incentivos fiscais e - portal do estado do rio grande do sul · nível atual, o valor do crédito...

2

Ana Cristina Secchi

Igor Vinicius de Souza Geracy

Marisa Socorro Dias Duraes

Nelson Leitão Paes

Rafael Luis Giacomin

Rodrigo Leandro De Moura

Economistas, Secretaria de Avaliação, Planejamento, Energia e Loteria do Ministério da

Economia

Incentivos fiscais e

emprego no Rio

Grande do Sul: uma

análise de impacto

dos créditos

presumidos do ICMS

3

A concessão de créditos presumidos do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e

Serviços - ICMS representa a principal modalidade de desoneração tributária do Rio

Grande do Sul - RS. Esse subsídio tributário alcançou R$ 2,97 bilhões em 2018,

correspondente a 8,5% do total da arrecadação de ICMS no ano. Destacam-se os

benefícios tributários concedidos com objetivo de desenvolvimento produtivo,

relacionados à atração de empresas e aumento da competividade de segmentos da

economia gaúcha, que correspondiam a 90% do valor total renunciado no período

(Receita Estadual do Rio Grande do Sul, 2019).

Não há evidências empíricas robustas sobre os impactos econômicos desses subsídios,

apesar do seu elevado custo fiscal. Além disso, a avaliação dos resultados alcançados

ganha relevância no cenário de busca por maior equilíbrio das contas públicas e por

aprimoramento e modernização da gestão de políticas públicas do Estado, em especial,

aquelas financiadas por subsídios tributários. A criação do Comitê de Controle e Gestão

de Incentivos Fiscais - CIF do Rio Grande do Sul, no âmbito da Política de Governança

e Gestão da Administração Pública Estadual (Decreto 54.581/2019), representa uma

iniciativa com esse propósito.

Nesse contexto, o objetivo desta pesquisa foi avaliar o impacto da política de concessão

de crédito fiscal presumido do ICMS sobre a geração de emprego formal no Rio Grande

Sul. A avaliação foi realizada por meio de uma estratégia de identificação territorial dos

efeitos da política no período de 2007 a 2018, que procurou explorar a heterogeneidade

da base produtiva dos municípios do Estado para estimar seu impacto. A investigação

foi segmentada em períodos distintos de implementação dos subsídios tributários, com

a finalidade de investigar a possibilidade de assimetria nos impactos observados.

Vale ressaltar que o estudo foi realizado por meio de uma parceria entre a Secretaria de

Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul e a Secretaria de Avaliação, Planejamento,

Energia e Loteria do Ministério da Economia. Espera-se, assim, que sirva como

contribuição para as iniciativas de avaliação realizadas no CIF e para o

desenvolvimento de novas investigações sobre o tema.

Na próxima seção é apresentada a estratégia empírica que foi utilizada no estudo, com

os dados, a metodologia de avaliação e uma breve análise descritiva. A seção seguinte

contém os resultados observados com a aplicação de modelos econométricos adotados

para a avaliação de impacto. Por fim, na última seção, são realizadas algumas

considerações conclusivas.

O objetivo desta pesquisa foi avaliar o impacto da

política de concessão de crédito fiscal presumido do

ICMS sobre a

no Rio Grande Sul.

5

1. Estratégia Empírica

1.1. Base de Dados

1.1.1. Dados do Crédito Presumido de ICMS

A avaliação da política de subsídio tributário foi realizada com base em informações

fornecidas pela Secretaria da Fazenda do Estado do Rio Grande do Sul. A base de dados

contemplou variáveis de faturamento, arrecadação de ICMS e crédito presumido de ICMS

de empresas do Estado no período de 2006 até 2018. As empresas, não identificadas,

foram classificadas segundo categorias setoriais agregadas dos segmentos produtivos da

Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE). Esse agrupamento possibilitou

preservar a condição requerida de sigilo fiscal para maior número de empresas e mitigar a

necessidade de redução da amostra. Além disso, permitiu que a análise da política fosse

realizada segundo a lógica de complexo produtivo, nos casos em que os benefícios

econômicos do crédito presumido são compartilhados entre diferentes setores.

Foram retiradas da amostra as empresas optantes pelo regime tributário do Simples

Nacional, que não são elegíveis ao benefício. Além disso, foram excluídas as empresas com

classificação setorial não identificada (em alguns casos, para garantir as condições de

sigilo), bem como as empresas correspondentes a setores que não foram contemplados

com nenhum valor de crédito presumido de ICMS no período de 2006 a 2018.

Com base nesses procedimentos, delimitou-se uma amostra com dados tributários de 50

setores econômicos que, em 2018, totalizavam R$ 33,5 bilhões de arrecadação de ICMS e

R$ 2,8 bilhões de crédito presumido do imposto. O Gráfico 1 indica que, antes de alcançar o

nível atual, o valor do crédito presumido de ICMS atingiu o ponto máximo em 2014 (R$ 3,7

bilhões) e caiu expressivamente durante a crise econômica no biênio 2015-2016.

GRÁFICO 1 • Evolução do crédito presumido de ICMS (R$ bilhões de 2018)

Fonte: Secretaria de Fazenda do Rio Grande do Sul. Elaboração: Secap/ME.

Nota: Valores a preços médios de 2018, com base em deflator composto (50% IPCA e 50% IGPDI).

2,10

2,66

3,24

2,79

3,243,35 3,37

3,53

3,71

2,852,64 2,66

2,82

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

6

O cômputo da estimativa de desoneração tributária por crédito presumido de ICMS foi

realizado a partir da razão entre o valor do benefício e a receita potencial que seria

arrecadada caso o subsídio não existisse (soma entre a arrecadação efetiva de ICMS e o

valor do crédito presumido de ICMS). Assim, esse indicador é uma medida de intensidade

da desoneração tributária, ou seja, averígua-se se um aumento da dosagem da política

impacta o nível de emprego do setor. A Tabela 1 apresenta a distribuição do crédito

presumido e as estimativas de desoneração para alguns setores da amostra em 2018.

Pode-se observar que há uma grande concentração dos benefícios, uma vez que 10 dos 50

setores abarcaram 88% do total do crédito. A amostra também revela heterogeneidade nos

níveis de desoneração setorial. Destacam-se as categorias de “Máquinas, equipamentos e

veículos”, “Abate e produção de carne” e “Laticínios” que, em conjunto, concentraram mais

de 60% do total do subsídio e, também, apresentaram taxas de desoneração bem

superiores à média.

TABELA 1 • Crédito presumido de ICMS por setor em 2018

Setor Crédito Presumido ICMS Crédito/Receita

Potencial (%) Part. % Part. % Acumulada

Máquinas, equipamentos e veículos 23,4 23,4 30,6

Abate e produção de carne 20,0 43,4 62,2

Laticínios 17,7 61,1 58,1

Biocombustíveis e óleos vegetais brutos 5,6 66,7 50,9

Outros comércios por atacado 5,5 72,2 3,5

Moagem e fabricação de amiláceos 4,1 76,3 16,2

Químicos 3,9 80,2 5,9

Informática, eletrônicos e óticos 3,5 83,7 21,1

Bebidas: fabricação e comércio 2,2 86,0 2,4

Produtos de metal, exceto máquinas e equipamentos 1,8 87,7 7,8

Demais 12,3 100 4,1

Total 100 100 8,4


O gráfico 2 apresenta a evolução do índice médio das desonerações setoriais entre 2006 e

2018. De modo geral, verifica-se uma tendência de queda do indicador ao longo do período,

que caiu de 14,2% em 2007 para 8,4% em 2018. No entanto, pode-se observar períodos

com tendências de tratamento tributário distintas. Entre 2007 e 2010, ocorreu uma queda do

índice de 14,2% para 10,9%. Em seguida, o índice aumentou e alcançou 12,5% em 2012. A

partir daí, reduziu-se de modo consistente, até alcançar o nível mais baixo da série em

2018.

A avaliação do impacto dessa política tributária sobre o nível de emprego foi realizada para

cada uma dessas fases de mudança na sua implementação, com o intuito de conferir maior

acurácia à investigação.

7

GRÁFICO 2 • Evolução do nível médio de benefício fiscal setorial – 2006-2018


1.1.2. Dados de mercado de trabalho

A variável de resultado utilizada no estudo foi o número total de contratos formais de

trabalho no Rio Grande do Sul. Os dados foram extraídos da Relação Anual de Informações

Sociais (Rais), disponibilizada em meio eletrônico pelo Ministério do Trabalho e Emprego

(MTE)1. Trata-se de um registro administrativo censitário das empresas e trabalhadores

formais, com periodicidade anual e abrangência nacional, que tem a informação da

quantidade de empregos ativos no final de cada exercício (31 de dezembro). A RAIS

também traz informações sobre características individuais dos empregados (como gênero,

faixa etária, grau de escolaridade) e características dos estabelecimentos empregadores

(como localização geográfica, atividade econômica, quantidade de empregados, natureza

jurídica, opção pelo regime tributário do Simples Nacional).

Foram adotados procedimentos para compatibilizar a extração dos dados de emprego da

RAIS com os dados tributários da amostra. O primeiro foi a delimitação prévia das classes

da CNAE que compõem cada um dos 50 setores produtivos afetados pelo crédito presumido

de ICMS no Rio Grande do Sul, conforme a correspondência adotada na base de dados

tributários. Também foram desconsiderados os postos de trabalho vinculados a empresas

sob regime tributário do Simples Nacional. Por fim, foram considerados na análise apenas

os empregos em entidades empresariais (privadas ou estatais). Delimitou-se, assim, uma

amostra com dados da RAIS agregados por setor que, em 2018, totalizava 1,4 milhão de

vínculos formais de trabalho.

O Gráfico 3 apresenta a dispersão entre as desonerações tributárias e a participação

setorial no total de empregos da amostra em 2018, tendo em vista o crédito presumido de

ICMS apropriado por cada setor (tamanho das bolas). Observa-se que não existe

correlação entre as desonerações tributárias setoriais promovidas por créditos presumidos

de ICMS e a participação relativa no total de emprego na amostra em 2018. Além disso,

setores mais representativos na distribuição do crédito presumido apresentaram

participação bem menos expressiva no total de empregos. Com efeito, os 10 setores com

maior valor de créditos presumidos (88% do valor dos benefícios em 2018) tiveram

participação de apenas 22% do total de vínculos formais de trabalho. Isso foi evidenciado,

por exemplo, nos segmentos de “Máquinas, equipamentos e veículos” (23,4% do total de

crédito presumido de ICMS contra 6,2% do total de emprego), “Abate e produção de carne”

(20,0% contra 4,1%) e “Laticínios” (17,7% contra 0,6%).

1 http://pdet.mte.gov.br/acesso-online-as-bases-de-dados.

11,6%

14,2%

12,8%

11,4%

10,9%

11,9%

12,5%

12,2%

12,0%

10,9%

9,3%

9,5%

8,4%

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

8

GRÁFICO 3 • Benefício fiscal x Participação no emprego – 2018

Fonte: Secretaria de Fazenda do Rio Grande do Sul e Rais-MTE. Elaboração: Secap/ME.

Nota: O tamanho das bolhas representa a participação relativa de cada setor no valor total de crédito presumido de ICMS

Também é possível observar que a dinâmica do emprego não acompanhou a evolução das

desonerações tributárias no período de 2006 a 2018 (Gráfico 4). Isso é mais evidente nos

períodos de 2007 a 2010 e 2014 a 2018, em que reduções no nível médio de desonerações

setoriais foram acompanhadas por aumento no nível de emprego. Além disso, em períodos

com tendências similares – 2010 a 2012 e 2014 a 2018 – a magnitude das variações nas

desonerações foi superior à do emprego.

GRÁFICO 4 • Evolução do nível médio de benefício fiscal e do nível médio de emprego (índice

de 2006=100) – 2006-2018


-10%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

-5% 0% 5% 10% 15% 20% 25%

CP

/Receit

a P

ote

nc

ial

Participação no Emprego

100

109

114116

127130

133136 137

130126 125 125

100

122

110

9894

103

108106

103

94

8182

73

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Índice Emprego Índice CP/Receita Potencial

9

Os indícios de baixa associação entre a política de concessão de crédito fiscal presumido de

ICMS e a geração de empregos devem ser analisados com cautela, uma vez que podem

existir outros fatores que influenciaram o comportamento do mercado de trabalho. Além

disso, a análise da relação de causalidade entre as variáveis deve considerar a

possibilidade de que haja um viés de seleção na política de concessão dos incentivos

tributários, o que pode influenciar os resultados alcançados.

Como apontado, os subsídios da política de crédito presumido de ICMS são concentrados e

a desoneração tributária que conferem aos setores beneficiados é bastante heterogênea.

Essa heterogeneidade é ainda mais evidente em nível intrasetorial, conforme estudo do

benefício fiscal, desagregado por empresa, realizado pela Sefaz-RS2. A análise revelou que

mais de 80% dos contribuintes de ICMS não possuem qualquer crédito presumido e que os

benefícios, em geral, tendem a ser mais expressivos naquelas empresas com maior receita

potencial, inclusive, com casos em que se aproximam de 100% dessa receita. Isso é um

indício de que fatores não observados podem influenciar o acesso à política de subsídio e

de que a sua distribuição não seria aleatória. O estudo da Sefaz-RS também avaliou que,

em geral, os programas setoriais de benefício fiscal não parecem ter clareza quanto aos

seus objetivos, nem mecanismos de contrapartida ou metas previstas em seu desenho. Isso

está em consonância com evidências na literatura de que políticas tributárias similares, com

objetivo de dinamização de atividades econômicas, são influenciadas por critérios que não

são normatizados ou bem compreendidos no seu planejamento e gestão, como grau de

encadeamento intersetorial, intensidade de mão de obra, exposição à competição

internacional, essencialidade dos bens produzidos, ação de grupos de interesse, entre

outros (TCU, 2013 e Mancuso e Moreira, 2013).

Todas essas evidências apontam para a existência de um viés de seleção na política de

crédito presumido de ICMS, possivelmente associado a diferenças sistemáticas entre

setores ou entre empresas que podem influenciar o acesso aos subsídios tributários (como

o tamanho das empresas, o volume de faturamento, a produtividade, a competição nacional

e internacional, a intensidade de mão de obra, a estrutura de custos setorial, entre outros). É

possível procurar expurgar esse viés de seleção por meio de método de avaliação que

compare a performance dos resultados de grupos tratado e não tratado pela política, antes e

após a sua vigência. A validade do método, porém, exige que diferenças inerentes aos

grupos (viés de seleção) permaneçam fixas no tempo. No caso do crédito presumido de

ICMS, no entanto, não foi possível identificar um período pré-tratamento, nem tampouco

identificar um grupo de controle a partir da amostra setorial disponível.

Além disso, as mudanças na política, que incidem sobre uma grande diversidade de

atividades produtivas, foram recorrentes no período analisado. Isso é indicativo de que

fatores não observados que influenciam a inclusão de segmentos produtivos na política e a

intensidade das desonerações podem não ser fixos no tempo. Por exemplo, os efeitos das

crises econômicas sobre os níveis de emprego, o aumento da concorrência internacional, a

competição federativa por investimentos, o surgimento de novas oportunidades de negócios,

a crise fiscal, entre outros fatores, podem ter influenciado mudanças constantes no

direcionamento setorial da política de subsídio nesse período. Por essas razões, foi adotada

uma metodologia alternativa de avaliação.

2 “Benefícios Fiscais no Rio Grande do Sul: uma análise econômica dos incentivos oferecidos por meio do ICMS”.

10

1.2. Metodologia

Para superar as limitações apresentadas na seção anterior, foi proposta uma estratégia de

identificação regional do impacto do crédito presumido de ICMS, em substituição à

estratégia setorial. O método consiste em construir uma variável regionalizada de

desoneração tributária, conjugando a alíquota setorial do subsídio com a composição e o

custo setorial do emprego em cada unidade regional. A metodologia foi similar à adotada

em outros estudos que investigaram o impacto de políticas tributárias sobre os mercados de

trabalho em nível local, a partir de desonerações setoriais (Dix-Carneiro e Kovak, 2017;

Garrett, Ohrn e Serrato, 2019; Geracy, Corseuil e Silveira, 2019).

A hipótese subjacente ao método é que a desoneração regional do crédito presumido seria

aleatória, uma vez que o acesso ao subsídio é definido, geralmente, pela seleção de

atividades econômicas e não pela escolha de territórios3. Dessa forma, fatores observados e

não observados das unidades regionais poderiam influenciar a performance do emprego,

mas não afetariam a variável de tratamento tributário, o que mitiga riscos de distorções nas

estimativas de impacto (Gertler, Martinez, Premand, Rawlings e Vermeersch, 2015).

A especificação da variável regionalizada de desoneração tributária utilizada no modelo é

apresentada abaixo:

∆CP𝑟;𝑡2−𝑡1 =∑ 𝜆𝑖,𝑟;𝑡0/𝜑𝑖;𝑡0.∆CP𝑖;𝑡2−𝑡1𝑖

∑ 𝜆𝑖,𝑟;𝑡0 /𝜑𝑖;𝑡0𝑖= ∑ 𝛽𝑖,𝑟;t0 . ∆CP𝑖;𝑡2−𝑡1𝑖 (1)

em que, CP corresponde à razão entre o valor do crédito presumido de ICMS e a receita

potencial do imposto (soma entre o crédito presumido e a arrecadação efetiva de ICMS), “r”

é a unidade regional (município), “i” denota os setores afetados pela política tributária

(definidos conforme a classificação agregada realizada pela Sefaz-RS), “φ” representa a

parcela do custo de produção setorial não associado ao fator trabalho (quanto menor, maior

o custo relativo do trabalho em relação ao custo total4) e “λ” a parcela do número de

empregados da região alocada no respectivo setor. O cálculo da variável regionalizada foi

realizado por meio da média ponderada das alterações setoriais no tratamento tributário

entre os anos final “t2” e inicial “t1” do período analisado (por exemplo, 2010 e 2007, no caso

do período de análise 2007-2010). Na ponderação, atribuiu-se maior peso aos setores com

maior participação relativa no emprego regional e que têm maiores custos relativos do fator

trabalho em sua estrutura produtiva. Os parâmetros de ponderação utilizados foram

referentes ao ano pré-experimento “t0”, de modo a conferir um caráter exógeno à variável de

tratamento. Assim, como já mencionado, esse indicador mensura o efeito intensidade (ou

dosagem) da política de benefício tributário, de forma regionalizada.

A estratégia de identificação foi baseada em um modelo de painel com efeitos fixos. Foi

aplicado um operador de primeiras diferenças (“first differences”) nas variáveis a fim de

eliminar as dummies correspondentes aos efeitos fixos de município, conforme

especificação abaixo:

(∆lnYr;t2−t1) = β1(∆lnYr;t0−t0−4) + β2(Xr;t0) + β3(∆lnCP𝑟;t2−t1) + (∆𝑢r;t2−t1) (2)

3 O Fundo Operação Empresa do Estado do Rio Grande do Sul - Fundopem/RS e o Programa de Harmonização do Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do Sul – Integrar/RS, instituídos pela Lei nº 11.916, de 2 de junho de 2003, constituem exceção ao modelo de incentivo. Tratam-se de programas de desenvolvimento produtivo financiados, entre outras fontes, por créditos presumidos de ICMS, que possuem critérios regionais na alocação de recursos. Considerou-se, no entanto, que isso não influenciaria a investigação, uma vez que o alcance e o valor dos subsídios tributários correspondentes aos programas são pouco significativos. 4 Para o cômputo do custo relativo do trabalho foi considerada a razão entre as remunerações e os gastos com encargos trabalhistas sobre os custos e despesas totais de cada setor extraídos do Sistema de Contas Nacional Anual do IBGE.

11

em que, Yr;t2−t1 representa a variação (do log) do número de vínculos formais de trabalho em

dezembro no município “r” entre os anos final “t2” e inicial “t1” do período de análise. Yr;t0−t0−4

representa a variação defasada (do log) dessas variáveis no município “r” entre o ano

anterior ao ano inicial considerado “t0” e os quatro anos antecedentes “t0-4”.∆CP𝑟;t2−t1,

representa a variação (do log) da alíquota média municipal de crédito presumido de ICMS

no mesmo período5. ∆𝑢ri;t2−t1 representa o efeito de algum choque não observado nos

mercados de trabalho locais entre os anos final e inicial do período de análise.

A variável Xr;t0 representa o vetor de variáveis de controle, mensuradas no ano anterior ao

ano inicial do período considerado. O vetor de controle incorporou: média de idade dos

trabalhadores, proporção de trabalhadores jovens, média de tempo de emprego, proporção

de trabalhadores com ensino fundamental incompleto, proporção de trabalhadores com

nível de ensino médio ou superior completo, proporção de trabalhadores do sexo feminino,

proporção de trabalhadores em micro e pequenas empresas6, proporção de trabalhadores

em grandes empresas, valor corrente das exportações em dólares (em log)7 e variáveis

dummies referentes à área geográfica dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento do Rio

Grande do Sul – Coredes/RS8. Vale ressaltar que a especificação das covariáveis em nível,

com valor fixado em ano anterior ao período considerado, teve o propósito de evitar

problemas de endogeneidade nas estimativas.9

As regressões foram realizadas por método de Mínimos Quadrados Ponderados (MQP),

utilizando-se a quantidade de vínculos de trabalho no ano pré-tratamento como parâmetro

de ponderação das regressões. Essa opção conferiu maior eficiência ao estimador, uma vez

que se observou um padrão de variância de erro inversamente proporcional ao tamanho da

base de emprego dos munícipios quando utilizado modelo por Mínimos Quadrados

Ordinários (MQO). Adicionalmente, ao se utilizar esse peso obtêm-se estimativas

representativas para o mercado de trabalho de todo Estado.

O modelo foi aplicado em períodos distintos, em que foram identificadas mudanças de

tendência na política de desoneração: 2007-2010, redução do subsídio tributário e

crescimento do nível de emprego; 2010-2012, aumento da desoneração e de crescimento

do emprego; 2012-2018, redução do benefício e queda no nível de emprego10. Os modelos

estimaram o impacto cumulativo do tratamento tributário entre os anos finais e iniciais de

cada um desses períodos. Essa opção buscou minimizar riscos de erros de medida,

associados à especificação do modelo em diferenças e possível persistência temporal da

variável de resultado.

5 As variações tributárias do crédito presumido de ICMS foram computadas sob a forma de log (1 + alíquota regionalizada) para permitir a análise da sua variação mesmo em casos nulos. 6 Foi a adotada a classificação do Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), que considera como micro e pequenas empresas aquelas com até 99 empregados e grandes empresas aquelas com 500 ou mais empregados. 7 A variável de exportações foi definida como ln(𝑣𝑎𝑙𝑜𝑟 𝑒𝑥𝑝𝑜𝑟𝑡𝑎𝑑𝑜 + 1) para manter as microrregiões que apresentaram valor exportado nulo na amostra. 8 A variáveis de controle foram computadas por intermédio da RAIS, exceto no caso das exportações, extraídas da Secretaria de Comércio Exterior, e da variável dummy de Coredes, identificada a partir de informações da Secretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão do Rio Grande do Sul. 9 Mudanças nas variáveis de controle podem ser determinadas por fatores não observáveis que afetam também a variável de resultado. 10 Por exemplo, no período 2007-2010, teríamos o modelo:

(∆lnYr;2010−2007) = β1(∆lnYr;2006−2002) + β2(Xr;2006) + β3(∆lnCP𝑟;2010−2007) + (∆𝑢r;2010−2007)

12

1.3. Análise descritiva dos dados regionalizados

A regionalização do tratamento tributário conferido por meio de crédito presumido de ICMS

foi realizada com base em amostras municipais de cada período analisado. Dessa forma,

foram desconsiderados territórios que não apresentavam requisitos de informação

requeridos para a investigação, conforme a metodologia apresentada.

No período de 2007-2010, a evolução do benefício tributário foi investigada em 473

municípios. Verificou-se uma dinâmica de queda na desoneração tributária, em que a média

municipal de participação do crédito presumido na receita potencial de ICMS caiu de 8,2%

em 2007 para 6,5% em 2010. Essa tendência foi generalizada, conforme pode ser

observado na Figura 1, que representa os municípios com registros de queda em tons

avermelhados e em tons azuis aqueles com variações relativas nulas ou positivas dos

subsídios. Aproximadamente 92% dos municípios apresentaram redução das desonerações,

sendo observada uma variação média negativa de -1,6 p.p (desvio padrão de 2,1 p.p) e

mediana de -1,1 p.p.

FIGURA 1 • Variação da Desoneração Tributária por Município – 2007- 2010


Nota: As áreas em branco representam municípios não consideradas na amostra.

No período de 2010-2012, verifica-se uma mudança de tendência na política de concessão

dos subsídios tributários. O índice médio de desoneração tributária (amostra de 491

municípios) subiu de 7,2% para 9,5%. Conforme ilustrado na Figura 2, aproximadamente

90% dos municípios apresentaram variações positivas, com registo de média de 2,0 p.p

(desvio padrão de 3,2) e mediana de 1,2 p.p.

Por fim, houve uma nova inflexão na política entre 2012-2018. A média municipal da variável

de desoneração tributária registrou queda de 9,6% para 5,6% no período. A Figura 3 aponta

que, assim como no período 2007-2010, ocorreu uma queda generalizada das

13

desonerações no território (91% dos 494 municípios da amostra), porém com uma

magnitude maior (média de -3,6 p.p e mediana de -2,7 p.p).

FIGURA 2 • Variação da Desoneração Tributária por Município – 2010 – 2012



FIGURA 3 • Variação da Desoneração Tributária por Município – 2012 – 2018



14

A Tabela 2 apresenta a variação média no emprego municipal nos períodos selecionados e

as correlações brutas dessa variável com as variações municipais do crédito presumido do

ICMS. Revela notar que a média da variação municipal do emprego foi positiva em todos os

períodos, inclusive entre 2012-2018, quando o nível total de emprego caiu. De modo geral, a

correlação bruta entre as variáveis é baixa, tendo sido observada associação mais forte no

período de 2012-2018. Além disso, o sentido das correlações muda entre períodos e,

também, de acordo com o uso ou não de ponderação (realizada com base no nível de

emprego do ano pré-tratamento).

TABELA 2 • Variação média do emprego e correlação com a variação do crédito presumido do

ICMS

2007 a 2010 2010 a 2012 2012 a 2018

Emprego 0,2012 0,09685 0,1278

Correlação parcial 0,0085 -0,0839 0,1383

Correlação parcial ponderada -0,0612 -0,0511 0,2432

Fonte: Sefaz-RS, Rais/MTE.

Elaboração: Secap/ME

16

2. Resultados

Nesta seção, são apresentados os resultados dos modelos de avaliação de impacto sobre o

emprego da política de crédito presumido de ICMS. Foram produzidas estimativas para cada

um dos períodos com mudanças de tendência no tratamento tributário: 2007 a 2010, 2010 a

2012 e 2012 a 2018.

A Tabela 3 aponta as estimativas observadas nas regressões sem o uso de ponderação

(MQO) e com o uso de ponderação (MQP), utilizando-se como peso o número de vínculos

municipal no ano anterior ao início do tratamento tributário de cada período. Pode-se

verificar que o ajuste das regressões (medido pelo R2) é consideravelmente maior no

modelo com ponderação (MQP), que foi utilizado com o propósito de mitigar distorções

associadas à heterogeneidade da amostra. Essa especificação foi adotada como referência

para a interpretação dos resultados do modelo empírico (maior detalhamento das

estimativas é apresentado no Apêndice).

A análise indica que a política de crédito presumido de ICMS não teve efeitos significantes

sobre o emprego no período 2007-2010, caracterizado por uma tendência de redução das

desonerações, e 2010-2012, em que prevaleceu o aumento das desonerações. No período

2012-2018, em que a queda relativa dos benefícios tributários foi mais intensa e foi

acompanhada por queda no nível de emprego, foi observado um coeficiente de impacto

positivo (2,1) e significante a 1%. Isso indica que a reoneração tributária promovida pela

política poderia ter contribuído para a má performance do mercado de trabalho no período

mais recente – redução de 1 p.p no benefício implicaria variação negativa de 2,1 p.p no

emprego entre 2012 e 2018.

TABELA 3 • Estimativas do efeito da variação do crédito presumido do ICMS sobre emprego

Período MQO MQP

2007-2010

∆ CP ICMS 0,543 -0,769

(0,619) (0,381)

R2 0,139 0,203

Observações 473 473

2010-2012

∆ CP ICMS -0,659 -0,307

(0,208) (0,310)

R2 0,161 0,226


2012-2018

∆ CP ICMS 1,999*** 2,090***

(0,000) (0,000)

R2 0,169 0,357


Fonte: IBGE, Sefaz-RS, Rais/MTE e SECEX/ME. Elaboração própria.

1.Significância estatística: 10%, * 5%, **1%, ***0%.

2. p-valor entre parênteses.

Os resultados da especificação de referência (MQP) foram submetidos a testes de robustez.

O primeiro teste consistiu na retirada de possíveis outliers da amostra, com o objetivo de

avaliar se municípios com participação muito grande no total de emprego não distorcem as

17

estimativas. Dessa forma, o modelo foi aplicado excluindo-se da amostra o município mais

representativo no total de emprego no ano pré-tratamento (C1), os quatro mais

representativos (C4) e os 8 mais representativos (C8). No ano de 2006, por exemplo, no

filtro C1, seria excluído o município de Porto Alegre (23,3% do emprego). No filtro C2, além

de Porto Alegre, seriam excluídos Caxias do Sul (7,7%), Novo Hamburgo (3,5%) e Canoas

(3,2). No filtro C8, por fim, seriam agregadas às exclusões anteriores os municípios de

Gravataí (2,3%), São Leopoldo (2,3%), Pelotas (2,0%) e Santa Maria (1,9%). Como se pode

notar na Tabela 4, a significância dos coeficientes não é alterada em nenhum caso de filtro

aplicado à amostra, constatando-se somente variações na sua magnitude.

TABELA 4 • Estimativas do efeito da variação do crédito presumido de ICMS - com e sem

grupos de municípios com maior participação no emprego

Período Total

municípios

Grupo de municípios

menos C1 menos C4 menos C8

2007-2010

∆ CP ICMS -0,769 -0,968 -1,096 -1,296

(0,381) (0,287) (0,225) (0,171)

R2 0,203 0,203 0,206 0,207

Observações 473 472 469 465

2010-2012

∆ CP ICMS -0,307 -0,058 -0,185 -0,172

(0,310) (0,851) (0,563) (0,589)

R2 0,226 0,240 0,248 0,245


2012-2018

∆ CP ICMS 2,090*** 2,042*** 1,875*** 1,932***

(0,000) (0,000) (0,000) (0,000)

R2 0,357 0,334 0,292 0,267





Também foi avaliada a sensibilidade dos resultados à retirada de municípios com

concentração expressiva do emprego em uma única atividade econômica, com o propósito

de testar a hipótese de identificação da estratégia empírica referente à mitigação do viés de

seleção setorial da política na regionalização do tratamento tributário. Nesse sentido, o

modelo foi aplicado excluindo-se casos em que um único setor responde por 90% ou mais

do emprego no município (no ano pré-tratamento); casos com concentração superior a 70%

do emprego; e casos em que um setor responde por mais da metade do emprego (Tabela

5). Verificou-se que a significância estatística dos coeficientes não foi alterada, exceto no

caso de estimativa de impacto no período 2007-2010, quando aplicada a restrição mais

extrema à amostra (concentração de mais de 50% do emprego em único setor). Neste caso,

a observação de coeficiente de impacto negativo (-2,0) e significante a 5%, contraria os

resultados esperados pela concessão dos subsídios, que deveriam contribuir para o

crescimento do emprego.

18

TABELA 5 • Estimativas do efeito da variação do crédito presumido de ICMS sobre emprego -

com e sem municípios com elevada concentração do emprego em um único setor

Período Total

municípios

Grau de concentração do emprego da principal classe CNAE 30

até 90% até 70% até 50%

2007-2010

∆ CP ICMS -0,769 -0,603 -0,968 -2,036*

(0,381) (0,412) (0,195) (0,014)

R2 0,203 0,237 0,293 0,393


2010-2012

∆ CP ICMS -0,307 -0,198 -0,119 -0,001

(0,310) (0,541) (0,722) (0,997)

R2 0,226 0,231 0,228 0,290


2012-2018

∆ CP ICMS 2,090*** 2,153*** 2,536*** 1,827***

(0,000) (0,000) (0,000) (0,001)

R2 0,357 0,367 0,416 0,434





Além disso, foi realizada regressão que contrastou a performance do emprego no período

pré-tratamento (variação defasada entre “t0” e os quatro anos antecedentes, “t0-4”) com a

variável de desoneração tributária, com o objetivo de avaliar problemas de endogeneidade

da variável de tratamento. Os resultados na Tabela 6 indicaram não haver evidências de

que as desonerações tributárias tenham sido motivadas pelo desempenho prévio do

mercado de trabalho nos períodos de 2007 a 2010 e 2010 a 2012. No entanto, verificou-se

uma associação negativa (coeficiente de -1,5 p.p), significante a 1%, entre a variação do

subsídio tributário em 2012-2018 e a performance do emprego entre 2007-2011. Isso é um

indicativo de endogeneidade no tratamento tributário regional da política, que viola a

hipótese de identificação do modelo e, dessa forma, torna enviesada a estimativa de que a

redução dos subsídios tributários teria efeito negativo na performance do emprego no

período 2012-2018.

19

TABELA 6 • Estimativas do efeito da variação do crédito presumido de ICMS sobre emprego

em período pré-tratamento

Período ∆𝐥𝐧𝐘𝐫;𝐭𝟎−𝐭𝟎−𝟒

∆ CP ICMS 2007_2010 1,761

(0,126)

R2 0,244

Observações 473

∆ CP ICMS 2010_2012 0,563

(0,310)

R2 0,252

Observações 491

∆ CP ICMS 2012_2018 -1,499***

(0,001)

R2 0,357

Observações 494




21

3. Considerações finais

Este estudo procurou avaliar o impacto sobre a geração de emprego da política de

concessão de crédito fiscal presumido do ICMS no Rio Grande Sul, que alcança um patamar

aproximado em R$ 3 bilhões e representa a principal modalidade de subsídio tributário do

Estado. A avaliação foi realizada por meio de uma estratégia de identificação territorial, que

buscou explorar a heterogeneidade produtiva dos municípios do Estado para identificar o

impacto da política. O método foi aplicado para investigar a política nos períodos 2007-2010,

2010-2012 e 2012-2018, caracterizados por mudanças na tendência de concessão dos

subsídios.

As evidências indicaram que a política de concessão de crédito presumido do ICMS não

parece ser orientada para a geração direta de emprego. Não há correlação entre as

desonerações tributárias e os níveis de emprego dos setores contemplados. Além disso, os

benefícios são bastante concentrados – 10 setores econômicos apropriaram-se de 88% do

valor dos benefícios em 2018, ao passo que representavam apenas 22% do total de

vínculos formais de trabalho da amostra considerada no estudo.

No que tange aos impactos da política sobre o emprego, os modelos econométricos

indicaram efeitos nulos da política nos períodos 2007-2010 (redução das desonerações) e

2010-2012 (aumento das desonerações). Esses resultados mantiveram-se relativamente

estáveis nos testes de robustez realizados. No período 2012-2018, encontrou-se evidência

de associação positiva entre as desonerações e a geração de empregos. No entanto, foi

constatado indício de que os resultados estariam enviesados, em decorrência de problemas

de endogeneidade no modelo de regressão.

Ressalvadas as limitações da metodologia adotada, não foram encontradas evidências

consistentes de que a política de CP de ICMS contribuiu para gerar ou proteger empregos

nos períodos investigados. Ainda que os resultados não tenham sido conclusivos, a

investigação realizada enseja o aprofundamento da avaliação da efetividade desses

subsídios tributários em dinamizar setores produtivos e gerar benefícios sociais,

especialmente ao se considerar o elevado custo e o cenário de restrições fiscais crescentes.

Espera-se, portanto que sirva como contribuição para uma agenda de novas avaliações

sobre o tema. Nesse sentido, parece oportuno realizar esforço metodológico de identificação

do tratamento tributário da política em níveis mais desagregados, que permita explorar sua

heterogeneidade de modo mais preciso e diferenciar seus impactos setoriais.

23

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https://www.aeaweb.org/articles?id=10.1257/aer.20161214

https://ssrn.com/abstract=3332294

http://revistas.ufpr.br/rsp/article/view/34446/21362

25

APÊNDICE

TABELA A.1 • Estimativas do efeito da variação do crédito presumido do ICMS sobre emprego

– Modelo MQP – 2007-2010

Estimate Std. Error t value Pr(>|t|)

(Intercept) 4.474137 1.353141 3.306 0.001023 **

∆ CP_ICMS_07_10 -0.769485 0.877531 -0.877 0.381039

∆ Emprego_02_06 0.072312 0.036499 1.981 0.048197 *

Feminino -0.111282 0.130524 -0.853 0.394360

Idade -0.087853 0.030193 -2.910 0.003804 **

Tempo_Trabalho -0.008053 0.011302 -0.713 0.476506

Médio_Completo -0.343378 0.251554 -1.365 0.172952

Jovem -2.192619 0.771444 -2.842 0.004691 **

Fundamental_Incompleto -0.651792 0.173907 -3.748 0.000202 ***

Exportação 0.001302 0.002586 0.503 0.615057

MPE 0.138173 0.082501 1.675 0.094694 .

Grande_porte -0.177270 0.072581 -2.442 0.014989 *

Dummy Coredes Sim

Observações 473 R2 0,203




– Modelo MQP – 2010-2012


(Intercept) 0.2442727 0.8974847 0.272 0.785612

∆ CP_ICMS_10_12 -0.3074272 0.3022572 -1.017 0.309648

Dif_Ln_Emprego_05_09 -0.0040087 0.0289082 -0.139 0.889772

Feminino -0.1393382 0.0858720 -1.623 0.105367

Idade 0.0001088 0.0200631 0.005 0.995675

Tempo_Trabalho 0.0011934 0.0093913 0.127 0.898939

Médio_Completo -0.4514058 0.1504845 -3.000 0.002852 **

Jovem 0.4280014 0.5509717 0.777 0.437676

Fundamental_Incompleto -0.5643638 0.1627127 -3.468 0.000574 ***

Exportação 0.0048200 0.0016953 2.843 0.004669 **

MPE 0.0336617 0.0520276 0.647 0.517962

Grande_porte -0.1464102 0.0474488 -3.086 0.002156 **

Dummy Coredes Sim

Observações 491

R2 0,225



26


– Modelo MQP – 2012-2018


(Intercept) 1.6331920 1.3609747 1.200 0.23076

∆ CP_ICMS_12_18 2.0899199 0.4443721 4.703 3.40e-06 ***

∆ Emprego_07_11 0.0744729 0.0458755 1.623 0.10520

Feminino -0.4680814 0.1435416 -3.261 0.00119 **

Idade -0.0440453 0.0306024 -1.439 0.15076

Tempo_Trabalho 0.0673394 0.0125317 5.374 1.24e-07 ***

Médio_Completo 0.3413561 0.2097249 1.628 0.10429

Jovem -1.1996412 0.8553296 -1.403 0.16143

Fundamental_Incompleto 0.3836689 0.1992958 1.925 0.05484 .

Exportação -0.0007012 0.0023254 -0.302 0.76314

MPE 0.2637599 0.0854899 3.085 0.00216 **

Grande_porte -0.0527200 0.0797112 -0.661 0.50870

Dummy Coredes Sim

Observações 494

R2 0,357

incentivos fiscais e - portal do estado do rio grande do sul · nível atual, o valor do crédito...

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