administração financeira orçamentária - aula 1

CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHO

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AULA 01: AFO: ORÇAMENTO PÚBLICO; EVOLUÇÃO HISTÓRICA E TIPOS DE ORÇAMENTO.

Colegas concursando(a)s!

Satisfação em tê-los conosco nessa jornada de concursos. Espero sinceramente que todos obtenham o êxito esperado e que seus objetivos sejam plenamente alcançados.

O assunto da nossa primeira aula é bastante teórico, entretanto, é preciso conhecê-lo para ser aprovado em “bons concursos”, ou seja, para os cargos que tenham remuneração acima de R$ 7.000,00.

Já pensou nessa possibilidade! Ser aprovado para um cargo com remuneração de R$ 8.000,00, 9.000,00 ou mais de 10.000,00!

Pois bem, atualmente a remuneração inicial para o cargo de Perito da Polícia Federal é de R$ 10.900,00. Para a carreira de Auditoria Federal (Receita Federal, Previdenciária e do Trabalho), mais de R$ 8.00,00. Para Analista do Tribunal de Contas da União, mais de R$ 9.000,00 e muitos outros Tribunais Federais (TRT, TRE, TRF etc), a remuneração é excelente.

Meus caros candidatos! Estudem bastante, com vontade e perseverança porque a concorrência está cada vez mais acirrada e qualitativa!

Estive recentemente ministrando aula na Academia Nacional da Polícia Federal e verifiquei que existem alunos ao cargo de Perito, Delegado, Agente, etc. com 23 anos de idade. São pessoas que estão se preparando desde a universidade.

A tendência é essa, candidatos cada vez mais novos e com muitas horas de cursinhos e aulas on-line.

Portanto, se prepare com a maior vontade possível. Verá o quanto é gratificante ser aprovado num concurso! E melhor ainda, ganhar uma boa remuneração.



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Nesses nossos encontros serei apenas mais um aliado nessa caminhada, procurando, da melhor forma possível, contribuir com a nossa experiência nessa árdua e empolgante jornada para a conquista de um cargo ou emprego público de seu sonho.

Análise do conteúdo programático:

A disciplina Administração Financeira e Orçamentária, em tese, não apresenta dificuldades de aprendizado, ou seja, o assunto é de fácil assimilação, porém, um pouco complexa, principalmente quanto ao conteúdo da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.

Também, não existe uma seqüência lógica de abordagem. Os tópicos não exigem pré-requisitos, ou seja, pode ser estudado de forma isolada. Entretanto, procurarei abordar o assunto AFO dentro de uma seqüência racional para facilitar o aprendizado.

Nossa primeira aula!

Na aula de hoje abordaremos o assunto orçamento público, sua evolução história e seus principais tipos.

A evolução histórica do orçamento público é pouco exigida em conteúdos programáticos de concursos, entretanto, para alguns cargos, a exemplo do TCU, CGU STN etc, esse assunto é exigido. Em função da pouca exigência em concursos, abordaremos esse tópico de forma bem sucinta.

Os tipos de orçamento público é assunto bem mais exigido e cobrado em concursos, em especial, o orçamento-programa, técnica orçamentária atualmente difundida e implementada no Brasil.

Esse assunto é bastante teórico e rico de conteúdo, entretanto, procurarei ser o mais objetivo possível, inserindo os tópicos mais cobrados nos últimos concursos.

Uma dica!

Existe sempre um bom motivo para estudar: ser aprovado no concurso pretendido, seu “sonho de consumo”, então, estude com a melhor boa



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vontade possível, não desperdice a oportunidade de aprender com antecedência. Procure andar na frente dos outros candidatos.

Entendo que só se executa bem uma atividade quando há interesse por ela, portanto, seja paciente, mesmo que o assunto seja “chato”, procure aprendê-lo! Lembre-se de um velho ditado: “quando não se pode com o inimigo, junte-se a ele”.

Conquistar um bom cargo público com seus próprios méritos é o meio mais difícil, porém o mais democrático e empolgante de se conquistar uma “vitória”.

Vamos ao nosso estudo!

1. Orçamento público

Conceito:

Ao contrário da iniciativa privada, o orçamento e planejamento públicos são obrigatórios e estão previstos na Constituição Federal – CF e regulamentados em diversas normas, entre elas, a Lei nº 4.320/64, Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF e em diversas Portarias do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão – MPOG e da Secretaria do Tesouro Nacional – STN.

A obrigatoriedade de o setor público realizar planejamento e orçamento está inserido no art. 174 da CF. Esse artigo estabelece que como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

O termo planejamento é abrangente e às vezes poderá estar se referindo ao orçamento ou ao planejamento. Entretanto, para fins de concurso público, a expressão planejamento refere-se ao Plano Plurianual e o termo orçamento, ao Orçamento Anual, ambos previstos na CF.

O que vem a ser o orçamento público?



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Orçamento público é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz em termos financeiros, para determinado período (um ano), os planos e programas de trabalho do governo.

Entenda o termo flexível como a possibilidade de se implementar mudanças ou alterações de gastos durante a execução da lei orçamentária.

É fato comum no Brasil da lei orçamentária não ser executada exatamente como foi aprovada pelo Congresso Nacional, muitas alterações ocorrerão ao longo do exercício financeiro, a exemplo de gastos com despesa urgentes e imprevistas.

Atenção! Para fins de concurso, o processo orçamentário brasileiro é extremamente rígido, haja vista que a maior parte das receitas públicas estão vinculadas a determinados tipos de gastos ou investimentos.

Veja esta questão cobrada pelo CESPE e considerada correta:

(CESPE – Técnico Judiciário – TRE Alagoas – 2004) O orçamento brasileiro tem alto grau de vinculações, tais como transferências constitucionais para estados e municípios, manutenção do ensino, seguridade social e receitas próprias de entidades. Essas vinculações tornam o processo orçamentário extremamente rígido.

Após essas considerações, podemos dizer que o orçamento público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano e o Poder Legislativo lhe autoriza, através de LEI, a execução das despesas destinadas ao funcionamento da “máquina administrativa”.

Natureza jurídica do orçamento.

Apesar das divergências doutrinárias, hoje é posição dominante, inclusive já decidida reiteradas vezes pelo Supremo Tribunal Federal- STF, que o orçamento é uma lei formal. As leis orçamentárias (Lei do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual –LOA) apenas prevêem as receitas públicas e fixam as despesas, a partir dos planejamentos. Assim sendo, essas leis não criam direitos subjetivos.



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Sendo uma lei formal, a simples fixação de gastos na lei orçamentária anual não cria direito subjetivo, não sendo possível se exigir, em tese, por via judicial, que uma despesa específica estabelecida no orçamento seja realizada.

A Lei orçamentária possui as seguintes características:

É uma lei formal – formalmente o orçamento é uma lei, mas, em diversas situações, não obriga o Poder Público a realizar a despesa, que pode, por exemplo, deixar de realizar um gasto autorizado pelo legislativo. Entretanto, muitos tipos de gastos são obrigatórios, a exemplo das despesas mínimas com educação, saúde etc. Portanto, o orçamento é apenas uma lei formal.

É uma lei temporária – a lei orçamentária tem vigência limitada (um ano).

É uma lei ordinária – todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são leis ordinárias. Os créditos suplementares e especiais também são aprovados como leis ordinárias.

É uma lei especial – denominada “lei de meios” possui processo legislativo um pouco diferenciado das leis comuns, posto que trata de matéria específica (receitas e despesas).

2. Evolução histórica do orçamento

O estudo do orçamento público remonta há mais de 1300 anos antes de Cristo, entretanto, esse não é nosso objetivo. Assim sendo, passaremos e estudar o orçamento no Brasil após a Constituição Imperial de 1824.

Constituição de 1824:

Inicialmente esta constituição previa que a elaboração da proposta orçamentária competia ao Legislativo.

Em 1826, através de uma reforma nessa constituição foi realizada a transferência da elaboração da proposta orçamentária para o Poder Executivo. Assim, o orçamento passou a ser elaborado pelo Ministério da Fazenda, que consolidava as propostas dos outros ministérios e as encaminhava à Câmara dos Deputados para fins de apreciação pela Assembléia Geral, composta pela Câmara dos Deputados e Câmara de Senadores.



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A Constituição Imperial de 1824 abordou sobre orçamento em seus artigos 170 a 172.

O art. 172 assim previa: “O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os orçamentos relativos ás despezas das suas Repartições, apresentará na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver reunida, um Balanço geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia de todas as contribuições, e rendas publicas”.

Constituição Republicana de 1891:

Em termos de orçamento, houve retrocesso, em seu artigo 34 ficou estabelecido que a proposta orçamentária era elaborada pelo Congresso Nacional, cabendo a este, orçar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exercício financeiro.

Portanto, conforme estabelecido na Constituição Republicana, o Poder Legislativo elaborava e aprovava a proposta orçamentária. Caberia ao Executivo executar a proposta orçamentária e prestar contas ao Legislativo.

Constituição Federal de 1934:

Ocorreu um grande avanço em termos de orçamento. Era semelhante ao modelo atual, competia ao Presidente da República enviar à Câmara dos Deputados, dentro do primeiro mês da sessão legislativa ordinária, a proposta de orçamento. Esta era elaborada pelos diversos ministérios e encaminhada ao Ministério da Fazenda, que a consolidava e remetia ao Congresso Nacional. Portanto, a proposta orçamentária era encaminhada à Câmara dos Deputados, porém, apreciada pelo Congresso Nacional.

Naquela época ainda não havia um ministério com um corpo técnico especializado em matéria orçamentária, a exemplo do atual MPOG.


Para maior eficácia e eficiência na elaboração e execução do orçamento federal foi criado, junto à Presidência da República, um Departamento Administrativo com as atribuições de organizar anualmente, de acordo com as instruções do Presidente da República, a proposta orçamentária.



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Esse Departamento tinha competência para encaminhar o orçamento à Câmara dos Deputados e ainda fiscalizar, por delegação do Presidente da República e na conformidade das suas instruções, a execução orçamentária. Portanto, a competência para aprovação do orçamento passou, em tese, para a Câmara dos Deputados. Digo “em tese” porque o Conselho Federal – atual Senado da República, poderia também deliberar sobre orçamento caso a Câmara do Deputados excedesse o prazo para deliberação.

Nessa Constituição foi estabelecido o princípio da unicidade orçamentária, onde seriam incorporados obrigatoriamente à receita, todos os tributos, rendas e suprimentos de fundos, incluídas na despesa todas as dotações necessárias ao custeio dos serviços públicos.

Foi a partir dessa Constituição que ficou consagrado o princípio da exclusividade orçamentária, ou seja, no projeto de lei do orçamento não poderia haver matéria estranha à fixação da despesa e a previsão da receita.


Competia aos ministérios a elaboração de suas respectivas propostas orçamentárias e encaminhá-las ao Ministério da Fazenda, que as consolidava e remetia, através da Presidência da República, ao Congresso Nacional para fins de apreciação.

A competência para apreciação e aprovação da lei orçamentária passou a ser exclusiva do Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República.

O art 74 daquela Constituição previa que se o orçamento não tiver sido enviado à sanção até 30 de novembro, prorrogar-se-á para o exercício seguinte o que estiver em vigor. Ou seja, a lei orçamentária em vigor poderia ser prorrogada - executada no exercício seguinte.


Esta constituição não inovou em relação à constituição de 1946. Os procedimentos permaneceram os mesmos, ou seja, competia aos ministérios elaborar suas propostas e encaminhá-las ao Ministério da Fazenda, que as consolidava e remetia, através da Presidência da República, ao Congresso Nacional para fins de apreciação.

Antes, porém, em 1964 foi criado o cargo de Ministro Extraordinário do Planejamento e Coordenação Econômica, com atribuições, entre outras, de coordenar a elaboração e execução do Orçamento Geral da União e



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dos orçamentos dos órgãos e entidades subvencionadas, harmonizando-os com o plano nacional de desenvolvimento econômico.

Até então, só existia na estrutura governamental o Conselho de Desenvolvimento, criado em 1956, que detinha atribuições de coordenação e planejamento da política econômica, que passou a ser subordinado ao Ministério recém-criado.

Em 1964 as atribuições do Ministério do Planejamento foram ampliadas com a inclusão da Coordenação Econômica. Em 1965 foi criado o Conselho Consultivo do Planejamento como órgão de consulta deste Ministério.

Nessa Constituição foi criado o princípio do equilíbrio orçamentário, onde o montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderia ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período.

Resumindo, conforme exposto acima, a competência para elaboração da proposta orçamentária inicialmente era do Legislativo, foi transferida ao Executivo em 1926 e confirmada posteriormente pelas constituições de 1934, 1936 e de 1946.


Foi a mais inovadora e a que contemplou os diversos avanços conquistados pela sociedade, principalmente, a democratização do planejamento e do orçamento. O Capítulo II foi inteiramente destinado às finanças públicas e a Seção II, aos orçamentos.

Essa norma estabeleceu novos instrumentos de planejamento, a exemplo do Plano Plurianual – PPA, antes denominado de Plano Plurianual de Investimentos, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e os Planos e Programas Nacionais, Regionais e Setoriais.

3. Tipos de orçamento

Para alocar eficazmente os limitados recursos da sociedade, um processo orçamentário adequado poderá oferecer respostas a alguns questionamentos básicos:



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Onde e como gastar o dinheiro do povo de forma eficiente?

Quanto deve ser gasto em unidades monetárias do total dos recursos arrecadados?

Qual é a metodologia de planejamento mais adequada para executar gastos e prestar serviços à sociedade?

As respostas a esses questionamentos dependem de diversos fatores internos e externos que em muitas situações extrapolam a competência e a soberania do Estado. Entre eles podemos mencionar: embargos econômicos, subsídios, incapacidade de investimentos, extensão territorial, vontade política e diversificação cultural.

Um adequado planejamento de receitas e despesas pode diferenciar o governo ou o país que gasta bem ou mal o dinheiro público.

Existem diversos tipos ou formas de planejamento, entretanto, a escolha do procedimento ou metodologia de planejamento ou orçamento a ser utilizado pelos gestores pode fazer diferença entre o bom e o mau gestor público.

Dentre os diversos tipos de orçamentos que o Estado pode realizar, podemos citar:

◊ Orçamento de base zero;

◊ Orçamento tradicional;

◊ Orçamento de desempenho;

◊ Orçamento-programa;

◊ Orçamento participativo, etc.

Entendemos que os termos mais adequados seriam metodologia ou procedimento orçamentários. Porém, para fins de concurso encontramos a expressão “tipos de orçamento”.

Iremos abordar em nosso estudo todos os tipos de orçamento acima, haja vista a previsão em diversos programas de concursos.



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Podemos ainda classificar os tipos de orçamento de acordo com o regime político adotado em cada país, ou seja, segundo a forma de governo adotada. Assim sendo, existem basicamente três tipos de orçamento:

Orçamento legislativo: é o orçamento cuja elaboração, discussão e votação competem ao Poder Legislativo, cabendo ao Executivo a sua realização. É utilizado basicamente em países parlamentaristas.

Esse tipo de orçamento foi utilizado no Brasil, era previsto inicialmente na Constituição Imperial de 1824, posteriormente modificado em 1826, onde uma reforma nessa constituição foi realizada a transferência da elaboração da proposta orçamentária para o Poder Executivo.

Orçamento executivo: é o tipo de orçamento cuja elaboração, aprovação e execução e controle competem ao Poder Executivo. É utilizado geralmente em países de governos absolutistas. Esse tipo ainda não foi experimentado no Brasil. Menos mal!

Orçamento misto: é o orçamento cuja competência para elaboração das propostas e envio ao Legislativo e privativa do Poder Executivo, competindo ao Poder Legislativo a sua discussão e aprovação. É o tipo de orçamento democrático, onde os representantes do povo (Deputados) e dos entes federados (Senadores), autorizam o Executivo a realizar os gastos públicos conforme aprovado em lei – princípio da legalidade.

É esse o tipo de orçamento adotado no Brasil.

Veja como esse assunto foi cobrado em concurso!

(Analista Previdenciário/INSS – Ciências Contábeis – CESGRANRIO – 2005). Dependendo da forma de governo existente, os orçamentos podem ser classificados em três tipos:

(a) Geral, específico e especial.

(b) Presidencialista, parlamentarista e judicialista.

(c) legislativo, executivo e misto.

(d) plurianual, qüinqüenal e anual.



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(e) de investimentos, corrente e complementar.

Comentários:

(a). Incorreta. Não existem os tipos de orçamento constantes dessa opção.

(b). Incorreta. Podemos dizer que o orçamento legislativo é o parlamentarista e o misto, presidencialista, porém, não existe o orçamento judicialista.

(c). Correta. Conforme descrito acima, dependendo da forma de governo existente, os países podem ter três tipos de orçamento: Legislativo, executivo e misto.

(d). Incorreta. Plurianual não é tipo de orçamento, mas sim um planejamento estratégico de médio prazo (4 anos) de utilização obrigatória no Brasil pelos entes federados (União, Estados/DF e Municípios). Para elaboração do orçamento anual – LOA, é utilizada a metodologia orçamentária denominada “orçamento-programa”. Essa metodologia foi estabelecida desde 1964, na Lei 4.320/64, entretanto, seu efetivo implemento ocorreu somente em 1998. O orçamento qüinqüenal ocorreu no Brasil em governos anteriores, em especial, os militares, quando o mandato presidencial era de cinco anos.

(e) Incorreta. Os orçamentos de investimentos e correntes existem e são partes do orçamento anual. Desconheço o tipo de orçamento complementar!

3.1. Orçamento de base zero - obz ou por estratégia:

Uma primeira observação! Para fins de concurso, não percam muito tempo se aprofundando no tópico OBZ. Fiz uma pesquisa e verifiquei que são poucas as questões de concursos sobre esse assunto, principalmente “cobradas” pelo CESPE e ESAF.

Às vezes, quando é exigida alguma questão sobre OBZ, geralmente é combinada com outro tipo de orçamento (orçamento-programa, tradicional, etc).

O orçamento de base zero teve sua abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da América, pela Texas Instruments



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Inc., em 1969. Foi adotado pelo Estado da Geórgia (governo Jimmy Carter), no ano fiscal de 1973.

A metodologia do OBZ não é adotada no Brasil, em nenhuma das unidades da Federação.

Conceito:

O orçamento de base zero é uma metodologia orçamentária ou tipo de orçamento onde exige que todas as despesas dos órgãos ou das entidades públicas, os programas ou projetos governamentais sejam detalhadamente justificadas a cada ano, como se cada item de despesa se tratasse de uma nova iniciativa do governo.

Portanto, no orçamento de base zero cada item da despesa orçamentária é tratado como uma nova iniciativa dos gestores ou do governo.

Objetivo:

O objetivo principal do OBZ é “gastar” de acordo com os recursos disponíveis e corresponde a um “meio de eliminar programas e projetos não econômicos”.

Importante!

Principais características:

◊ Análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas em cada unidade orçamentária;

◊ O processo exige que cada administrador justifique detalhadamente todas as dotações solicitadas em seu orçamento, cabendo-lhe justificar por que deve gastar os recursos;

◊ Cada administrador é obrigado a preparar um "pacote de decisão" para cada atividade ou operação, e este pacote inclui uma análise de custo, finalidade, alternativas, medidas de desempenho, benefícios e as conseqüências de não executar as atividades.

◊ Todos os programas de trabalho devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário;

◊ Os gastos anteriormente realizados são questionados e as prioridades historicamente determinadas são abandonadas.



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O questionamento dos gastos anteriormente realizados é executado através dos procedimentos de avaliação e acompanhamento.

Prioridades historicamente determinadas são abandonadas significa dizer que o gestor público deverá realizar seu planejamento de despesas justificando o gasto a ser realizado e não apenas se basear em dados históricos (do passado).

Exemplo: Ao realizar o planejamento de gastos o gestor deverá abandonar o seguinte pensamento: Neste ano fui contemplado com R$ 100 milhões na lei orçamentária, portanto, vou pedir R$ 120 milhões para o próximo ano porque talvez consigamos pelo menos os mesmos R$ 100 milhões.

Veja o item considerado incorreto numa questão de concurso!

(Escola de Administração do Exército – ESAEX – Contador CFO/QC – 2005). Em relação às metodologias de elaboração orçamentária, podemos afirmar que:

“No orçamento base zero ou por estratégia, não se questionam os gastos anteriormente realizados, valendo as prioridades historicamente determinadas”.

Comentários:

A opção foi considerada incorreta porque ocorre exatamente ao contrário, ou seja, os gastos anteriormente realizados são questionados e as prioridades historicamente determinadas são abandonadas.

Vantagens do OBZ:



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◊ Fornece informações detalhadas relativas aos recursos necessários para se realizar os fins desejados; chama a atenção para os excessos e para a duplicidade de esforço entre as unidades orçamentárias;

◊ Concentra-se nas quantias necessárias para os programas, e não no aumento ou diminuição percentual em relação ao ano anterior;

◊ Especifica prioridades dentro das unidades orçamentárias, entre órgãos e comparações entre as organizações públicas;

◊ Permite a determinação, por uma auditoria de desempenho, se cada atividade ou operação teve o desempenho esperado;

◊ Pode ser avaliado, também, o desempenho dos servidores com o envolvimento necessário dos gestores de todos os níveis da administração pública, incutir-lhes um maior senso de responsabilidade ao realizar planejamento.

Desvantagens do OBZ:

◊ A elaboração da proposta orçamentária é mais demorada, trabalhosa, mais cara e exige pessoal preparado e com cultura orçamentária;

◊ Excessiva “burocracia” e a produção de montanhas de papéis nas unidades orçamentárias;

◊ Pouca participação dos níveis hierárquicos (da administração superior), podendo ocasionar perda de vista da visão global das finanças públicas e dos projetos relevantes e duradouros;

◊ A quantidade de órgãos e entidades e a dimensão geográfica do país pode tornar o processo orçamentário extremamente dificultoso.

Premissas básicas do orçamento de base zero:

� Redução de despesas e o aumento da eficiência do Estado;

� O OBZ não é um orçamento de custos, este (orçamento de custos) ocorre concomitante com o OBZ;

� A elaboração do orçamento fica sob a responsabilidade de cada unidade orçamentária, buscando esforços e alternativas de maximizar os seus resultados e conseqüentemente os do Estado;

� Cada gestor deve avaliar as atividades de sua área e as despesas decorrentes, propondo e justificando o nível de gastos previstos;



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� Linguagem basicamente contábil, ou seja, todos os valores que estarão compondo a base orçamentária, serão obtidos da escrituração contábil e nos balancetes dos exercícios anteriores;

O foco principal do orçamento de base zero é o controle das despesas de capital (investimentos), ou seja, parte-se da premissa do que precisa ser feito e não o que seria bom ser feito. Assim sendo, o orçamento torna-se o mais próximo possível da realidade e das necessidades.

Para se obter o máximo controle de seus gastos, os gestores precisam de relatórios detalhados das atividades desenvolvidas.

Sintetizando o assunto OBZ:

A idéia básica do OBZ é a de que cada unidade da administração pública, a cada ano, deve justificar por que deve gastar os recursos que estão sendo pleiteados.

Assim sendo, os órgãos e Poderes, ao elaborar o orçamento e o Congresso Nacional, ao debatê-lo e aprová-lo ambos teriam os elementos de julgamento necessários para, primeiro, avaliar até que ponto uma certa despesa é necessária ou não; e segundo, estabelecer uma hierarquia de prioridades para definir o que é mais importante o governo realizar.

Benefícios que poderão advir com a adoção do OBZ:

Melhoria do processo orçamentário: O fato de cada programa ser questionado obrigaria as diversas Unidades Orçamentárias e Ministérios a envidarem esforços no sentido de apresentar programas de melhor qualidade técnica e mais justificados e fundamentados, promovendo uma espécie de seleção natural e criando uma forma de “filtro” que implicaria abandonar os programas tecnicamente inviáveis ou surrealistas.

Aperfeiçoamentos posteriores: Ao contrário de certas inovações interessantes que depois perdem continuidade, o OBZ se caracteriza por



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ser um processo contínuo, onde a cada ano os programas devem ser avaliados.

O OBZ tende a gerar, como subproduto, uma nova cultura favorável ao aperfeiçoamento sistemático dos procedimentos, com vistas a uma maior eficácia na utilização dos recursos e no cumprimento das metas.

Desenvolvimento de pessoal: A necessidade de se justificar cada programa de trabalho impõe às diversas unidades governamentais empenho no desenvolvimento de uma equipe técnica capacitada para atingir os fins da administração pública através de maior qualificação dos funcionários e da criação de uma cultura orçamentária. No OBZ não se enfatiza o objetivo do gasto e também não há preocupação com a categoria econômica da despesa (se é despesa corrente ou de capital). Este tipo de orçamento parte da premissa de que cada unidade da administração pública, a cada ano, deve justificar por que deve gastar os recursos que estão sendo pleiteados.

A maior preocupação do OBZ é justificar o porquê da despesa, se deve ou não gastar esse ou aquele recurso e em qual programa ou projeto.

Mais uma questão que exigiu conhecimento sobre o assunto!

(ESAF – AFC 1997). A ênfase no objetivo do gasto, ao invés da preocupação com a categoria econômica do dispêndio, demonstra que se trata de um orçamento.

a) tradicional.

b) participativo.

c) base zero.

d) orçamento-programa.

e) orçamento de desempenho.

Comentários:

a) Incorreta. No orçamento tradicional a destinação dos recursos às unidades orçamentárias é prioritária em relação ao gasto em si. Assim sendo, não existe preocupação com o objetivo do gasto ou da categoria econômica da despesa.



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b) Incorreta. O orçamento participativo é um importante instrumento de participação do cidadão na gestão pública. Portanto, o processo de orçamento participativo tem a necessidade de um contínuo ajuste crítico, baseado em um princípio de auto-regulação, com o intuito de aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a sua não-estagnação.

c) Incorreta. No OBZ não se enfatiza o objetivo do gasto e também não há preocupação com a categoria econômica da despesa (se é despesa corrente ou de capital). Este tipo de orçamento parte da premissa de que cada unidade da administração pública, a cada ano, deve justificar por que deve gastar os recursos que estão sendo pleiteados.

d) Correta. No orçamento-programa a ênfase principal é no objetivo do gasto. Se a ênfase é no objetivo do gasto, então, é indiferente saber se a despesa que está sendo realizada é corrente ou de capital, o que importa é se esse gasto atende as necessidades da sociedade.

Podemos até enumerar algumas premissas básicas do orçamento programa:

� Melhor controle da execução dos programas de trabalho;

� Ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta;

� Melhor identificação dos gastos.

e) Incorreta. No orçamento de desempenho a destinação dos recursos é prioritária em relação ao gasto em si. A ênfase do orçamento de desempenho era as coisas que o governo fazia, ou seja, o foco era basicamente nos resultados, com desvinculação entre orçamento e planejamento.

Às vezes precisamos saber a diferença entre objeto e objetivo do gasto para “matar” uma questão de concurso desse assunto.

Vejamos um exemplo:

Um órgão (Ministério da Saúde), em determinada região do Brasil, adquiriu 20 veículos adaptados para o combater o mosquito da dengue. No orçamento-programa, a preocupação é se esse gasto atende aos objetivos do órgão (combate de epidemias). Significa que a preocupação



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(ênfase), não é o objeto do gasto (simplesmente os 20 veículos), mas sim, se esses veículos atende aos objetivos do órgão e da sociedade.

Se, ao invés de adquirir 20 veículos adaptados para o combate ao mosquito da dengue, o Ministério da Saúde tivesse comprado 20 Mercedes blindadas, os objetivos do órgão (combate ao mosquito da dengue) não estariam sendo plenamente atendidos e as despesas mal empregadas.

Assim sendo, a ênfase no objetivo do gasto significa, por exemplo, se uma determinada despesa atende ou não aos objetivos do órgão.

A ênfase no objeto de gasto significa apenas o quanto gastou e em que foi gasto o dinheiro público.

Amigo concursando(a)! Estão verificando que o assunto é bastante teórico?

Portanto, entendo que para fins de concurso devemos absorver um conhecimento “geral” acerca de cada tipo de orçamento, atentando para os pontos principais de cada um. Os pontos mais importantes estão sublinhados ou em itálico.

O assunto é teórico, mas temos que estudar! Então, vamos prosseguir?

3.2. Orçamento de desempenho ou de realizações:

Esse tipo de orçamento já foi utilizado ou experimentado no Brasil na década de 70, período compreendido entre o orçamento tradicional ou clássico e a previsão legal (Lei nº 4.320/64) de utilização do orçamento-programa.

Conceito:

É um processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho contendo as ações desenvolvidas.



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Toda a ênfase do orçamento de desempenho reside no desempenho organizacional (da organização ou unidade orçamentária), sendo também conhecido como orçamento funcional.

Nesse tipo de orçamento (orçamento de desempenho ou de realizações), a ênfase era as coisas que o governo fazia, ou seja, o foco era basicamente nos resultados, com desvinculação entre planejamento orçamento.

Quando o Brasil adotava a metodologia do orçamento de desempenho ou de realizações foi muito comum a realização de grandes obras, muitos “elefantes brancos”. A maior preocupação dos governos era demonstrar suas realizações, seus feitos, muitas vezes sem estabelecer prioridades e com planejamento inadequado, irrealista.

Atenção para o termo! Desvinculação entre planejamento e orçamento. É que para o atual tipo de orçamento utilizado no Brasil (orçamento programa), existe a previsão legal de total vinculação entre planejamento e orçamento.

No orçamento de desempenho ou de realizações não havia obrigatoriedade de vinculação entre planejamento e orçamento, ou seja, o plano plurianual de investimentos - PPI (na época) estabelecia os programas a serem realizados e, na sua execução, através da lei orçamentária, realizavam-se despesas completamente em desacordo com o planejado no PPI.

Onde se encontra a atual previsão legal de vinculação entre planejamento e orçamento?

Encontra em diversas normas, entre elas podemos citar:

� Constituição Federal de 88;

� Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF;

� Lei nº 4.320/64.

Essas normas estabelecem as determinações a seguir descritas:



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Constituição Federal – CF/88:

� A CF determina que os orçamentos fiscal, referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público e o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto deverão ser compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional (art. 165, § 7º da CF);

� Existe previsão de que as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias (art. 166, § 3º, inciso I da CF);

� As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual (art. 166, § 4º da CF);

� Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade (art. 167, § 1º da CF).

Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF:

� LRF determina que o projeto de lei orçamentária anual deverá ser elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas da própria LRF (art. 5º da LRF);

� Determina a LRF que é vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada (art. 5º, § 4º da LRF).

� Ainda existe previsão na LRF de que a lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da CF (art. 5º, § 5º da LRF).



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Lei nº 4.320/64:

Na Lei nº 4.320/64 existe determinação de que as propostas parciais de orçamento guardarão estrita conformidade com a política econômico-financeira, o programa anual de trabalho do Governo e, quando fixado, o limite global máximo para o orçamento de cada unidade administrativa (art. 27 da Lei nº 4.320/64).

O orçamento de Desempenho ou de Realizações surgiu após o orçamento clássico ou tradicional e é uma evolução deste. A importância do orçamento de desempenho era saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”.

O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos do governo, ainda não poderia ser considerado um orçamento-programa, visto que lhe faltava algumas características essenciais, entre elas, a vinculação ao sistema de planejamento a médio prazo, atual PPA.

Em realidade, o orçamento de desempenho inova um pouco mais em relação ao orçamento tradicional porque explicita os itens de gasto de cada órgão e a sua dimensão programática, ou seja, a pormenorização do programa de trabalho (detalhamento) do que deve ser realizado, inclusive demonstrando os recursos que estão sendo destinados à unidade orçamentária.

3.3. Orçamento-programa:

Atenção!

De todos os tipos de orçamentos aqui apresentados o mais exigido em concursos é, “de longe”, o orçamento-programa, haja vista que é a metodologia orçamentária atualmente utilizada no Brasil.

O orçamento-programa pode ser considerado uma concepção gerencial de orçamento público.

Esse tipo de orçamento é entendido como um elo entre o planejamento (PPA) e as ações executivas da Administração Pública, cuja ênfase é a consecução de objetivos e metas e, para tanto, são considerados os



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custos dos programas de ação e classificados a partir do ponto de vista funcional-programático.

Atenção! O termo “funcional-programático” significa dizer que a despesa se encontra dentro de uma função de governo (judiciária, legislativa, saúde etc) e que para cada despesa existe um programa de trabalho, ou seja, toda despesa pública encontra-se dentro de um programa de trabalho.

O orçamento-programa foi difundido pela Organização das Nações Unidas - ONU a partir do final da década de 50, inspirado na experiência do orçamento de desempenho nos Estados Unidos da América.

O tipo de orçamento utilizado atualmente no Brasil, em todas as unidades da federação, é o orçamento programa.

Implementação:

A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964 e está inserido na Lei no 4.320.

Atenção! Muito cobrado em concurso! O orçamento-programa foi implementado no Brasil a partir da Lei no 4.320/64.

Após a Lei no 4.320/64 o Decreto-Lei no 200/67 reforçou a idéia de orçamento-programa ao estabelecer, em seu art. 16, que em cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual.

Apesar da concepção de orçamento-programa ser conhecida desde a década de 50, inclusive no Brasil, os avanços ocorridos para sua efetiva implementação em nosso País somente ocorreu com a edição do Decreto Federal nº. 2.829/98 e demais normas que disciplinaram a elaboração do PPA (2000-2003).

Foi a partir daí que os esforços para a implantação do orçamento programa na área federal tiveram efetivamente a sua concretização, sendo imediatamente colocado em prática.



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O orçamento-programa está intimamente ligado ao sistema de planejamento (PPA) e aos objetivos que o Governo pretende alcançar durante um determinado período de tempo.

Atenção! O orçamento-programa é conceituado como sendo um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução.

Portanto, pelos conceitos e definições, podemos observar que o orçamento-programa não é apenas um documento financeiro, mas principalmente, um instrumento de concretização das ações do governo. Ele viabiliza os objetivos governamentais em consonância com os planos e diretrizes estabelecidas.

Podemos dizer que os orçamentos expressam uma realidade físico-financeira e os programas de trabalho do governo, entretanto, é o orçamento-programa que possibilita, entre outros:

� A integração do planejamento com o orçamento;

� A quantificação de objetivos e a fixação de metas;

� Informações relativas a cada atividade ou projeto, quanto e para que vai gastar;

� Identificação dos programas de trabalho, objetivos e metas compatibilizados com o PPA, LDO e LRF;

� Elaboração através de processo técnico e é baseado em diretrizes e prioridades, estimativas reais de recursos e de diagnóstico das necessidades;

� As relações insumo-produto;

� As alternativas programáticas;

� O acompanhamento físico-financeiro;

� A avaliação de resultados e a gerência por objetivos.

Quentíssima essa!

(ESAF – ACE – TCU 2006). O orçamento-programa é entendido como o plano de trabalho do governo no qual são especificadas as proposições



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concretas que se pretende realizar durante o ano financeiro. Assinale a única opção incorreta em relação a orçamento-programa.

a) A integração planejamento-orçamento é característica do orçamento-programa.

b) Orçamento-programa informa, em relação a cada atividade ou projeto, quanto vai gastar, para que vai gastar e por que vai gastar.

c) O orçamento-programa identifica programas de trabalho, objetivos e metas, compatibilizando-os com os planos de médio e longo prazos.

d) O orçamento-programa é o processo de elaboração do orçamento em que é enfatizado o objeto de gasto.

e) Processo de elaboração do orçamento-programa é técnico e baseia-se em diretrizes e prioridades, estimativa real de recursos e cálculo real das necessidades.

Comentários:

O comando da questão pede a única incorreta!

a) Correta. A característica principal do orçamento-programa é a integração ou vinculação entre o planejamento (Plano Plurianual) e o orçamento (Lei Orçamentária Anual). Os termos interligação, integração e vinculação são sinônimos.

b) Correta. Na elaboração da proposta orçamentária, todos as atividades e programas de trabalho a serem executados devem contemplar obrigatoriamente: quanto custa? (Dispêndio financeiro), para que os recursos são alocados? (finalidade) e por quê fazer? (Fundamentação).

Importante! Atividade é o instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação de governo.

Importante! O programa de trabalho é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no plano, visando a solução de um problema ou o atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade.

C). Correta. Porém, entendo que essa questão apresenta problemas quando menciona planos de longo prazo. Isso porque A Portaria MPOG



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nº 14, de 17 de setembro de 2004, que estabelece as instruções a serem utilizadas na elaboração das propostas orçamentárias prevê, em diversas partes de seu texto, que o plano plurianual é de médio prazo. Essas normas estão inseridas no Manual Técnico de Orçamento – MTO – 2005.

Observe:

Página 17 do MTO – 2005:

“Planejamento – o orçamento deve ser um instrumento de implementação do plano de médio prazo do Governo. As ações orçamentárias – projetos e atividades – devem resultar em produtos que contribuam para consecução dos objetivos dos programas”.

Página 50 do MTO - 2005:

“O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.

Página 22 do MTO – 02 2005:

“O cadastro de programas e ações é o meio de registro das informações relevantes sobre os programas e ações orçamentárias e é composto de um acervo de dados que abrange a programação de médio prazo, consubstanciada no PPA, e a programação anual, constante dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas estatais da União”.

Apesar desse problema, menção do termo longo prazo, de resto, a opção está corretíssima, posto que o orçamento-programa permite a identificação dos programas de trabalho, objetivos e metas da administração pública, inclusive sua comparação em termos absolutos e relativos.

d) Essa é a incorreta. No processo de elaboração do orçamento-programa é enfatizado o objetivo do gasto e não, o objeto do gasto. Verifique acima a diferença entre objeto e objetivo do gasto.

e). Correta. No processo de elaboração do orçamento-programa utiliza-se o critério técnico e baseia-se em diretrizes e prioridades, estimativa real de recursos e cálculo real das necessidades. As diretrizes são estabelecidas no plano plurianual e as prioridades, na lei de diretrizes orçamentárias.



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Nos modelos orçamentários anteriores ao orçamento-programa geralmente eram utilizados critérios políticos ou institucionais para a liberação de recursos.

3.4. Orçamento clássico ou tradicional:

Nos orçamentos tradicionais, geralmente não existem metas bem definidas e o envolvimento na elaboração do orçamento, restringe-se basicamente a alta administração, ou seja, há pouca participação efetiva dos técnicos das unidades orçamentárias.

Nesse tipo de orçamento as projeções de gastos são estabelecidas considerando-se os orçamentos dos anos anteriores, ou seja, se baseia em dados históricos. Esse procedimento normalmente gera resultados com as mesmas falhas e erros do passado.

Antes do advento da Lei no 4.320/64, o tipo de orçamento utilizado pelo Governo Federal era o tradicional ou clássico.

Alguns estados, a exemplo de São Paulo, já tinham experimentado outras técnicas orçamentárias mais avançadas desde 1959.

O orçamento clássico se caracterizava por ser um documento de previsão de receitas e de autorização de despesas, estas, classificadas segundo o objeto de gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para o período de um ano.

Em sua elaboração não se cogitava, primordialmente, em atender às reais necessidades da coletividade e da administração, tampouco se consideravam os objetivos econômicos e sociais.

A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato de que ele não privilegiava um programa de trabalho ou um conjunto de objetivos a atingir.

Assim, a técnica do orçamento tradicional simplesmente dotava um órgão qualquer com os recursos suficientes para pagar pessoal, comprar



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material de consumo, permanente, etc. para o exercício financeiro subseqüente com base nos valores do passado (ano anterior).

Os órgãos eram contemplados no orçamento de acordo com o que gastavam no exercício anterior e não em função do que se pretendia realizar.

Resumindo, no orçamento clássico ou tradicional planejamento era “coisa” desconhecida.

Para melhor assimilação vamos demonstrar um quadro comparativo entre os orçamentos clássico ou tradicional e o orçamento-programa.

O objetivo é deixar mais claro acerca dos procedimentos orçamentários utilizados pelo Brasil em anos anteriores e atualmente.

Alerto que a maioria das questões de concursos testam conhecimentos dos candidatos sobre esses dois tipos de orçamento.

Orçamento tradicional ou clássico Orçamento-programa

1. O orçamento é desvinculado do planejamento, ou seja, não há integração entre planejamento e orçamento.

1. Existe integração entre planejamento e orçamento. Essa integração está prevista em norma legal (CF, LRF e na Lei nº 4.320/64).

2. As decisões orçamentárias são tomadas a partir das necessidades ou poder político dos dirigentes das unidades organizacionais.

2. As decisões orçamentárias são tomadas com base em critérios e análises técnicas das alternativas possíveis e em função dos recursos existentes.

3. A alocação dos recursos visa à consecução de meios. A ênfase é o objeto do gasto.

3. A alocação de recursos visa à consecução de objetivos, metas diretrizes e prioridades.

4. Na elaboração do orçamento são consideradas as necessidades financeiras das unidades organizacionais com base em dados históricos (do passado).

4. Na elaboração do orçamento são considerados todos os custos dos programas, inclusive dos que ultrapassam o exercício financeiro.

5. A estrutura do orçamento dá ênfase aos aspectos contábeis da gestão.

5. A estrutura do orçamento está voltada para os aspectos administrativos e de planejamento.



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6. Praticamente inexistem sistemas de acompanhamento e avaliação dos programas de trabalho e dos resultados alcançados.

6. Utilização sistemática de indicadores e padrões de medição dos trabalhos e avaliação dos resultados.

7. Os principais critérios de classificação da despesa são as unidades administrativas.

7. Principal critério de classificação da despesa é o funcional-programático (funções e programas).

8. O controle visa avaliar a honestidade dos agentes governamentais e a legalidade no cumprimento do orçamento.

8. O controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais.

3.5. Orçamento Participativo - OP:

Em função da pouca exigência desse tipo de orçamento em concursos iremos tecer alguns comentários para evitar qualquer surpresa, haja vista que esse conhecimento pode ser exigido dentro do contexto dos outros tipos de orçamento.

É apenas precaução! Se “cair” em alguma prova poderá “ganhar” mais uma questão e evitar a lamentação por falta de conhecimento sobre o tema ou que “nunca ouviu falar”!

O orçamento participativo é um instrumento que serve para alocar os recursos públicos de forma eficiente e eficaz de acordo com as demandas sociais. Ele surgiu através da iniciativa de elaborar o orçamento público levando-se em conta a participação real e efetiva da população, principalmente das associações, sindicatos e ONGs (sociedade organizada).

A principal riqueza ou característica do Orçamento Participativo é a democratização da relação Estado X sociedade.

O orçamento participativo rompe com a visão tradicional da política, em que o cidadão praticamente encera a sua participação no ato de votar, e os governantes eleitos podem fazer o que bem entendem com o



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dinheiro público, por meio de políticas públicas imediatistas ou populistas, objetivando atender a determinados clientes. Nesse processo orçamentário o cidadão deixa de ser um simples coadjuvante para ser protagonista ativo da gestão pública.

Ciclo do orçamento participativo

Não existe uma fórmula pronta dos passos a serem seguidos na implementação do orçamento participativo, entretanto, cada gestor deve identificar qual a metodologia que melhor o auxiliará na elaboração de um planejamento participativo que beneficie tanto a administração pública quanto a comunidade.

Basicamente o ciclo do orçamento participativo passa pelas seguintes fases:

� Preparação do orçamento de forma integrada com o planejamento;

� Elaboração da proposta orçamentária;

� Tramitação legislativa: a proposta da Lei Orçamentária é analisada, discutida, alterada por emendas e aprovada;

� Execução orçamentária;

� Fiscalização e prestação de contas;

� Controle e avaliação

Atualmente a metodologia do orçamento participativo vem sendo difundida em diversos municípios brasileiros, porém a experiência do Município de Porto Alegre ganhou destaque nacional e internacional, possibilitando a projeção do OP como uma nova metodologia de gestão pública participativa.



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Principais características do OP:

� É um importante instrumento de participação da sociedade na gestão dos recursos públicos;

� Gera decisões públicas e evita que os gestores ou governantes atendam a interesses próprios ou de determinados grupos;

� A decisão governamental é combinada com a participação coletiva;

� A sua implementação e livre e democrática, portanto cada ente da Federação pode implementá-lo;

� O cidadão deixa de ser um simples coadjuvante e passa a participar diretamente do processo orçamentário;

� O processo orçamentário participativo necessita de ajuste contínuo e passa a ser uma auto-regulação do poder público;

� O orçamento participativo não é aperfeiçoamento de outras técnicas orçamentárias, mas sim, uma experiência nova.

O assunto orçamento participativo já foi cobrado em concurso! Veja uma questão recente!

(ESAF – Analista de Planejamento e Orçamento – MPOG –2005) O orçamento participativo é um importante instrumento de participação do cidadão na gestão pública. A respeito desse instrumento, indique a opção correta.

a) O processo de Orçamento Participativo gera decisões públicas, pois permite que os governantes exerçam, direta e concretamente, a luta por seus interesses, combinando a sua decisão individual com a participação coletiva.

b) O processo de Orçamento Participativo permite a democratização da relação entre a União, Estados e Municípios, já que os gestores públicos deixam de ser simples coadjuvantes da política tradicional para serem protagonistas ativos da gestão pública.

c) O processo de Orçamento Participativo contribui para a criação de uma esfera pública, estatal, em que os governantes consolidam tanto processos de co-gestão pública quanto mecanismos de controle social sobre o Estado.

d) O processo de Orçamento Participativo tem a necessidade de um contínuo ajuste crítico, baseado em um princípio de auto-regulação, com



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o intuito de aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a sua não-estagnação.

e) O processo de Orçamento Participativo é aperfeiçoado pela acumulação de experiências orçamentárias, onde o que era apenas requerimento, demanda ou necessidade, muda de qualidade mediante o processo eleitoral, adquirindo natureza política.

Comentários:

a) Incorreta. O processo de orçamento participativo gera decisões públicas, entretanto, não permite que os governantes exerçam, direta e concretamente, a luta por seus interesses. Nesse processo impera o interesse da sociedade.

b) Incorreta. O orçamento participativo até poderá permitir a democratização da relação entre a União, Estados e Municípios. Entretanto, quem deixa de ser simples coadjuvantes da política tradicional e passa a ser protagonista ativo da gestão pública é a sociedade.

Na exposição de motivos do Plano Plurianual 2004-2007, o governo informa que inseriu o planejamento participativo. Ocorreu através de ampla integração da sociedade civil no processo de discussão e acompanhamento do Plano Plurianual 2004-2007. Existe indicação de que os Governos Estaduais e Municipais também participaram da discussão.

Como ocorreu?

Por meio dos fóruns da participação social, realizados nos 26 Estados e no Distrito Federal e através de representantes de mais de 2 mil entidades da sociedade civil.

Pessoal! Vamos acreditar! Pelo menos para fins de concurso!

c) Incorreta. O orçamento participativo não contribui para a criação de uma esfera pública estatal (como se fosse um órgão centralizador de decisões) para consolidação do processo de co-gestão. Também não é mecanismo de controle social dos governantes sobre a sociedade, mas sim, ao contrário, controle da sociedade sobre as políticas públicas. Cada ente da Federação ou município pode livremente implementar o processo de orçamento participativo.

d) Correta. O processo de orçamento participativo tem a necessidade de um contínuo ajuste crítico, ou seja, a cada ano são realizados ajustes com base nas críticas sobre as decisões do passado. Isso significa auto-



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regulação, com o intuito de aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a sua não-estagnação do processo orçamentário (modelo anterior).

e) Incorreta. O processo de orçamento participativo não é aperfeiçoamento de técnicas orçamentárias, mas sim, algo novo, onde a participação da sociedade passa a ser relevante. A natureza desse processo não é eleitoral e muito menos “política”.

Ilustre concursando(a)! Para finalizar e não deixar esse assunto muito extenso e “chato” iremos elaborar este quadro resumo contemplando alguns conceitos importantes.

� Orçamento Base-Zero: Abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da América, pela Texas Instruments Inc., Durante o ano de 1969. Foi adotada pelo Estado da Geórgia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973. Principais características: análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.

� Orçamento com Teto Fixo: Critério de alocação de recursos que consiste em estabelecer um quantitativo financeiro fixo, geralmente obtido mediante a aplicação de percentual único sobre as despesas realizadas em determinado período, com base no qual os órgãos/unidades deverão elaborar suas propostas orçamentárias parciais. Também conhecido, na gíria orçamentária, como "teto burro".

� Orçamento com Teto Móvel: Critério de alocação de recursos que representa uma variação do chamado "teto fixo", pois trabalha com percentuais diferenciados, procurando refletir um escalonamento de prioridades entre programações, órgãos e unidades. Também conhecido, em gíria orçamentária, como "teto inteligente".

� Orçamento da Seguridade Social: Integra a Lei Orçamentária Anual, e abrange todas as entidades, fundos e fundações de administração direta e indireta, instituídos e mantidos pelo Poder público, vinculados à Seguridade Social.

� Orçamento de Investimento: Integra a Lei Orçamentária Anual e refere-se ao orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.



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� Orçamento Fiscal: Integra a Lei Orçamentária Anual e refere-se ao orçamento dos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. É o chamado orçamento de custeio por excelência.

� Orçamento Programa: Originalmente concebido como sistema de planejamento, programação e orçamentação. Foi introduzido nos Estados Unidos da América, no final da década de 50, sob a denominação de PPBS (Planning Programning Budgeting System). Principais características: integração planejamento-orçamento; quantificação de objetivos e fixação de metas; relações insumo-produto; alternativas programáticas; acompanhamento físico-financeiro; avaliação de resultados; e gerência por objetivos.

� Orçamento Público: Lei de iniciativa exclusiva do Poder Executivo que estima a receita e fixa a despesa da administração pública. É elaborada em um exercício para depois de aprovada pelo Poder Legislativo, vigorar no exercício seguinte.

� Orçamento Sem Teto Fixo: Critério de alocação de recursos que consiste em conferir total liberdade aos órgãos/unidades no estabelecimento dos quantitativos financeiros correspondentes às suas propostas orçamentárias parciais. Em gíria orçamentária é conhecido como "o céu é o limite".

� Orçamento SEST: Tipo de orçamento que controla os dispêndios das empresas estatais (empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias e todas as empresas controladas pela União, autarquias, fundações instituídas pelo Poder Público e órgãos autônomos da administração direta), de modo a ajustá-los aos programas governamentais, tendo em vista os objetivos, as políticas e as diretrizes constantes dos planos de governo.

� Dotação: Limite de crédito consignado na lei de orçamento ou crédito adicional, para atender determinada despesa.

� Lei de Meios: Sinônimo de Lei Orçamentária ou Lei de Orçamento. Assim denominada porque possibilita os meios para o desenvolvimento das ações relativas aos diversos órgãos e entidades que integram a administração pública.

� Lei Orçamentária Anual (LOA): Lei especial que contém a discriminação da receita e da despesa pública, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.



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� Planejamento: Metodologia de administração que consiste, basicamente, em determinar os objetivos a alcançar, as ações a serem realizadas, compatibilizando-as com os meios disponíveis para sua execução. Essa concepção da ação planejada é também conhecida como planejamento normativo.

� Plano Plurianual: Lei que estabelece de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Vigora por quatro anos, sendo elaborado no primeiro ano do mandato presidencial, abrangendo até o primeiro ano do mandato seguinte.

� Previsão Orçamentária: A previsão orçamentária é, além de ato de planejamento das atividades financeiras do Estado, ato de caráter jurídico, "criador de direitos e de obrigações"..

� Processo Orçamentário: Conjunto das funções a serem cumpridas pelo orçamento em termos de planejamento (decisão quanto aos objetivos, recursos e políticas sobre aquisição, utilização e disposição desses recursos), controle gerencial (obtenção e utilização eficaz e eficiente dos recursos no atingimento dos objetivos) e controle operacional (eficácia e eficiência na execução das ações específicas).

� Programação da Execução Orçamentária: O detalhamento da execução física do programa de trabalho ao longo do exercício, tendo em conta as características, exigências e interdependência das ações, visando sua compatibilização com o fluxo da receita, a maximização dos resultados e a minimização dos desperdícios e ociosidade dos recursos. A contrapartida da programação física deve ser a programação financeira.

� Programação Financeira: Atividades relativas ao orçamento de caixa, compreendendo a previsão do comportamento da receita, a consolidação dos cronogramas de desembolso e o estabelecimento do fluxo de caixa.

� Programação Orçamentária: Identificação dos produtos finais de uma organização, representados pelos seus programas e subprogramas, fixados a partir dos objetivos constantes dos planos de governo, além da determinação dos recursos reais e financeiros exigidos e das medidas de coordenação e compatibilização requeridas.

� Programa de Trabalho: Elenco de projetos e/ou atividades que identificam as ações a serem realizadas pelas Unidades Orçamentárias, pelo órgão ou pela União.



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� Programa: Desdobramento da estrutura programática da despesa, através do qual se faz a ligação entre os planos de médio prazo aos orçamentos anuais, representando os meios e instrumentos de ação, organicamente articulados para o cumprimento das funções. Os programas, geralmente, representam os produtos finais da ação governamental.

� Projeto: Instrumento cuja programação deve ser articulada e compatibilizada com outros, para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação do governo.

� Quadro de Detalhamento da Despesa (QDD): Instrumento que detalha, operacionalmente, os programas, projetos e atividades constantes da Lei Orçamentária Anual, especificando os elementos de despesa e respectivos desdobramentos. É o ponto de partida para a execução orçamentária.

� Sistema Orçamentário: Estrutura composta pelas organizações, recursos humanos, informações, tecnologia, regras e procedimentos, necessários ao cumprimento das funções definidas no processo orçamentário.

� Unidade Administrativa: Segmento da administração direta ao qual a lei orçamentária anual não consigna recursos e que depende de destaques ou provisões para executar seus programas de trabalho.

� Unidade Gestora: Unidade orçamentária ou administrativa investida do poder de gerir recursos orçamentários e financeiros, próprios ou sob descentralização.

� Unidade Gestora Executora: Unidade gestora que utiliza o crédito recebido da unidade gestora responsável. A unidade gestora que utiliza os seus próprios créditos passa a ser ao mesmo tempo unidade gestora executora e unidade gestora responsável.

� Unidade Gestora Responsável: Unidade gestora responsável pela realização de parte do programa de trabalho por ela descentralizado.

Para concluir vamos praticar um pouco resolvendo algumas questões de concursos públicos e exercícios sobre o tema abordado.



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1. Desde sua implantação até a atual realidade, orçamento público vem sofrendo inúmeras alterações de ordem técnica e filosófica. Entretanto, a partir da edição da Lei nº 4.320/64 passou-se a ser adotado um tipo de orçamento, cuja base principal é o planejamento. Trata-se do:

a) orçamento de desempenho ou de realizações.

b) orçamento-programa.

c) orçamento tradicional ou clássico.

d) orçamento de base zero.

e) orçamento participativo.

Comentários:

a) Incorreta. O orçamento por desempenho ou de realizações foi utilizado entes de 1964.

b) Correta. O orçamento-programa foi implementado no Brasil a partir da edição da Lei nº 4.320/64. Naquela época foi instituído o orçamento-programa, cuja base principal é o planejamento, entretanto, foi apenas com a edição do Decreto Federal nº 2.829/98 e das demais normas que disciplinaram a elaboração do PPA (2000-2003) e dos orçamentos anuais a ele vinculados, que os esforços de implantação do orçamento programa na área federal tiveram efetivamente a sua concretização.

c) Incorreta. O orçamento tradicional ou clássico foi experimentado no Brasil antes do advento da Lei no 4.320/64. O orçamento clássico se caracterizava por ser um documento de previsão de receita e de autorização de despesas, estas classificadas segundo o objeto de gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para o período de um ano. Em sua elaboração não se cogitava, primordialmente, em atender às reais necessidades da coletividade e da administração, tampouco se consideravam os objetivos econômicos e sociais.

d) Incorreta. O orçamento de base zero até o presente ainda não foi experimentado no Brasil.

e) Incorreta. O orçamento participativo é um importante instrumento de participação do cidadão na gestão pública, entretanto, ainda é algo novo que vem sendo timidamente implementado por algumas prefeituras. Em termos gerais o orçamento participativo e um processo orçamentário onde necessita de um contínuo ajuste crítico, baseado em um princípio de auto-regulação, com o intuito de aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a sua não-estagnação governamental.



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2. (CESPE – ACE/TCU – 2004) A concepção e a técnica do chamado orçamento-programa são conhecidas há bastante tempo, inclusive no Brasil. Apesar dos avanços ocorridos durante a segunda metade do século XX, representados, por exemplo, pela adoção, em 1974, da chamada classificação funcional-programática, foi apenas com a edição do Decreto n.º 2.829/1998 e das demais normas que disciplinaram a elaboração do Plano Plurianual 2000-2003 e dos orçamentos anuais a ele vinculados, que os esforços de implantação do orçamento-programa na área federal tiveram início efetivamente.

Comentários:

Vimos que a concepção orçamento-programa é conhecida desde a década de 50. A sua previsão foi instituída pela Lei nº 43.320/64, entretanto, a sua concretização é recente, ocorreu com a edição do Decreto n.º 2.829/1998 e edições dos PPAs. Portanto, opção correta.

3. (CESPE – ACE/TCU – 2004) No sistema brasileiro de planejamento e orçamento, exige-se a integração entre o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e o orçamento anual. Para tanto, o plano plurianual é organizado em programas e ações, enquanto o orçamento anual compreende os mesmos programas e transforma as ações em projetos e atividades e os seus desdobramentos em subprojetos e subatividades.

Comentários:

O Plano Plurianual é o planejamento de médio prazo da Administração Pública e tem por finalidade estabelecer de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas (DOM), da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para aquelas relativas aos programas de duração continuada. Portanto, o PPA é organizado em programas de médio prazo. As ações são divididas em projetos, atividades e operações especiais. Opção incorreta.

4. (CESPE – CONSULTOR DO SENADO – 1996) No que concerne aos fundamentos do orçamento-programa, julgue os itens a seguir.

(1) No Brasil, assim como em alguns outros países latino-americanos, a idealização do orçamento-programa está baseada em conceitos e disposições técnicas sistematizados originalmente pela Organização das Nações Unidas (ONU).



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(2) As primeiras diferenças entre o orçamento-programa e a sistemática orçamentária tradicional residem no fato de que esta visa avaliar a eficiência, a eficácia e efetividade das ações governamentais enquanto o orçamento-programa busca garantir a viabilidade financeira das unidades.

(3) Os elementos essenciais do orçamento-programa, definidos pela ONU, são: os objetivos e propósitos perseguidos, os programas, os custos dos programas e as medidas de desempenho.

(4) O orçamento-programa visa avaliar a honestidade dos agentes governamentais e a legalidade no cumprimento do orçamento.

Comentários:

(1). Correta. A idealização do orçamento-programa está baseada em conceitos e disposições técnicas sistematizados originalmente pela Organização das Nações Unidas – ONU.

(2) Incorreta. É o inverso, o orçamento-programa visa avaliar a eficiência, a eficácia e efetividade das ações governamentais, enquanto que o orçamento tradicional busca basicamente garantir a viabilidade financeira das unidades.

(3) Correta. Os objetivos e propósitos perseguidos, os programas, os custos dos programas e as medidas de desempenho são as premissas básicas do orçamento-programa.

(4) Incorreta. No orçamento-programa, o controle é que visa avaliar a eficiência e a eficácia das atividades governamentais. Avaliar a honestidade de agentes não é função de nenhum tipo de orçamento.

5. (CESPE – CONSULTOR DO SENADO – 1996) No que tange à técnica de elaboração do orçamento-programa, julgue os itens a seguir.

(1) O elemento básico da estrutura do orçamento-programa é o programa.

(2) Sua estrutura está fundamentalmente calcada na classificação funcional-programática da despesa, que deve separar os programas de funcionamento dos programas de investimento.

(3) O sistema de mensuração do orçamento-programa tem por base a relação insumo/produto, uma vez que qualquer instituição ou unidade organizacional existe para viabilizar realizações, utilizando uma gama variada de recursos.

(4) Em um programa de defesa sanitária vegetal, o produto final mais condizente com a sua natureza seria a quantidade de hectares



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abrangidos, em vez de ser a diminuição dos prejuízos decorrentes da ação de pragas e doenças que atacam a produção agrícola.

Comentários:

(1) Correta. Conforme comentado acima, elemento básico da estrutura do orçamento-programa é o programa de trabalho.

(2). Correta. A estrutura do orçamento-programa está calcada na classificação funcional-programática da despesa, que deve separar os programas de funcionamento dos programas de investimento. Atualmente a classificação funcional-programática vem sendo substituída pela estrutura programática da despesa.

(3) Correta. Está conforme técnica de elaboração do orçamento-programa, onde o sistema de mensuração do orçamento-programa tem por base a relação insumo X produto.

(4). Incorreta. A diminuição dos prejuízos decorrentes da ação de pragas e doenças que atacam a produção agrícola seria, nessa situação, o produto final mais condizente com a sua natureza.

Com relação ao tema orçamento-programa, julgue os itens seguintes:

6. (CESPE – MJ/DPF – Administrativo – Contador/2004) A alocação de recursos visa à consecução de objetivos e metas.

7. (CESPE – MJ/DPF – Administrativo – Contador/2004) O principal critério de classificação utilizado é o funcional-programático.

8. (CESPE – MJ/DPF – Administrativo – Contador/2004) O controle visa avaliar a qualificação técnica dos agentes governamentais.

Comentários:

6. Correta. No orçamento-programa a alocação de recursos visa exatamente à consecução de objetivos e metas.

7. Correta. O principal critério de classificação utilizado no orçamento-programa é o funcional-programático.

8. Incorreta. O controle visa avaliar a eficiência e a eficácia das atividades governamentais.



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9. (ESAF/MPOG – Analista de Planejamento e Orçamento/2002) Com relação ao conceito de orçamento-programa, assinale a única opção correta.

a) No orçamento-programa, os critérios de classificação baseiam-se em unidades administrativas.

b) No orçamento-programa, o controle visa avaliar a eficiência e a eficácia das atividades governamentais.

c) O orçamento-programa é totalmente dissociado do processo de planejamento.

d) A estrutura do orçamento-programa prioriza os aspectos contábeis da gestão.

e) Na elaboração do orçamento-programa, são respeitadas as necessidades financeiras das unidades administrativas.

Comentários:

a) Incorreta. O critério de classificação do orçamento-programa está fundamentalmente calcado na classificação funcional-programática da despesa, que deve separar os programas de funcionamento dos programas de investimento.

b) Correta. É essa a função do controle: avaliar a eficiência e a eficácia das atividades governamentais.

c) Incorreta. A integração do planejamento com o orçamento é a essência do orçamento-programa.

d) Incorreta. A estrutura do orçamento-programa não prioriza os aspectos contábeis da gestão e sim, a eficiência e eficácia na gestão dos recursos públicos.

e) Incorreta. Na elaboração do orçamento-programa, são priorizados os programas de trabalho das unidades administrativas.

10. (ESAF/MPOG – Analista de Planejamento e Orçamento/2003) O Orçamento-programa é definido como um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução. No Brasil, a Lei Orçamentária Anual (LOA) é o orçamento propriamente dito. O orçamento-programa não permite:

a) estabelecer o conjunto de metas e prioridades da Administração Pública Federal.

b) proporcionar interdependência e conexão entre os diferentes programas do trabalho.



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c) atribuir responsabilidade ao administrador.

d) atribuir recursos para o cumprimento de determinados objetivos e metas.

e) identificar duplicidade de esforços.

Comentários:

Todas as opções acima são premissas básicas do orçamento-programa, exceto estabelecer o conjunto de metas e prioridades da Administração Pública Federal. A função de metas e prioridades da Administração Pública Federal é da LDO.

11. O orçamento que discrimina as despesas segundo sua natureza, dando ênfase aos fins e não aos meios, de modo a demonstrar em que e para que o Governo gasta, e também quem será responsável pela execução de seus programas, denomina-se:

a) plurianual.

b) fiscal.

c) de investimentos.

d) programa.

e) monetário.

Comentários:

Uma das características do orçamento-programa é a ênfase aos fins e não aos meios.

O orçamento monetário era realizado pelo BACEN e aprovado por Decreto do Poder executivo. Isso antes da CF/88. Atualmente, conforme o princípio da unidade ou totalidade não existem orçamentos paralelos.

A Opção correta é a letra “d”.

12. (ESAF STN 2003). Confrontando-se as diferenças entre o orçamento tradicional e o orçamento-programa, não se pode afirmar que:

a) o orçamento tradicional é o processo de elaboração do orçamento em que é enfatizado o objeto de gasto.



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b) o orçamento-programa é o responsável por apresentar os propósitos, objetivos e metas para as quais a administração terá de prover os fundos necessários.

c) a integração planejamento-orçamento é uma característica básica do orçamento-programa.

d) o orçamento tradicional compatibiliza as programações anuais com os planos.

e) o orçamento-programa parte da previsão de recursos para que sejam definidos as atividades e os projetos que serão executados.

Comentários:

Analisando o quadro comparativo acima e o comando da questão, não podemos afirmar que o orçamento tradicional compatibiliza as programações anuais com os planos. Ou seja, no processo de orçamento tradicional não existe compatibilização entre o PPA, LDO e a LOA. Portanto, a opção correta é a letra “d”.

13. (Analista Previdenciário/INSS – Ciências Contábeis – CESGRANRIO – 2005). A Lei Orçamentária Anual – LOA é o resultado da orientação da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e representa o orçamento propriamente dito. No Brasil, a metodologia utilizada para a elaboração do orçamento é denominada de Orçamento-Programa. Esta metodologia pode ser definida como:

(A) projeto desenvolvido com a intenção de detalhar os recursos previstos de receita e despesa, visando estabelecer os planos de trabalho que receberão aportes de recursos.

(B) plano de trabalho que ajusta a execução dos fluxos de recursos previstos visando a assegurar a liberação desses recursos aos programas pré-definidos no plano qüinqüenal.

(C) plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução.

(d) previsão de receitas e despesas que permita a distribuição dos recursos aos planos de trabalho prioritários segundo determinação da lei de diretrizes Orçamentárias – LDO.

(e) metodologia lógica destinada a estabelecer cada um deles, no orçamento plurianual.

Comentários:



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a) Incorreta. O conceito se refere à Lei Orçamentária Anual – LOA.

b) Incorreta. O orçamento-programa é um tipo ou metodologia de elaboração do orçamento anual e não é um projeto. Os programas de trabalho são compatibilizados com o plano plurianual. Atualmente não existe plano qüinqüenal.

c) Correta. O orçamento-programa é um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar (projeto, atividade programa e operações especiais) e pela identificação dos recursos necessários à sua execução.

d) Incorreta. O instrumento de planejamento de previsão de receitas e despesas que permita a distribuição dos recursos aos planos de trabalho prioritários segundo determinação da lei de diretrizes orçamentárias – LDO é a lei orçamentária anual – LOA.

e) Incorreta. Essa opção está fora de sintonia. Primeiro porque não existe orçamento plurianual, mas sim, plano plurianual. Segundo, porque sua redação é bastante confusa, principalmente quando menciona “estabelecer cada um deles”. Sinceramente, não entendi!

Por hoje é só!

Fiquem com Deus e bom estudo a todos.

As críticas e sugestões serão bem-vindas.

[email protected]

Um forte abraço!

Prof. Deusvaldo Carvalho.

administração financeira orçamentária - aula 1

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