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ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA e ORÇAMENTÁRIA

GIOVANNI PACELLI

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2021

4ª ediçãoRevista, atualizada e ampliada

CAPÍTULO 02

ALICERCES DA ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

1. CONCEITOS

Para melhor compreensão da disciplina faz-se necessário que o leitor domine de forma superficial os três alicerces a seguir:

1º Alicerce: Instrumento de planejamento (PPA, LDO, LOA);2º Alicerce: Ciclo Orçamentário da LOA;3º Alicerce: Créditos Adicionais (suplementares, especiais e extraordinários).

2. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO: PPA, LDO E LOA

Chamada 2 do autor: Os três instrumentos de Planejamento

A Constituição Federal (CF) de 1988 institui um novo modelo de planejamento orçamentário composto por 3 instrumentos: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). A Figura 2.1 ilustra os três.

ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA e ORÇAMENTÁRIA 3D • Giovanni Pacelli60

Figura 2.1: modelo de Planejamento Orçamentário adotado a partir de 1988

Plano Plurianual (4 anos)

Lei de diretrizes Orçamentárias




Lei Orçamentária anual




A LOA, ainda que com formato diferente, existe desde a Constituição Federal de 1824; porém esse modelo tripartite composto por PPA, LDO e LOA foi instituído apenas na CF/1988.

Os 3 instrumentos de planejamento são formalizados e materializados por leis ordinárias.

A iniciativa dessas leis é sempre do chefe do Poder Executivo, conforme consta na CF/1988:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais.

Como trata-se de leis ordinárias, necessita-se apenas de maioria simples do Poder Legislativo. No caso da União seria a maioria simples de cada Casa Legislativa (Câmara dos Deputados e Senado Federal) em sessão comum: mesma sessão com votos separados por cada casa.

As três leis são ordinárias; assim, não há a hierarquia formal entre elas, mas existe hierarquia material em termos de compatibilidade. Assim, quando da elabo-ração da LOA, ela sempre deve ser compatível com o PPA vigente e com a LDO vigente. Do mesmo modo, quando da elaboração da LDO, ela sempre deve ser compatível com o PPA vigente.

Curiosidade

Existe alguma regra constitucional que determine que o PPA atual deva ser compatível com o PPA anterior?

CAPÍTULO 02 • aLiCeRCes da admiNistRaÇÃO FiNaNCeiRa e ORÇameNtáRia 61

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Não. O PPa deve ser compatível com a CF/1988. tal regra poderia até ser implementada na lei complementar mencionada no inciso i do § 9º do art. 165 da CF/1988 que conforme visto no capítulo 1 ainda não existe.

haja vista essa lacuna jurídica no âmbito da União, existem estados que criaram regras adicionais. Por exemplo, no distrito Federal o PPa deve ser compatível com o Plano diretor de Ordenamento territorial1.

O PPA, a LDO e LOA são leis sujeitas a emendas parlamentares.

Importante

Dentre outros requisitos uma emenda ao Projeto de LOa sempre deve ser compatível com o PPa e a LdO. e uma emenda ao Projeto de LdO sempre deve ser compatível com o PPa.

Observa-se o que afirma a CF/1988:Art. 166.§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modi-fiquem somente podem ser aprovadas caso:I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

Por fim, existe uma relação entre os 3 instrumentos e os níveis de planeja-mento estratégico no âmbito federal: estratégico, tático e operacional. O Quadro 2.1 contém as comparações.

Quadro 2.1: Relação entre os instrumentos de planejamento e os elementos de planejamento estratégico na União

Instrumento de Planejamento

Nível do Planejamento

Estratégico

Elementos do Planejamento Estratégico

Observação Adicional

PPa Estratégico e Tático

Estratégico: eixos, diretri-zes e temas.

Tático: Programas, Objeti-vos e metas.

É um plano de médio prazo.

a cada 4 anos há um PPa.

1 Lei Orgânica do dF: art. 149. [...] § 2º a lei que aprovar o plano plurianual, compatível com o plano diretor de ordenamento

territorial, estabelecerá, por região administrativa, as diretrizes, objetivos e metas, quantifi-cados física e financeiramente, da administração pública do distrito Federal, no horizonte de quatro anos, para despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como as relativas a programas de duração continuada, a contar do exercício financeiro subsequente.


Instrumento de Planejamento

Nível do Planejamento

Estratégico

Elementos do Planejamento Estratégico

Observação Adicional

LdOTático e

Operacional

Tático: metas fiscais

Operacional: critérios para limitação de empenho

todo ano há uma LdO que vai orientar uma LOa.

LOa Operacional

Operacional: receita e des-pesa nas classificações orçamentárias; ações or-çamentárias.

todo ano há uma LOa em execução de 01/01 a 31/12.

Haja vista a lacuna jurídica do I do § 9º do art. 165 da CF/1988 conforme visto no capítulo 1, existem Estados que incluem no PPA elementos operacionais (exemplo ações orçamentárias).

2.1. Plano Plurianual: conceitos básicos

Chamada 3 do autor: PPa

A CF/1988 estabelece que:Art. 165.§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

O Quadro 2.2 explora os conceitos presentes na CF/1988.


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1ª Enquete do Autor: Por que no PPA da União não constam todas as despesas de capital e não constam todas as despesas correntes?

Solução

essa pergunta é complexa e necessita de um conhecimento adjacente: classifica-ção da despesa orçamentária. inicialmente cabe destacar que existem na União 9 (nove) classificações da despesa orçamentária. essas 9 (nove) classificações vem apenas na LOa. Pelo menos duas dessas classificações constam de forma agregada no PPA federal: classificação quanto à natureza e classificação programática. a Figura 2.2 contém a distribuição das despesas dessas 2 classificações na LOA.

Figura 2.2: despesas que constam na LOa2

Despesas Orçamentárias

na LOA: Exemplo R$ 1.000

Classificação quanto à natureza:

R$ 1000

Corrente: R$ 600

Capital: R$ 400

Finalístico: R$ 400

Gestão: R$ 300

Operações especiais:

R$ 300

Pessoal, Juros, aluguel

Obras, amortização da dívida

área Fim: mobilidade urbana,

Bolsa-Família

área meio: Pessoal, aluguel, Reforma de sede

Juros, amortização da dívida,

transferências Constitucionais

Classificação programática:

R$ 1000

independente da classificação na LOa, se o valor da LOa é de R$ 1.000; este valor é de R$ 1.000 em qualquer classificação da despesa orçamentária. Porém, diferentemente da LOa, não constam no PPA federal as despesas dos programas de operações especiais.

assim, pelo conceito da CF/1988, as despesas com capital devem constar no PPa, porém não todas (amortização da dívida fica de fora do PPa federal). as despesas correntes “decorrentes”/ “derivadas”/”consequentes” das despesas de capital também devem constar no PPa, porém não todas (juros e transferências constitucionais ficam fora de do PPa federal).

Assim, conclui-se que nem todas as despesas orçamentárias constam no PPA federal.

2 em conformidade com a estrutura do PPa federal 2020-2023.


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2.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias: conceitos básicos

Chamada 4 do autor: LdO

A CF/1988 estabelece que:Art. 165.§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a ela-boração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

O Quadro 2.3 explora os conceitos presentes na CF/1988.


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2.3. Lei Orçamentária Anual: conceitos básicos

Chamada 5 do autor: LOa

A LOA é a lei que fixa a despesa e estima a receita.

Importante

apesar de simples o conceito anterior, é importante saber que o verbo fixar tem relação com o fato de que depois de autorizado o valor orçamentário, para um bimestre por exemplo, as unidades podem gastar no dia seguinte mesmo que não tenha entrado um dinheiro no caixa. Ou seja, se tem certeza do que foi autorizado a gastar.

O verbo estimar tem relação com o fato que ao final do bimestre, pode ser que os recursos que ingressaram não sejam suficientes para cobrir o valor autorizado no início do período.

Ou seja, a despesa é autorizada no início do período com a expectativa de que ao final desse período entrem recursos necessários para cobrir a despesas.

esse procedimento é possível, pois entre o momento em que a despesa é au-torizada e executada3, e o momento efetivo de pagamento4 há um intervalo temporal relativamente grande (em regra).

2ª Enquete do Autor: Qual a natureza Jurídica da LOA?

Solução

tradicionalmente a LOa era reconhecida como mero ato administrativo auto-rizativo alinhado com a corrente de pensamento do germânico Paul Laband (de meados do século XiX), o qual forjou a tese da natureza de lei formal do orçamento público.

No Brasil, no julgamento da adi 5.449-mC (10/03/2016), o Plenário do stF, consolidando o seu entendimento, afirmou ser possível a impugnação, em sede de controle abstrato de constitucionalidade, de leis orçamentárias. Consignou o relator do acórdão que “leis orçamentárias que materializem atos de aplicação primária da Constituição Federal podem ser submetidas a controle de constitucionalidade em processos objetivos”. assim, o stF passa a reconhecer materialidade e subs-tancialidade em seu conteúdo. Ou seja, a LOa é lei em sentido formal e material.

3 empenhada.

4 Paga.


1ª e 2ª Questões (DEPEN Agente Penitenciário Cespe 2015): Julgue os itens a seguir, a respeito das leis orçamentárias.

1. será inconstitucional a lei de iniciativa da Câmara dos deputados que es-tabelecer as diretrizes orçamentárias para o exercício financeiro subsequente.

2. Compete ao Poder Legislativo propor, no ciclo orçamentário, as metas e as prioridades para a administração pública.

3ª Questão (TCE-PE Auditor Cespe 2017): A respeito de orçamento público, julgue o item a seguir:

Prevalece no Brasil a compreensão de que o orçamento público é lei apenas em sentido formal, visto que é aprovado pelo Poder Legislativo, mas é substancial-mente ato de natureza político-administrativa, insuscetível de hospedar normas gerais ou abstratas próprias de lei em sentido material.

Solução

1. Certo, a iniciativa é privativa/exclusiva do Poder executivo.

2. errado, pois compete ao Poder executivo propor, no ciclo orçamentário, as metas e as prioridades para a administração pública.

3. O entendimento atual do supremo tribunal Federal (stF) é o de que cabe controle abstrato na LOa, se distanciando da ideia que a LOa é um mero ato.

Gabarito:

1. Certo

2. Errado

3. Errado

3. CICLO ORÇAMENTÁRIO DA LOA

Chamada 6 do autor: Ciclo Orçamentário

O ciclo orçamentário é composto por 4 etapas ilustradas na Figura 2.3.


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Figura 2.3: Ciclo Orçamentário da Lei Orçamentária anual (LOa)

CICLO ORÇAMENTÁRIO: LOA

(1) eLaBORaÇÃO

(4) CONtROLe e aVaLiaÇÃO

(2) disCUssÃO, VOtaÇÃO e aPROVaÇÃO

(3) eXeCUÇÃO ORÇameNtáRia e FiNaNCeiRa

A Figura 2.4 ilustra as principais datas no ciclo orçamentário da União.

Figura 2.4: Ciclo Orçamentário da LOa 2021 na União

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envio do PLOa 2021

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Publicação da LOa

2021

início do exercício

Financeiro

Publicação do decreto

de Programa-ção Finan-

ceira da LOa 2021

envio da Prestação de Contas do Presi-

dente da República ao Congresso Nacional

da LOa 2021 (até 60 dias após a abertura da sessão legislativa)

abertura da sessão legislativa

02.02 02.04

Legenda: considerou-se que entre 02.02.2022 e 02.04.2022 existem 60 dias.

Fazendo uma análise sobre o ciclo orçamentário da União, observa-se que a etapa de Elaboração (1ª Etapa) e a etapa de Discussão, Votação e Aprovação (2ª Etapa) ocorrem em 2020, enquanto a etapa de Execução Orçamentária Financeira (3ª Etapa) ocorre em 2021.

Observa-se na Figura 2.4 que o cliclo orçamentário da LOA 2021 é maior que 1 ano, abrangendo pelo menos 3 (três) exercícios, caso considerarmos que o julga-


Além dos requisitos de relevância e urgência, a Constituição exige que a abertura do crédito extraordinário seja feita apenas para atender a despesas imprevisíveis e urgentes. Ao contrário do que ocorre em relação aos requisitos de relevância e de urgência, que se submetem a uma ampla margem de discricionariedade por parte do Presidente da República, os requisitos de imprevisibilidade e de urgência recebem densificação normativa da Constituição.Os conteúdos semânticos das expressões “guerra”, “comoção interna” e “calamidade pública” constituem vetores para a interpretação/aplicação do art. 167, § 3º, c/c o art. 62, § 1º, I, “d”, da Constituição. “Guerra”, “comoção interna” e “calamidade pública” são conceitos que representam realidades ou situações fáticas de extrema gravidade e de consequências imprevisíveis para a ordem pública e a paz social, e que, dessa forma, requerem, com a devida urgência, a adoção de medidas singulares e extraordinárias.Despesas correntes que não estejam qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urgência, não justificam a abertura de créditos, sob pena de um patente des-virtuamento dos parâmetros constitucionais que permitem a edição de medidas provisórias para a abertura de créditos extraordinários.O Ministro que concedeu a liminar afirmou, em sua decisão, que “Nada está a indicar que essas sejam, de fato, despesas imprevisíveis e urgentes. São despesas ordinárias. Certamente, não se pode dizer que os gastos com publicidade, por mais importantes que possam parecer ao Governo no quadro atual, sejam equiparáveis às despesas decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, que compõem o parâmetro estabelecido no artigo 167, parágrafo 3º, da Constituição”.

5. LISTA DE QUESTÕES OBJETIVAS

1ª Questão (TRE-PR Analista FCC 2012): Os créditos adicionais suplementares destinam-se a

a) geração de superávit no exercício financeiro em que são autorizados.

b) cobertura de despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica.

c) cobertura de despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.

d) reforço da dotação orçamentária.

e) abertura de operações de crédito para financiamento da dívida de curto prazo.

prejudicadas as ações diretas atacando leis de vigência temporária que tenham perdido eficácia no curso do processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade” (ADI 1.355, Rel. Min. Ilmar Gal-vão, DJ de 6.3.2001). Isso porque, independentemente da ocorrência de efeitos residuais concretos, “a cessação superveniente da vigência da norma estatal impugnada em sede de ação direta de inconstitucionalidade, enquanto fato jurídico que se revela apto a gerar a extinção do processo de fiscalização abstrata, tanto pode decorrer da sua revogação pura e simples como do exaurimento de sua eficácia, tal como sucede nas hipóteses de normas legais de caráter temporário” (ADI-QO 612, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 6.5.1994). É possível concluir que os créditos previstos ou já foram utilizados ou perderam sua vigência. Portanto, não subsistem situações passíveis de correção no presente, na eventualidade de se reconhecer a sua inconstitucionalidade. Há, desse modo, perda superveniente do objeto, considerado o exaurimento da eficácia jurídico-normativa do ato hostilizado.


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Solução

a finalidade do crédito suplementar é reforçar a dotação já existente.

Gabarito: D

2ª Questão (MPE-PE Analista FCC 2012): Os créditos adicionais extraordinários são destinados a financiar

a) dotações de restos a pagar de exercícios futuros, exclusivamente.

b) despesas previsíveis e urgentes, com dotação prevista na Lei Orçamentária.

c) reforço de dotações já previstas na Lei Orçamentária.

d) despesas imprevisíveis e urgentes, não previstas na Lei Orçamentária.

e) reforço de dotações não previstas na Lei Orçamentária.

Solução

a) errado, não existe essa relação.

b) errado, seria apenas despesas urgentes e imprevisíveis, não previstas na LOa.

c) errado, seria o crédito suplementar.

d) Certo, seria o gabarito.

e) errado, seria o crédito especial.

Gabarito: D

3ª Questão (TCE-AP Analista FCC 2012): Conforme o artigo 165 da Constituição Federal “a lei [...] estabelecerá, de forma regionalizada, [...] objetivos e metas da admi-nistração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”, cujos princípios básicos devem incluir a identificação clara dos objetivos e das prioridades do governo, garantia de transparência e gestão orientada para resultados. No ciclo orçamentário tal lei será a:

a) de diretrizes Orçamentárias.

b) do Orçamento anual.

c) do Plano Plurianual.

d) do Plano de desenvolvimento Nacional.

e) do Plano de aceleração do Crescimento.

Solução

Pelo conceito e pela menção a forma regionalizada e objetivo, observa-se tratar do PPa.

Gabarito: C


4ª Questão (FUNASA Analista Cespe 2013): Julgue o item a seguir.

as diretrizes orçamentárias no âmbito federal são desenvolvidas por iniciativa do Congresso Nacional.

Solução

errado, a iniciativa do PPa, LdO e LOa sempre será do executivo.

Gabarito: Errado

5ª e 6ª Questões (ANTT Analista Administrativo Cespe 2013): Julgue os itens a seguir, relativos ao orçamento público.

5. de competência privativa do Poder executivo, a LOa especifica a receita, as despesas e as metas da administração pública federal para o período de sua vigência.

6. No Brasil, o ciclo orçamentário se divide em duas etapas: a elaboração/planejamento da proposta orçamentária e a execução orçamentária/financeira.

Solução

5. errado, as metas constam no PPa e na LdO e não na LOa.

6. errado, são 4 etapas: elaboração da proposta orçamentária; discussão, votação e aprovação da lei orçamentária; execução orçamentária e controle e avaliação da execução orçamentária.

Gabarito:

5. Errado

6. Errado

7ª e 8ª Questões (TCE-RS Oficial de Controle Externo Cespe 2013): Julgue os itens a seguir, relativos ao orçamento público.

7. O orçamento público tem caráter e força de lei, em sentido formal.

8. O projeto da lei orçamentária anual pode ser de iniciativa do Poder Legisla-tivo, desde que computadas a receita e a despesa de todos os órgãos públicos.

Solução

7. Certo, o entendimento atual é que trata-se de lei tanto em sentido formal, quanto material.

8. errado, a iniciativa do PPa, LdO e LOa sempre será do executivo.

Gabarito:

7. Certo

8. Errado


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9ª Questão (TCE-RO Auditor de Controle Externo Cespe 2013): A respeito do ordenamento constitucional em vigor no contexto do orçamento público, julgue o item subsecutivo.

É vedada a abertura de crédito extraordinário sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes.

Solução

errado, o crédito extraordinário é o único que não depende de prévia auto-rização legislativa e não precisa indicar os recursos correspondentes.

Gabarito: Errado

10ª Questão (MME Analista Financeiro Cespe 2013): Julgue o item a seguir.

em sua dimensão legal, o orçamento público abrange a elaboração e a execução de três leis – o PPa, a LdO e a LOa – que, em conjunto, formalizam o planejamento e a execução das políticas públicas federais.

Solução

Certo, são os três instrumentos de planejamento no modelo pós 1988.

Gabarito: Certo

11ª a 14ª Questões (MME Gerente de Projeto Cespe 2013): Julgue os itens a seguir.

11. a LOa, cujo período de execução é de 1.º de janeiro a 31 de dezembro, objetiva, principalmente, estimar as receitas e fixar as despesas.

12. as despesas de capital não devem constar do PPa.

13. O PPa federal deve ser elaborado de forma nacional, não sendo permitida a sua regionalização.

14. a iniciativa de elaboração da proposta orçamentária é sempre do Poder Legislativo.

Solução

11. Certo, a 3ª etapa da LOa – execução de fato coincide com o ano civil.

12. errado, as despesas de capital devem constar no PPa.

13. errado, o PPa da União é nacional, mas deve ser regionalizado obrigato-riamente.

14. errado, a iniciativa do PPa, LdO e LOa sempre será do executivo.

Gabarito:

11. Certo


12. Errado

13. Errado

14. Errado

15ª Questão (Ministério da Integração Analista Cespe 2013): Julgue o item a seguir.

15. No universo das retificações dos orçamentos federais, estaduais e municipais, os créditos adicionais não são considerados como mecanismos de alteração ou retificação da lei do orçamento anual.

Solução

errado, os créditos adicionais retificam/alteram a LOa.

Gabarito: Errado

16ª a 18ª Questão (DNIT Contador ESAF 2013 Adaptada): Julgue os itens a seguir sobre os créditos adicionais.

16. Os créditos para atender despesas em razão de calamidades públicas são denominados créditos especiais.

17. Os créditos suplementares destinam-se à criação de dotações orçamentárias.

18. Não é necessária a indicação dos recursos para a abertura de créditos especiais.

Solução

16. errado, neste caso são os extraordinários.

17. errado, neste caso são os especiais.

18. errado, tanto os especiais quanto os suplementares devem indicar a fonte de recursos.

Gabarito:

16. Errado

17. Errado

18. Errado

19ª Questão (DPE-SP Analista FCC 2013): Os créditos adicionais classificam-se em

a) suplementares, especiais e extraordinários.

b) Complementares, suplementares e de Calamidade Pública.

c) suplementares, de Reforço e extraordinários.

d) Complementares, especiais e extraordinários.

e) suplementares, extraordinários e de Calamidade Pública.

7 administraÇÃo $ 5 financeira e orÇamentÁria

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