contrário do anterior, cujo trabalho foi apresentado no final do quadriênio. No ano de 2006, foi constatada uma mudança na estrutura da análise e em 2007, devido à Resolução SMF n 2.521, de 30/11/2007 (Anexo 17), a Superintendência de Orçamento encaminhou o modelo do Relatório de Avaliação de Programas (Anexo 18) constante da Lei n 4.271, de 16/01/2006 (Plano Plurianual 2006-2009) e estabeleceu diretrizes para o preenchimento do mesmo.

Nesta etapa, a análise foi detalhada no ano de 2006 e para 2007 foram destacados alguns pontos relevantes, que foram incluídos ao longo do trabalho.

No PPA 2006/2009 constata-se um aperfeiçoamento na sua avaliação, pois o mesmo já contém as novas orientações. AVALIAÇÃO 2006 – PONTOS RELEVANTES

PRINCIPAIS RESULTADOS RIOURBE: A reurbanização de espaços urbanos, bem como a requalificação de praças e áreas de lazer, transformaram de forma significativa áreas anteriormente degradadas em espaços públicos extremamente agradáveis para a população, melhorias no trânsito de pedestre e veículos, valorização do comércio local, bem como, incremento na prática esportiva e de lazer para as comunidades beneficiadas com o Programa. COMENTÁRIOS TCMRJ: Conforme observado neste relatório, foi verificada a ausência da identificação do problema/demanda para criação dos programas, e conseqüentemente, não foi realizado um diagnóstico com a finalidade de dimensionar o quanto as ações do programa deveriam atingir. Esta fragilidade resultou num indicador que não demonstra o quanto se está minimizando ou acabando com o problema/demanda, pela execução das ações do referido programa, influenciando diretamente numa avaliação inconsistente do resultado obtido.

PRINCIPAIS RESTRIÇÕES RIOURBE: A principal restrição foi o atraso na liberação dos recursos, gerando seguidas suspensões nos contratos de obra, retardando sua entrega, e, conseqüentemente gerando problemas para a população. COMENTÁRIOS TCMRJ: Constatou-se que em 2006 as metas físicas sofreram acréscimos em função da liberação de créditos suplementares e que as metas dos contratos em andamento não foram previstas na LOA de 2006 na sua totalidade, dependendo de créditos adicionais. A Secretaria Municipal de Fazenda e a RIOURBE necessitam adotar procedimentos a fim de identificar a causa do atraso dos recursos, que podem ser: procedimentos em desacordo com a legislação vigente (LRF); previsão de metas físicas na LOA abaixo da real capacitação orçamentária do Tesouro, sendo acrescidas no decorrer do exercício; e planejamento deficiente das metas físicas e orçamentárias.


23

AVALIAÇÃO DOS INDICADORES RIOURBE: O indicador permite visualizar com clareza a execução dos investimentos ao longo do prazo do PPA, permitindo desta forma, analisar as alterações que se fizerem necessárias para alcançar o objetivo final. COMENTÁRIOS TCMRJ: O indicador foi formado em função da área requalificada no PPA 2002/2005, ou seja, como foi atingido 100% da meta prevista, entendeu-se que no PPA 2006/2009 seria, também, executada a totalidade proposta.

AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS RIOURBE: O resultado de 2006 foi extremamente satisfatório, considerando que no primeiro ano do PPA a realização do Programa atingiu 39% do programado para quatro anos.

AVALIAÇÃO 2007 – PONTOS RELEVANTES PRINCIPAIS RESULTADOS RIOURBE: A continuidade das obras de construção do Centro de Convenções, bem como a execução de obras de reforma em conjuntos habitacionais, foram as principais realizações do Programa em 2006. COMENTÁRIOS TCMRJ: Observa-se que neste programa, também, não foi dimensionada a demanda do programa. A sua composição teve como base as características das intervenções executadas pela Riourbe, não sendo possível aferir resultados.

PRINCIPAIS RESTRIÇÕES RIOURBE: A demora na liberação de recursos para execução das obras foi a principal restrição visando a obtenção do resultado de 2006. COMENTÁRIOS TCMRJ: Constatou-se que não há um planejamento definindo as intervenções no PPA, LDO e LOA. As características das intervenções são variadas, assumindo valores diferenciados e como não existe um planejamento que defina as obras a serem executadas, os valores definidos no orçamentos se tornam evasivos, necessitando de créditos adicionais, que em ocasiões demoram a serem liberados.

AVALIAÇÃO DOS INDICADORES RIOURBE: O indicador permite mensurar a evolução dos resultados, no sentido de possibilitar através do monitoramento ao longo do PPA, se os resultados estão sendo alcançados. Apenas sua descrição deve ser alterada, considerando que as intervenções prediais abrangem outros equipamentos, além dos CEMASIS, especificados do título. COMENTÁRIOS TCMRJ: A composição do indicador teve como parâmetro o executado no PPA anterior acrescido 50%, ou seja, estabelecimento de metas. Não foi considerada a existência de uma possível demanda, resultando numa dificuldade de mensurar o sucesso do Programa.

AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS RIOURBE: O Programa precisa receber novas ações, visando sua recuperação nos próximos anos, tendo em vista que em 2006 o resultado alcançado projeta dificuldades para atingirmos o objetivo ao final de 2009. COMENTÁRIOS TCMRJ: Se o Programa precisa receber novas ações, conseqüentemente, maior volume de recursos financeiros. É necessário que seja realizado um estudo que demonstre efetivamente o necessário para atingir o objetivo.


24

4.10 – REVISÃO/ IMPACTO Conforme mencionado no item 3, o Ciclo de Gestão do PPA é finalizado com a sua revisão e a avaliação de seu impacto na sociedade.

Como a Revisão do PPA poderá acarretar exclusão ou alteração de programas ou ainda inclusão de novos programas, estas modificações necessitam, de acordo com o que determina o art. 5º da Lei nº440/2005 1, de um projeto de lei específico.

Nos dois planos desenvolvidos pelo Município, não se elaborou nenhum

projeto de lei neste sentido para o primeiro PPA (2002-2005), o mesmo acontecendo até a finalização do presente relatório, em relação ao segundo PPA (2006-2009).

1 - Art 5º da Lei nº440/2005 – “... A exclusão ou alteração de programas constantes desta Lei ou a inclusão de novo programa serão propostas pelo Poder Executivo, através de projeto de lei específico...”


25

5 – ORIENTAÇÕES PARA APERFEIÇOAMENTO DOS PROGRAMAS

Das questões de Auditoria apresentados na Matriz de Achados (Anexo 23), visando como benefício a satisfação do público-alvo; gerando maior credibilidade na execução dos programas e viabilizando que os resultados obtidos sejam os mais próximos das metas estabelecidas, extraímos as boas praticas e recomendações, relacionadas abaixo, que julgamos mais relevantes para o aprimoramento dos programas da Riourbe:

a) Treinamento mais aprofundado, abrangendo o pessoal técnico, direta ou indiretamente, envolvidos na persecução de resultados;

b) Estabelecer metas que sejam factíveis de serem atingidas e indicadores

que possam, realmente medir os avanços no alcance das referidas metas;

c) Na elaboração dos programas considerar como ponto de partida as demandas da sociedade;

d) Adoção de procedimentos que melhorem a integração dos setores da

Riourbe envolvidos na elaboração/execução dos programas integrantes do PPA;

e) Agrupar obras, em cada ação, que tenham custos unitários mais

semelhantes;

f) Estudar a utilização de unidade de medidas que possam refletir, através dos indicadores, o desenvolvimento da obra;

g) Estudar a viabilidade de criar ações ou programas para serem incluídos no

PPA, mesmo não quantificáveis, que demonstrem a representatividade do seu trabalho.(Item 4.3.1)

h) A SMF, CGM e o órgão necessitam criar procedimentos de controle, em

consonância com a legislação vigente (art.16 e art.45 da Lei nº101/2000), com a finalidade de garantir recursos financeiros no orçamento para as intervenções cujas durações resultem mais de um exercício financeiro;

i) Padronização da contabilização dos dados coletados;

j) Introduzir nos relatórios de avaliação justificativas pormenorizadas do não

atingimento das metas estabelecidas.


26

6 - CONCLUSÃO

Verificou-se que os conceitos básicos de elaboração e execução do Plano Plurianual ainda não foram totalmente assimilados pela estrutura organizacional da RIOUBE.

Ademais, a jurisdicionada encontrou dificuldades para materializar todos os

atributos de forma clara e coerente, apesar dos treinamentos oferecidos a todos os órgãos pela SMF. O processo de adaptação das atividades desenvolvidas na formação de programas é árduo, sendo necessário alterar uma cultura de executar ações sem compromisso de as mesmas serem inseridas em um determinado programa, não visando a obtenção de resultados efetivos para a sociedade.

Sendo o PPA um instrumento que traduz o planejamento de governo e embasado numa gestão voltada para resultados, o nível de comprometimento dos órgãos influenciará de forma direta para o sucesso deste documento.

Cabe ressaltar que, apesar das deficiências ainda persistentes, foi

constatado, na presente auditoria, uma evolução na compreensão dos conceitos e comprometimento com a execução do PPA 2006/2009, em comparação ao PPA 2002/2005.

Por todo exposto, sugerimos o envio de cópias do Relatório a Riourbe para

que tome ciência e se manifeste acerca do seu conteúdo, especificamente fundamentado nas orientações contidas no item 5.

Rio de Janeiro, 20 de outubro de 2008

Cássia Cristina S. de Azevedo

Assessor Matrícula 40/900774

Paulo Roberto Vieira Técnico de Controle Externo

Matrícula 40/901.239

Anderson Gewehr Pontes Técnico de Controle Externo

Matrícula 40/901.246

perÍodo abrangido: ppa 2006/2009 equipe … · em resumo, no anexo 04 . destaca-se que os...

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