administração financeira e orçamentária pg176

O nosso objetivo é a sua Aprovação

Administração Financeira e Orçamentária & Noções de Finanças Públicas

INTRODUÇÃO

No início da década de 80, com a eclosão da crise da dívida externa, o crédito externo ao Brasil ficou escasso, fazendo com que o país tivesse mais uma vez que recorrer ao Fundo Monetário Internacional – FMI, negociando uma ajuda financeira. Naquela época o cenário fiscal do país apontava para os seguintes problemas:

déficit público elevado, porém com uma grande incerteza sobre o valor exato desse déficit, em decorrência das dificuldades de mensuração;

ausência de estatísticas fiscais em consonância com as boas práticas internacionais;

inexistência de mecanismo efetivo de controle do gasto público, que possibilitasse respostas imediatas às diretrizes da política econômica.

O acordo com o FMI foi implementado a partir de 1983 e desde então houve muitos avanços. A principal tarefa implementada em conjunto com técnicos do FMI e do governo, no final de 1982, quando foi negociado o empréstimo, que incluía uma série de compromissos assumidos pelo país, foi o aparelhamento do Banco Central para registrar as operações de endividamento do setor público.

Nesse sentido, foi implementado critério de apuração do déficit público, mais conhecido entre os economistas como Necessidades de Financiamento do Setor Público – NFSP, sendo introduzidos no país os conceitos de Resultado Primário, Resultado Nominal e Resultado Operacional, como instrumento para avaliar a sustentabilidade da política fiscal do país.

Os principais avanços aconteceram a partir da segunda metade da década de 80 com a necessidade de manter o endividamento público controlado mediante monitoramento do déficit público, e de um modo geral da política fiscal do governo.

Dentre as principais medidas, no que se refere à eliminação de problemas históricos que contribuíam para a falta de controle da política fiscal, colaborando para um maior controle e transparência das contas públicas, destacam-se:

criação da Secretaria do Tesouro Nacional, em 1986, com a finalidade de unificar, gerir e contabilizar os pagamentos e recebimentos do governo federal;

criação da Conta única do Tesouro Nacional, em 1988, extinguindo a conta movimento mantida no Banco do Brasil;

implantação, em 1987, do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI;


eliminação do orçamento monetário, incorporando suas despesas ao Orçamento Geral da União - OGU;

transferências das operações de fomento, até então realizadas pelo Banco Central, para o OGU;

incorporação ao OGU, a partir de 1988, de todas as despesas públicas federais, inclusive as das autarquias, fundações e fundos;

transferência da administração da dívida pública para a Secretaria do Tesouro Nacional e incorporação ao OGU das despesas com o pagamento de juros da dívida pública, com submissão ao Congresso Nacional da aprovação dos limites de endividamento.

Assim, durante a década de 90 as informações relativas às Necessidades de Financiamento do Setor Público ganham uma ênfase cada vez maior dentro e fora do governo. A Secretaria do Tesouro Nacional – STN passa a divulgar em conjunto com o Banco Central as informações detalhadas do endividamento do setor público, informando aos agentes econômico e à sociedade, por meio de boletins mensais, os principais aspectos relacionados às contas públicas, como por exemplo, a variação da dívida, o resultado da previdência social e o resultado do Tesouro Nacional.

A partir de 1995, com o início do Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados, que propiciou o refinanciamento de dívidas de Estados, a partir da assunção de compromissos fiscais com vistas ao equilíbrio orçamentário sustentável, os conceitos de metas fiscais e resultado primário passam a se incorporar à legislação do país.

Este processo todo tem seu ápice com a publicação da Lei Complementar 101, de 04/05/2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, que tem o objetivo de estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade fiscal, estabelecendo os seguintes postulados:

ação planejada e transparente;

prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas;

garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.

A LRF se consagra desde então como principal instrumento da legislação de finanças públicas do país, expandindo para Estados e Municípios conceitos até então utilizados apenas pelo governo federal, como resultado primário e resultado nominal.

Adiante detalharemos os principais aspectos sobre funcionamento dos atuais instrumentos de planejamento, orçamento e programação financeira na Administração Pública Federal.


TÓPICOS DE FINANÇAS PÚBLICAS

Teoria das Finanças Públicas

De uma forma geral, a teoria das finanças públicas gira em torno da existência das falhas de mercado que tornam necessária a presença do governo, o estudo das funções do governo, da teoria da tributação e do gasto público.

As falhas de mercado: são fenômenos que impedem que a economia alcance o ótimo de Pareto, ou seja, o estágio de welfare economics, ou estado de bem estar social através do livre mercado, sem interferência do governo. São elas:

existência dos bens públicos: bens que são consumidos por diversas pessoas ao mesmo tempo (ex. rua). Os bens públicos são de consumo indivisível e não excludente. Assim, uma pessoa adquirindo um bem público não tira o direito de outra adquirí-lo também;

existência de monopólios naturais: monopólios que tendem a surgir devido ao ganho de escala que o setor oferece (ex. água, elergia). O governo acaba sendo obrigado a assumir a produção ou criar agências que impeçam a exploração dos consumidores;

as externalidades: uma fábrica pode poluir um rio e ao mesmo tempo gerar empregos. Assim, a poluição é uma externalidade negativa porque causa danos ao meio ambiente e a geração de empregos é uma externalidade positiva por aumentar o bem estar e diminuir a criminalidade. O governo deverá agir no sentido de inibir atividades que causem externalidades negativas e incentivar atividades causadoras de externalidades positivas;

desenvolvimento, emprego e estabilidade: principalmente em economias em desenvolvimento a ação governamental é muito importante no sentido de gerar crescimento econômico através de bancos de desenvolvimento, criar postos de trabalho e da buscar a estabilidade econômica.

Intervenção do Governo na Economia

Política Econômica

As medidas adotadas pelo governo para controle da economia. As relativas ao orçamento, por exemplo, afetam todas as áreas da economia e constituem políticas de tipo macroeconômico; outras afetam exclusivamente algum setor específico, como, por exemplo, o agrícola e constituem políticas de tipo microeconômico. Estas últimas são dirigidas a um setor, a uma indústria, a um produto ou ainda a várias áreas da atividade econômica e criam a base legal em que devem operar os diferentes mercados, evitando que a competição gere injustiças sociais. O alcance da política macroeconômica depende do sistema econômico existente, das leis e das instituições do país. Existem divergências quanto ao grau de intervenção do Governo: alguns defendem a política do laissez-faire e outros acham que o governo deve cobrir as deficiências do mercado. Neste caso, a política econômica deve eliminar as flutuações, reduzir o desemprego, fomentar um rápido crescimento econômico, melhorar a qualidade e o potencial produtivo, reduzir o poder monopolista das grandes

http://www.economiabr.net/teoria_escolas/microeconomia.html


empresas e proteger o meio ambiente. A partir da década de 1970, a política macroeconômica procurou limitar o papel dos governos e reduzir o poder do Estado.

No entanto, a política econômica pode tornar-se contraproducente, caso o diagnóstico dos problemas econômicos for errôneo e as diretrizes políticas não forem adequadas ao problema que se pretende resolver. Em tempos de guerra, nas economias planificadas ou centralizadas, essa política é mais rígida e maior a intervenção do Estado. O êxito de uma política econômica dependerá da reação dos agentes econômicos, da sua execução e da confiança na administração.

Nas relações comerciais entre dois países devem ser considerados os tipos de câmbio, as taxas alfandegárias e os problemas da dupla imposição, uma vez que a mudança em um desses fatores repercutirá sobre a economia nacional.

O Governo intervém de várias formas no mercado. Por intermédio da política fiscal e da política monetária, por exemplo, é possível controlar preços, salários, inflação, impor choques na oferta ou restringir a demanda.

Os instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir na Economia são: Política Fiscal - envolve a administração e a geração de receitas, além do cumprimento de metas e objetivos governamentais no orçamento, utilizado para a alocação, distribuição de recursos e estabilização da economia. É possível, com a política fiscal, aumentar a renda e o PIB e aquecer a economia, com uma melhor distribuição de renda.

Política Regulatória - envolve o uso de medidas legais como decretos, leis, portarias, etc., expedidos como alternativa para se alocar, distribuir os recursos e estabilizar a economia. Com o uso das normas, diversas condutas podem ser banidas, como a criação de monopólios, cartéis, práticas abusivas, poluição, etc.

Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crédito em geral, para efeito de estabilização da economia e influência na decisão de produtores e consumidores. Com a política monetária, pode-se controlar a inflação, preços, restringir a demanda, etc.

O Orçamento Público também funciona como um balizador na Economia. Se temos elevados investimentos governamentais no Orçamento, provavelmente o número de empregos aumentará, assim como a renda agregada melhorará. Em compensação, um orçamento restrito em investimentos, provocará desemprego, desaceleração da economia, e decréscimo no produto interno bruto.

O Governo pode provocar orçamentos expansionistas ou gerar um orçamento recessivo. Dentre as funções básicas consubstanciadas no Orçamento Público, destaca-se:

Função alocativa - Oferecer bens e serviços (públicos puros) que não seriam oferecidos pelo mercado ou seriam em condições ineficientes (meritórios ou semipúblicos) e. criar condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado (devido ao alto risco, custo, etc) pelos produtores, por investimentos ou intervenções, corrigir imperfeições no sistema de mercado (oligopólios, monopólios, etc) e corrigir os efeitos negativos de externalidades.


Função distributiva – Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, através da tributação e transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação de recursos em camadas mais pobres da população, etc.

Função estabilizadora – ajustar o nível geral de preços, nível de emprego, estabilizar a moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica (controles por leis, limites).

Política Fiscal

Política Fiscal é a manipulação dos tributos e dos gastos do governo para regular a atividade econômica. Ela é usada para neutralizar as tendências à depressão e à inflação.

a) Política Fiscal Expansiva : é usada quando há uma insuficiência de demanda agregada em relação à produção de pleno - emprego. Isto acarretaria o chamado "hiato deflacionário", onde estoques excessivos se formariam, levando empresas a reduzir a produção e seus quadros de funcionários, aumentando o desemprego. As medidas nesse caso seriam: aumento dos gastos públicos; diminuição da carga tributária, estimulando despesas de consumo e investimentos; estímulos às exportações, elevando a demanda externa dos produtos; tarifas e barreiras às importações, beneficiando a produção nacional.

b) Política Fiscal Restritiva: é usada quando a demanda agregada supera a capacidade produtiva da economia, no chamado "hiato inflacionário", onde os estoques desaparecem e os preços sobem. As medidas seriam: diminuição dos gastos públicos; elevação da carga tributária sobre os bens de consumo, desencorajando esses gastos; elevação das importações, por meio da redução de tarifas e barreiras.

Política Monetária

A Política Monetária representa a atuação das autoridades monetárias, por meio de instrumentos de efeito direto ou induzido, com o propósito de se controlar a liquidez global do sistema econômico.

a) Política Monetária Restritiva: engloba um conjunto de medidas que tendem a reduzir o crescimento da quantidade de moeda, e a encarecer os empréstimos. Instrumentos:

Recolhimento compulsório: consiste na custódia, pelo Banco Central, de parcela dos depósitos recebidos do público pelos bancos comerciais. Esse instrumento é ativo, pois atua diretamente sobre o nível de reservas bancárias, reduzindo o efeito multiplicador e, consequentemente, a liquidez da economia.

Assistência Financeira de liquidez: o Banco Central empresta dinheiro aos bancos comerciais, sob determinado prazo e taxa de pagamento. Quando esse prazo é reduzido e a taxa de juros do empréstimo é aumentada, a taxa de juros da própria economia aumenta, causando uma diminuição na liquidez.

Venda de Títulos públicos: quando o Banco Central vende títulos públicos ele retira moeda da economia, que é trocada pelos títulos. Desta forma há uma contração dos meios de pagamento e da liquidez da economia.


b) Política Monetária Expansiva: é formada por medidas que tendem a acelerar a quantidade de moeda e a baratear os empréstimos (baixar as taxas de juros). Incidirá positivamente sobre a demanda agregada. Instrumentos:

Diminuição do recolhimento compulsório: o Banco Central diminui os valores que toma em custódia dos bancos comerciais, possibilitando um aumento do efeito multiplicador, e da liquidez da economia como um todo.

Assistência Financeira de Liquidez: o Banco Central, ao emprestar dinheiro aos bancos comerciais, aumenta o prazo do pagamento e diminui a taxa de juros. Essas medidas ajudam a diminuir a taxa de juros da economia, e a aumentar a liquidez.

Compra de títulos públicos: quando o Banco Central compra títulos públicos há uma expansão dos meios de pagamento, que é a moeda dada em troca dos títulos. Com isso, ocorre uma redução na taxa de juros e um aumento da liquidez.

Inflação

Inflação é o contínuo, persistente e generalizado aumento de preços. Consideramos quatro tipos principais:

a) Inflação de demanda: refere-se ao excesso de demanda agregada em relação à produção disponível de bens e serviços na economia. É causada pelo crescimento dos meios de pagamento, que não é acompanhado pelo crescimento da produção. Ocorre apenas quando a economia está próxima do pleno-emprego, ou seja, não pode aumentar substancialmente a oferta de bens e serviços a curto prazo.b) Inflação de custos: tem suas causas nas condições de oferta de bens e serviços na economia. O nível da demanda permanece o mesmo, mas os custos de certos fatores importantes aumentam, levando à retração da oferta e provocando um aumento dos preços de mercado.c) Inflação inercial: é a aquela em que a inflação presente é uma função da inflação passada. Se deve à inércia inflacionária, que é a resistência que os preços de uma economia oferecem às políticas de estabilização que atacam as causa primárias da inflação. Seu grande vilão é a "indexação", que é o reajuste do valor das parcelas de contratos pela inflação do período passado.d) Inflação estrutural: a corrente estruturalista supunha que a inflação em países em vias de desenvolvimento é essencialmente causada por pressões de custos, derivados de questões estruturais como a agrícola e a de comércio internacional.

Teoria da Tributação

Tributação e Equidade

Desde a Idade Média, os reis exigiam de seus cidadãos determinados valores em troca da simples proteção ou da extensão de algumas prerrogativas da Corte. Daí se originou o conceito do jus imperis estatal, da compulsoriedade no pagamento de tributos, sem nada efetivamente em troca, ou apenas a mera prestação de algum serviço. Muito se discute na doutrina até hoje sobre quais seriam os princípios que deveriam alicerçar a tributação ou a cobrança de tributos. Discute-se, até mesmo, em dias atuais,


sobre quais os métodos mais eficientes ao Estado para que este efetivamente arrecade mais, sem sacrificar a população com onerosas cargas tributárias, que comprometam a produção ou o PIB e, consequentemente, a própria arrecadação de tributos.

Alguns princípios são aplicáveis na cobrança de tributos. Outros, entretanto, carecem de uma razão mais lógica ou coerente que permita sua aplicação efetiva. Os estudiosos convergem, entretanto, para um ponto em comum: a eqüidade no tratamento tributário.

A eqüidade impõe o que poderia chamar de justeza tributária ou tributação com a máxima justiça entre os cidadãos. Neste sentido, haveria igualdade de tratamento tributário para aqueles que se encontrassem em condições iguais (eqüidade horizontal) e desigualdade de tratamento tributário para aqueles considerados em situação de desigualdade (eqüidade vertical). Ou seja, aos iguais, tratamento igual, com alíquotas ou faixas de tributação iguais. Aos desiguais, tratamento desigual, com alíquotas diferenciadas, na mesma medida de suas diferenças.

Princípios Teóricos da Tributação

O princípio do benefício é o princípio que teoriza que cada contribuinte pagaria um valor correspondente ao seu próprio benefício pelo bem ou serviço gerado pelo Estado, conforme a proporção que faria uso.

Sob este princípio, os impostos seriam vistos apenas como preços pagos por serviços públicos utilizados. Se usasse o serviço, pagaria. Do contrário, estaria isento.

O valor total do gasto seria financiado com recursos de todos os contribuintes beneficiados. Se determinado gasto não influenciasse a vida do cidadão, ele não precisaria pagar. Os impostos não precisam ser equivalentes aos benefícios totais recebidos pelos cidadãos, mas proporcionais a estes. Ou seja, não se deve cobrar, segundo a ótica, o custo total de uma ponte ou obra, em valores idênticos para cada cidadão, mas na medida proporcional ao uso do bem por cada um deles.

Os impostos deveriam ser distribuídos de acordo com os benefícios marginais recebidos, ou seja, de acordo com a potencialidade para uso do bem ou obra, neste caso.

Ainda que defensável do ponto de vista lógico, não existem meios práticos que permitam operacionalizar o princípio do benefício. É um princípio de difícil aplicação na prática, devido ao princípio da exclusão, pois há pessoas que se beneficiam do bem ou serviço, mesmo não pagando nada em tributos.

Dando um exemplo trivial, se fosse construída uma ponte, não se poderia assegurar quantos atravessariam a ponte ou seriam beneficiados com a sua construção. Não se poderia impedir, também, que alguém que não tivesse contribuído, atravessasse a ponte, pois tal prática revelar-se-ia inconstitucional.

Além do mais, o princípio, se aplicado, estaria em rota de colisão com outros dois princípios mais amplos aplicados às finanças públicas, como o princípio da distribuição de riquezas ou da alocação de recursos, que arrazoam pelo privilégio na distribuição do orçamento às pessoas com piores condições de renda ou menor capacidade de pagamento.


Segundo o princípio mais comum na teoria das finanças públicas, o princípio da capacidade econômica, as pessoas devem contribuir segundo a sua capacidade real de pagamento, ou seja, quem recebe mais ou detém maior patrimônio, paga mais. Caso contrário, paga menos.

A preferência moderna é pela aplicação do princípio da capacidade de pagamento, pois ele representa uma maior justiça tributária, num sentido mais aproximado de eqüidade de tratamento entre iguais e desiguais. A renda é preferencialmente o indicador da capacidade econômica, mas o patrimônio também pode servir para se aplicar o princípio.

Sobre o princípio da progressividade, as maiores alíquotas seriam aplicadas às camadas mais favorecidas ou em classes de renda mais altas da população.

Sobre o princípio da regressividade, quanto maior a renda, menor seria o percentual da alíquota. O princípio da neutralidade ou proporcionalidade implica dizer em tributos proporcionais aos ganhos, ou seja, alíquotas iguais e únicas em qualquer faixa. Resultariam em maiores valores arrecadados, conforme a situação individual de renda de cada um.

Os modernos sistemas fiscais consagram a progressividade na tributação. A incidência progressiva leva a coletividade ao mínimo sacrifício agregado. O rico deve pagar proporcionalmente mais e o pobre proporcionalmente menos. Este princípio também baseia-se na hipótese de que a renda é sujeita a lei de utilidade marginal decrescente, ou seja, quanto maior os acréscimos de renda dados ao consumidor, menor será a utilidade daquela renda. Exemplificando, se um consumidor ganha o suficiente apenas para se manter, a utilidade que dará a sua renda será maior do que aquele que ganha muito, cuja renda permite até mesmo uma aplicação financeira. Para o menos favorecido, a renda é essencial para a sobrevivência e ele tentará maximizar o consumo, devido a sua restrição orçamentária e ao grau de utilidade que dá a sua renda.

Tipos de Tributos

O Código Tributário Nacional – CTN define tributo como sendo:

Toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei, e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. Os tributos podem ser separados em dois grupos: Fiscais e Parafiscais.

a) Tributos com características fiscais

Imposto – É um tributo independente de qualquer atividade estatal específica relativa ao contribuinte ou independente da contraprestação de um serviço. Decorre do jus imperis estatal, de exigir-se compulsoriamente um tributo com a finalidade de financiar os gastos do Orçamento.


A competência, segundo a CF/88 é privativa da União, Estados, DF e Municípios, ou seja, cada ente detém uma competência própria de impostos já definidos e elencados na Constituição. Por exemplo, aos Estados, compete o ICMS, à União, o IPI, aos Municípios, o ISS, etc. Cada ente possui um conjunto de impostos específicos já previamente determinados. Não pode o Estado instituir ou cobrar imposto de competência da União, ou do Município, por isso dizemos que a competência é privativa para cada ente, ou seja, só o ente determinado na CF pode cobrar o imposto que lhe é atribuído.

Assim, como se pode observar o imposto é conceituado como uma obrigação genérica exigida pelo Estado para satisfazer às necessidades coletivas. De acordo com o Código Tributário Nacional, o imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. O imposto possui as seguintes características:

a) é reclamado de forma geral;b) não possui sentido contra-prestacional; ec) atinge tanto o ente humano quanto a coisa.

O imposto se aplica de forma direta e indireta. Incide diretamente sobre o contribuinte (imposto de renda, territorial, predial, transmissão e serviços) e indiretamente atingindo coisas que o indivíduo adquire (sobre a circulação de mercadorias e produtos industrializados).

Taxa – É um tributo cobrado tendo em vista a prestação de serviços públicos específicos e divisíveis, efetivamente prestados ou potencialmente colocados à disposição do contribuinte, ou, ainda, pelo simples exercício do poder de polícia.

Os serviços tem que ser específicos e divisíveis, ou seja, tem que estar claramente definidos na lei e poderem ser medidos no consumo por cada usuário efetivo ou potencial. Não podem ser serviços genéricos nem indivisíveis, como a cobrança da taxa de iluminação pública, por exemplo, repetidamente argüida como inconstitucional pelos cidadãos, pela sua não divisibilidade entre os contribuintes beneficiados.

O poder de polícia vem definido no CTN e corresponde a uma série de atividades de fiscalização, não se aplicando apenas à polícia federal ou fardada, mas a todas as formas de repressão de atividades nocivas ao interesse público, como a própria vigilância sanitária, por exemplo.

A competência de instituir taxas é comum da União, Estados, DF, Municípios, ou seja, tanto a União, como Estados, DF ou Municípios, podem instituir taxas com o mesmo nome em suas esferas (nunca sobre a mesma base de cálculo dos impostos).

Contribuição de melhoria – É um tributo cobrado somente nos acréscimos de valor de imóveis, decorrente de alguma obra pública. A competência é comum entre a União, Estados, DF e Municípios.

Assim, a contribuição de melhoria corresponde ao ônus imposto ao proprietário que se beneficia por qualquer vantagem de ordem econômica com a valorização do seu imóvel em decorrência da realização de obras públicas no imóvel ou nas proximidades dele. A contribuição de melhoria foi instituída para fazer face ao custo de obras públicas que


produzam a valorização imobiliária e tem como valor o acréscimo de valorização que a obra resultar para cada imóvel beneficiado.

Alguns tributos apresentam característica de extrafiscalidade, ou seja, o objetivo não é arrecadar, mas sim, coibir uma atividade ou regular o próprio mercado. Exemplo disto é o imposto de importação, não destinada propriamente à arrecadar, mas sim, coibir a entrada de produtos estrangeiros com preços mais baratos que os nacionais, reduzindo as chances da produção própria e conseqüentemente a oferta de empregos no país.

b) Tributos com características parafiscais (atuam paralelamente aos fiscais)

Empréstimo Compulsório – É exigido a partir de investimento relevante efetuado pela União (princípio da anterioridade da lei) ou por motivo de guerra externa ou iminência de guerra, ou, ainda, por calamidade pública. No caso de guerra ou calamidade pública, o empréstimo compulsório não fica sujeito ao princípio da anterioridade, ou seja, da antecedência que deve haver entre a publicação da lei e a cobrança efetiva do tributo. A competência para a instituição do empréstimo compulsório é exclusiva da União e é necessário Lei Complementar (maioria absoluta de parlamentares) para instituição do tributo

Contribuição – As contribuições previstas na Constituição Federal podem ser sociais, de interesse de categorias profissionais ou econômicas, de intervenção no domínio econômico ou da seguridade social, sendo que estas últimas necessitam de 90 dias de prazo entre a lei que as instituiu e a sua efetiva cobrança. A competência para instituição de contribuições é exclusiva da União.

Aqui cabe um comentário sobre a situação jurídica das tarifas ou preços públicos.

As tarifas ou preços públicos são valores cobrados por um bem ou serviço prestado, mas não compulsório como a taxa, que é um tributo exigido do contribuinte, independentemente da utilização do serviço, bastando a potencialidade de uso para a cobrança. As tarifas são preços públicos cobrados por algum serviço efetivamente prestado ou consumido, como o que se consome em energia elétrica ou no uso do sistema telefônico. As tarifas envolvem um contrato entre o fornecedor (concessionário do serviço público) e um consumidor (usuário) do serviço. O usuário paga o que consome, nada além disto.

Geralmente as tarifas de serviços vêm discriminadas para nós de alguma forma, como em nossas eternas contas telefônicas, que mostram os diferentes períodos de consumo e o valor cobrado. As tarifas não são tributos!!! Não tem caráter compulsório, nem podem ser exigidas ao livre arbítrio. Ou seja, paga quem quer o serviço!

Incidência e Transferência dos Tributos

Quanto à incidência os tributos podem ser classificados em:

a)Tributos Diretos - aplicados ao contribuinte diretamente, sobre a renda e a riqueza sem transferências tributárias. Ex. IPTU, IPVA, IR, IOF.

b)Tributos Indiretos – são aqueles cobrados sobre a produção, sobre o consumo, sobre vendas ou circulação de bens e mercadorias e repassados para o consumidor. Quem arca é o consumidor final, não o produtor ou vendedor, que repassa o imposto. Ex. IPI, ICMS, ISS.


Caso o tributo seja majorado, podem ocorrer duas situações relativamente à transferência de tributos. O produtor pode transferir o tributo para os consumidores ou absorver o tributo no seu próprio negócio, diminuindo custos para compensar o aumento da alíquota. Em termos tributários, há duas hipóteses de transferência tributária por majoração nas alíquotas:

Para frente significa aumentar o preço do produto e onerar o consumidor. Para trás pagar menos pelos fatores de produção.

O processo de transferência em relação aos impostos é afetado pelo tipo de imposto, pelas condições de oferta e demanda e pelo período de tempo envolvido nos ajustes.

Quando a oferta e a demanda são elásticas ao preço, opõem dificuldades ao repasse. Um exemplo são os supérfluos. Qualquer aumento no preço do consumidor causado por um repasse de impostos pode afastar de vez os consumidores, diminuindo drasticamente as vendas. Em conseqüência, os produtores acabam absorvendo o custo e pagando o imposto.

Quando a oferta e a demanda são inelásticas, o imposto admite sua transferência tanto para frente (demanda inelástica) como para trás (oferta inelástica). O sal de cozinha é um produto inelástico, pois mesmo que se onere o consumidor repassando o imposto, mesmo assim, ele não consumirá menos sal, ou seja, continuará com o mesmo consumo, tendo em vista a necessidade fisiológica humana do consumo adequado consumo de sal. É um produto que onde o produtor repassa na totalidade qualquer tipo de imposto adicional.

Os impostos indiretos podem ser repassados, como o IPI, por exemplo, repassado aos compradores. Já os impostos diretos não são repassados, recaindo diretamente sobre o dono ou possuidor do bem ou renda qualquer aumento de alíquota Um exemplo clássico é um aumento no Imposto de Renda, que recai diretamente sobre o próprio dono da renda ou patrimônio.

No produto de demanda elástica, é difícil repassar o imposto para frente, sendo este absorvido pelo produtor, que tenderá a baixar seus custos. Qualquer tentativa de aumento de preço, provocará uma drástica diminuição nas vendas. No produto inelástico, a transferência ao consumidor fica mais fácil sob a forma de aumento de preços fica mais fácil, pois não haverá significativa redução nas vendas do produto.O imposto de renda é uma tributação direta muito eficaz. Segundo dados históricos, o IRPF tem apresentando características de progressividade ao longo do tempo. Infelizmente o IRPJ não tem alcançado muito sucesso. Além de inibir a produção ele pode causar perda de competitividade do produto nacional frente ao produto importado, pelo o que se observa.

Os impostos sobre o patrimônio, como o IPTU e o IPVA, são de fácil cobrança e controle e tendem a penalizar os indivíduos com maior poder aquisitivo. Entretanto, o IPTU, por exemplo, é falho no momento em que o inquilino de um imóvel paga o imposto ou um estabelecimento comercial encarece seus produtos, embutindo tal imposto nos preços.

O imposto sobre as vendas, embora muito utilizado, não é o mais indicado por questões de progressividade. Além disso, um bem com maior número de etapas de produção é mais penalizado do que os demais.


Uma crítica constante aos impostos "em cascata" ou "cumulativos" são a conseqüente inibição à integração vertical da produção e a perda de competitividade em termos internacionais. Em face disso, grande importância tem sido dada ao imposto sobre o valor adicionado (IVA) em diversas economias do planeta. Suas principais vantagens são a neutralidade, a dificuldade de sonegação por concentrar a tributação no atacado, dentre outras. Toda via, tal imposto permaneceria infringindo o conceito da progressividade, como faz o atual ICMS.

Dívida Pública

A Secretaria do Tesouro Nacional é o órgão responsável pela administração das dívidas públicas interna e externa, tendo por atribuição gerir a dívida pública mobiliária federal e a dívida externa de responsabilidade do Tesouro Nacional (Decreto nº 1.745, de 13 de dezembro de 1995).

Do ponto de vista da estrutura institucional, o Tesouro Nacional implementou um novo modelo de administração da dívida pública, que visa obter ganhos substanciais no processo de administração da dívida por meio da padronização dos controles operacionais, do monitoramento dos riscos globais e da separação das funções de planejamento de curto e longo prazo.

A gestão da Dívida Pública subdivide-se em três áreas de atuação:

a) Controle da dívida pública - Trata do registro, controle, pagamento e contabilização das dívidas interna e externa;b) Planejamento estratégico da dívida pública - Compreende o gerenciamento de risco, desenvolvimento do planejamento estratégico (médio e longo prazos) para a dívida pública, acompanhamento da conjuntura e relacionamento institucional;c) Operações da dívida pública - Área responsável pela estratégia de curto prazo para a dívida pública, pelos processos de emissão de títulos nos mercados interno e externo, pela realização de outras operações de financiamento do Governo e pelo gerenciamento da dívida pública.

Necessidade de Financiamento do Setor Público – NFSP

No Brasil, as necessidades de financiamento são apuradas pelo conceito de caixa, exceto pelas despesas de juros, apuradas pelo conceito de competência contábil. Entretanto há dificuldades de se obter valores precisos nas contas públicas.

O problema do cálculo das necessidades de financiamento é que não se tem certeza absoluta dos valores de receita e despesa de todo o governo (União, Estados e Municípios). De qualquer forma, a diferença entre receita e despesa será financiada por endividamento. No cálculo das necessidades de financiamento do setor público, as estatísticas fiscais que apresentam a receita e despesa são chamadas "acima da linha", enquanto a variável que mede o desequilíbrio através do endividamento público é denominada "abaixo da linha".

As autoridades, mesmo não tendo ciência certa das receitas e despesas de Estados e Municípios bem como das empresas estatais, acompanham a evolução dos passivos junto ao sistema financeiro público e privado. Assim, pela variação do endividamento (ou


conceito abaixo da linha), pode-se ter certeza de quanto foi necessário para cobrir o déficit do governo.

No Brasil, as NFSP são medidas pelo conceito abaixo da linha, ou seja, a partir das alterações no valor do endividamento público é que se sabe se a diferença entre receitas e despesas aumentou ou diminuiu.

Sendo assim, temos: Dívida líquida do setor público: soma consolidada dos valores da dívida

líquida do governo central e Bacen, dos Estados e Municípios e das empresas estatais;

Ajuste patrimonial: resultado da diferença entre reconhecimento de dívidas do setor público gerado no passado e receitas decorrentes do processo de privatização, além da transferência de dívidas para o setor privado;

Dívida fiscal líquida: diferença entre a dívida líquida do setor público e o ajuste patrimonial;

Necessidades de financiamento do setor público (NFSP) - conceito nominal (déficit ou superávit): representa o resultado da variação da dívida fiscal líquida;

Necessidades de financiamento do setor público (NFSP) - conceito operacional (déficit ou superávit): diferença entre as NFSP nominais e a atualização monetária (correção monetária) incidente sobre a dívida líquida do setor público;

Necessidades de financiamento do setor público (conceito primário): diferença entre as NFSP no conceito nominal e as despesas de juros nominais incidente sobre a dívida líquida do setor público, calculada pelo critério de competência e descontada a receita de juros relativa à aplicação das reservas internacionais.

O déficit nominal é usado por todos como o indicador fiscal por excelência. O Bacen deixou de divulgar mensalmente o resultado do déficit operacional.

Resultado Primário do Governo Central

As Necessidades de Financiamento do Setor Público - NFSP, onde é calculado o resultado primário do Governo Federal, são definidas como o montante dos financiamentos obtidos, ou a serem tomados, pelo setor público em um dado período de tempo. As NFSP do Governo Central podem ser obtidas por meio de dois critérios: a) o “acima da linha”, calculado pela Secretaria do Tesouro Nacional; e b) o “abaixo da linha”, calculado pelo Banco Central do Brasil, com base nos balanços dos bancos.

Definição de Déficit Primário

Embora seja por vezes apresentado como uma medida do impacto de política discricionária do governo, o déficit estruturalmente ajustado abriga uma importante variável não discricionária, a saber, pagamentos de juros sobre o total da dívida pública, que normalmente são predeterminados pelo tamanho de déficits anteriores. O déficit primário (ou “déficit sem juros”) tenta medir a posição discricionária do orçamento atribuindo peso zero a pagamentos líquidos de juros no orçamento (Bart et al.-1989). O déficit primário também é


valioso como indicador do êxito de políticas no sentido de levar a economia para um caminho de crescimento sustentável:

“O déficit primário mede como as ações correntes melhoram ou pioram o endividamento líquido do setor público e é importante para avaliar a sustentabilidade dos déficits governamentais. Embora seja possível gerir os déficits fiscais indefinidamente, o saldo primário acabará tornando-se positivo, de modo a cobrir pelo menos parte dos juros sobre a dívida corrente. Se a receita pública e a economia como um todo crescerem mais depressa que a taxa de juros reais, até o balanço primário pode permanecer em déficit. A longo prazo, contudo, geralmente não é possível crescer todo o tempo mais rápido que a taxa de juros” (Banco Mundial – 1988, pág. 56).

Economia da Dívida Pública

O déficit público é o excesso de gastos governamentais sobre a arrecadação. Fornece a condição para a criação da dívida pública. Não é sinônimo da dívida, pois pode ser financiado pela elevação dos tributos ou pela criação de moeda.

A dívida pública pode ser interna ou externa, e exerce efeitos diretos sobre a função alocativa, distributiva e estabilizadora, prejudicando ou consolidando os objetivos das políticas dessas funções.

A idéia de que a dívida interna é inflacionária encontra grande aceitação entre os economistas. Os títulos do governo constituem ativos líquidos para seus donos, o que eleva a propriedade no setor privado. O efeito riqueza conseqüência encoraja o consumo influindo nos níveis de demanda agregada.

Efeitos estabilizadores da dívida

Quando há desemprego na economia, a ampliação da dívida não pressiona os preços. Os juros pagos e o efeito riqueza podem contribuir para ampliar a demanda agregada. A emissão de novos títulos tende a elevar a taxa de juros o que afetará a composição dos custos na produção.

Quando a economia opera em condições de pleno emprego, a emissão de títulos causará elevações na taxa de juros e, a menos que essa taxa contribua para reduzir o consumo (crédito ao consumidor) ou os investimentos privados, uma elevação da demanda se somará à elevação de custos. A tendência será o crescimento dos preços.

Dívida contraída no exterior

Na dívida contraída no exterior, não há inflação de demanda por que os recursos obtidos no exterior convertem-se em importações, o que aumenta a disponibilidade de bens e serviços. Há equilíbrio entre os acréscimos de dispêndio e oferta.

Também não há inflação de custos, pois a dívida não afeta a taxa de juros de mercado. Para a dívida prevalece a taxa de juros externa.

Os empréstimos externos permitem que a economia cresça, mesmo no limite de suas possibilidades. Ao pleno emprego dos recursos domésticos, agregam-se os recursos contratados no exterior. A renda nacional tenderá a ser maior.


Efeitos alocativos da dívida

A compra de títulos é sempre voluntária. Quando adquiridos, prejudicam os investimentos das empresas. Se os títulos públicos visam financiar investimentos governamentais, o volume de investimentos da sociedade não se altera.Caso o governo utilize os recursos captados para financiar seu próprio consumo, estará destruindo poupanças da sociedade com reflexos sobre o crescimento da economia.

Efeitos distributivos da dívida

Todo o ônus associado à dívida é imputado ao contribuinte, seja o pagamento feito por preço ou por imposto. A dívida externa provoca efeitos distributivos do conjunto dos residentes nacionais para o conjunto dos residentes no exterior.

Títulos de maiores prazos de vencimento pagam maiores juros, mas postergam necessidades de desembolso ou refinanciamento, reduzindo os custos envolvidos nesses procedimentos.Títulos de curto prazo podem ser colocados a menores taxas de juros, mas exige maior atuação administrativa.

O procedimento genérico é a colocação de títulos de longo prazo quando a taxa de juros de mercado encontra-se baixa e a colocação de títulos de curto prazo quando a taxa de juros encontra-se alta. Em períodos de inflação, os prazos de vencimento devem ser maiores, enquanto em períodos de recessão o vencimento dos títulos deve ser diminuído.

Principais Transferências para Estados e Municípios

Do produto da arrecadação dos impostos e contribuições, em função da repartição das receitas tributárias aos estados e municípios e de outras vinculações existentes, parte o Tesouro não pode utilizar livremente. Isto porque, no momento da arrecadação de um determinado imposto ou contribuição já se sabe de antemão quem será o beneficiário. A União legisla sobre o assunto, arrecada, fiscaliza, classifica e realiza a entrega nas formas legalmente definidas.

ConstitucionaisSão parcelas das receitas federais arrecadadas pela União transferidas aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. O rateio da receita proveniente da arrecadação de impostos entre os entes federados representa um mecanismo fundamental para amenizar as desigualdades regionais, na busca incessante de "promover o equilíbrio sócio-econômico entre Estados e entre Municípios" (art.161, inciso II, da Constituição).

No rol das vinculações de receitas federais, se destacam as vinculações constitucionais, ou seja, aquelas estabelecidas no próprio texto constitucional. São elas:

I - Fundo de Participação dos Estados (FPE) - Art. 159-Ia;II - Fundo de Participação dos Municípios (FPM) - Art. 159-Ib;III - Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO) - Art. 159-Ic;IV - Fundo Constitucional do Norte (FNO) - Art. 159-Ic;V - Fundo Constitucional do Nordeste (FNE) - Art. 159-Ic;VI - Fundo de Compensação pela Exportação de Produtos Industrializados (FPEX)-Art. 159-II;


VII - Imposto Territorial Rural (ITR - 50%)- Art. 158-II ;VII - Imposto sobre Operações Financeiras (IOF-ouro) - Art. 153-§5.

Fundos de Participação (FPM/FPE)

O Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE), e dos Municípios (FPM) é a denominação da parcela de impostos arrecadados pela União e que a Constituição destina para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Da arrecadação líquida do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza - IR e do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI, a União destina aos Estados, DF e Municípios os percentuais estabelecidos na Constituição Federal.

A Lei Complementar nº 91, de 22.12.97, ao dispor sobre os coeficientes do FPM, e a Lei Complementar nº 62, de 28.12.89, ao disciplinar o FPE, fundamentaram-se, de maneira geral, em dois importantes fatores redistributivos - a população e a renda per capita -, contemplando, assim, aspectos como a dinâmica demográfica dos municípios e a própria demanda por serviços públicos, inversamente à renda per capita, esse último no tocante aos municípios das capitais.

Base de Cálculo

O art. 159, da Constituição estabelece que a União entregará:

"I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, quarenta e sete por cento na seguinte forma:

a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal; b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios; c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à região, na forma que a lei estabelecer."

Denominação dos Fundos Constitucionais

Participação PercentualImposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza - IR

Imposto Sobre Produtos Industrializados - IPI

Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal - FPE

21,5 21,5

Fundo de Participação dos Municípios - FPM22,5 22,5

Fundo de Financiamento do Norte - FNO0,6 0,6

Fundo de Financiamento do Nordeste - FNE 1,8 1,8


Fundo de Financiamento do Centro-Oeste - FCO 0,6 0,6

TOTAL 47,0 47,0

Da receita bruta arrecadada com pagamentos do IR e do IPI, inclusive multas e juros, são retirados os incentivos fiscais (FINOR, FINAM, FUNRES, PIN e PROTERRA) e as restituições. Do valor resultante (receita líquida) é que são calculados os percentuais destinados aos Fundos de Participação.

Cálculo das Cotas

Compete ao Tribunal de Contas da União, na forma do disposto no parágrafo único do art. 161 da Constituição, efetuar o cálculo das quotas relativas aos fundos de participação, de que trata o art. 159 da Constituição Federal, observados os critérios previstos na Lei nº 5.172/66, com as alterações do Decreto-lei nº 1.881/81, e da Lei Complementar nº 91/97, de 22.12.97.

A Lei Complementar nº 59, de 22.12.88, ao dar nova redação ao § 3º, art. 91, da Lei nº 5.172/66, determinou que a revisão dos coeficientes dos Fundos de Participação, que antes era de 5 em 5 anos, passasse a ser feita anualmente, com base em dados oficiais da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.

Com base nos dados oficiais de população e de renda per capita produzidos pela Fundação IBGE, por meio de estimativas ou apurados em Censo Demográfico, e conforme determina o art. 92 da Lei nº 5.172/66, até o último dia útil de cada exercício, o TCU comunica ao Banco do Brasil S.A. os coeficientes individuais de participação dos Estados e do Distrito Federal e de cada Município.

Fundo de Participação dos Estados - FPE

O FPE constitui importante instrumento de redistribuição da renda nacional, ao transferir parcela dos recursos em áreas mais desenvolvidas para áreas menos favorecidas do País.

Como já informado, os recursos do FPE (correspondentes a 21,5 % da receita do IPI e do IR) são rateados observando a seguinte regra: 85 % (oitenta e cinco por cento)para as unidades estaduais das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste; e 15 % (quinze por cento) para os estados das regiões Sul e Sudeste.

Os percentuais que cabem às diferentes regiões são os seguintes:

NORTE NORDESTE CENTRO-OESTE SUL SUDESTE25,37% 52,46% 7,17% 6,52% 8,48%

A Lei Complementar nº 62, de 28.12.1989, ao definir normas sobre o cálculo, a entrega e o controle das liberações dos recursos dos Fundos de Participação, que os critérios de rateio a vigorarem a partir de 1992, seriam fixados em lei específica, com base na apuração do Censo de 1990, ficando assente que os coeficientes do FPE constantes do seu anexo único continuariam em vigor até que fossem definidos os novos critérios.


Ante a ausência da fixação desses critérios, os recursos do FPE vêm sendo distribuídos aos 26 Estados e ao Distrito Federal de acordo com os coeficientes fixados no anexo único da Lei Complementar nº 62/89.

Existem no Congresso Nacional vários projetos de lei propondo alterações nos atuais percentuais de distribuição do FPE. Entretanto, como se trata de matéria financeira, que envolve as vinte e sete unidades da federação, qualquer mudança nos atuais percentuais implica em perda para alguns e ganho para outros. Daí uma das razões do anexo único da LC 62/89 estar em vigor até hoje.

Fundo de Participação dos Municípios - FPM

A definição dos coeficientes atribuídos aos municípios do interior leva em consideração, exclusivamente, a população, atualizada pela Fundação IBGE.

O Tribunal de Contas da União, de posse dos dados oficiais de população do IBGE, atribui a cada município um coeficiente individual de participação determinado de acordo com as faixas de habitantes previstas no Decreto-lei nº 1881, de 27.8.1981. A Decisão Normativa nº 38/2001 fez publicar a tabela abaixo, contendo a faixa de habitantes e o respectivo coeficiente.

DECISÃO NORMATIVA Nº 38/2001 - TCU

FPM - INTERIOR - TABELA DE COEFICIENTES

EXERCÍCIO 2002

FAIXA DE HABITANTES COEFICIENTEAté 10.188 0,6De 10.189 a 13.584 0,8De 13.585 a 16.980 1,0De 16.981 a 23.772 1,2De 23.773 a 30.564 1,4De 30.565 a 37.356 1,6De 37.357 a 44.148 1,8De 44.149 a 50.940 2,0De 50.941 a 61.128 2,2De 61.129 a 71.316 2,4De 71.317 a 81.504 2,6De 81.505 a 91.692 2,8De 91.693 a 101.880 3,0De 101.881 a 115.464 3,2De 115.465 a 129.048 3,4De 129.049 a 142.632 3,6De 142.633 a 156.216 3,8Acima de 156.216 4,0Fonte: Decreto-Lei nº 1.881/81, de 27.08.81


De forma resumida tem-se que os recursos do FPM são distribuídos mediante os seguintes critérios: 10 % para os municípios das capitais, proporcionalmente à população, em relação ao conjunto das capitais, e ao inverso da renda per capita do respectivo estado; 86,4 % para os municípios interior, sendo 3,6 % para o Fundo Reserva.

A distribuição do Fundo Reserva será proporcional a um coeficiente individual de participação, resultante do fator representativo da população e do fator representativo do inverso da renda "per capita" do respectivo Estado, de conformidade com o disposto no artigo 90 da Lei nº 5.172, de 25 de fevereiro de 1966.

A partir de 1997, com a edição da Lei Complementar nº 91, de 22 de dezembro de 1997, os coeficientes de participação dos municípios no rateio de distribuição das cotas do FPM passaram a ser fixados de acordo com aquele dispositivo legal.

Bloqueios dos Fundos de Participação

As parcelas dos Fundos de Participação podem ser bloqueadas diante da inadimplência dos Estados, Distrito Federal ou Municípios junto à União e suas autarquias.

Estabelece o art. 160, da Constituição:

"Art. 160 É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos, nesta Seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos.

Parágrafo único . A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de condicionarem a entrega de recursos:

I - ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias."

Pelo INSS

Os pedidos de bloqueios das cotas do FPE/FPM por conta de débitos ou irregularidades junto à Previdência Social são realizados pelo Instituto Nacional do Seguro Social, com envio das informações ao Banco do Brasil por intermédio do Serviço Federal de Processamento de Dados do Governo Federal em uma única vez no mês. Essas informações são armazenadas no Sistema de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI.

Os comandos de desbloqueio são efetuados, também, pelo INSS, por meio de registro no SIAFI. As informações comandadas diariamente são encaminhadas ao Banco do Brasil pelo SERPRO.

Pela SRF

Processo semelhante é realizado pela Secretaria da Receita Federal no tocante aos débitos de Estados e Municípios para com o Programa de Formação de Patrimônio do Servidor Público.

Pela PGFN (Dívida Ativa)


O bloqueio das cotas do FPE/FPM pode ser efetuado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, quando se tratar de débitos inscritos na dívida ativa da União.

Também os Tribunais de Contas, quando forem verificadas irregularidades ou nos casos de descumprimento de suas determinações, podem determinar o bloqueio das cotas dos Fundos de Participação.

Verifica-se portanto que, atualmente, a Secretaria do Tesouro Nacional - STN não tem qualquer participação no bloqueio das cotas do FPE/FPM por conta de irregularidades junto à Previdência Social e à Receita Federal. As informações disponíveis no SIAFI possibilita à STN, quando solicitada, prestar os esclarecimentos necessários aos Estados e Municípios sobre a origem dos bloqueios e as providências que devem ser tomadas para a liberação dos recursos.

IPI-Exportação

A Lei Complementar nº 61, de 26 de dezembro de 1989 é que estabelece as normas para a participação dos Estados e do Distrito Federal no produto da arrecadação do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI, relativamente às exportações.

O repasse correspondente a 10 % do produto da arrecadação do IPI aos Estados e ao Distrito Federal é feito decendialmente, nas mesmas datas dos créditos do Fundo de Participação.

O cálculo das parcelas pertencentes a cada unidade da federação compete ao Tribunal de Contas da União, conforme estabelecido na LC 61/89, transcrita abaixo.

Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério - Fundef.

O FUNDEF, previsto pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996, é um fundo de natureza contábil, instituído no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal e foi instituído pela Lei 9.424, de 1996, visando à melhoria da qualidade da educação, à valorização do magistério, bem como à municipalização do ensino fundamental.

O FUNDEF foi implantado em todos os Estados e no Distrito Federal, a partir de janeiro de 1998. No Estado do Pará o Fundo foi implantado, opcionalmente, a partir de julho de 1997.

Composição do FUNDEF

O FUNDEF é composto por 15 % dos seguintes recursos:

FPE FPM IPI-EXPORTAÇÃO ICMS, inclusive aqueles decorrentes da LC 87/96.


Complementação da União

Além desse recursos, o Fundo recebe complementação da União sempre que, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, seu valor por aluno/ano não alcançar o mínimo definido nacionalmente.

O valor mínimo anual por aluno para 2005 foi estabelecido no Decreto nº xxxx/2005 sendo de R$ YYY para os alunos matriculados da 1 a 4 série e de R$ para os alunos matriculados da 5 a 8 série.

Desoneração do ICMS (Lei Kandir)

O Governo Federal, com a edição da Lei Complementar nº 87/96, e visando aumentar as exportações brasileiras, isentou alguns produtos da incidência do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.

Como a instituição do referido imposto é de competência estadual e com a medida os estados exportadores teriam prejuízos, houve a necessidade de uma compensação financeira calculada na forma do disposto nos §§ 3º e 4º do art. 31 da LC 87/96, com a nova redação dada pela LC 106/2000, como forma de compensação aos estados e municípios por esta renúncia fiscal.

Imposto Territorial Rural (ITR)

O art. 158 da Constituição estabelece que:

"Art. 158. Pertencem aos MunicípiosI - ......II - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados; "

Assim, do montante do Imposto Territorial Rural arrecadado pela União, incidente sobre a propriedade rural, 50 % (cinqüenta por cento) pertencem aos municípios e o restante à União.

O imposto sobre a Propriedade Territorial Rural é pago por todo contribuinte, pessoa física ou jurídica, que possui imóvel rural, sendo o domicílio tributário do contribuinte o município de localização do imóvel rural. Considera-se imóvel rural a área contínua, formada de uma ou mais parcelas de terra, localizadas na zona rural do imóvel.

Imposto Sobre o Ouro (IOF-Ouro)

“Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre: ............

§ 5.º O ouro, quando definido em lei como ativo financeiro ou instrumento cambial, sujeita-se exclusivamente à incidência do imposto de que trata o inciso V do caput deste artigo, devido na operação de origem; a alíquota mínima será de um por cento, assegurada a transferência do montante da arrecadação nos seguintes termos:


I - trinta por cento para o Estado, o Distrito Federal ou o Território, conforme a origem;

II - setenta por cento para o Município de origem. “

A lei 7766, de 11 maio de 1989, dispõe sobre o ouro, ativo financeiro, e sobre seu tratamento tributário.

Royalties

Os recursos do petróleo e gás natural são recursos devidos a Estados, Distrito Federal e Municípios a título de compensação financeira pelo resultado da exploração de petróleo, xisto betuminoso e gás natural, extraídos de bacia sedimentar terrestre e de plataforma continental. A essa compensação financeira dá-se o nome de Royalties (Lei nº 9478/1997).

O recolhimento é feito pela empresa exploradora (concessionária) à Secretaria do Tesouro Nacional, até o último dia útil do mês subseqüente àquele em que ocorreu a produção (Decreto nº 2.705/1998).

A apuração e o cálculo dos valores devidos aos Estados e Municípios são realizados pela Agência Nacional de Petróleo - ANP. O crédito aos beneficiários também depende de autorização da ANP.


Finanças Públicas Brasileiras antes de 1980

As reformas de 1964/67:

No início da década de 60 contávamos com elevados déficits públicos, consideráveis níveis de inflação, e um sistema que dificultava a intermediação financeira a ponto de proibir práticas de correção monetária e de taxas juros superiores a 12% ao ano. Nesse contexto, o governo foi obrigado a implementar um conjunto de reformas a partir de meados da década, onde destacamos o Programa de Ação Econômica do Governo lançado no final de 1964. O PAEG buscava a estabilização e o desenvolvimento econômico, dentre outros diversos objetivos. As metas mais voltadas às finanças públicas relacionavam-se, principalmente, à política de redução do déficit fiscal, às alterações na política tributária, ao sistema bancário e creditício, aos investimentos públicos e à restauração do crédito externo.

Visto que, ao impor limites nas taxas de juros e proibir a correção monetária, o sistema financeiro limitava a atratividade dos títulos lançados pelo governo, criou-se, através do PAEG, as Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN). Esses títulos foram introduzidos inicialmente de forma compulsória, passando a serem demandandos voluntariamente em um segundo momento. O lançamento das ORTN tornou possível a obtenção de recursos adicionais para a cobertura do déficit além de estimular a poupança, por ter criado a correção monetária. Eles significaram também uma nova forma de endividamento do Estado - de caráter não inflacionário - e um caminho à indexação da economia.

Em 31/12/1964 foi promulgada a lei 4.595 que extinguiu a Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC) e criou o Conselho Monetário Nacional (CMN) como órgão formulador de políticas econômicas e o Banco Central do Brasil (BACEN o BC) como o órgão executor e fiscalizador dessas políticas. Entretanto, a manutenção do Banco do Brasil (BB) como depositário das reservas voluntárias dos bancos comerciais, prestador de serviços de compensação de cheques e titular da "conta-movimento" para nivelamento das reservas com o Banco Central, acabou gerando a coexistência de duas autoridades monetárias. Dessa forma, o governo não tinha um perfeito controle da política monetária. Nota-se ainda que foram acrescentadas ao Banco Central algumas funções atípicas de uma autoridade monetária como a de fomento agricultura, de comércio exterior, habitação, levando-o ainda a tornar-se executor da política da dívida do tesouro nacional.

Na verdade, a "conta-movimento" referida no parágrafo anterior era um passivo do BB em relação ao BACEN que foi criado devido à falta de infra-estrutura da nova autoridade monetária para poder desempenhar seu papel. Vale lembrar que era para ser uma conta provisória, ou seja, que existiria apenas em um momento transitório. Acontece que essa conta acabou sendo perpetuada por facilitar a liberação de empréstimos e financiamentos sem que estes constassem no orçamento do governo.

A Constituição Federal de 1967 previa uma política de emissão de títulos públicos a ser regulamentada em lei específica. Na ausência da regulamentação o governo usou de Decretos Leis até 1971 quando foi finalmente promulgada a Lei Complementar número 12. Através dessa lei, regulamentou-se o endividamento via emissão de títulos, retirando o poder do Congresso Nacional de legislar sobre questões financeiras. A lei dava total poder ao CMN para administrar a dívida mobiliária sem que as operações transitassem pelo

http://www.economiabr.net/economia/7_sfn.html




Orçamento Geral da União (OGU). Iniciou-se assim uma nova fase da política da dívida pública no Brasil. Diante do total descrédito do OGU que não mais podia impor limites e restrições à política fiscal, observou-se o surgimento de orçamentos paralelos como, por exemplo, o orçamento monetário, que era submetido apenas ao poder executivo.

O comportamento das contas públicas nos anos 70:

Ao longo da década de 70 as finanças do setor público eram norteadas por uma grande multiplicidade orçamentária. Havia o Orçamento Geral da União, o orçamento das empresas estatais, o orçamento monetário e a conta da dívida. Até o final da década as receitas e despesas das empresas estatais não haviam sido agregadas em um orçamento consolidado. Na verdade, somente com a criação da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST) em 1979 é que o governo pôde ter um conhecimento preciso do número total de entidades estatais e fazer um orçamento geral das empresas estatais para o ano seguinte.

O orçamento monetário funcionava como uma ferramenta de controle do passivo monetário e não-monetário que era utilizado, de uma forma geral, para política cambial, subsídios, linhas de crédito, dentre outros programas. Observe que cada orçamento era aprovado por uma autoridade pública diferente e em momentos também diferentes, o que causava a total desarticulação entre as políticas econômicas implementadas pelo governo. Como se não bastasse, havia ainda a conta da dívida que, a partir do início da década de 70, funcionou de forma autônoma e garantiu a cobertura dos juros e amortizações (serviço da dívida) sempre através da emissão de novos títulos. Esse processo ficou conhecido como o "giro da dívida interna".

Era impossível efetuar um controle eficaz da política monetária e do endividamento público sem que antes fosse realizada uma reforma que fortalecesse o Banco Central e reordenasse o controle financeiro do governo. A dívida foi evoluindo em função de diversos fatores, inclusive, em função de si própria e do financiamento de gastos extra-orçamentário. Obviamente não se soube o quanto do crescimento da dívida foi devido a cada fator.

Por fim, observa-se que a estratégia adotada pelo governo, ao longo da década de 70, foi de utilização das autoridades monetárias como bancos de fomento, no processo de desenvolvimento econômico, como forma de atender a meta de "crescimento com endividamento". Grandes volumes de recursos eram levantados sem elevação na carga tributária, ou seja, sem desestabilizar o regime militar vigente. A contra-partida era sempre a expansão monetária ou elevação da dívida mobiliária. Com o segundo choque do petróleo em 1979, deparamo-nos com uma crise que forçou um ajuste na economia brasileira e, conseqüentemente, nas finanças públicas.

Finanças Públicas Brasileiras entre 1981 e 1984

O período foi caracterizado por intensas divergências entre ortodoxos e estruturalistas. Enquanto os primeiros defendiam o ajuste fiscal acima de tudo, os demais não davam importância ao déficit, e buscavam combater apenas a inércia inflacionária. Quando foi feito o primeiro acordo com o FMI, tivemos a implementação de políticas econômicas de cunho ortodoxo. Essas não alcançaram êxito na busca pela estabilidade e os teóricos que defendiam essa linha de pensamento perderam sua credibilidade.


Tivemos então a implementação de diversos planos econômicos elaborados por economistas heterodoxos os quais não tinham grande preocupação com o déficit fiscal brasileiro. Todos eles - o Plano Cruzado, Bresser, Verão, Collor I e Collor II - não obtiveram sucessos duradouros na busca pela estabilização.

Com isso surgiu hipótese de que a chave estaria na combinação de elementos ortodoxos e heterodoxos, ou seja, no ajuste fiscal e na desindexação da economia, dentre outras medias.

Nos primeiros quatro anos da década de 80 observou-se consideráveis déficits fiscais, situação a qual foi se agravando ainda mais até o final dessa mesma década. A partir de 1990 o desequilíbrio fiscal manteve-se modesto durante 4 anos consecutivos.

Diante da ineficiência da NFSP nominal em medir os resultados das contas públicas, o governo conseguiu convencer o FMI a utilizar a NFSP operacional, excluindo a inflação anual do termômetro do déficit público. Esse indicador, mesmo operacional, só deixou de ser "contaminado” pela inflação quando, a partir dos anos 90, passou a ser corrigido mensalmente. Nesse momento foram também solucionados outros problemas relativos à irregularidade de dados divulgados e defasagem das informações.

O "problema da transferência"

A partir do início da década de 80 ficou mais difícil para o Brasil manter a "rolagem da dívida externa" ficando obrigado a fazer um ajustamento externo. Optou-se assim por uma maxidesvalorização cambial objetivando forçar saldos positivos na balança comercial e obter recursos suficientes para honrar seus compromissos. Foi nesse contexto que surgiu o "problema da transferência" com 2 componentes principais:

Como a balança comercial (X-M) alcançou os saldos desejados, mas o produto (Y) não se elevou, logicamente deveria ter ocorrido uma redução no consumo (C) ou nos gastos governamentais (G) pois Y = C + G + I + (X-M). Obviamente, os investimentos (I) é que apresentaram decrescentes;

Como a dívida externa era essencialmente pública e o superávit comercial era privado, houve a necessidade de emissão de títulos públicos. Assim, o ajuste externo causou um desajuste interno, pois apesar de termos conseguido recursos via balança comercial, não optou-se pela transferência interna de recursos através de um ajuste fiscal.

O diagnóstico errado

No início da "Nova República" os estruturalistas dominavam as atitudes governamentais. Segundo eles, o déficit público não era o problema mais importante a ser resolvido, pois grande parcela do mesmo era originada de investimentos, o que deveria ser excluído do cálculo e, além do mais, poder-se-ia financiá-lo a qualquer momento, através da emissão de títulos públicos.

Fragilidade política e mudanças institucionais

O fim do ciclo militar no Brasil surgiu de uma aliança entre o PMDB (Tancredo Neves) e a Frente Liberal (José Sarney). Com a morte do presidente eleito, Sarney foi quem assumiu a


função, mas não pôde desempenhá-la de forma satisfatória, pois não contou com o apoio dos deputados e senadores pemedebistas.

O que elevou ainda mais a fragilidade política do governo Sarney foi a eclosão de demandas populares por investimentos e gastos públicos, demandas essas que eram anteriormente sufocadas pelo regime autoritário.

Com a implementação de diversas alterações na legislação a partir de 1985 e com a promulgação da Constituição Federal de 1988, vieram diversas mudanças institucionais. Do ponto de vista das finanças públicas, destacamos alguns pontos positivos como a extinção da conta-movimento do Banco do Brasil, a incorporação do orçamento monetário ao OGU (Orçamento Geral da União), a extinção das funções de fomento do Banco Central, a criação da STN (Secretaria do Tesouro Nacional), a incorporação das despesas com pagamentos de juros da dívida ao OGU, e alguns pontos negativos, como a elevação do repasse de verbas a estados e municípios, a sobrecarga do sistema previdenciário e uma elevação no volume de receitas vinculadas. Esse último ponto destacado provocou a redução na margem de manobra do poder executivo no que tange a alocação de recursos.

Todos esses fatores somados aos impactos da crise externa e a ação dos heterodoxos (keynesianos) contribuíram para uma elevação no déficit já a partir de 1987, quando passou-se a observar uma combinação de níveis de arrecadação constantes e gastos públicos crescentes.

A partir do governo de Fernando Collor o Brasil experimentou uma grande abertura econômica acompanhada de um processo de privatização. Naquele momento, observou-se que embora a inflação provesse recursos para o governo através da "senhoriagem", essa mesma inflação depreciava o valor dos tributos e, portanto, a própria receita pública. Esse fenômeno foi chamado "efeito-Tanzi". Ele foi amenizado no Brasil através de uma profunda indexação das obrigações tributárias.

Outro efeito que a inflação exercia sobre as contas era o de que os recursos públicos eram solicitados à autoridade em um momento e liberados em um momento seguinte. Em termos reais os recursos liberados eram inferiores aos solicitados, traduzindo o que ficou conhecido como "efeito-Bacha".


PLANEJAMENTO

Conceito

Planejamento é um processo de análise e decisão que precede, preside e segue a ação individual ou coletiva dos agentes sociais na procura da solução dos problemas aproveitando as possibilidades com eficiência, eficácia e constância.

Todo planejamento tem como foco atingir plenamente os objetivos previamente determinados, sendo o pilar sobre o qual será desenvolvida a previsão orçamentária.

Base legal

De acordo com o artigo 6º do Decreto-Lei 200/1967, as atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: Planejamento Coordenação Descentralização Delegação de Competência Controle

Determina ainda que estes princípios devem ser obedecidos na consecução de todas as atividades da administração pública federal. No que se refere ao planejamento reza o seu artigo 7º:

A ação governamental obedecerá a planejamento que visa a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional norteando-se segundo planos e programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual.(com adaptações)

De acordo com a Constituição, em seu artigo 165, os instrumentos de planejamento são:

I - Plano Plurianual (PPA) – que visa estabelecer, de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada;

II - Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – que tem as seguintes funções básicas:

Estabelecer as metas e prioridades da Administração Pública Federal para o exercício financeiro seguinte; Orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA); Alteração da Legislação Tributária; Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

III - Lei Orçamentária Anual (LOA) – que discriminará os recursos orçamentários/financeiros para se atingir as metas e prioridades estabelecidas pela LDO e compreenderá:

a) O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público (parágrafo 5º, Inciso I);


b) O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto (parágrafo 5º, Inciso II);

c) O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público (parágrafo 5º, Inciso III).

Processo integrado de planejamento e orçamento

O ciclo orçamentário ou processo orçamentário pode ser definido como um processo contínuo, dinâmico e flexível, através do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia os programas do setor público nos aspectos físicos e financeiro, corresponde, portanto, ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público.

O quadro abaixo identifica as etapas do processo de planejamento:

Prazos de encaminhamento

Conforme o artigo 84, inciso XXIII, da CF/88, "... compete privativamente ao Presidente da República :

“XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição; "(grifos nossos)

Das Propostas do PPA e da LDO

Com relação ao plano plurianual, devemos salientar que o seu encaminhamento para discussão e aprovação do Congresso Nacional deve ser feito até quatro (4) meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa, isto é, até 15.12 (ver artigo 57 da CF/1988). E com relação à lei de diretrizes orçamentárias, esta deve ser encaminhada pelo Presidente de República até oito meses e meio (8,5) antes do encerramento do exercício financeiro (15.04) e devolvido para sanção presidencial até o encerramento do primeiro período legislativo (30.06). Sob nenhuma hipótese, a sessão legislativa poderá ser encerrada sem a discussão, votação e aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias (Ver artigo 57, § 2º).

Elaboração/Revisão

do PPA

Elaboração e Aprovação

da LDO

Elaboração

da LOA

Discussão, Votação e Aprovação da LOA

Execução

Orçamentária

Controle e Avaliação da Execução Orçamentária


Da Proposta de Lei Orçamentária Anual

De acordo com o § 2º do artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, até a entrada em vigor de lei complementar que substitua a atual Lei nº 4.320/1964, o projeto de lei orçamentária deverá ser enviado pelo Presidente ao Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (31.08) e devolvido para sanção presidencial até o encerramento da sessão legislativa (15.12). Observe que não são determinadas datas fixas, mas prazos. Isto se deve a possíveis mudanças nas datas de início e fim do exercício financeiro e da sessão legislativa.Caso o Legislativo não receba a proposta de orçamento, conforme o artigo 35 da Lei nº 4.320/1964, será considerada como proposta a Lei Orçamentária em vigor. É uma regra um tanto descabida, mas é a lei. É de se notar, porém, que a atual Constituição não contemplou tal hipótese, pois seria uma aberração administrativa o Executivo deixar de elaborar o projeto de lei orçamentária anual.

Emendas aos projetos de PPA,LDO e LOA

Com relação a emendas ao projeto de lei de orçamento por parte do Presidente, a CF/1988, em seu artigo 166, § 5º a 7º, só permite que sejam propostas enquanto não for iniciada a votação, na Comissão mista, pertinente ao item a ser alterado. Tal fato, em relação à CF/1969, era permitido enquanto não estivesse concluída a votação da parte de cuja alteração estivesse sendo proposta. Isto se dá também para o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias.

As emendas aos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA deverão ser apresentadas na Comissão mista, que emitirá parecer, e apreciadas pelo plenário das duas Casas do Congresso Nacional, na forma regimental. É preciso destacar que as emendas que modifiquem o projeto de lei orçamentária anual só poderão ser aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias; sejam relacionados à correção de erros ou omissões e de dispositivos do texto do projeto de lei; e indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas, excluídas as que incidam sobre:

Pessoal e seus encargos sociais; Serviço da dívida; e; Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.

Deve-se destacar também que o Presidente de República poderá rejeitar as emendas do Legislativo ao projeto de lei orçamentária anual (veto parcial ou total). O Congresso Nacional apreciará o veto presidencial, podendo rejeitá-lo, pela maioria absoluta dos deputados e senadores, em voto secreto, o que determinará a devolução do projeto anteriormente aprovado pelo Legislativo para promulgação do Executivo.

Conteúdo e a forma da proposta orçamentária

De acordo com combinação dos artigos 2 e 22 da Lei nº 4.320/1964, "...a proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á:

i - Mensagem que conterá : exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e


justificação da política econômico-financeira do Governo; justificação da receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital;

ii - Projeto de Lei de Orçamento :

a) texto do projeto de Lei contendo dispositivos que autorizem o Poder Executivo a abrir créditos suplementares até determinado limite, eb) e a efetuar operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, obedecida a legislação em vigor;..."

Além disto a proposta orçamentária deverá conter diversos quadros demonstrando a receita e despesas de acordo com as categorias econômicas; as fontes de recursos e legislação pertinente; quadro das dotações por Órgãos do Governo e da Administração; quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo em termos de realizações de obras e prestação de serviços. Finalmente, devem constar tabelas explicativas com o comportamento da receita e da despesa de diversos exercícios financeiros.

A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar 101), de 05/05/2000, trouxe várias alterações na elaboração da lei orçamentária anual dentre as quais a obrigação de:

Conter demonstrativo da compatibilidade da programação do orçamento com as metas previstas no Anexo de Metas Fiscais; Previsão de reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante,definido com base na receita corrente líquida, destinado ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos; Demonstrativo em separado do refinanciamento da dívida pública;

OS SISTEMAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL

O Sistema de Planejamento e Orçamento Federal

As atividades de planejamento, orçamento e coordenação têm como órgão central o Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão - MP e divide-se em dois subsistemas:

Subsistema de Planejamento

O Subsistema de Planejamento tem como órgão central a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos – SPI com os seguintes objetivos principais:

elaborar, supervisionar a execução, acompanhar física e financeiramente e avaliar planos e programas nacionais e setoriais de desenvolvimento econômico e social; coordenar a elaboração dos projetos de lei do plano plurianual e o item, metas e prioridades da Administração Pública Federal, integrantes do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, bem como de suas alterações, compatibilizando as propostas de todos os Poderes, órgãos e entidades integrantes da Administração Pública Federal com os objetivos governamentais e os recursos disponíveis;


assegurar que as unidades administrativas responsáveis pela execução dos programas, projetos e atividades da Administração Pública Federal mantenham rotinas de acompanhamento e avaliação da sua programação; manter sistema de informações relacionados a indicadores econômicos e sociais, assim como mecanismos para desenvolver previsões e informação estratégica sobre tendências e mudanças no âmbito nacional e internacional; identificar, analisar e avaliar os investimentos estratégicos do Governo, suas fontes de financiamento e sua articulação com os investimentos privados, bem como prestar o apoio gerencial e institucional à sua implementação; realizar estudos e pesquisas sócio-econômicas e análises de políticas públicas; e estabelecer políticas e diretrizes gerais para a atuação das empresas estatais.

Subsistema de Orçamento

A Secretaria de Orçamento Federal é a unidade administrativa encarregada do subsistema de orçamento, que visa dar suporte ao Sistema de Planejamento e tem como função elaborar e consolidar o Orçamento Geral da União conforme os objetivos e metas gerais do Governo Federal, dotando de recursos os programas de trabalho de acordo os objetivos e metas estabelecidos.

Como órgãos setoriais temos as Coordenadorias de Orçamento da Secretaria de Administração Geral dos Ministérios Civis e órgãos equivalentes dos Ministérios Militares e da Presidência da República, que tem a finalidade de orientar e consolidar, a nível setorial, as propostas orçamentárias. A nível seccional temos os órgãos de funções equivalentes nas Entidades da Administração Indireta (Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista).

Os Sistemas de Programação Financeira e Controle Interno

O Subsistema de Programação Financeira tem como órgão central a Secretaria do Tesouro Nacional - STN/MF.

O Subsistema de Controle Interno do Poder Executivo é exercido pela Controladoria Geral da União - CGU e é composto das atividades de auditoria com as seguintes finalidades, conforme o artigo 74, da Constituição Federal:

Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; comprovar a legalidade e avaliar resultados, quanto a eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; exercer o controle sobre as operações de crédito, avais e garantias, bem como os direitos e haveres da União; e apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.


PLANO PLURIANUAL (PPA) 1

O Plano Plurianual – PPA é a lei de maior alcance no estabelecimento das prioridades e no direcionamento das ações do governo, para um período de quatro anos. De forma regionalizada, dispõe sobre as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública federal, “... para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.

Cabe destacar que o Plano Plurianual é o instrumento que explícita a visão do governo quanto ao desenvolvimento do País. Nesse sentido, traduz, de um lado, o compromisso entre as estratégias e o projeto de futuro e, de outro, a alocação real e concreta dos recursos orçamentários nas funções, nas áreas e nos órgãos públicos. Esse instrumento tem por finalidade intermediar as ações de longo prazo e as necessidades imediatas.

O PPA representa a mais abrangente peça de planejamento governamental, uma vez que promove a convergência do conjunto das ações públicas e dos meios orçamentários para viabilização dos gastos públicos; é superior ao antigo OPI – Orçamento Plurianual de Investimentos, pois contém diretrizes, objetivos e metas para toda administração federal, envolvendo as despesas de capital, as despesas decorrentes das despesas de capital e as despesas dos programas de duração continuada.

Conforme dispõe o parágrafo segundo, do artigo 35, dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, o PPA tem como prazo de encaminhamento pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional o dia 31 de agosto do primeiro ano de Governo, devendo o Congresso aprová-lo até o término da sessão legislativa daquele ano. Sua vigência irá até o dia 31 de dezembro do primeiro ano do Governo subseqüente.

Objetivos do Plano Plurianual

Constituem objetivos do PPA:

Organização por Programas: Organizar em programas todas as ações desenvolvidas pela administração pública, assegurando o alinhamento destes com a Orientação Estratégica do Chefe do Poder Executivo e com as previsões de recursos por área; e Desenvolver e aprimorar o planejamento, orçamento e gestão por programas em todos os órgãos da administração pública.

Transparência: Tornar públicas as informações referentes à execução dos programas de Governo possibilitando maior e melhor controle quanto à aplicação dos recursos públicos e aos resultados obtidos; e possibilitar uma participação mais efetiva da sociedade no processo alocativo.

Parcerias: Estimular a participação de outras esferas de governo e da iniciativa privada como fontes alternativas ao financiamento dos programas.

1 Texto base extraído do Manual Básico de Treinamento para Municípios do Programa Nacional de Treinamentos – PNT elaborado por Márcio Bastos Medeiros. Asa regras do PPA dispostas nesse item são aplicadas a todos os entes públicos.


Gerenciamento: Dotar os administradores públicos de um sistema gerencial estruturado e atualizado, visando facilitar a tomada de decisões, corrigir desvios e direcionar a aplicação de recursos para o alcance dos resultados pretendidos; e desenvolver a administração pública, de forma a melhor definir responsabilidades, difundir a conscientização de custos, a melhoria contínua da qualidade e, sobretudo, o comprometimento com resultados.

Avaliação: Criar condições para avaliação e mensuração dos indicadores e dos efeitos destes sobre a sociedade; e a partir da avaliação anual do PPA, compatibilizar a alocação de recursos orçamentários com a capacidade de execução e geração de resultados dos programas.

Conteúdo do Plano Plurianual

O PPA compõe-se basicamente de dois grandes módulos. São eles:

a Base Estratégica; e os Programas.

A Base Estratégica compreende:

análise da situação econômica e social; diretrizes, objetivos e prioridades estabelecidas pelo Chefe do Poder Excutivo; previsão dos recursos orçamentários e sua distribuição entre os setores e/ou entre os programas; diretrizes, objetivos e prioridades dos órgãos setoriais compatíveis com a orientação estratégica do Chefe do Poder Excutivo.

Os Programas compreendem:

a definição dos problemas que se tem por objetivo solucionar; o conjunto de ações que deverão ser empreendidas para atingir os objetivos estabelecidos.

Os Programas

Programa é um conjunto articulado de ações (projetos, atividades, operações especiais e outras ações4),estruturas e pessoas motivadas ao alcance de um objetivo comum. Este objetivo é concretizado num resultado (solução de um problema ou atendimento de demanda da sociedade), expresso pela evolução de indicadores no período de execução do programa, possibilitando-se, assim, a avaliação objetiva da atuação do Governo.

O ordenamento das ações do Governo sob a forma de programas visa dar maior visibilidade aos resultados e benefícios gerados para a sociedade, garantindo objetividade e transparência à aplicação dos recursos públicos. Às ações que compõem o programa, estão associados os produtos (bens ou serviços) resultantes da execução destas, quantificados no tempo por metas.

4 Ações que contribuem para a consecução do objetivo do programa e não demandam recursos orçamentários.


Os programas, instituídos pelo PPA, são os elementos integradores do planejamento, do orçamento e da gestão e se expressam nos seguintes instrumentos legais:

Plano Plurianual – PPA; Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO; Lei Orçamentária Anual – LOA.

A Portaria 42, de 14.04.1999, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, estabeleceu novos critérios para a classificação funcional concebida pela Lei 4.320, de 17.03.1964. Exigindo a organização da ação governamental em programas, visa fortalecer o modelo gerencial de administração, enfatizando resultados pretendidos ou esperados.


Constituição dos Programas

A figura acima ilustra como pode ser definido o processo de elaboração de um programa.

Para o propósito de elaboração de Programas do PPA, problemas são demandas não satisfeitas ou carências identificadas, que, quando reconhecidas e declaradas pelo governo, passam a integrar a sua agenda de compromissos.

Na identificação do problema, deve ser explicitado o segmento ou setor (social, econômico, espacial) afetado pelo mesmo. Nesse contexto, cabe a discussão sobre a escala mais adequada em que se deve enunciá-lo, uma vez que a abordagem de problemas em escalas muito amplas, por possuir maior grau de complexidade e número de variáveis, muitas vezes dificulta a identificação e hierarquização das possíveis soluções.

A uniformidade conceitual e metodológica para a seleção, delimitação e explicação dos problemas é um requisito para a congruência do plano e base para o adequado desenho dos programas e ações para enfrentá-los. É importante ressaltar que o problema será tanto melhor compreendido quanto mais delimitada for a sua incidência. Como exemplo de focalização tem-se: localização territorial, faixa etária, faixa de renda, gênero, entre outras.

Uma vez definido o problema, pode-se filtrar qual parcela da sociedade é afetada por aquele problema e, então, teremos definido o público-alvo da atuação do futuro programa.

Identificado o problema, sua solução será traduzida pelo objetivo do programa, concebido para superá-lo ou reduzi-lo. O próximo passo seria, então, estabelecer uma forma de medir quanto se avança na solução do problema em determinado espaço de tempo e como isso será medido. Ou seja, o estabelecimento de um indicador ou conjunto de indicadores para medir o estágio atual e o grau de alcance dos resultados pretendidos.

Tomando-se por base o problema identificado, deve-se buscar suas causas e desenvolver ações que possam combatê-las, reduzi-las ou elimina-las.


Entende-se como causa aquilo que faz com que um problema exista, ou seja, as causas podem ser definidas como processos ou fatores responsáveis pelo surgimento, manutenção ou expansão do problema.

É importante não confundir causas (origens do problema) com efeitos (produtos fortuitos de uma causa). Um programa cujas ações atacam efeitos – e não as causas – do problema ao qual se busca solucionar não terá a efetividade desejada. Portanto, ao enunciar as causas do problema, deve-se buscar estabelecer com clareza cada uma delas e então propor ações para mitigá-las. O montante de recursos disponível e a capacidade operacional das unidades da instituição definirão a intensidade, ou seja, as metas e os valores associados a cada uma das ações.

Conclui-se, pois, que a constituição de um programa pressupõe a necessidade de solucionar um problema da sociedade ou do próprio Estado.

Um programa é implementado por meio da execução das ações que o compõem (orçamentárias e não-orçamentárias) que, necessariamente, devem concorrer e ser suficientes para o alcance do objetivo do programa.

As ações que não demandam recursos orçamentários, mas geram bem ou serviço para uma parcela ou para a totalidade do público-alvo do programa são chamadas “ações não orçamentárias”. São exemplos de “ações não orçamentárias”: o incentivo à colaboração ou parceria de outras instituições privadas ou de outras esferas de Governo; a alavancagem de recursos não orçamentários; o estímulo à geração de receita própria; a edição de instrumentos normativos.

Os seguintes requisitos são necessários para a formulação de um programa do Plano Plurianual no âmbito do Governo Federal:

a) Ter como objetivo dar solução a um problema da sociedade, mediante um conjunto integrado e suficiente de ações orçamentárias e nãoorçamentárias, que expresse uma relação consistente entre a causa e o efeito, entre o problema a resolver e o objetivo do programa e entre as metas das ações e a evolução esperada dos indicadores do programa.b) Ter seu objetivo explicitado de modo a permitir a mensuração dos resultados sobre um público-alvo definido.c) Possuir escala adequada a um gerenciamento eficaz - não deve ser tão amplo que torne difícil seu gerenciamento, nem tão restrito a ponto de os custos de implantação, manutenção e gerenciamento o inviabilizarem.d) Ter consistência com as diretrizes emanadas das Orientações Estratégicas de Governo e da Orientação Estratégica do Ministério.e) Estabelecer compatibilidade entre os dispêndios previstos e a disponibilidade de recursos no horizonte em questão, conforme definido no cenário macroeconômico.

Tipos de Programas

Os programas do PPA podem ser classificados em quatro tipos, a saber:

Programas Finalísticos – programa do qual resultam bens ou serviços ofertados diretamente à sociedade.. Quando suas ações são desenvolvidas por mais de um órgão setorial são chamados Programas Finalísticos Multissetoriais.


Exemplo: Toda Criança na Escola

Programas de Serviços ao Estado – programa do qual resultam bens ou serviços ofertados diretamente ao Estado, por instituições criadas para este fim específico. Exemplo: Desenvolvimento de Gerentes e Servidores

Programas de Gestão de Políticas Públicas – programa destinado ao planejamento e à formulação de políticas setoriais, à coordenação, avaliação e controle dos demais programas sob a responsabilidade de determinado órgão. Haverá um programa de Gestão de Políticas Públicas em cada órgão.Exemplo: Gestão da Política de Educação

Programas de Apoio Administrativo – programa que contempla as despesas de natureza tipicamente administrativa, as quais, embora contribuam para a consecução dos objetivos dos outros programas, neles não foram passíveis de apropriação. Exemplo: Apoio Administrativo

LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) 2

A LDO é o elo entre o Plano Plurianual – PPA, que funciona como um plano de Governo, e a Lei Orçamentária Anual – LOA, que é o instrumento que viabiliza a execução dos programas governamentais. Uma das principais funções da LDO será a de selecionar dentre os programas incluídos no PPA aqueles que terão prioridade na execução do orçamento subsequente.

Compete ao Poder Executivo elaborar o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias – PLDO. Este projeto deverá ser encaminhado ao Poder Legislativo, que, após sua análise, deverá aprová-lo.

Com a publicação da Lei complementar 101/2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO recebeu novas e importantes prerrogativas, dentre as quais destaca-se:

Dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas; Estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de arrecadação da receita inferior ao esperado, de modo a comprometer as metas de resultado primário e nominal; Aprovar normas para o controle de custos e avaliação dos resultados dos programas financiados pelo orçamento; Disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e privadas; Definir o resultado primário a ser obtido com vistas à redução do montante da dívida e das despesas com juros.

Uma das inovações trazidas pela constituição de 1988, a lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO submete à soberania popular, por meio de seus representantes, a definição das prioridades para aplicação dos recursos públicos. Vale ressaltar que anteriormente, o

2 Texto base extraído do Manual Básico de Treinamento para Municípios do Programa Nacional de Treinamentos – PNT elaborado por Franselmo Araújo Costa e Lúcia Helena Cavalcante Valverde. As regras da LDO dispostas nesse item são aplicadas a todos os entes públicos.


estabelecimento das prioridades não transitava pelo parlamento sendo definidas unilateralmente pelo Poder Executivo.

Assim, a LDO tem o objetivo de estabelecer uma ligação entre o Plano Plurianual – PPA e os orçamentos anuais, compatibilizando as metas do Plano à estimativa das disponibilidades financeiras para determinado exercício. O seu papel consiste em ajustar as ações de governo, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa.

Além de estabelecer regras gerais substantivas, traçar as metas anuais e indicar os rumos a serem priorizados no decorrer do exercício a que se refere, de acordo com a LRF, a LDO deverá ainda publicar o Anexo de Metas Fiscais, onde serão estabelecidas metas anuais em valores correntes e constantes para um período de três anos.

Estas metas correspondem às previsões de receitas e despesas, resultado nominal e resultado primário, além do montante da dívida pública para três anos, ou seja, o exercício a que se referir a LDO e os dois seguintes.

Como se pode observar a LRF imputou a LDO um elemento de planejamento para a realização de receitas e o controle das despesas públicas, com o objetivo de alcançar e manter o equilíbrio fiscal.

Anexo de Metas Fiscais

O Anexo de Metas Fiscais – AMF demonstrará como será a condução da política fiscal para os próximos exercícios e avaliará o desempenho fiscal dos exercícios anteriores.

Desta forma, o AMF fixará as metas de Receita, Despesa, Resultado Primário e Nominal e montante da dívida pública a ser observado no exercício financeiro a que se refere, além de sinalizar com metas fiscais para os dois exercícios seguintes. O anexo conterá, ainda:

I - a avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

II – demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;

III – evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;

IV – avaliação da situação financeira e atuarial do regime próprio dos servidos públicos e dos fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; e

V – demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

É primordial, para a elaboração do Anexo de Metas Fiscais, o domínio dos conceitos de resultado primário e nominal, renúncia de receita e margem de expansão.


Resultado Primário

O Resultado Primário - RP indicará se os níveis de gastos orçamentários dos entes federativos são compatíveis com suas arrecadações, ou seja, se as receitas não-financeiras são capazes de suportar as despesas não-financeiras.

Metodologia de cálculo Acima da Linha

Para a melhor compreensão do cálculo de resultado primário temos que compreender os seguintes conceitos:

a) Receitas Não-Financeiras – RNF: corresponde ao total da receita orçamentária deduzidas as operações de crédito, as provenientes de rendimentos de aplicações financeiras e retorno de operações de crédito (juros e amortizações), recebimento de recursos oriundos de empréstimos concedidos, as receitas de privatização e aquelas relativas a superávits financeiros. Para evitar a dupla contagem, não devem ser consideradas como receitas não-financeiras as provenientes de transferências entre as entidades que compõem o Ente federativo.

b) Despesas Não-Financeiras - DNF: corresponde ao total da despesa orçamentária deduzidas as despesas com juros e amortização da dívida interna e externa, com aquisição de títulos de capital integralizado e as despesas com concessão de empréstimos com retorno garantido.

A partir do conceito de resultado primário, pode-se ter as seguintes situações:

RNF > DNF = Superávit Primário (significa que possui recursos para pagamento de suas despesas não-financeiras e ainda para honrar os seus compromissos decorrentes de operações financeiras, tais como juros e amortizações).

RNF < DNF = Déficit Primário (significa que não possui recursos para pagamento de suas despesas não-financeiras, tendo que recorrer a operações de crédito para pagar suas despesas, elevando, assim, o seu nível de endividamento).

RNF = DNF = Resultado Nulo (significa que não irá poupar recursos para o pagamento de juros e amortização de suas operações de crédito)

Assim, para a fixação da meta de resultado primário será levado em consideração o montante necessário para a recondução do endividamento público aos limites estabelecidos

Resultado Primário = Receitas Não-Financeiras – Despesas Não-Financeiras


em Resolução do Senado Federal. Conforme o disposto no art. 30, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, o limite de endividamento corresponderá a um percentual da Receita Corrente Líquida.

A apuração deve compreender todos os órgãos da administração direta, demais autarquias, fundos, fundações e empresas estatais dependentes, conforme definido no art. 1º, § 3º, i, b, da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.

A meta de resultado deverá ser fixada a cada exercício financeiro, de 1 de janeiro a 31 de dezembro. O atingimento desta meta deverá ser observado no momento da elaboração, da aprovação e da execução orçamentária.

No que diz respeito às empresas estatais não dependentes, o cálculo do resultado primário deve guardar compatibilidade com os dados contábeis constantes dos balancetes e balanços dessas empresas, em conformidade com a Lei das Sociedades Anônimas (Lei nº 6.404/76).

Em síntese, o resultado primário avalia se o Ente está ou não vivendo dentro de seus limites financeiros, ou seja, contribuindo para a redução ou elevação do seu endividamento.

Resultado Nominal

O Resultado Nominal - RN, por sua vez, pode ser considerado como a própria Necessidade de Financiamento do Setor Público - NFSP. Por intermédio deste cálculo, verificar-se-á se o ente necessitará ou não de empréstimos junto às entidades financeiras e/ou setor privado para fazer face aos seus dispêndios.

O resultado nominal é obtido acrescentando-se ao resultado primário os valores pagos e recebidos de juros nominais (juros líquidos) decorrentes de operações financeiras.

I. (+/-) Resultado PrimárioII. Conta de Juros (a + b)

a. (+) Valores Recebidos de Juros Nominaisb. (-) Valores Pagos de Juros Nominais

III. = Resultado Nominal (I – II)

RP > Conta de Juros = Superávit Nominal (significa que sobrarão recursos para o pagamento de suas dívidas decorrentes de operações de crédito contraídas anteriormente, ou seja, ocorrerá a efetiva redução do seu nível de endividamento).

RP < Conta de Juros = Déficit Nominal (significa que o resultado primário não será suficiente para a cobertura dos juros decorrentes de operações de crédito, ou seja, sendo necessárias novas operações para a cobertura da conta de juros).

RP = Conta de Juros = Resultado Nulo (significa que o seu primário foi suficiente para o pagamento dos juros decorrentes de operações de crédito contraídas, ou seja, manteve constante o seu nível de endividamento).


O Banco Central do Brasil – BACEN adota uma outra forma de apuração do resultado nominal que consiste na verificação da variação do saldo do endividamento líquido no exercício. Assim, o resultado nominal pode ser apurado levando-se em consideração a diferença entre o saldo da dívida fiscal líquida no período de referência e o saldo da dívida fiscal líquida3 no período anterior ao de referência.

Metodologia de cálculo Abaixo da Linha

É por meio dos indicadores de Resultado Primário e Resultado Nominal que se pode avaliar a sustentabilidade da política Fiscal de determinado Ente.

Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior

A LDO deverá trazer um demonstrativo comparando a meta fixada e o resultado obtido, descrevendo os fatores determinantes de eventuais desvios em relação à meta originalmente fixada.

Exemplo extraído do Anexo de Metas Fiscais constante na LDO da União para 2005:

Exemplo

Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior

3 Para a verificação do saldo da dívida fiscal líquida deverá ser levada em consideração o saldo da dívida consolidada líquida deduzidas as receitas de privatização e os passivos reconhecidos, decorrentes de déficits ocorridos em exercícios anteriores.

Resultado Nominal = (Dívida Fiscal Líquida do Exercício) – (Dívida Fiscal Líquida do Exercício Anterior), sendo que caso o resultado seja positivo = déficit, e caso negativo = superávit.


(Art. 4o, § 2o, inciso I, da Lei Complementar no 101, de 2000)

Anexo “IV.I” – Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior.

A meta de superávit primário do Governo Federal para o exercício de 2003 foi estabelecida pela Lei no 10.524, de 25 de julho de 2002 (LDO 2003), no montante de 2,80% do PIB (R$ 39,8 bilhões), dos quais 2,25% (R$ 32,0 bilhões) relativos ao Orçamento Fiscal e da Seguridade Social e 0,55% (R$ 7,8 bilhões) relativo ao Orçamento de Investimento das empresas estatais federais não-financeiras. As metas estabelecidas pela LDO 2003 para o Governo Federal foram consistentes com a obtenção de superávit primário para o setor público consolidado de 3,75% do PIB.

Diante das mudanças nos cenários macroeconômicos e de forma a assegurar uma trajetória declinante da relação dívida líquida/PIB, o esforço primário para o setor público consolidado foi estipulado, ao início de 2003, em 4,25% do PIB. Assim, ao estabelecer a programação orçamentária e financeira para o exercício de 2003, o Decreto no 4.591, de 10 de fevereiro de 2003, considerou a obtenção do superávit primário do Governo Federal de 3,15% do PIB, dos quais 2,45% relativos ao Governo Central e 0,70% referente àsempresas estatais federais.

Com relação às empresas estatais federais, o superávit de R$ 9,6 bilhões obtido no ano (0,63% do PIB) superou a meta estabelecida na LDO contribuindo, assim, de forma significativa para o atingimento do superávit primário de 4,25% do PIB.

Não obstante o expressivo desempenho das contas primárias no âmbito do Governo Central alcançado em 2003, observou-se um crescimento da dívida líquida da ordem de 1,70% do PIB, com esta alcançando 37,23% do PIB, contra previsão de 35,53% do PIB. Os principais fatores condicionantes desse crescimento foram a evolução das despesas com juros nominais (6,66% do PIB), o ajuste cambial sobre a dívida externa e dívida mobiliária indexada ao câmbio (-4,14% do PIB) e outros ajustes na dívida externa (1,07% do PIB).

As despesas com juros nominais totalizaram R$ 100,9 bilhões (6,66% do PIB), refletindo a evolução da taxa básica de juros e do câmbio ao longo do ano. Com isso, o déficit nominal do Governo Central, apurado pelo Banco Central, perfez R$ 62,15 bilhões (4,10% do PIB).

Em suma, no exercício de 2003 o Governo Federal apresentou superávit primário de R$ 48,3 bilhões, permitindo o cumprimento com margem da meta de R$ 39,8 bilhões estabelecida na LDO para o exercício.

Demonstrativo das metas anuais

Conforme relatado na seção que trata do conceito de resultado primário, na fixação da meta de resultado será levado em consideração o montante necessário para a recondução do endividamento público aos limites estabelecidos em Resolução do Senado Federal4.

4 destaque-se o fato de que a LRF não determina que o resultado primário estabelecido na LDO tenha que ser necessariamente positivo. Caso haja entendimento comum entre os Poderes Executivo e Legislativo, o resultado pode ser negativo, significando a assunção de dívidas a serem pagas por gerações futuras. Contudo, esta situação não é muito factível, visto que a própria LRF impõe uma série de mandamentos que dificultam tal situação, como é o caso do limite para a dívida dos entes da Federação.


O demonstrativo da meta de resultado deverá ser acompanhado dos fatores que justificam os resultados pretendidos para o exercício financeiro em referência e para os dois seguintes. As metas fixadas devem guardar coerência com a previsão de arrecadação das receitas e com a projeção realista do nível de gastos. Assim, já por ocasião da elaboração da LDO, é necessário que se realize a estimativa da receita para o exercício em referência e para os dois seguintes.

A previsão deve ser acompanhada da memória e metodologia de cálculo. Atente-se que as meta para receitas e despesas são meramente indicativas, devendo prevalecer as metas de resultado.Ressalte-se que o Poder Executivo demonstrará e avaliará junto ao Poder Legislativo o cumprimento das metas fiscais ao término de cada quadrimestre.

Cabe lembrar que a partir da lei 10.028, de 19 de outubro de 2000, constitui infração administrativa contras as leis de finanças públicas deixar de propor lei de diretrizes orçamentárias que não contenha metas fiscais na forma da lei. A infração será punida com multa de 30% dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa.

Exemplo extraído do Anexo de Metas Fiscais constante na LDO da União para 2005:


Exemplo

Demonstrativo das metas anuais(Art. 4o, § 2o, inciso II, da Lei Complementar no 101, de 2000)

A política fiscal do governo tem por objetivo primordial promover a gestão equilibrada dos recursos públicos, de forma a tornar viável o crescimento sustentado da economia. Busca criar as condições necessárias para a queda das taxas de juros, a melhora do perfil da dívida pública e a redução gradual do endividamento público líquido em relação ao PIB. Também é compromisso da política fiscal do atual governo promover umajuste qualitativo, com melhoria da qualidade e da eqüidade dos resultados da gestão fiscal com vistas a implementar políticas sociais distributivas e tornar viáveis os investimentos em infra-estrutura prioritários. A desvinculação de receitas da União, aprovada na reforma tributária, contribuirá para atingir esses objetivos ao conferir maior flexibilidade à gestão fiscal.


A manutenção da meta de superávit primário do setor público em 4,25% do PIB é consistente com os objetivos da política fiscal. Os resultados de 2003 foram expressivos, com o pleno cumprimento da meta fiscal, em virtude da obtenção de superávit primário de 4,37% do PIB. Embora a relação dívida/PIB tenha registrado pequena oscilação para cima, devido à estagnação do PIB, preservou-se nível inferior aos 58,28 registrados em agosto de 2003. A manutenção da austeridade fiscal deverá resultar na queda do indicador nos próximos anos.

Em 2003, a disciplina fiscal, além da robusta melhora nas contas correntes do Balanço de Pagamentos, contribuiu para a redução do risco-país do patamar de 1.525 pontos em média em dezembro de 2002 para 489 pontos em dezembro de 2003. Além disso, tais políticas e resultados tornaram viáveis a redução gradual das taxas de juros e a estabilização da taxa de câmbio.

Para que o crescimento econômico ocorra em bases sólidas, a transparência da política econômica e a coordenação entre a política monetária e a fiscal são fundamentais. Ao sinalizar aos agentes econômicos suas intenções e ações, o governo estimula a criação de ambiente favorável aos investimentos de longo prazo de que necessita o País.

O Plano Plurianual identificou os investimentos em infra-estrutura necessários à construção de bases sólidas para o crescimento sustentável da economia brasileira, investimentos que produzem efeitos positivos para o conjunto da economia e evitam a criação de potenciais gargalos produtivos.

O Governo tem tomado medidas no sentido de ampliar os investimentos públicos e privados. Um novo marco regulatório para o setor elétrico foi aprovado, o que contribuirá para estabelecer as condições de desenvolvimento sustentado; foi enviado ao Congresso um projeto visando aperfeiçoar o funcionamento das agências regulatórias e estão encontra-se em fase final a aprovação da nova lei de falências e da lei de parcerias público-privadas.

A retomada do crescimento econômico a partir de 2004, conjugada com a manutenção da disciplina fiscal, criará melhores condições para o País atingir um ciclo virtuoso de crescimento sustentável do PIB conjugado com queda nas taxas de juros reais, maior estabilidade da taxa de câmbio e gradual queda da dívida líquida do setor público em proporção do PIB.

O cenário econômico projetado para o próximo triênio é resumido na Tabela 1. O cenário é relativamente conservador e leva em consideração as seguintes referências: a progressiva convergência do crescimento do PIB para o potencial produtivo da economia brasileira; a manutenção da taxa de câmbio real (pelo critério de paridade de poder de compra); a gradual redução da inflação em linha com as diretrizes de política monetária;por fim, a criação das condições macroeconômicas necessárias para a queda progressivadas taxas de juros reais.

Tabela 1: Projeção dos parâmetros macroeconômicos para 2005-07


Variáveis 2005 2006 2007PIB real (crescimento % a.a.) 4,00 4,50 5,00Taxa real de juro implícita sobre a dívida líquida do Governo (média % a.a)

6,85 6,03 4,99

Taxa nominal de juro implícita sobre a dívida líquida do Governo (média % a.a)

11,79 10,40 9,19

Câmbio (R$/US$ - final do ano) 3,280 3,379 3,480

Com o propósito de consolidar a trajetória de queda da relação dívida/PIB, mantém-se a meta de superávit primário do setor público consolidado em 4,25% do PIB para o próximo triênio, sendo que para 2006 e 2007 as metas de superávit primário são indicativas.

Para 2005, a participação do governo federal neste esforço ocorrerá por meio da obtenção de superávit primário equivalentes a 3,15% do PIB (R$ 57,1 bilhões), sendo de 2,45% do PIB (R$ 44,5 bilhões) a meta do governo central, que poderá ser compensada com o resultado das estatais federais.

A meta de resultado primário das Estatais Federais é de 0,70% do PIB e inclui o resultado da Itaipu Binacional em sua totalidade. Até dezembro de 2003, por conta dos Contratos de Cessão de Crédito nº 424 e 425, celebrados entre a União e a Eletrobrás, parte dos créditos originalmente devidos por Itaipu à Eletrobrás, cedidos ao Tesouro Nacional, eram repassados à Empresa Gestora de Ativos - EMGEA na forma de aumento de capital. A partir de janeiro de 2004, após a integralização de capital da EMGEA pela União, o fluxo remanescente de Itaipu oriundo dos referidos contratos, passou a ingressar diretamente ao Tesouro Nacional sendo apurado como superávit primário do Governo Central e não mais como resultado das empresas estatais.

Assim, recursos que anteriormente eram transferidos à Empresa Gestora de Ativos – EMGEA, passarão a ingressar, a partir do corrente ano, diretamente no caixa do Tesouro Nacional. A conseqüência desta modificação é que, na contabilidade abaixo da linha apurada pelo Banco Central, tais recursos não serão captados como superávit primário das empresas estatais (contabilizado na EMGEA), e serão capturados como aumento de superávit primário do Tesouro Nacional.

Para evitar discrepâncias estatísticas, portanto, faz-se necessário que a meta de superávit primário das Estatais Federais seja reduzida no montante dos recursos que forem utilizados pela Itaipu Binacional para o pagamento de dívidas junto ao Tesouro e, ao mesmo tempo, que a meta do Governo Central seja elevada, no mesmo montante. O efeito será nulo no que se refere ao superávit primário do Governo Federal, que se mantém em 3,15% do PIB, e também será nulo em termos de distribuição do esforço de geração do superávit, dado que, ainda que contabilizado no Governo Central, o montante em questão do superávit primário continuará a ser efetivamente produzido por Itaipu.

Caso se consolide o cenário econômico esperado, a manutenção do esforço fiscal do governo nos próximos três anos seria suficiente para reduzir a relação dívida pública/PIB para cerca de 53% no final de 2007 (ver Tabela 2). A queda do indicador ocorre de maneira lenta, em virtude do nível do endividamento e dos passivos contingentes (tais como dívidas do sistema financeiro habitacional e dívidas decorrentes da reavaliação de reajustes durante os planos de estabilização econômica do começo da década de 1990) cujo progressivo reconhecimento reduz o ritmo de queda da relação dívida/PIB. Para os


próximos três anos, propõe-se o reconhecimento de passivos contingentes, denominados “esqueletos”, a um ritmo superior ao observado nos últimos anos, conforme demonstrado na tabela 2 abaixo.

Tabela 2: Trajetória Estimada para a Dívida Líquida do Setor PúblicoVariáveis 2005 2006 2007Superávit Primário do Setor Público Não Financeiro (% PIB)

4,25 4,25 4,25

Dívida Líquida sem o reconhecimento de “esqueletos” (% do PIB)

56,36 53,41 51,22

Previsão para o reconhecimento de “esqueletos” (% PIB)

0,83 0,76 0,61

Dívida Líquida com o reconhecimento de “esqueletos” (% PIB)

57,19 55,00 53,42

A receita fiscal da União, como proporção do PIB, deverá ser mantida em níveis próximos aos observados nos últimos anos, o que possibilitará o cumprimento da meta de superávit primário. A reforma tributária aprovada diminui a incidência de impostos em cascata, com o objetivo de estimular o setor produtivo. Com o crescimento econômico, a arrecadação poderá aumentar sem aumentos na carga tributária como percentual do PIB.

Com a aprovação da desvinculação das receitas da União, aumenta-se a flexibilidade da política fiscal para atender a objetivos sociais. Além disso, a aprovação da reforma da previdência proporcionará economias de cerca de R$ 49 bilhões em um horizonte de 20 anos e estabilizará o déficit da previdência no curto prazo. No longo prazo, a redução do déficit deverá assegurar o equilíbrio atuarial dos regimes de previdência.

Anexo de Riscos Fiscais

Outro anexo que deverá constar da LDO é o Anexo de Riscos Fiscais. Este conterá a avaliação dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, no momento da elaboração do orçamento, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.

Para entender a finalidade do Anexo de Riscos Fiscais é necessário, primeiramente, compreender o que são passivos contingentes. Define-se passivo contingente como uma despesa incerta ou eventual, ou seja, como a situação de risco que envolve um grau de incerteza quanto à sua efetiva ocorrência. Entretanto, para que conste no anexo, o mesmo deverá ser capaz de afetar o equilíbrio das contas públicas.

Como exemplo, pode-se citar o caso do FGTS: enquanto o processo que pleiteava a correção das contas desse fundo estava sendo julgado na 1ª e 2ª instância, esta correção, nitidamente, poderia ser apontada como um passivo contingente. Após a decisão do Supremo Tribunal Federal, determinando a correção, tornou-se um passivo real.

O Anexo de Riscos Fiscais resguarda o equilíbrio das contas públicas. Por intermédio deste anexo serão determinadas, previamente, as medidas que serão adotadas em caso de efetivação da despesa. Esse relatório poderá servir como base para a fixação do percentual a ser destinado a Reserva de Contingência, conforme dispõe a alínea "b" do inciso III do art. 5º da Lei de Responsabilidade Fiscal.


Classificação dos Riscos Fiscais

Pode-se classificar os riscos fiscais em duas grandes categorias: orçamentários e de dívida.

Riscos Orçamentários

Os riscos orçamentários são aqueles que dizem respeito à possibilidade de as receitas e despesas previstas não se confirmarem, isto é, que durante a execução orçamentária ocorram desvios entre receitas e despesas orçadas.

Risco da Receita

No caso da receita, pode-se mencionar, como exemplo, a frustração de parte da arrecadação de determinado imposto, em decorrência de fatos novos e imprevisíveis à época da programação orçamentária, principalmente em função de desvios entre os parâmetros estimados e efetivos.

As variáveis que influem diretamente no montante de recursos arrecadados pela União são o nível de atividade econômica, a taxa de inflação, a taxa de câmbio e a taxa de juros. Neste sentido, constituem riscos orçamentários os desvios entre as projeções destas variáveis utilizadas para a elaboração do orçamento e os seus valores efetivamente verificados durante a execução orçamentária, assim como os coeficientes que relacionam os parâmetros aos valores estimados.

A inflação afeta a maioria dos impostos, sendo que para a estimativa de receitas é utilizado o índice de estimativa de receitas que demonstra maior correlação com a receita realizada. Este índice é composto normalmente pela média ponderada da taxa média de determinados índices de inflação (IPCA, IGP-DI,...). Deste modo, para cada um ponto percentual de variação na taxa de inflação ocorre uma variação no mesmo sentido da arrecadação destes impostos quase sempre da ordem de milhões de reais.

A flutuação cambial também tem impacto significativo sobre a projeção das receitas, uma vez que alguns impostos são diretamente vinculados ao nível do câmbio, como o Imposto de Importação, o Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI) importados e o Imposto de Renda incidente sobre remessas ao exterior. Em relação à taxa de câmbio cada 1 ponto percentual de depreciação (apreciação) cambial ocorre um aumento (redução) das receitas dos impostos cujo fato gerador é associado ao preço do dólar, provocando assim um ganho (perda) da ordem de milhões na arrecadação da União.

Outro exemplo é o Imposto de Renda sobre aplicações financeiras que é afetado pelo nível e pela volatilidade da taxa de juros, cujo reflexo sobre a arrecadação varia de acordo com as operações efetuadas por pessoas físicas e jurídicas.

Algumas vezes a variação de determinado parâmetro afeta as projeções de despesas e receitas. Um bom exemplo é a variação do preço do petróleo que tem impacto sobre a receita de cota -parte das compensações financeiras de tal sorte que, para cada aumento (redução) no preço do barril, a receita líquida de transferências a estados e municípios se eleva (reduz), afetando também as projeções de receitas dos demais entes da federação.

Risco da Despesa

Por sua vez, as despesas realizadas pelo governo podem apresentar desvios em relação às projeções utilizadas para a elaboração do orçamento, tanto em função do nível de atividade econômica, da inflação observada, como em função de modificações constitucionais e legais que introduzam novas obrigações para o Governo. Tendo em vista que uma parte significativa da despesa decorre das obrigações constitucionais e legais, estas são


mormente afetadas por mudanças da legislação. Por exemplo, a despesa com seguro desemprego varia em função do nível da atividade econômica, aumentando quando a economia desacelera e vice-versa. Outra despesa importante são os gastos com pessoal e encargos, que são basicamente determinados por decisões associadas a planos de carreira e aumentos salariais. Reajustes concedidos ao salário mínimo também têm impacto significativo sobre a despesa total.

Apenas para termos uma idéia da ordem de grandeza o anexo de riscos fiscais da LDO para 2005 estima-se que um incremento de 1 ponto percentual no valor do salário mínimo representa em acréscimo de R$290 milhões nas despesas com benefícios previdenciários, de R$63 milhões nos gastos com abono e seguro desemprego e de R$40 milhões nas despesas com benefícios assistenciais da Lei Orgânica de Assistência Social. Do lado da receita, este incremento representa um recolhimento adicional de contribuição previdenciária de R$43 milhões, o que significa um aumento líquido das despesas previdenciárias e assistenciais de R$347 milhões por ano, a cada aumento de um ponto percentual no valor do salário mínimo. Do lado das despesas salariais da União, a sensibilidade a um aumento de 1% da folha de pessoal é de cerca de R$ 890 milhões por ano.

Riscos da Dívida

Os riscos de dívida são oriundos de dois tipos diferentes de eventos. O primeiro diz respeito à administração da dívida, ou seja, riscos decorrentes da variação das taxa de juro e câmbio nos títulos vincendos. Este impacto pode ocorrer tanto no serviço da dívida (em relação aos títulos com vencimento no exercício) quanto, nos casos de títulos mais longos, no estoque da dívida pública mobiliária, cuja elevação pode ensejar desconfiança quanto à solvência do governo. Já o segundo tipo refere-se aos passivos contingentes da União, isto é dívidas cuja existência depende de fatores imprevisíveis, tais como os resultados dos julgamentos de processos judiciais que envolvem a União.

Os riscos de dívida são especialmente relevantes porque afetam a relação dívida/PIB, considerada o indicador mais importante de solvência do setor público.

Risco de Administração da Dívida

O risco inerente à administração da dívida pública decorre desta ser composta por títulos com diferentes indexadores e prazos de maturação. Assim, ocorrem variações no estoque e no serviço da dívida em decorrência de flutuação nas variáveis taxa de câmbio, taxa básica de juros e inflação. Um aumento/redução da taxa de câmbio, mantido ao longo do ano, provocaria elevação/redução na razão Dívida Líquida do Setor Público Consolidado/PIB. É importante ressaltar que esta sensibilidade significa despesa financeira pelo aumento dos encargos somente nos casos dos títulos vincendos dentro do exercício. Para os títulos vincendos nos exercícios seguintes o impacto ocorre no estoque da dívida.

Existem, por fim, os riscos de variações nas despesas do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social, referentes à dívida de responsabilidade do Tesouro Nacional, em decorrência das flutuações das variáveis (taxa básica de juros, variação cambial e inflação).

Risco de Passivos Contingentes

O segundo tipo de risco de dívida relaciona-se aos passivos contingentes. Inicialmente cumpre ressaltar que a mensuração destes passivos muitas vezes é difícil e imprecisa. É importante também destacar que a listagem dos passivos em grande parte não implica ou infere probabilidade de ocorrência, em especial aqueles que envolvem disputas judiciais. Os passivos contingentes classificam-se conforme a natureza dos fatores originários. Destacam-se, assim, seis fatores que podem ocasionar riscos fiscais:


controvérsias sobre indexação e controles de preços praticados durante planos de estabilização e das soluções propostas para sua compensação, questionamentos judiciais contra o Bacen, bem como riscos pertinentes a ativos do Bacen decorrentes de operações de liquidação extrajudicial e outras demandas judiciais contra a União;

lides de ordem tributária e previdenciária;

questões judiciais pertinentes à administração do Estado, tais como privatizações, liquidação ou extinção de órgãos ou de empresas e atos que afetam a administração de pessoal;

dívidas em processo de reconhecimento (“esqueletos”);

operações de aval e garantia;

fundos e outros.

A primeira classe de passivos contingentes engloba os passivos que resultam de controvérsias referentes a planos econômicos, ações Judiciais contra o Banco Central e riscos decorrentes dos ativos do Banco Central decorrentes de liquidação extrajudicial de instituições financeiras e outras demandas judiciais contra a União.

Em relação aos riscos pertinentes aos ativos em poder do Banco Central, em sua maioria, por ativos decorrentes de operações de liquidação extrajudicial de instituições financeiras, além de créditos contra Fundos e os Estados, registrados no balanço do Banco Central. Estão incluídos também nesta classe os riscos associados às ações judiciais contra a União.

Apenas para termos uma idéia das cifras envolvidas, segundo o anexo de riscos fiscais da LDO de 2005, o estoque bruto desses créditos contingentes era de R$ 28,6 bilhões, em 31.12.2002. Durante o exercício de 2003 houve recebimentos de R$ 5,9 bilhões, ocasionando a redução do saldo de créditos contingentes para R$ 23,9 bilhões em 31.12.2003. Deste saldo, R$6,6 bilhões estão provisionados no Balanço do Banco Central. Ressalte-se que os créditos do Banco Central junto ao FCVS incluídos neste total já estão considerados no total de R$74,5 bilhões de passivo contingente do Tesouro Nacional referente ao FCVS, listados na quarta classe a seguir (“esqueletos”).

A segunda classe de passivos contingentes inclui as lides de ordem tributária e previdenciária sobre questões como às ações que reivindicam os créditos fiscais decorrentes de impostos e contribuições, que aguardam decisão do Supremo Tribunal, ou, à questionamentos sobre cobrança de determinado tributo, como por exemplo à cobrança da CIDE - combustíveis relativamente à comercialização de derivados do petróleo gasolina e diesel.

Um exemplo clássico desse tipo de passivo contingente é o empréstimo compulsório sobre o consumo de combustíveis e aquisição de veículos, criado pelo Decreto-lei nº 2.288, de 23/07/1986 e recolhido até 1989. O saldo desses empréstimos em dezembro de 2003 era de R$ 16,3 bilhões, dos quais R$ 13,0 bilhões referiam-se ao consumo de combustíveis e R$ 3,2 bilhões à aquisição de veículos. Decisões judiciais acerca destes empréstimos têm tido impactos tanto positivos quanto negativos no fluxo financeiro da União. A União perdeu algumas ações que têm sido pagas na forma de precatórios. Ao mesmo tempo, como houve contestações jurídicas à época da cobrança, com recolhimento via depósitos judiciais, as ações com conclusão favorável à União em relação a estes depósitos têm significado receitas adicionais.

Finalmente, ainda na classe de riscos relacionados às lides tributárias, existe o risco decorrente da eventual devolução de depósitos judiciais em ações contra a União, uma vez que a partir de dezembro de 1998, a legislação determinou que os novos fluxos de depósitos


judiciais fossem recolhidos à Conta Única do Tesouro Nacional. Devido às incertezas quanto à decisão sobre o montante de causas judiciais favoráveis à União, o risco proveniente deste passivo não pode ser mensurado.

A terceira classe de passivos contingentes compreende as questões judiciais pertinentes à administração do Estado, tais como as privatizações, a extinção de órgãos, a liquidação de empresas e atos que afetam a administração de pessoal.

Um bom exemplo de risco fiscal para a União, constante da LDO para 2005, é o caso relativo à Rede Ferroviária, estimado em R$ 5,7 bilhões, que compreende o risco do contencioso deduzidos os ativos não operacionais da empresa destinados à venda para cobrir o valor das obrigações judiciais.

Essa classe engloba, ainda, o risco de ações judiciais contra algumas empresas estatais federais, patrocinadoras de planos de benefícios administrados por Entidades Fechadas de Previdência Privada a respeito da controvérsia sobre a indexação dos benefícios. Trata-se de ações impetradas por participantes ativos e aposentados reivindicando a reposição de expurgos inflacionários decorrentes dos diversos planos de estabilização. As ações judiciais têm por objeto a pretensão de cobrar das empresas estatais patrocinadoras os desequilíbrios decorrentes da eventual reposição de benefícios.

As dívidas em processo de reconhecimento, os chamados “esqueletos” formam a quarta classe de passivos contingentes. A LDO para 2005 estima em R$ 80,8 bilhões (posição em 29/02/04), o valor das dívidas a serem reconhecidas pela União, normalmente sob forma de securitização, ou seja, por meio de emissão de títulos do Tesouro Nacional. Deste total, destacam-se as dívidas relativas ao Fundo de Compensação de Variações Salariais – FCVS, estimada em R$ 74,5 bilhões a preços de 31/12/2003. Para o triênio 2005/2007 a estimativa de liquidação desses débitos, por meio de securitização, é de R$ 43,4 bilhões, o que deverá implicar a emissão de títulos no montante de R$ 14,5 bilhões ao ano, em média.

A quinta classe de passivos contingentes é composta pelas operações de aval e de garantia prestadas pela União aos demais entes da Federação e às empresas estatais, cujo total, deduzindo as contra-garantias associadas, alcançou R$ 142,1 bilhões em dezembro de 2003. No caso de avais concedidos a Estados e Municípios, 99,7% são cobertos por contragarantias, que consistem em receitas dos Fundos de Participação e receita própria dos Estados. O risco dessas operações para a União é praticamente nulo.

A sexta e última classe de passivos contingentes refere-se aos riscos de crédito de ativos financeiros em poder de fundos públicos. Um exemplo é a situação dos créditos de ativos relacionados empréstimos concedidos com recursos dos fundos constitucionais(FNE,FNO e FCO), para os quais parte expressiva é contabilizada pelo seu valor integral. Particularmente os Fundos Constitucionais de Financiamento do Nordeste - FNE e do Norte - FNO apresentam, na LDO 2005, um risco fiscal às contas públicas no montante total de R$ 5,86 bilhões, posição em 31/12/03. Esse valor representa o montante das parcelas em atraso de operações efetuadas com recursos dos referidos Fundos pelos respectivos bancos operadores, quais sejam, o Banco do Nordeste do Brasil - BNB (FNE) e o Banco da Amazônia S.A. – BASA (FNO).

Ativos Contingentes

Em oposição aos passivos contingentes, há os ativos contingentes, isto é, aqueles direitos da União que estão sujeitos a decisão judicial para o recebimento. Caso sejam recebidos, implicarão receita adicional para o governo central.


Constitui-se ativo contingente da União a dívida ativa da Fazenda Nacional, a dívida ativa do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, além de carteiras de créditos de outros órgãos públicos.

Análise do Risco Fiscal

Em síntese, quanto aos riscos que podem advir dos passivos contingentes, é importante também ressaltar a característica de imprevisibilidade quanto ao resultado da ação, havendo sempre a possibilidade do ente ser vencedor e não ocorrer impacto fiscal. Há que se considerar ainda que também é imprevisível quando serão finalizadas, uma vez que tais ações levam, em geral, um longo período para chegar ao resultado final, devido aos recursos que impetrados por direito.Finalmente, não tendo havido julgamento, os valores mencionados no Anexo de Riscos Fiscais - ARF são estimativas, sujeitas à auditoria quanto à exigibilidade e certeza da dívida antes do pagamento final, sendo que nos casos de mais difícil apuração, não se tem ainda um valor estimado do passivo. Por fim, mesmo na ocorrência de decisão desfavorável ao ente, em algum dos passivos contingentes elencados como risco no ARF, o impacto fiscal dependerá da forma de pagamento que for efetuada, devendo sempre ser liquidadas dentro da realidade orçamentária e financeira do ente.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 9o, prevê a reavaliação bimestral das receitas de forma a compatibilizar a execução orçamentária e financeira com as metas fiscais fixadas na LDO. A reavaliação bimestral - juntamente com a avaliação do cumprimento das metas fiscais, efetuada a cada quadrimestre - permite que eventuais desvios, tanto de receita quanto de despesa, sejam corrigidos ao longo do ano. Assim, no caso dos riscos orçamentários, se vierem a ocorrer durante a execução do orçamento do exercício, serão compensados com re-alocação ou redução de despesas.

Nos casos de ocorrência de algum dos riscos relativos à administração da dívida, é importante ressaltar que o impacto da variação das taxas de juro e câmbio em relação às projeções é diluído pelo prazo de maturação da dívida e, portanto, somente constituem despesa financeira em relação aos títulos a vencer dentro do exercício. Neste sentido, o impacto fiscal destas operações é solucionado dentro da própria estratégia de administração da dívida pública.

Outras questões relevantes consideradas na elaboração da LDO

Alterações na Legislação Tributária: como observamos, a LDO deverá conter todos os referenciais que servirão de base para a elaboração da Lei Orçamentária Anual – LOA. Assim sendo, a LDO deverá disciplinar os casos em que haja a previsão de um aumento ou redução de arrecadação em função de alteração na legislação tributária, dada pela instituição ou extinção de tributos ou alteração de alíquotas.

Critérios e Forma de Limitação de Empenho a Fim de Garantir o Atingimento das Metas de Resultado Primário: uma vez estabelecida meta de resultado primário, a mesma deve ser observada nas fases de elaboração, aprovação e execução do orçamento.

A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que, em até trinta dias após a aprovação da Lei Orçamentária, o Poder Executivo deverá estabelecer as metas bimestrais de arrecadação bem como a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso, respectivamente arts. 13 e 8º da mencionada lei. Destes dispositivos legais inferimos que a execução da despesa deverá ficar atrelada a realização da receita.


O Poder Executivo, bimestralmente, fará a verificação do comportamento da receita e, caso se constate que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, todos os Poderes deverão proceder, no prazo de trinta dias, a limitação de empenho e movimentação financeira (contingenciamento) nos montantes necessários para o cumprimento do resultado fixado.

Após a LRF, todos os Poderes são co-responsáveis pelo atingimento das metas fiscais estabelecidas, cabendo ao Poder Executivo informar o montante de limitação para cada Poder. Caso o chefe do Poder deixe de expedir o ato determinando a limitação de empenho e movimentação financeira ficará sujeito à multa de trinta por cento dos seus vencimentos anuais.

A data para a informação dos demais poderes, bem como das despesas que ficarão sujeitas à limitação, deverá constar na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Desde já, cabe ressaltar que a LRF dispõe que não serão objeto de limitação as despesas originárias de obrigações constitucionais e legais, bem como as destinadas ao pagamento do serviço da dívida.

Ressalte-se que, conforme o disposto no § 1° do art. 9° da LRF, no caso de restabelecimento da receita prevista na lei orçamentária, ainda que parcialmente, as dotações serão recompostas, desde que se preserve a meta de resultado.

Art. 9°. Se verificado, ao final de um bimestre que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário e nominal estabelecidas no anexo de metas fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

§ 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.

§ 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

§ 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias5.

§ 4o Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais...”

Exemplo

5 Dispositivo questionado por ação de inconstitucionalidade e até outubro de 2001 encontrava-se suspenso por liminar do Supremo Tribunal Federal.


DESPESAS QUE NÃO SERÃO OBJETO DE LIMITAÇÃO DE EMPENHO

(Art. 9o, § 2o, da Lei Complementar no 101, de 2000)

LDO 2005 - Anexo “V” – Despesas que não serão objeto de limitação de empenho.

I) DESPESAS QUE CONSTITUEM OBRIGAÇÕES CONSTITUCIONAIS OU LEGAIS DA UNIÃO:1. Alimentação Escolar (Medida Provisória no 2.178-36, de 24/8/2001);2. Auxílio à Família na Condição de Pobreza Extrema, com Crianças de Idade entre 0 a 6 anos, para Melhoria das Condições de Saúde e Combate às Carências Nutricionais (Lei no 10.836, de 9/1/2004);3. Atenção à Saúde da População nos Municípios Habilitados em Gestão Plena do Sistema e nos Estados Habilitados em Gestão Plena/Avançada (Lei no 8.142, de 28/12/1990);4. Atenção à Saúde da População nos Municípios Não-Habilitados em Gestão Plena do Sistema e nos Estados Não-Habilitados em Gestão Plena/Avançada (Lei no 8.142, de 28/12/1990);5. Atendimento Assistencial Básico nos Municípios Brasileiros (Lei 8.142, de 28/12/1990);........56. Apoio ao Transporte Escolar (MP no 173 de 16.03.2004);57. Educação de Jovens e Adultos (MP no 173 de 16.03.2004);II) DEMAIS DESPESAS RESSALVADAS, CONFORME O ART. 9o, § 2o, DA LEICOMPLEMENTAR No 101/2000:1. Despesas relativas às ações dirigidas ao combate à fome e à promoção da segurançaalimentar e nutricional; e2. Despesas com as ações vinculadas à função Ciência e Tecnologia, bem como àquelasdestinadas à pesquisa e desenvolvimento realizadas no âmbito do Ministério da Agricultura, Pecuária eAbastecimento;...........5. Despesas constantes das seguintes unidades orçamentárias:a) 30911 - Fundo Nacional de Segurança Pública;b) 30907 - Fundo Penitenciário Nacional;c) 30909 - Fundo para Aparelhamento e Operacionalização das Atividades Fim da polícia Federal; ed) 20926 - Fundo Nacional Antidrogas..........7. Despesas destinadas ao semi-árido nordestino e alocadas aos programas 0379 - Desenvolvimento da Agricultura Irrigada, 1047 -Desenvolvimento Integrado e Sustentável do Semi-Árido - CONVIVER, e 0515 - Proágua - Infra-estrutura.


ORÇAMENTO PÚBLICO

Conceito

O orçamento possui muitas conceituações, todas bem completas e abrangentes. A seguir, apresenta-se uma dessas conceituações:

"A ação planejada do Estado, quer na manutenção de suas atividades quer na execução de seus projetos, se materializa através do orçamento, que é o instrumento de que dispõe o Poder Público para expressar, em determinado período de tempo, o seu programa de ação, discriminando a origem e o montante de recursos a serem arrecadados, bem como os dispêndios a serem efetuados”.

Objetivos da Política Orçamentária

Os objetivos da política orçamentária são corrigir as falhas de mercado e as distorções, visando manter a estabilidade, melhorar a distribuição de renda, e alocar recursos com mais eficiência nos gastos. O Orçamento também visa regular o mercado e coibir abusos, reduzir as falhas e as externalidades negativas (fatores adversos causados pela produção, como poluição, problemas urbanos, etc), proporcionar o acesso de todos aos produtos, construir obras públicas, assegurar o cumprimento das funções elementares do Estado como justiça, segurança, saúde, educação, etc.

Evolução do Orçamento

O Orçamento evoluiu ao longo da nossa história, desde o Orçamento tradicional, com ênfase no gasto, até o que denominamos hoje de Orçamento-programa, com ênfase nas realizações. Na verdade, outras versões do orçamento foram características da sua evolução.

O Orçamento tradicional era caracterizado apenas por uma simples planilha contendo uma projeção de receitas e despesas, a serem executadas no exercício, com a aquisição de bens e serviços públicos. Havia ênfase no gasto, e não nas realizações que um Governo pretendia executar. Não havia um planejamento de ações, visando a minimizar ou solucionar um problema do Estado, como a Educação, a Saúde, etc, com objetivos, propósitos, programas, custos ou, até mesmo, medidas de desempenho para avaliar estas ações. Era apenas um documento formal, indicando o que o Governo iria comprar durante o ano, sem qualquer ligação com um processo de planejamento ou funções que o Estado deveria desempenhar. Apenas dotava os órgãos de recursos para pagamentos de materiais ou pessoal, sem se importar com os objetivos econômicos ou sociais.

No Orçamento de desempenho, houve uma tentativa de se melhorar o processo orçamentário, buscando-se saber onde o Governo gastava o recurso. Ou seja, tentou-se, de alguma forma, não apenas projetar receitas e despesas, mas saber onde se estava gastando e porque se estava gastando o recurso. Em que pese este orçamento ter representado uma evolução do orçamento tradicional, ainda não poderia ser considerado um orçamento programa, tendo em vista que lhe faltava uma característica primordial: a vinculação a um sistema de planejamento público.


O Orçamento-programa, criado no Brasil pelo Decreto-Lei nº 200/67, consagrou a integração entre o planejamento e o orçamento público, uma vez que, com o seu advento, surgiu a necessidade de se planejar as ações, antes de executar o Orçamento. Era preciso, antes de fixar as despesas ou distribuir as receitas, saber quais as reais deficiências ou necessidades da população e categorizar as ações necessárias visando à correção ou minimização dos problemas. A ênfase no orçamento-programa eram as realizações, ou seja, interessava o que o governo realizava.

Orçamento Base Zero: O Orçamento base zero foi um sistema paralelo criado no Texas – EUA e não representou uma evolução do orçamento, como os outros, mas uma simples variação no método de planejamento naquele país, onde não existiam direitos adquiridos sobre verbas anteriormente concedidas. No final de cada período orçamentário, os programas existentes eram tecnicamente “zerados” no seu valor, o que obrigava os órgãos envolvidos a novas demonstrações de custos e benefícios com vistas à priorização, concorrendo por verbas programas em fase de execução avançada com aqueles iniciados no novo período.

A Classificação Funcional Programática representou um grande avanço na técnica de apresentação orçamentária. Ela permitia a vinculação das dotações orçamentárias a objetivos de governo. Os objetivos são viabilizados pelos Programas de Governo. Esse enfoque permite uma visão de "o que o governo faz", o que tem um significado bastante diferenciado do enfoque tradicional, que visualiza "o que o governo compra".

Os programas, na classificação funcional-programática, eram desdobramentos das funções básicas de governo. Faziam a ligação entre os planos de longo e médio prazos e representam os meios e instrumentos de ação, organicamente articulados para o cumprimento das funções. Os programas geralmente representam os produtos finais da ação governamental. Esse tipo de orçamento é denominado Orçamento-Programa.

No Brasil, o Orçamento-Programa está estruturado em diversas categorias programáticas, ou níveis de programação, que representam objetivos da ação governamental em diversos níveis decisórios.

Um rol de funções, representando objetivos mais gerais: o maior nível de agregação das ações, de modo a refletir as atribuições permanentes do Governo. Um rol de subfunções, como meios e instrumentos de ações organicamente articulados para o cumprimento das funções. Uma subfunção agrega vários programas. Um rol de programas, com projetos, atividades e operações especiais representando ações específicas, como subprodutos destes programas.

Em síntese: As funções representam as áreas de atuação do Governo, divididas em subfunções; Os programas representam os objetivos que se pretende alcançar e estão articulados às funções e subfunções; Os projetos e atividades representam os meios de alcançar os objetivos dos programas.

O orçamento-programa está intimamente ligado ao sistema de planejamento e aos objetivos que o governo pretende alcançar. É um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários. A ênfase é nos objetivos a realizar. As características principais do Orçamento-Programa são:


Evolução do orçamento tradicional, vinculando-o ao planejamento. Melhor controle, identificação das funções, da situação, das soluções, objetivos, recursos, etc - ênfase no que se realiza e não no que se gasta.

O Planejamento no Brasil, estruturado por um Orçamento-Programa surgiu concomitantemente ao próprio surgimento do Orçamento-Programa no Decreto-lei nº 200/67. Eram princípios básicos do DL 200/67:

Plano geral de Governo; Programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual; Orçamento-programa anual; Programação financeira de desembolso. Planejamento, coordenação, controle, descentralização, delegação de competência.

Princípios orçamentários

O orçamento público surgiu para atuar como instrumento de controle parlamentar das atividades financeiras governamentais, isto é, desempenhadas pelo Executivo. Para que o controle fosse mais eficaz era necessária a vinculação do orçamento a normas e regras que orientassem a sua elaboração e execução. A partir daí foram criados os chamados "PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS" que visam estabelecer as regras orçamentárias.

Anualidade/PeriodicidadeEste princípio é também denominado de princípio de periodicidade, onde as estimativas de receita e despesas devem referir-se a um período limitado de tempo, em geral, um ano. Exercício financeiro é o nome dado ao período de vigência do orçamento. Este princípio está consagrado na legislação brasileira através da Constituição Federal, artigo 165, inciso III; e artigos 2º e 34 da Lei nº 4.320/64.

UnidadeO orçamento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um só orçamento para um exercício financeiro. Desta forma procura-se eliminar a existência de múltiplos orçamentos (orçamentos paralelos). Este princípio está consagrado na legislação brasileira pelo artigo 165, § 5º da Constituição Federal e no artigo 2 da Lei nº 4.320/64. É importante destacar que alguns tratadistas divergem em relação ao artigo constitucional. Uns referem-se ao artigo, porém destacando o princípio da universalidade, que será tratado mais adiante, e outros referem-se princípio de unidade. Analisando o texto do artigo constitucional 165, § 5º, notamos que são mencionados três orçamentos (o fiscal, o de investimentos das empresas estatais; e o de seguridade social). Fica parecendo, então, que há quebra do princípio de unidade. No entanto a Constituição consagra o PRINCÍPIO DA TOTALIDADE, que é uma derivação do princípio de unidade. O princípio da totalidade, dada a descentralização das atividades governamentais, prevê a coexistência de múltiplos orçamentos que, no entanto, devem ser consolidados em um só orçamento.

UniversalidadeO orçamento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta. Como dissemos anteriormente, o artigo constitucional refere-se, também, ao princípio da unidade. É preciso destacar que para haver universalidade do orçamento é preciso que este seja único. Daí a


citação do mesmo artigo constitucional para os dois princípios. O mesmo acontece com o artigo 2 da Lei nº 4.320/64, onde os princípios de anualidade, unidade e universalidade são citados textualmente. O artigo 3 da Lei nº 4.320/64 impõe o princípio de universalidade à receita quando determina a inclusão das "operações de crédito autorizadas em lei" e excetuam as operações de crédito por antecipação da receita. O artigo 4 da Lei nº 4.320/64 impõe a universalidade da despesa.

ExclusividadeEste princípio foi consagrado pela reforma constitucional de 1926 e sua adoção visava por fim às chamadas "caudas orçamentárias" ou, como Rui Barbosa denominava, "orçamentos rabilongos". Segundo este princípio, o orçamento deve conter apenas matéria orçamentária, não incluindo em seu projeto de lei assuntos estranhos. Dentre os assuntos estranhos podemos citar a tentativa de incluir a "lei do divórcio" no projeto de lei orçamentária. Isto se dava face a celeridade do processo de discussão, votação e aprovação da proposta orçamentária. A este respeito ver artigo 165, § 8º, da Constituição Federal e artigo 7º da Lei nº 4.320/64.

EspecificaçãoTambém chamado de princípio da especialização ou da discriminação, visa vedar as autorizações de despesas globais, isto é, as despesas devem ser classificadas com um nível de desagregação tal que facilite a análise por parte das pessoas. Este princípio está consagrado nos artigos 5 e 15 da Lei nº 4.320/64. A exceção aos artigos acima mencionados está contida no artigo 20, que permite dotações globais para os "...programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa..." que poderão ser custeados por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital".

PublicidadeO conteúdo orçamentário deve ser divulgado através dos veículos oficiais de comunicação/divulgação para conhecimento público e para eficácia de sua validade enquanto ato oficial de autorização de arrecadação de receitas e a execução de despesas. A publicação deve ser feita no Diário Oficial da União. Além disso, Constituição Federal exige a publicação até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, do relatório resumido da execução orçamentária.

Entretanto devemos considerar que isto é apenas um atenuante para a falta de conhecimento deste valioso instrumento que é o orçamento. Acreditamos que deve ser dada maior ênfase ao processo orçamentário nos meios de comunicação, através de linguagem acessível ao cidadão comum.

EquilíbrioO equilíbrio orçamentário estabelece, de forma extremamente simplificada, que as despesas não devem ultrapassar as receitas prevista para o exercício financeiro. O equilíbrio, assim como alguns outros princípios, não é uma regra rígida e visa deter o crescimento dos gastos governamentais. No entender de alguns doutrinadores o equilíbrio pode ser encarado a médio e longo prazos6. Para o leigo, ao examinar o orçamento, verá que ele estará sempre em equilíbrio, isto é, receitas exatamente iguais às despesas. No entanto, esta é uma

6 Para maiores esclarecimentos sobre o assunto ver: GIACOMONI, James . Orçamento Público, Ed. Atlas . 3ª edição. São Paulo. pp. 80/81; e SILVA, Lino Martins da , Contabilidade Governamental: Um enfoque administrativo. Ed. Atlas. São Paulo. p.36


maneira simplista de se analisar o orçamento. Devemos observar as contas orçamentárias internamente, através das contas do Orçamento Corrente e de Capital . Nestas contas “escondem-se” os desequilíbrios orçamentários.

A Constituição Federal de 1988 adota uma visão realista diante do déficit orçamentário ao conceituá-lo. Nas classificações orçamentárias brasileiras, é possível verificar que o déficit aparece embutido nas contas públicas através das contas denominadas Operações de Crédito que classificam os financiamentos de investimentos estatais de longo prazo, bem como a rolagem da dívida, através de operações de curto prazo para recompor seu caixa (são, geralmente, operações correntes). Essas operações acabam se transformando em operações de longo prazo com a colocação de títulos e obrigações emitidos pelos tesouros das três esferas. Para evitar tais operações a CF/88, no artigo 167, inciso III, optou por restringir as Operações de Crédito às despesas com investimentos (Regra de Ouro).

A utilização de déficits orçamentários é recomendação da teoria keynesiana para solucionar crises econômicas. Em geral, estes déficits tendem a permanecer por longos períodos constando dos orçamentos, levando ao aumento rápido do endividamento público, trazendo conseqüências graves para a população que, mais cedo ou mais tarde, terá que pagar a conta. É preciso salientar que uma política de gastos públicos que contemple superávits continuados também traz malefícios à economia assim como déficits orçamentários. Vai depender apenas do período econômico por que passa o país.

Orçamento BrutoEste princípio estabelece que todas as parcelas de receitas e despesas devem constar do orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduções. Busca-se com esta regra impedir a inclusão de importâncias líquidas, ou seja, descontando despesas que serão efetuadas por outras entidades e com isto gravando o orçamento e impedindo sua completa visão, conforme preconiza o princípio de universalidade. Este princípio está consagrado na legislação brasileira pela Lei nº 4.320/64, no artigo 6º,§1º, que transcrevemos a seguir:

Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.As cotas de receita que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada à transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.

Não-Afetação de ReceitasO propósito desse princípio é definido da seguinte maneira: “Nenhuma parcela da receita geral poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos.”7

Esta é uma exigência de bom senso, pois qualquer administrador prefere dispor de seu orçamento sem restrições ou comprometimentos e desta forma atender as despesas conforme suas prioridades e necessidades. Deve-se observar que orçamentos excessivamente vinculados trazem dificuldades de toda sorte, principalmente no que diz respeito escassez de recursos em programas de elevada prioridade e excesso em outros com menor importância, mas que possui recursos vinculados legalmente.

A Constituição Federal consagra esse princípio através do artigo 167, incisos IV e IX. No entanto, abre exceções ao princípio nos artigos 158 e 159, que tratam das participações dos Estados, Municípios e Distrito Federal têm no produto da arrecadação dos impostos sobre a

7 Texto extraído de GIACOMONI, James . Op. cit. p.76


renda e proventos de qualquer natureza, sobre produtos industrializados, sobre a propriedade rural, sobre a propriedade de veículos automotores, sobre a circulação mercadorias e a prestação de serviços de transportes interestadual e intermunicipal e de comunicação. Além destas exceções, conforme artigo 212 da CF/88, temos a vinculação da aplicação da receita de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino, onde a União deve aplicar nunca menos que 18% e os Estados, Distrito Federal e Municípios, nunca menos que 25% nestas áreas.

MECANISMOS RETIFICADORES DO ORÇAMENTO

Créditos Adicionais

O orçamento anual é produto de um processo de planejamento que incorpora as intenções e as prioridades da coletividade. Entretanto, é possível que durante a execução do orçamento ocorram situações, fatos novos ou mesmo problemas não previstos na fase de elaboração. Há que se criar mecanismos que venham a corrigir estas falhas de previsão e retifiquem o orçamento. Estes mecanismos são denominados de Créditos Adicionais.O orçamento não deve ser uma "camisa-de-força" que obrigue aos administradores a seguirem exatamente aquilo que está estabelecido no programa de trabalho e a natureza da despesa aprovados na Lei de Meios. Em vista disso, o art. 40 da Lei nº 4.320/1964 permite que sejam abertas novas dotações para ajustar o orçamento com os objetivos a atingir. São as autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei Orçamentária Anual.

Classificação dos Créditos Adicionais

De acordo com o art. 41 da Lei nº 4.320/1964, os créditos adicionais podem ser classificados como:a) Suplementares - são os créditos adicionais destinados a reforço de dotação orçamentária já existente no orçamento;b) Especiais - são destinados a despesas para as quais não haja dotação específica; e c) Extraordinários - são destinados a atender despesas urgentes e imprevistas, casos de guerra, comoção interna ou calamidade pública.

Características dos Créditos Adicionais

Os créditos suplementares e especiais deverão ser autorizados por lei e abertos por decreto do Executivo. O art. 165, da Constituição Federal e a Lei nº 4.320/1964 em seu art. 7º, inciso I, autorizam a inclusão na lei de orçamento de dispositivos que permitam ao Executivo abrir créditos suplementares até determinado limite. Em geral, este limite situa-se em algo próximo 15 e 25% do total da despesa fixada no orçamento. O que ultrapassar este limite será autorizado por lei específica aprovada pelo Congresso Nacional.

Os créditos especiais, por se referirem a despesas novas, não gozam dessa facilidade, sendo sempre autorizados previamente por lei específica e abertos por Decreto do Executivo. Exige-se neste caso quorum qualificado do Congresso Nacional, da mesma forma que os créditos suplementares que ultrapassaram o limite fixado na Lei Orçamentária.

A abertura de créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para atender à despesa, e será precedida de exposição de motivos justificada, conforme explicitado no art. 43 da Lei nº 4.320/1964.


Os créditos extraordinários serão autorizados por Medidas Provisórias do Executivo, que delas dará conhecimento ao Poder Legislativo (ver art. 167, § 3º; e art. 62, § único, da CF/88).

Os créditos suplementares por serem destinados ao atendimento de insuficiências orçamentárias acompanham a vigência do orçamento, ou seja, extinguem-se no final do exercício financeiro. É importante destacar que os créditos suplementares se confundem com o orçamento, daí a sua vigência.

Quando o ato de autorização de créditos especiais e extraordinários for promulgado nos últimos 4 (quatro) meses do exercício financeiro, estes poderão ser reabertos nos limites dos seu saldos e viger até o término do exercício subseqüente. Caso o ato de autorização seja promulgado até 31 de agosto, estes vigerão até o término do exercício.

Finalmente, devemos acrescentar que a reabertura de créditos especiais e extraordinários no exercício subseqüente se fará através de novo Decreto.

Recursos Disponíveis para Abertura de Créditos Adicionais

Conforme o disposto no art. 43, § 1º, da Lei nº 4.320/1964, consideram-se recursos disponíveis para a abertura de créditos especiais e suplementares:

a) o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;b) os provenientes do excesso de arrecadação;c) os resultantes da anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em lei; e d) o produto de operações de créditos autorizadas em forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las.

Entende-se como superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior, de acordo com o § 2º, do art. 43 da Lei nº 4.320/1964, a diferença positiva entre o ativo e o passivo financeiro, combinado com os saldos de créditos adicionais transferidos e as operações de crédito a eles vinculadas. Vale lembrar que o ativo financeiro compreende os créditos e valores realizáveis independentemente de autorização orçamentária. Da mesma forma, o passivo financeiro compreende os compromissos exigíveis cujo pagamento seja independente de autorização orçamentária.

Exemplificando: Suponha que o ativo financeiro seja R$ 18 milhões e o passivo R$ 10 milhões temos um saldo positivo de R$ 8 milhões. Prosseguindo, no exercício foram reabertos créditos adicionais de R$ 6,5 milhões, com isto teríamos que subtrair do saldo positivo apurado (R$ 8 milhões), restando R$ 1,5 milhão para utilização. Estendendo a exemplificação, se houvesse operações de crédito vinculados a esses créditos reabertos no valor de R$ 3 milhões, teríamos, então, um superávit financeiro de R$ 4,5 milhões de recurso disponível líquido.

Especificação ValoresAtivo Financeiro +18.000.000,00Passivo Financeiro -10.000.000,00Saldo parcial +8.000.000,00Créditos adicionais reabertos -6.500.000,00


Saldo parcial +1.500.000,00Operações de Crédito vinculadas +3.000.000,00Saldo utilizável +4.500.000,00


RECEITA PÚBLICA

Conceito

Várias definições de Receitas Públicas encontram-se nos mais diversos e renomados compêndios de Direito Financeiro. Algumas conceituações, listadas adiante, procuram traduzir a receita pública como sendo, de maneira simples, o ingresso de dinheiro nos cofres públicos para o atendimento das necessidades da coletividade, ou seja, a finalidade estatal. Vale lembrar que nem todo ingresso de recursos representa uma receita pública. Existem ingressos que representam meras entradas de recursos nos cofres públicos, como veremos em seguida.

Desta maneira as receitas públicas podem ser conceituadas das mais diversas formas:

É um conjunto de ingressos financeiros com fonte e fatos geradores próprios e permanentes oriundos da ação e de atributos inerentes à instituição, e que, integrando o patrimônio, na qualidade de elemento novo, produz-lhe acréscimos, sem contudo gerar obrigações, reservas ou reinvidicações de terceiros.(Receita – J. Teixeira Machado) (grifo nosso)

É a entrada que, integrando-se ao patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondências no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo. (Aliomar Baleeiro)

A gestão pública está relacionada com o orçamento anual, o movimento financeiro e as mutações patrimoniais ocorridas no exercício financeiro anual. Entre os meios de que dispõe a administração pública, estão os Ingressos Orçamentários, tratados aqui como receitas, e os Ingressos Extra-Orçamentários, que por sua vez não são receitas.

Em respeito ao princípio orçamentário da universalidade, todos os ingressos Orçamentários são caracterizados como receitas e estão previstos no orçamento anual onde estão destacadas as Receitas Tributárias (impostos, taxas e contribuição de melhoria). Vale salientar que, em respeito ao que estabelece o artigo 57 da Lei 4.320/1964, serão classificados como receita orçamentária, sob as rubricas próprias, todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de crédito, ainda que não previstas no orçamento.

Além disso, existe caso de estorno de despesa orçamentária, que, apesar de se caracterizar como ingresso de recursos, se ocorrer no mesmo exercício em que aconteceu a despesa, deverá ser registrado como estorno de despesa e não como receita.Os ingressos extra-orçamentários não estão previstos no orçamento e correspondem a fatos de natureza financeira decorrentes da própria gestão pública. São valores que entram nos cofres públicos, mas que serão restituídos em época própria, por decisão administrativa ou sentença judicial. Como exemplos podemos citar:

depósito em caução; depósito para recursos; depósitos para quem de direito; consignações a pagar.


Classificações da receita

De modo geral as receitas podem ser classificadas em:

Receitas Originárias – são receitas originadas da cobrança por serviços prestados pelo Estado ou pela venda de bens ou direitos do patrimônio público. São receitas como na iniciativa privada, que têm uma origem real num bem ou serviço vendido, faturados sob a forma de preços públicos ou tarifas, sem nenhuma imposição, ou seja: paga quem quer o serviço ou o bem.

Receitas Derivadas – as receitas derivadas, como o próprio nome diz, são derivadas de outros, ou seja, do patrimônio dos contribuintes, sem nenhuma contraprestação específica, como no caso dos impostos ou com alguma contraprestação, mas de caráter obrigatório, independentemente do uso do serviço, como no caso das taxas. Além disto, enquadram-se na definição os demais tipos de tributos de caráter compulsório, como a contribuição de melhoria, as contribuições sociais ou econômicas e os empréstimos compulsórios.

No que se refere à classificação orçamentária a receita, assim como a despesa, possui classificações próprias. Dentre elas podemos destacar:

a) Classificação por Categorias Econômicas (Natureza da Receita); eb) Classificação por Fontes de Recursos.

Por Categorias Econômicas

O artigo 11 da Lei nº 4.320 estabelece que o sistema classificatório das receitas seja feito de acordo com a categoria econômica:

Receitas Correntes e Receitas de Capital.

Devemos destacar que este também é um dos critérios de classificação da despesa (Despesas Correntes e Despesas de Capital). Com isto temos o Orçamento Corrente (Receitas e Despesas Correntes) e o Orçamento de Capital (Receitas e Despesas de Capital).As Receitas Correntes são compostas de receitas derivadas (receita tributária) e receitas originárias (receitas patrimonial, industrial, entre outras). Segundo a Lei n.º 4.320, em seu artigo 11, § 1º, são as receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes.

As Receitas de Capital (receitas secundárias), ainda conforme aquela lei, nos §s 2º e 3º, são provenientes da realização de recursos oriundos da contração de dívidas (operações de crédito interna e externa); da conversão, em espécie, de bens e direitos (alienação de bens móveis e imóveis); dos recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privados destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital; e do superávit do Orçamento Corrente (diferença positiva entre Receitas e Despesas Correntes).

Codificação da Receita Orçamentária (Natureza da Receita)A.B.C.D.EF.GH


A Categoria Econômica1 - Receitas Correntes2 - Receitas de CapitalB Fonte de Receita1.1 -Receita Tributária1.2 -Receita de Contribuições1.3 - Receita Patrimonial1.4 - Receita Agropecuária1.5 - Receita Industrial1.6 - Receita de Serviços1.7 - Transferências Correntes1.9 - Outras Receitas Correntes2.1 - Operações de Crédito2.2 - Alienação de Bens2.3 - Amortização de Empréstimos Concedidos2.4 - Transferências de Capital2.5 - Outras Receitas de CapitalC SubfonteD RubricaEF AlíneaGH Subalínea

Por Fontes de Recursos

A classificação por fontes de recursos vai indicar a origem da receita e como se dá a sua arrecadação, isto é, se a instituição detentora da receita é a mesma que arrecada o recurso para sua posterior aplicação. Assim teremos quatro grandes grupos:

a) Recursos do Tesouro: onde estão consignados todos os recursos ordinários tais como impostos, taxas e contribuições; as operações de crédito realizadas diretamente pelo Tesouro; recursos diretamente arrecadados pela administração pública direta (órgãos autônomos); resultados do BACEN, entre outros;

b) Recursos de Outras Fontes: onde estão consignados os recursos de incentivos fiscais, as operações de crédito realizadas pelas demais instituições, os recursos diretamente arrecadados pelas instituições da administração pública indireta ou fundacional;c) Recursos do Tesouro – Exercícios Anterioresd) Recursos de Outras Fontes – Exercícios Anteriores

Codificação da Receita Orçamentária (Fonte de Recursos)A.B.CD.EFGHIJA ID Uso0 - País1 – BID2 – BIRD3 – Outras ContrapartidasB Grupo Fonte1 – Recursos Tesouro – Exercício Corrente2 – Recursos Outras Fontes – Exercício Corrente3 – Recursos Tesouro – Exercícios Anteriores


4 – Recursos Outras Fontes – Exercícios AnterioresCD FonteEFGHIJ Detalhamento da Fonte (Utilizado apenas na execução – SIAFI)

Estágios da receita

O Regulamento de Contabilidade Pública, instituído pelo Decreto Federal nº 15.783, de 08 de novembro de 1922, que regulamentou o Código de Contabilidade Pública baixado pelo Decreto Legislativo nº 4.536, de 28 de janeiro de 1922, estabelece, em seu artigo 139, que toda receita do Estado percorre três estágios: fixação, arrecadação e recolhimento. Tendo como parâmetro os princípios orçamentários inclui-se ainda o estágio da previsão orçamentária da receita.

PrevisãoÉ a estimativa do que se espera arrecadar durante o exercício.

LançamentoDe acordo com artigo 53 da Lei nº 4.320/1964, o lançamento da receita é assim definido:

"... é o ato da repartição competente, que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta”.

O Código Tributário Nacional, em seu artigo 142, estabelece que o lançamento compete privativamente à autoridade administrativa preenchendo as finalidades de:

a) verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação;b) calcular o montante do tributo devido;c) identificar o sujeito passivo; e, conforme o caso,d) propor a penalidade cabível.

É preciso destacar que algumas receitas não estão sujeitas a lançamento e ingressam diretamente no estágio arrecadação. É o caso, por exemplo, das receitas realizadas pelo lado empresarial do Estado, isto é, receita originária. Só passam pela fase de lançamento as receitas provenientes de tributos, receitas derivadas.

ArrecadaçãoÉ o segundo estágio a ser percorrido pela receita lançada. O momento da arrecadação é aquele em que os contribuintes comparecem perante os agentes arrecadadores, geralmente através de estabelecimentos bancários oficiais ou privados, devidamente credenciados, a fim de liquidarem suas obrigações para com o Estado.

Duas observações devem ser feitas aqui. A primeira refere-se a que os agentes arrecadadores devem fornecer recibo das importâncias arrecadadas, contendo nome do contribuinte, proveniência e classificação, data e assinatura do recebedor.

RecolhimentoCaracteriza-se pela entrega do produto da arrecadação efetuado pelos agentes arrecadadores diretamente ao caixa da União, Tesouro Nacional. Só através do recolhimento, em conta específica, é que se pode dizer que os recursos estão disponíveis para a utilização pelos gestores financeiros, em nome da União.


Não é demais lembrar que artigo 56 da Lei nº 4.320/1964 estabelece que "o recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais”.

O Reconhecimento da Receita Pública

A lei 4.320/1964, em seu artigo 35, estabelece que pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas. Em decorrência dessa determinação diz-se que na contabilidade pública adota-se o regime de caixa para a classificação da receita.

Atualmente, as receitas ingressam no caixa único do Tesouro Nacional basicamente de três formas e são assim reconhecidas:

a) Receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal – SRF – São arrecadadas por meio de Documento de Arrecadação de Receitas Federais – DARF utilizando-se dos bancos arrecadadores credenciados pela SRF. Da data em que o contribuinte paga o tributo, conhecida como data de arrecadação (D), o banco tem 1(um) dia útil (D+1) para repassar os recursos para a conta única do Tesouro (data de recolhimento). A instituição financeira poderá permanecer ainda mais 1(um) dia com os recursos, sendo que neste caso deverá remunerar o Tesouro Nacional pela permanência, devendo ser utilizada a taxa SELIC do dia. A receita é contabilizada decendialmente de forma automática no Sistema Integrado de Administração Financeira pelo decêndio de arrecadação do tributo. Assim, não existe contabilização diária da receita arrecadada, mas a cada dia 10, 20 ou 30 de cada mês, de acordo com o decêndio da arrecadação.

b) Receitas Administradas pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS – São arrecadadas por meio da Guia da Previdência Social – GPS, mediante pagamento junto à rede arrecadadora credenciada pelo INSS. Segue basicamente as mesmas regras do DARF e são reconhecidas mensalmente como receita de acordo com as informações da área de arrecadação.

c) Receitas Diretamente Arrecadadas – São arrecadas por meio de Guia de Recolhimento da União – GRU e centralizada numa conta de referência do Tesouro Nacional mantida no Banco do Brasil - BB. O banco tem 2(dois) dias para repasse dos recursos para a conta única do Tesouro. São reconhecidas como receita na data de arrecadação.

Do exposto acima, verifica-se que a contabilidade pública não registra suas receitas pela ótica de caixa e sim pela ótica de arrecadação que antecede ao ingresso dos recursos no caixa único do Tesouro. As únicas exceções eram as receitas diretamente arrecadadas que quando se utilizam da sistemática do depósito direto na conta única, até 2004, eram registradas sob a estrita ótica de caixa, ou seja, no momento do recolhimento. Com a implantação da GRU estas também passaram a ser contabilizadas pela data de arrecadação em respeito ao artigo 35 da Lei 4.320/64.

Exercício Financeiro: Conceito

É o espaço de tempo compreendido entre o início da execução orçamentária e a data de seu término. No caso brasileiro, conforme determina o art. 34 da Lei nº 4.320/1964, o exercício financeiro coincidirá com o ano civil (grifos nossos).


Conta única do Tesouro Nacional

Conceito e Previsão Legal

Pode-se dizer que as diretrizes para a criação de uma conta única tiveram seu início a partir da publicação da Lei 4.320 em 1964 estabelecendo, no artigo 56, que o recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação em caixas especiais.ara criação de caixas especiais O Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, ao promover a organização da Administração Federal e estabelecer diretrizes para a Reforma Administrativa, determinou ao Ministério da Fazenda que promovesse a unificação dos recursos movimentados pelo Tesouro Nacional, através de sua Caixa junto ao agente financeiro da União, com o objetivo de obter maior economia operacional e racionalizar a execução da programação financeira de desembolso.

Essa determinação legal foi cumprida em setembro de 1988, com a promulgação da Constituição, quando todas as disponibilidades do Tesouro Nacional, existentes nos agentes financeiros, foram transferidas para o Banco Central do Brasil, em uma conta única centralizada, exercendo o Banco do Brasil a função de agente financeiro do Tesouro Nacional.

C.F. Artigo n. º 164 §3. “As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central (...)”.

A instituição da Conta Única possibilitou a racionalização da administração financeira, reduzindo a pressão sobre o caixa do Tesouro, além de agilizar os processos de transferência de recursos e os pagamentos a terceiros.

As regras dispondo sobre a unificação dos recursos do Tesouro Nacional em Conta Única foram estabelecidas inicialmente no decreto n. º 93.872, de 23 de dezembro de 1986, nos seguintes termos:

“CAPÍTULO IDa Unificação dos Recursos de Caixa do Tesouro NacionalArt 1º A realização da receita e da despesa da União far-se-á por via bancária, em estrita observância ao princípio de unidade de caixa (Lei nº 4.320/1964, art. 56 e Decreto-lei nº 200/67, art. 74). Art 2º A arrecadação de todas as receitas da União far-se-á na forma disciplinada pelo Ministério da Fazenda, devendo o seu produto ser obrigatoriamente recolhido à conta do Tesouro Nacional no Banco do Brasil S.A. (Decreto-lei nº 1.755/79, art. 1º). § 1º Para os fins deste decreto, entende-se por receita da União todo e qualquer ingresso de caráter originário ou derivado, ordinário ou extraordinário e de natureza orçamentária ou extra-orçamentária, seja geral ou vinculado, que tenha sido decorrente, produzido ou realizado direta ou indiretamente pelos órgãos competentes. § 2º Caberá ao Ministério da Fazenda a apuração e a classificação da receita arrecadada, com vistas à sua destinação constitucional. § 3º (revogado pelo § 3º Art. 164 da CF/1988)


Art 3º Os recursos de caixa do Tesouro Nacional compreendem o produto das receitas da União, deduzidas as parcelas ou cotas-partes dos recursos tributários e de contribuições, destinadas aos Estados, ao Distrito Federal, aos Territórios e aos Municípios, na forma das disposições constitucionais vigentes. Parágrafo único. O Banco do Brasil S.A. fará o crédito em conta dos beneficiários mencionados neste artigo tendo em vista a apuração e a classificação da receita arrecadada, bem assim os percentuais de distribuição ou índices de rateio definidos pelos órgãos federais competentes, observados os prazos e condições estabelecidos na legislação específica (Decreto-lei nº 1.805/80, § 1º, do art. 2º). Art 4º (Revogado pelo pelo § 3º artigo 164 da CF)§ 3º Em casos excepcionais e para fins específicos, o Ministro da Fazenda poderá autorizar o levantamento da restrição estabelecida no caput deste artigo. Art 5º O pagamento da despesa, obedecidas as normas reguladas neste decreto, será feito mediante saques contra a conta do Tesouro Nacional (Decreto-lei nº 200/67, parágrafo único do art. 92). ....”

A conta única do Tesouro Nacional mantida no Banco Central constitui a unificação de todas as disponibilidades financeiras das unidades gestoras do governo federal participantes do Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI.

A partir da edição da Medida Provisória nº 1.782, de 14.12.1998, atual MP 2.170-36, de 23.08.2001, as disponibilidades das Autarquias, Fundos e Fundações públicas passaram obrigatoriamente a ser movimentados sob os mecanismos da conta única.

Art. 1º Os recursos financeiros de todas as fontes de receitas da União e de suas autarquias e fundações públicas, inclusive fundos por elas administrados, serão depositados e movimentados exclusivamente por intermédio dos mecanismos da conta única do Tesouro Nacional, na forma regulamentada pelo Poder Executivo.Parágrafo único. Nos casos em que características operacionais específicas não permitam a movimentação financeira pelo sistema de caixa único do Tesouro Nacional, os recursos poderão, excepcionalmente, a critério do Ministro de Estado da Fazenda, ser depositados no Banco do Brasil S.A. ou na Caixa Econômica Federal.

Nos últimos anos a LDO têm exigido que os órgãos integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social, incluindo também as estatais dependentes, registrem sua execução orçamentária e financeira na modalidade total no SIAFI, o que implica movimentar os seus recursos por intermédio dos mecanismos da conta única.

Os orçamentos fiscal e da seguridade social compreenderão a programação dos Poderes da União, seus fundos, órgãos, autarquias, inclusive especiais, e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, bem como das empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e que dela recebam recursos do Tesouro Nacional, devendo a correspondente execução orçamentária e financeira, da receita e da despesa, ser registrada na modalidade total no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - Siafi.Parágrafo único. Excluem-se do disposto neste artigo:I - os fundos de incentivos fiscais, que figurarão exclusivamente como demonstrativo anexo à Mensagem que encaminhar o projeto de lei orçamentária;


II- os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, constituídos como autarquias;III - as empresas que recebam recursos da União apenas sob a forma de:a) participação acionária;b) pagamento pelo fornecimento de bens e pela prestação de serviços;c) pagamento de empréstimos e financiamentos concedidos; ed) transferências para aplicação em programas de financiamento, nos termos do disposto nos arts. 159, inciso I, alínea “c”, e 239, § 1o da Constituição.

Assim, o arcabouço legal existente até 2005 não permite que os órgãos públicos movimentem recursos fora da conta única em contas correntes mantidas em instituições financeiras públicas ou privadas. Sendo esta a regra geral as exceções ficarão apenas para as contas de unidades gestoras “off line”, as contas em moeda estrangeira e outras autorizadas pela STN, por meio da IN STN 04, de 30.08.2004.

Antecedentes

Não obstante as determinações legais existentes até a promulgação da constituição de 1988, a implantação do sistema de caixa único no Governo Federal, foi efetivamente iniciado no final do ano de 1988, logo após a criação da Secretaria do Tesouro Nacional.Sua implementação constituiu parte do processo de reordenamento financeiro do Governo Federal, desenvolvido no final da década de 80, quando os atuais mecanismos de administração das finanças foram introduzidos com vistas a permitir maior controle e meios de gerenciamento dos gastos públicos.

A necessidade de controle centralizado dos gastos do Governo Federal tornou-se evidente a partir de 1982, quando a interrupção do fluxo de recursos externos para o Brasil fez transparecer as falhas do sistema vigente para gestão das finanças públicas. Até então, devido à facilidade de obtenção de poupança externa, nas condições de tempo e valor desejados, todo o desequilíbrio financeiro do setor público era financiado de forma tranqüila, apesar dos impactos que poderiam causar posteriormente.

A desorganização das finanças públicas nessa ocasião se refletia tanto no que se refere ao ordenamento institucional das principais entidades das finanças públicas no País, quanto em relação aos seus principais instrumentos de controle. O Tesouro Nacional, o Banco Central e o Banco do Brasil funcionavam como se fossem uma única instituição, sob o ponto de vista financeiro. O Banco do Brasil realizando operações por conta do Banco Central e do Tesouro, e o Banco Central realizando operações por conta do Tesouro.Atendendo a essa necessidade de reordenamento das finanças públicas, dentre outras ações e medidas adotadas pelo Governo Federal, foi implantada em 1988, pela Instrução Normativa nº 10 da STN, a conta única do Tesouro Nacional, que veio aprimorar as inter-relações entre a Secretaria do Tesouro Nacional, Banco Central, Banco do Brasil e Unidades Gestoras.

O Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI


O SIAFI, como sistema computacional, foi implantado em 1987, se tornando, desde então, em importante instrumento para o acompanhamento e controle da execução orçamentária, financeira e contábil do Governo Federal.

Um dos objetivos gerais do SIAFI é o de fornecer meios para agilizar a programação financeira, otimizando a utilização dos recursos do Tesouro Nacional, através da unificação dos recursos de caixa do Governo Federal.

Assim, a implantação do SIAFI, viabilizada a partir da criação da Secretaria do Tesouro Nacional, teve papel importante no processo de unificação das contas bancárias, no âmbito do Governo Federal, contribuindo também na melhoria do processo de administração de caixa.

O SIAFI é o principal instrumento utilizado para a movimentação do caixa único. Trata-se de mecanismo que interliga, através de terminais de computador, milhares de unidades da Administração Pública em todo o País.

São integrados ao Sistema os órgãos dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, incluindo a administração direta, como os tribunais, as câmaras legislativas e os ministérios, e também as entidades da administração indireta, como as autarquias, fundações públicas. Nos últimos anos a LDO têm trazido a determinação de que as empresas estatais dependentes passem a utilizar o SIAFI na modalidade total (vide item 9.6.1). Além das entidades públicas vinculadas ao Governo Federal entidades estaduais, municipais e privadas utilizam o SIAFI mediante convênio ou termo de cooperação.

Fundamentalmente, o SIAFI representa sistema informatizado de processamento da contabilidade do Governo Federal. Cada unidade administrativa do Governo está ligada “on line” ao SIAFI, e realiza no sistema os registros contábeis correspondentes aos seus atos de gestão. Os recursos de caixa do Tesouro são colocados à disposição das unidades também mediante registro contábil, no qual se apropria, à conta de disponibilidades financeiras da entidade beneficiária, o montante que lhe está sendo destinado.

A unidade, possuindo limite de saque a conta única em conta contábil específica, poderá emitir no SIAFI as ordens bancárias, documentos utilizados para a realização dos pagamentos do Governo Federal.

A Manutenção dos Recursos no BACEN

Quando da realização dos estudos para o reordenamento das finanças públicas brasileiras, concluiu-se que os recursos de caixa do Tesouro Nacional deveriam ser mantidos em depósito junto ao Banco Central do Brasil, enquanto não utilizados.

A medida visa a evitar que a manutenção de volumosas somas de recursos federais em bancos comerciais venha permitir ações de financiamento indireto de despesas do Governo, como ocorria no modelo anterior. Ademais, permitiria reduzir o nível do endividamento público, já que a transferência de recursos para o Banco Central se constitui instrumento de contração monetária.

Segundo a IN STN nº 04, de 30.8.2004, a conta única, mantida no BACEN, tem por finalidade acolher as disponibilidades financeiras da União a serem movimentadas pelas


Unidades Gestoras - UG da Administração Federal, Direta e Indireta, participantes do Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI, na modalidade “on-line”.

Por deter os recursos da conta única, o BACEN paga ao Tesouro Nacional remuneração sobre o saldo diário, calculada mediante utilização de taxas de encargos compatíveis com as do mercado financeiro. Desde 18 de janeiro de 1999, essa remuneração corresponde à taxa média aritmética ponderada da rentabilidade intrínseca dos títulos da Dívida Pública Mobiliária Federal interna de emissão do Tesouro Nacional em poder do Banco Central do Brasil (MP nº 2.179-36, de 24/08/2001).

Esta taxa média se aproximava da taxa média referencial do Sistema Especial de Liquidação e Custódia – SELIC, que era a taxa anteriormente utilizada para remuneração das disponibilidades do Tesouro Nacional, no entanto com impossibilidade de emissão de títulos por parte do Banco Central a partir de maio de 2002 e a necessidade de utilização de títulos cambiais para execução política monetária do governo, a carteira de títulos do Tesouro em poder do Banco Central passou apresentar em sua composição uma participação maior de títulos cambiais, mantendo-se esta situação por vários meses. Assim, a remuneração da conta única passou a estar mais atrelada às variações do dólar, apresentando, nos momentos de desvalorização da moeda norte americana, remuneração negativa.

O Banco Central do Brasil recolhe ao Tesouro Nacional, no último dia de cada decêndio, o valor da remuneração incidente sobre os saldos diários dos depósitos da União existentes no decêndio imediatamente anterior.

O Agente Financeiro do Tesouro Nacional

O Banco do Brasil

IN STN n. º 4/04, 30/08/2004

Art. 2º A operacionalização da Conta Única do Tesouro Nacional será efetuada por intermédio do Banco do Brasil S/A, ou, excepcionalmente, por outros agentes financeiros autorizados pelo Ministério da Fazenda.

Escolhido como agente financeiro do Tesouro Nacional, por ter uma rede de agências que cobre todo o território do País e ser um banco federal, cabe ao Banco do Brasil função destacada na movimentação da conta única.

O processo de utilização dos recursos do Tesouro Nacional se inicia com a apropriação no SIAFI, na Secretaria do Tesouro Nacional, dos recursos recolhidos pela rede bancária para crédito da conta única junto ao Banco Central.

A Secretaria descentraliza esses recursos ou disponibiliza limite financeiro para saque por meio de notas de programação financeira, em favor dos órgãos setoriais de programação financeira do Governo, e esses efetuam os repasses financeiros às suas unidades subordinadas. A movimentação, até este estágio, se realiza mediante simples lançamentos


contábeis no SIAFI, ou seja, simplesmente reduzem o saldo da conta de limite de saque da unidade emitente e aumenta o saldo da unidade beneficiária. Estas, finalmente, emitem os documentos (ordem bancária, DARF, GPS, GRU,...) para a realização dos seus pagamentos.

Com vistas à avaliação prévia do volume do movimento financeiro diário do Governo Federal, necessário tanto para as ações do Banco Central relacionadas com o controle do equilíbrio monetário, como para o controle do fluxo de caixa do Banco do Brasil, e também em face de necessidades operacionais, a regra geral é de que as ordens bancárias emitidas pelas unidades são sacadas do BACEN a partir do dia seguinte ao de seu registro no SIAFI.

Alguns pagamentos têm um tratamento especial, e podem ser sacados no BACEN no mesmo dia, por exemplo, a OBJ - Ordem Bancária Judicial, utilizada para pagamentos urgentes determinados pela Justiça; a OBP - Ordem Bancária de Pagamento com valor inferior ao limite estabelecido no SIAFI, atualmente este limite é de R$ 800,00 (oitocentos reais) e utilizada para saque direto no caixa; a OBSTN – Ordem Bancária para Pagamentos da STN; OBK – Ordem Bancária de Câmbio, para concretização da operação de fechamento de câmbio; OBD – Ordem Bancária de Faturas, utilizada para pagamento de faturas com código de barras.

Cada unidade que movimenta a conta única adota uma agência específica do Banco do Brasil para a realização de seus pagamentos, denominada agência de relacionamento. Essa agência somente realiza a liquidação das ordens bancárias emitidas pelas suas respectivas unidades-clientes, mediante verificação de dois instrumentos de controle: as assinaturas dos responsáveis pelas unidades, e a verificação, em seu próprio sistema de processamento, quanto à regularidade da emissão da ordem bancária no SIAFI.

Quanto a esse aspecto, é de se esclarecer que ao final de cada dia o Banco do Brasil é informado, por meio magnético, a respeito das ordens bancárias emitidas em todo o País. O Banco processa esses dados à noite e, no dia seguinte, as agências dispõem das informações acerca das ordens emitidas pelas suas unidades-clientes.

No caso das ordens bancárias que podem ser sacadas no mesmo dia, o Banco do Brasil recebe as informações, por meio magnético, a cada meia hora, o que possibilitará a realização do pagamento na hora seguinte, pelas suas agências.

Os recursos financeiros correspondentes às ordens bancárias emitidas em cada dia são creditados ao Banco do Brasil, no início do dia seguinte, mediante débito à conta única do Tesouro Nacional e crédito da conta de reservas bancárias do banco, por meio de mensagem do grupo de serviço do Tesouro Nacional no Sistema de Pagamentos Brasileiro - SPB.

Com esses procedimentos, os diversos agentes dispõem, já no início de cada dia, da informação acerca da maior parte do volume de recursos que o Governo Federal estará disponibilizando na data.

O Banco Central do Brasil

Nem todos os pagamentos do Tesouro são realizados por meio do Banco do Brasil. A partir de 1999 com a criação da Ordem Bancária para Crédito de Reservas Bancárias – OBR,


utilizada pelas Unidades Gestoras autorizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional para pagamentos por meio de crédito às contas Reservas Bancárias dos bancos, bem como outras contas mantidas no Banco Central do Brasil, alguns pagamentos passaram a ser realizados diretamente ao beneficiário por meio de troca de arquivos com o Banco Central.

Como a OBR não transita pelo Banco do Brasil foi necessária a criação de mecanismo que viabilizasse a autorização do pagamento por meio eletrônico. Assim, foi criada no SIAFI transação específica em que os responsáveis pelo pagamento de cada unidade do governo autorizam eletronicamente as OBR emitidas. A OBR veio na verdade substituir a arcaica modalidade de movimentação da conta única até então vigente por meio de correio eletrônico enviado ao Banco Central.

A partir de 2002, com a implantação do Sistema de Pagamentos Brasileiro – SPB outras movimentações passaram a ser realizadas diretamente com o Banco Central dentre as quais se destacam:

1. Pagamentos para Instituições Financeiras: os pagamentos realizados pelas diversas unidades gestoras do governo federal, em que os beneficiários sejam instituições financeiras foram gradativamente direcionados para o SPB, com crédito direto ao beneficiário sendo realizado por meio da emissão de OBR.

2. Pagamento de Salários: os pagamentos de salários dos órgãos da administração pública federal, integrantes do SIAFI, quando realizados por meio de lista eletrônica enviada ao banco, desde 19/08/2002, são creditados diretamente na conta de reservas bancárias da instituição financeira beneficiária. Para isso foi criada a Ordem Bancária de Folha de Pagamento – OBF.

3. Pagamento de Depósito Judiciais: os depósitos judiciais dos órgãos da administração pública federal, integrantes do SIAFI, desde 19/08/2002, estão sendo creditados diretamente na conta de reservas bancárias da instituição financeira beneficiária, após a obtenção do Identificador de Depósito junto à instituição financeira. Nestes casos a unidade emite uma Ordem Bancária Judicial – OBJ e recursos são creditados no mesmo dia da emissão, após a autorização dos responsáveis.

4. Pagamento de Precatórios: os pagamentos de sentenças judiciais (precatórios, Requisições de Pequeno Valor, Juizados Especiais Federais e outras sentenças judiciais transitadas em julgado) dos órgãos da administração pública federal, integrantes do SIAFI, são creditados, à disposição da justiça ou do beneficiário do pagamento, diretamente em conta específica mantida na instituição financeira. Esta nova sistemática possibilita um maior controle sobre os pagamentos de sentenças judiciais e atende o disposto no artigo 10 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Para cumprir este dispositivo foi criada a Ordem Bancária de Processo Judicial – OBH.

5. Aplicação Financeira em Outros Bancos: as aplicações financeiras em outros bancos diferentes do Banco do Brasil são direcionadas à instituição financeira beneficiária diretamente pelo SPB, no dia seguinte à emissão da OBA.

Assim, existem atualmente 6 (cinco) modalidades de ordem bancária que não transitam pelo Banco do Brasil, que são as citadas acima OBR, OBF, OBJ, OBA (outros bancos) e OBH, além da OBSPB, atualmente utilizada para os pagamentos realizados pelo Ambiente de Pagamentos do Governo Federal, no rateio da arrecadação.


Os Bancos Comerciais

O sistema financeiro brasileiro apresenta como característica fundamental a presença de grandes instituições com atuação a nível nacional. Os grandes bancos comerciais dispõem de agências na maioria das cidades brasileiras, fator que contribui não só para a coordenação das atividades do Governo, como também para a integração das diversas regiões do País.

Essa rede bancária, nos últimos anos, principalmente após a implantação do Sistema de Pagamentos Brasileiro – SPB, incorporou fortemente os instrumentos proporcionados pelo desenvolvimento da informática e das comunicações, de forma que a grande maioria das agências dos bancos comerciais se encontram interligadas “on-line”, o que permite a realização de transferências financeiras instantâneas para os mais distantes pontos do território brasileiro.

As matrizes dos bancos comerciais, além de disporem de informações instantâneas a respeito do movimento realizado em suas agências, contam também com ligação com o Banco Central do Brasil, através do SPB, e utilizam o sistema de mensageria para a realização de suas transações com aquele Banco.

Estes instrumentos permitem que os tributos pagos pelos contribuintes, em qualquer ponto do País, possam ser transferidos das agências bancárias para as matrizes dos bancos, e destes para o Banco Central, já no dia seguinte ao da arrecadação. No Banco Central os recursos são imediatamente creditados à conta única do Tesouro Nacional, e passam a constituir disponibilidade para a realização dos pagamentos do Governo. A grande novidade após a implantação do SPB é a possibilidade de pagamento de tributos direto ao Tesouro.

As Unidades Gestoras

Chama-se de Unidade Gestora - UG a unidade orçamentária ou administrativa investida do poder de gerir recursos orçamentários e financeiros, próprios ou sob descentralização. Denomina-se Unidade Gestora Executora aquela UG que utiliza o crédito recebido da unidade gestora responsável. A unidade gestora que utiliza os seus próprios créditos passa a ser ao mesmo tempo unidade gestora executora e responsável. Unidade Gestora Responsável constitui aquela UG responsável pela realização de parte do programa de trabalho por ela descentralizado.

Os Documentos Utilizados na Operacionalização

Constituem documentos de movimentação da conta única:

a - a Ordem Bancária - OB, documento emitido nas condições e modalidades previstas na IN STN 4/04, de 30/08/2004;b - a Nota de Sistema - NS, utilizada exclusivamente pela STN, para registro da movimentação dos recursos, confirmada pelo agente financeiro;c - a Nota de Lançamento - NL, utilizada exclusivamente pela STN, para registro de operações especiais efetuadas através das contas Reservas Bancárias das Instituições Financeiras no Banco Central do Brasil - BACEN;


d - o Documento de Arrecadação de Receitas Federais - DARF - DF, utilizado pelas UG integrantes da conta única, para o recolhimento de receitas federais;e - a Guia da Previdência Social - GPS - GP, utilizada pelas UG’s integrantes da conta única, para o recolhimento de contribuições da previdência;f - o Documento de Arrecadação de Estados/Municípios - DR, utilizado pelas UG’s integrantes da conta única, para o recolhimento de receitas dos Estados/Municípios que assinarem convênio com a União;g – a Guia do Salário Educação – GSE - GE, utilizada pelas UG`s integrantes da conta única, para recolhimento da Contribuição do Salário Educação;h – a Guia de Recolhimento da União – GRU - GR, utilizada pelas UG`s integrantes da conta única, para recolhimento de receitas administradas pelos órgãos integrantes do orçamento fiscal e da seguridade social e outras movimentações Intra-SIAFI;i - a Nota de Registro de Arrecadação - RA, utilizada para registro da movimentação dos recursos arrecadados por meio da GRU;

Subconta do INSS

Em cumprimento à recomendação n.º 013/98, de 29.09.98, da Comissão de Controle e Gestão Fiscal – CCF, as receitas do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, a partir de 19/10/1998, deixaram de ingressar na conta institucional daquele órgão para ingressar diretamente na conta única do Tesouro Nacional, sob a gestão do INSS. Posteriormente, a edição da Medida Provisória nº 1.782, de 14.12.98 (!!!!), atual MP nº 2.170-36, de 23 de agosto de 2001, ratificou esse procedimento ao proibir a manutenção das disponibilidades das Autarquias, Fundos e Fundações fora da conta única do Tesouro Nacional.

A receita do INSS compreende a arrecadação de contribuições previdenciárias, através das Guias de Recolhimento da Previdência Social - GPS pela rede bancária, da parcela arrecadada por DARF sob a sistemática do “Simples” e demais receitas do INSS, líquidas de restituições de Contribuições Previdenciárias e Transferências a Terceiros 8.

A necessidade de demonstrar os ingressos e saídas de recursos do INSS separados dos valores do Tesouro Nacional no Banco Central determinou a criação da subconta INSS junto àquela autoridade monetária.

Visando maior controle e transparência foram adotadas as seguintes medidas em relação à conta do INSS no Banco Central:

1. Os recursos do INSS são creditados junto ao Banco Central do Brasil, em conta distinta da que acolhe os recursos do Tesouro Nacional;

2. A subconta INSS é remunerada pelos mesmos critérios da conta única do Tesouro Nacional, sendo creditada pelos valores dos respectivos rendimentos;

3. A remuneração daquela subconta constitui receita do INSS;

4. Os saldos existentes na subconta INSS têm correspondência no SIAFI em conta de depósito (passivo) na STN, e contrapartida no INSS em conta de crédito a receber (ativo). Esses saldos são conciliados diariamente;

5. O BACEN disponibiliza ao INSS, no SISBACEN, consulta ao extrato da subconta INSS ;

8 São transferencias ao FNDE, SESI, SESC, SENAI, SEBRAE, e outras entidades cujas receitas também são recolhidas por GRPS.


6. Os recursos da arrecadação do INSS são utilizados exclusivamente para pagamentos de despesas de benefícios previdenciários, sendo complementados com recursos do Tesouro Nacional quando insuficientes, por meio de transferência de cotas orçamentárias;

Ingressos na conta única

Receitas Administradas pela SRF e INSS

Um dos processos integrantes da conta única, o ingresso dos recursos, se dá quando o contribuinte efetua o pagamento de seus tributos por meio de DARF, junto à rede bancária. A rede bancária efetua o recolhimento dos valores arrecadados em nome do governo federal à Conta Única no BACEN, no prazo de até dois dias. A opção pelo recolhimento no 2º dia implica no pagamento pela rede bancária da variação da taxa Selic. As informações do DARF são encaminhadas, no prazo máximo de 3 (três) dias, ao Serviço Federal de Processamento de Dados – SERPRO, que processa, em nome da Secretaria da Receita Federal, a classificação decendial das receitas arrecadadas.

No caso da arrecadação da Contribuição Previdenciária, por meio da Guia da Previdência Social – GPS, segue-se basicamente o mesmo roteiro, diferenciando-se apenas o órgão que processa as informações da arrecadação, que neste caso é a DATAPREV e o período de classificação da receita, que acontece mensalmente após o envio dos relatórios ao INSS.

Receitas Administradas pelos Órgãos

Contexto Histórico

Até 1998 as receitas diretamente arrecadadas eram depositadas em contas abertas no Banco do Brasil (contas tipo “C”) em nome dos diversos órgãos que administravam estas receitas. Assim, quando um contribuinte precisava fazer um pagamento a determinado órgão do governo, que não fosse receita administrada pela SRF ou pelo INSS, efetuava um depósito na conta do órgão, que por sua vez procedia periodicamente a transferência dos recursos arrecadados para a conta única.

A partir de 1998 esta sistemática foi aperfeiçoada com a implantação do Depósito Direto na Conta Única - DDCTU, que teve como objetivo promover a extinção das contas correntes de arrecadação das diversas unidades do governo, de maneira a garantir maior transparência na gestão dessa parcela de arrecadação e otimizar a conciliação dos saldos e a classificação dessas receitas, que passou a ser efetuado automaticamente pelo SIAFI.

Assim, o DDCTU constituía-se em outra forma de ingresso de recursos financeiros na conta única do Tesouro Nacional, paralelamente ao DARF e à GPS. Esse mecanismo permitia que as unidades gestoras detentoras de receitas próprias acolhessem depósitos diretamente na conta única, por meio das agências do Banco do Brasil, utilizando-se das guias de depósitos comuns, ou por meio de outros bancos, através da utilização do DOC para crédito no agente financeiro.

O depositante informava quando da efetivação do preenchimento da guia de depósito os dados padrões de banco, agência e conta acompanhado do código de depósito informado pela unidade gestora.


Guia de Recolhimento da União - GRU

Desde a criação da sistemática de depósito identificado na conta única, o número de unidades que arrecadam nesta modalidade e os montantes arrecadados cresceram significativamente. Naquela época já se previa, oportunamente, o aperfeiçoamento do processo de depósito direto na conta única de forma a permitir melhor controle dos valores ingressados e acesso às informações gerenciais. Além disso, várias unidades vinham demandando melhorias para atender suas necessidades, dentre elas a de identificar o depositante, que no início somente era possível por meio de convênio de cobrança com o banco, que gerava custo de tarifas para a unidade.

Com o objetivo de atender o disposto no Art. 98, da Lei nº 10.707, de 30.07.2003 – LDO foi implantada a Guia de Recolhimento da União – GRU, que cria um documento único e padronizado para registrar os ingressos de valores na conta única, em substituição ao mecanismo de depósito direto na conta única. Para viabilizar esta arrecadação e a imediata classificação da receita, foi criada, no SIAFI, uma tabela única de Códigos de Recolhimento, administrada pela STN, cujos códigos têm 6 (seis) dígitos, sendo o último, um digito verificador – DV.

A GRU veio também com o propósito de reduzir custos com despesas bancárias existentes na antiga sistemática de arrecadação e a busca por mais controle da arrecadação e maior transparência na classificação das receitas arrecadadas.

Assim, a GRU é o documento padronizado para efetuar todo e qualquer depósito na conta única do Tesouro, excetuado o caso de receita administrada pela SRF e pelo INSS, que deve, respectivamente, ser efetuado por meio do Documento de Arrecadação de Receitas Federais - DARF e da Guia da Previdência Social - GPS. Além do recolhimento de receitas, a GRU também é utilizada para registrar os demais ingressos tais como: estorno de despesa, caução, depósito de terceiros, etc.

Dessa forma, com implantação deste novo documento o Governo Federal passa a dispor de somente três documentos para realizar todo e qualquer ingresso de recursos na Conta Única do Tesouro Nacional, quais sejam: GRU, DARF e GPS. Para fins da arrecadação da GRU, foi firmado convênio entre o Tesouro Nacional e o Banco do Brasil S/A - BB, regulamentado pela Instrução Normativa nº 03/2004 da Secretaria do Tesouro Nacional – STN/MF, para que este centralize o recurso arrecadado em toda a rede bancária, por meio da GRU, e transfira-o para a Conta Única dois dias úteis após o efetivo ingresso do valor em sua reserva bancária. A remuneração do BB pelo serviço é os rendimento auferido pela aplicação dos recursos diariamente arrecadados pelo prazo de float acordado (02 dias).

O preenchimento e impressão da GRU podem ser efetuados, pelo próprio recolhedor ou pela UG responsável pela arrecadação, a partir de aplicativo desenvolvido para este fim e disponibilizado nos sítios da STN na Internet. Foi desenvolvido para os órgãos interessados, aplicativo que possibilita a impressão de GRU diretamente no órgão, sem precisar acessar a internet. Os órgãos que possuem sistema informatizado próprio de controle e acompanhamento de suas cobranças podem imprimir a GRU, desde que siga no leiaute definido pela IN nº 03 da STN.


A GRU possui código de barras que segue o padrão do Sistema Financeiro Nacional – SFN e de acordo com as especificidades dos recolhimentos, algumas Guias de Recolhimento poderão ser compensáveis – pagas em qualquer banco, enquanto outras somente poderão ser pagas no Banco do Brasil.

Os registros de ingresso dos recursos arrecadados por meio da GRU somente serão efetuados no SIAFI após a STN receber do Banco do Brasil o respectivo arquivo magnético, contendo as guias recebidas pela rede bancária. Para cada GRU será gerado no SIAFI uma Nota de Registro de Arrecadação – RA.

Tipos de GRU

Existem dois tipos básicos de GRU, quais sejam: GRU Simples e GRU Cobrança.

Características da GRU Simples:

contém na parte livre do código de barras as informações básicas da GRU, quais sejam: Recolhedor, UG/Gestão e Código de Recolhimento; possui mecanismo para possibilitar o preenchimento de campos variáveis no código de barras para atender aos controles internos do órgão arrecadador; pode ser emitida a partir dos sítios na Internet da STN ou por aplicativo específico disponibilizado pela STN e instalado na própria UG; não é compensável, podendo ser paga apenas no Banco do Brasil, por meio dos diversos serviços disponíveis como Caixa, Auto-atendimento, Internet, etc.

Características da GRU Cobrança:

utilizada quando o órgão necessitar de informações adicionais além daquelas constantes da GRU Simples; possui na parte livre do código de barras um identificador de controle interno nos moldes do “Nosso Número”; são emitidas por sistema informatizado próprio da UG, a partir dos dados de controle e acompanhamento de suas cobranças; é sempre compensável, podendo ser paga, até seu vencimento, em qualquer banco por meio dos diversos serviços disponíveis como Caixa, Auto-atendimento, Internet, etc.

Aplicação Financeira na Conta Única

Em 1999 foi implantado o mecanismo de aplicação de recursos na conta única do Tesouro Nacional. A partir daquele ano as Autarquias, Fundações e os Fundos por elas administrados ficaram impedidos de aplicar suas receitas próprias no mercado (MP 2.170/2001). Desta forma, os órgãos e entidades que possuam autorização legislativa para aplicar recursos, deverão utilizar a modalidade de aplicação na conta única. Vale ressaltar, que somente poderão efetuar aplicação na conta única do Tesouro Nacional as entidades que contarem com autorização específica em Lei. A IN STN 4/04, de 30/08/2002 regulamenta a aplicação na conta única.

As Modalidades de Aplicação


I – aplicação financeira diária: aplicação de disponibilidades financeiras decorrentes de arrecadação própria das autarquias, dos fundos e fundações públicas que contarem com autorização legislativa específica, não se admitindo aplicações por parte de entidades não integrantes do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social.

II – aplicação financeira a prazo fixo: permitida às autarquias, aos fundos, fundações públicas e órgãos autônomos da administração pública federal, integrantes do orçamento Fiscal e da Seguridade Social.

A aplicação é realizada de forma “on-line”, por meio da transação “APLICAFIN”, no SIAFI.A taxa de remuneração das aplicações é estabelecida pelo Ministro da Fazenda, mediante Portaria publicada no D.O.U., e atualmente corresponde a 98% da taxa utilizada pelo Banco Central para remunerar as disponibilidades do Tesouro. As taxas podem ser consultadas no SIAFI, por meio da transação “CONTAXASTN”. O cálculo da remuneração é feito após cada decêndio e o seu valor é creditado para as unidades no último dia do decêndio posterior.

A legislação concede ao Ministro de Estado da Fazenda a prerrogativa de autorizar que determinados órgãos possam efetuar aplicações no mercado financeiro. O Ministro, por meio de portaria específica, autorizou apenas os fundos de defesa nacional e o Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT a realizar aplicações no mercado financeiro. Assim, estes tanto podem aplicar seus recursos no mercado quanto na conta única.

Cabe ressaltar que as estatais, mesmo aquelas que integram a conta única não podem efetuar aplicação na conta única, devendo obrigatoriamente efetuar aplicações no mercado. Resolução do Banco Central determina que as entidades da administração indireta, neste caso as estatais, somente podem aplicar no fundo extra-mercado do Banco do Brasil.

Assim, a primeira pergunta que um gestor público pode fazer é: Posso aplicar os recursos do órgão? Primeiramente este gestor nunca poderá esquecer do princípio da legalidade da administração pública que determina que o agente público somente pode fazer o que lei autoriza.Assim, para aplicação dos recursos não é diferente, ou seja, tem que existir previsão legal específica autorizando a aplicação das disponibilidades do órgão ou fundo.

A segunda pergunta é: Tendo autorização legal, onde posso aplicar os recursos? Sendo uma autarquia, fundo ou fundação os recursos somente poderão ser aplicados na conta única. Exceção, como dito anteriormente se faz aos fundos de defesa nacional e ao FAT. Se empresa pública ou sociedade de economia mista somente no mercado financeiro, estando vedada a aplicação na conta única. A vedação decorre do fato de que na sistemática de aplicação na conta única não incide tributação o que faria com que as empresas da União tivessem tratamento privilegiado em relação às demais, o que fere princípio constitucional.

Na condição de que os recursos possam ser aplicados no mercado financeiro surge uma terceira pergunta que é: Qual modalidade de aplicação que posso utilizar? Poupança, Fundo de Renda Fixa, Fundo Cambial,etc ? Por princípio os recursos públicos somente podem ser aplicados em modalidades de baixo risco. Normalmente as legislações determinam a aplicação em poupança ou aplicações lastreadas em títulos públicos. A resolução 2.108 do Banco Central determina que os órgãos da administração pública federal indireta somente podem aplicar os seus recursos o Fundo Extra-Mercado, que foi criado exclusivamente para atender esta finalidade.


Conciliação da conta única

A conciliação da conta única é a compatibilização dos saldos da conta única no Banco Central e no SIAFI.Esta conciliação é feita automaticamente, caso não existam pendências a regularizar ou valores a identificar. Depois de confirmada pela CCONT – Coordenação - Geral de Contabilidade, a conciliação poderá ser consultada pela transação CONMOVBANC, no SIAFI.As informações para a conciliação são fornecidas tanto pelo SIAFI como pelo BACEN através de arquivos encaminhados por meio magnético.

Contas correntes bancárias (Verificar na IN 04)

Além da conta única, algumas unidades gestoras, em face de peculiaridades específicas, necessitam movimentar recursos através de contas bancárias junto ao agente financeiro.

As contas-correntes bancárias são abertas e mantidas no Banco do Brasil S/A e têm, para fins de controle, a seguinte classificação:

Conta de UG “off-line” (A) - destinada a abrigar as disponibilidades financeiras das Unidades Gestoras que utilizam o SIAFI, na modalidade “OFF-LINE”, destinadas à realização de suas despesas; Conta de Suprimento de Fundos (B) - destinada a acolher recursos de suprimento de fundos e de adiantamentos, movimentada pelo Agente Pagador beneficiário e vinculada à Unidade Gestora responsável; Conta em moeda estrangeira (E)- destinada a abrigar as disponibilidades financeiras mantidas no exterior pelas Unidades Gestoras Autorizadas; e

A autorização para abertura das contas-correntes bancárias é fornecida:a) pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN/COFIN, no caso das contas dos tipos “A”,e “E” ;b) pela instituição financeira, no caso das contas dos tipos “B”.


DESPESA PÚBLICA

Quase a totalidade dos doutrinadores acata o conceito de despesa pública formulado por Aliomar Baleeiro. Segundo ele, a despesa pública pode significar:

[...] o conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos...; ou;

[...] a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo.

Essas definições guardam características importantes da despesa pública. A mais importante delas é a de que deve ser sempre antecedida de previsão orçamentária, que fará a fixação do total de despesas. Devemos notar que a Constituição Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal proíbem a realização de despesas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais.

Vale lembrar que nem todo desembolso de recursos representa uma despesa pública. Existem desembolsos que representam meras saídas de recursos dos cofres públicos, como veremos em seguida.

Da mesma forma que ocorre com a receita pública a despesa pública está relacionada com o orçamento anual, podendo ser classificada dentro dos conceitos de desembolsos Orçamentários, tratados aqui como despesas, e os desembolsos Extra-Orçamentários, que por sua vez não são despesas.

Em respeito ao princípio orçamentário da universalidade, todas os desembolsos orçamentários são caracterizados como despesas e deverão possuir previsão no orçamento.

Cabe ressaltar que as restituições de tributos são saídas de caixa que apesar de se relacionarem com a execução orçamentária da receita não se caracterizam como despesas orçamentárias, enquadrando-se, portanto, como desembolsos extra-orçamentários, independentemente do exercício em que ingressou a receita.

Os desembolsos extra-orçamentários, como a própria denominação sugere, não estão previstos no orçamento e correspondem a fatos de natureza financeira decorrentes da própria gestão pública. São valores que saem dos cofres públicos em contrapartida de baixas de passivos financeiros, não alterando o patrimônio da entidade. Como exemplos podemos citar:

devolução em caução; devolução de depósito judiciais; devolução de depósitos para quem de direito; pagamento de consignações.

Como podemos ver, há disciplina bastante específica que regula a realização de despesas públicas para essa ou aquela finalidade.


Classificações da Despesa

O orçamento-programa anual pode ser classificado das mais diferentes formas como, por exemplo, pelo objeto adquirido, pelo órgão que fez a aquisição, ou pela data de aquisição. Isto se deve a linguagem essencialmente contábil do orçamento, que nasceu com este tipo de representação e se mantém por atender as suas múltiplas finalidades que são:

Antecipar as situações patrimoniais; Registrar as movimentações do patrimônio; e Demonstrar os resultados alcançados pela gestão pública.

São ao mesmo tempo instrumentos de análise e de síntese, pois, no primeiro caso, possibilita a representação de toda e qualquer variação nos elementos patrimoniais no menor nível de detalhamento; e, no segundo, permite o agrupamento das contas de forma a permitir uma visão global dos resultados alcançados pela gestão.

O modelo brasileiro de classificação da Despesa observa quatro critérios:

Classificação Institucional (ou Departamental); Classificação Funcional-Programática; Classificação por Categorias Econômicas; e Classificação quanto à Natureza da Despesa Classificação por Elemento de Despesas.

Classificação Institucional

Conceito

Classifica as despesas conforme as instituições autorizadas a realizá-las relacionando os órgãos da administração pública direta ou indireta.

É o mais antigo critério de classificação da despesa e sua finalidade principal é evidenciar as unidades governamentais responsáveis pela execução da despesa, ou seja, os órgãos que gastam os recursos de conformidade com a programação orçamentária visando fixar as responsabilidades e os conseqüentes controles e avaliações.

Esta classificação parte da divisão dos três poderes públicos: Legislativo, Executivo e Judiciário. Cada um dos poderes é dividido em três tipos de instituições: órgãos que são subdivididos em unidades orçamentárias que são, por sua vez, subdivididas em unidades administrativas. Ressalte-se que as unidades administrativas não constam da codificação desta Classificação. Assim, podemos dizer que:

a) Órgãos: São o nível institucional que, a título de subordinação ou supervisão, agregam determinadas unidades orçamentárias e unidades administrativas. Ex: Presidência da República, Ministério da Educação e Ministério de Minas e Energia. b) Unidades Orçamentárias: São os grupamentos de serviços subordinados ao mesmo Órgão a que são consignadas dotações orçamentárias próprias. Ex: Secretaria de Administração Federal, Instituto Benjamim Constant, Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica.


c) Unidades Administrativas: São o nível institucional que, por não possuírem autonomia orçamentária, necessitam de uma Unidade Orçamentária para a obtenção de recursos.

O Código da Classificação Institucional

AB.CDEAB indicam o órgãoCDE indicam a Unidade OrçamentáriaC também faz a separação das Unidades Orçamentárias da Administração Direta e da Administração Indireta e dos Fundos Especiais.

Vantagens e Desvantagens da Classificação Institucional

Vantagens1. Compara os diversos órgãos em termos de dotações recebidas;2. Identifica o agente responsável pelas dotações autorizadas para um dado programa;3. É o ponto de partida para a contabilização de custos dos vários serviços; e;4. Combinada com a Classificação Funcional-Programática focaliza em detalhes a responsabilidade pela execução de um programa.Desvantagens1. Se for usada predominantemente impede uma visão global das finalidades dos gastos do governo em termos de funções a cumprir;2. Tende a gerar rivalidades entre as diferentes instituições na obtenção de recursos quando da preparação do orçamento e da sua aprovação pelo Legislativo; e3. Demonstrar o valor que cada instituição está autorizada a gastar não contribui em nada para a melhoria das decisões orçamentárias.

Classificação Funcional

Conceito

A classificação funcional da despesa é composta por um rol de funções e subfunções pré-fixadas, agregando os gastos públicos por área de ação governamental, nas três esferas. Por ser de aplicação comum e obrigatória no âmbito dos Municípios, dos Estados e da União, a classificação funcional permitirá a consolidação nacional dos gastos do setor público.

Considerada a mais moderna das classificações orçamentárias da despesa, visa fornecer informações das realizações do governo, apresentando:

a) Relação de Funções que representa o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público. Exs.: Agricultura; Organização Agrária; Educação; Saúde;b) Relação de Subfunções que representam uma partição da função, visando a agregar determinado subconjunto de despesa do setor público. As subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estão relacionadas. Exs.: Defesa Sanitária Vegetal; Colonização; Ensino Fundamental; Assistência Hospitalar e Ambulatorial.c) Relação de Programas que são instrumentos de organização da ação governamental que articula um conjunto de ações que juntas concorrem para um objetivo comum preestabelecidos, mensurados por indicadores estabelecidos no PPA, visando à


solução de um problema ou ao atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade.

Na Lei orçamentária as ações serão identificadas em termos de funções, subfunções, programas, atividades, projetos e operações especiais.

A Classificação mantém o Conceito de Tipicidade que "consiste na divisão lógica da Função em Subfunções, das Subfunções em Programas considerados típicos daquela Função". Entretanto, uma Função pode valer-se de Subfunções e/ou Programas considerados atípicos. Tal fato traduz grande flexibilidade classificatória. Não se deve confundir tipicidade com exclusividade. Um programa e um subprograma são típicos de uma Função, porém não são exclusivos dela. Não se deve confundir, também, os gastos realizados por uma instituição com os gastos realizados por objetivos (Função). Os gastos realizados pelo Ministério da Educação não são os mesmos gastos da Função Educação e Cultura.

A função “Encargos Especiais” engloba as despesas em relação às quais não se possa associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, uma agregação neutra.

O Código da Classificação Funcional

FG.HIJ. KLMN.OPQR.STUVFG FunçãoHIJ SubfunçãoKLMN ProgramaOPQRAção (projeto, atividade e operação especial)STUV Subação ou Localizador de Gasto (Subprojeto e Subatividade)

Subfunção

A subfunção representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesas do setor público. Na nova classificação a subfunção identifica a natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções.

As subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes.

Assim a classificação funcional será efetuada por intermédio da relação da ação (projeto, atividade ou operação especial) com a subfunção e a função.

Exemplo 1: uma atividade de pesquisa na FIOCRUZ do Ministério da Saúde deve ser classificada – de acordo com sua característica – na subfunção n.° 571 “Desenvolvimento Científico” e na função n.° 10 “Saúde”.

Exemplo 2: um projeto de treinamento de servidores no Ministério dos Transportes será classificado na subfunção n.° 128 “Formação de Recursos Humanos” e na função n.° 26 “Transportes”.

Exemplo 3: uma operação especial de financiamento da produção que contribui para um determinado programa proposto para o Ministério da Agricultura será classificada na subfunção n.° 846 “Outros Encargos Especiais” e na função n.° 20 “Agricultura”.


Programa

Há convergência entre as estruturas do PPA e do orçamento anual a partir do programa, “módulo” comum integrador do PPA com o Orçamento. Em termos de estruturação, o plano termina no programa e o orçamento começa no programa, o que confere a esses documentos uma integração desde a origem, sem a necessidade, portanto, de buscar-se uma compatibilização entre módulos diversificados. O programa age como único módulo integrador, e os projetos e as atividades, como instrumento de realização dos programas.

Cada programa contém, no mínimo, objetivo, indicador que quantifica a situação que o programa tem por fim modificar e os produtos (bens e serviços) necessários para atingir o objetivo. Os produtos dos programas dão origem aos projetos e atividades. A cada projeto ou atividade só pode estar associado um produto, que, quantificado por sua unidade de medida, dá origem à meta.

Os programas são compostos por atividades, projetos e uma nova categoria de programação denominada operações especiais.

O programa é o instrumento de organização da atuação governamental. Articula um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores estabelecidos no PPA, visando à solução de um problema ou o atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade.

Toda a ação finalística do Governo Federal deverá ser estruturada em programas, orientados para consecução dos objetivos estratégicos definidos, para o período, no PPA. A ação finalística é a que proporciona bem ou serviço para atendimento direto às demandas da sociedade.

São quatro os tipos de programas previstos:

Programas Finalísticos

Programas de Gestão de Políticas Públicas

Programas de Serviços ao Estado

Programa de Apoio Administrativo

Projetos, Atividades e Operações Especiais

A abertura dos Programas será feita por meio de Projetos, Atividades e Operações Especiais que são os menores níveis de especificação da programação do governo com destinação de recursos na Lei Orçamentária Anual.

O Projeto é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, que se realizam num período limitado de tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo.

A Atividade é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo.

As Operações Especiais são ações que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma


de bens ou serviços. São despesas passíveis de enquadramento nesta ação: amortizações e encargos, aquisição de títulos, pagamentos de sentenças judiciais,indenizações, pagamentos de inativos entre outras.A Localização do Gasto é o menor nível de detalhamento na lei, e na fase da elaboração, é onde o órgão setorial apropria o valor financeiro da sua proposta orçamentária.

Classificação por Categorias Econômicas

Os critérios institucional e funcional têm grande utilidade administrativo-gerencial, pois alimentam com informações as etapas de programação, tomada de decisões, execução, avaliação e controle. O critério por categorias econômicas visa dar informações sobre os efeitos que o gasto público tem na atividade econômica de um país. Pode indicar com precisão qual a contribuição do governo para a renda nacional e se essas contribuição está aumentando ou diminuindo. Pode indicar, ainda, a parcela propiciada pelo setor governamental para a formação de capital de um país. Além disso, pode demonstrar, comparando-se os diversos exercícios financeiros, se o governo está contribuindo para aumentar as pressões inflacionárias, uma vez que suas atividades aumentam a demanda por bens e serviços, produzindo inflação.

Codificação Econômica

Segundo a Lei nº 4.320/1964, em seu artigo 12, "a despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:

Despesas Correntes

As Despesas Correntes são destinadas à manutenção e funcionamento dos serviços públicos gerais anteriormente criados na administração pública direta ou indireta, e ao se converterem em moeda são consumidos na corrente do mercado.

No entender de Machado Jr. e Reis, a definição apresentada no corpo da legislação é pobre porque limitou-se a falar apenas em manutenção esquecendo-se de que, na maioria dos casos, as despesas de custeio destinam-se à operação dos serviços. Acrescentam ainda que a definição deu uma imagem estática da Administração Pública, onde só cuidaria da manutenção e do funcionamento sem se preocupar em expandir ou mesmo melhorar as suas atividades.

Despesas de Capital

As Despesas de Capital são efetuadas pela Administração Pública com a intenção de adquirir ou constituir bens de capital (máquinas, veículos, equipamentos, imóveis, entre outros) que enriquecerão o patrimônio público ou serão capazes de gerar novos bens e serviços.

Observações Importantes sobre as Transferências

Como foi dito anteriormente, as Transferências Correntes se dividem em Subvenções Sociais e Subvenções Econômicas.

Segundo a Lei 4.320/1964, em seu artigo 16, as Subvenções Sociais serão concedidas "fundamentalmente dentro do limites das possibilidades financeiras" (grifos nossos) e visam à prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que


suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos revelar-se mais econômica.

Conforme o § 1º do supracitado artigo, o valor das Subvenções Sociais, sempre que possível, será calculado tendo como base as unidades de serviços postos à disposição da coletividade ou efetivamente prestados, desde que sejam obedecidos os padrões mínimos de eficiência previamente definidos e fixados pelos órgãos oficiais de fiscalização (ver artigo 17, da Lei nº 4.320/1964).

Ainda de acordo com a Lei nº 4.320/1964, em seu artigo 18, as Subvenções Econômicas visam a cobertura de déficits de manutenção das empresas públicas, de natureza autárquica ou não. No § único destaca que são também subvenções econômicas as dotações destinadas a cobrir diferença de preços de mercado e os de revenda, pelo Governo, de gêneros alimentícios ou outros materiais; bem como ao pagamento de bonificações a produtores de determinados gêneros ou materiais.

Convêm destacar que a Lei nº 4.320/1964, em seu artigo 19, estabelece que a lei orçamentária não consignará ajuda financeira a qualquer título, a empresas com fins lucrativos, a não ser quando se tratar de subvenções cuja concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial (grifo nosso).

Com relação às Transferências de Capital dividem-se em Auxílios, Contribuições e Amortizações da Dívida Pública. No artigo 21 da Lei nº 4.320 fica estabelecido que a Lei de Orçamento não consignará auxílio para investimentos que se devam incorporar ao patrimônio das empresas privadas de fins lucrativos (grifos nossos). O mesmo acontecendo em relação aos fundos especiais e dotações sob regime excepcional de aplicação.

Codificação da Classificação por Natureza

A classificação econômica foi alterada, no âmbito da esfera federal, por determinação da LDO e estendida aos demais entes da Federação por Portaria Interministerial. A classificação orçamentária segundo a natureza está assim organizada:

A.B.CD.EFA = Categoria Econômica3 - Despesas Correntes4 - Despesas de CapitalB = Grupo de Despesa1 -> Pessoal e Encargos Sociais2 -> Juros e Encargos da Dívida3 -> Outras Despesas Correntes4 -> Investimentos5 -> Inversões Financeiras6 -> Amortizações da DividaCD = Modalidade de Aplicação15 -> Transferências Intragov. a entidades não integrantes dos Orç. Fisc. e Seg Social30 -> Transferências a Estados e ao DF.40 -> Transferências a Municípios90 -> Aplicações DiretasEF = Elementos de Despesa


01 -> Aposentadorias e Reformas 02 -> Pensões 47 -> Obrigações tributárias e Contributivas23 -> Juros, Deságios e Descontos da Dívida Mobiliária...30 -> Material de Consumo61 -> Aquisição de Imóveis65 -> Constituição ou Aumento de Capital de Empresas

Desta maneira, temos que só são possíveis as seguintes combinações:

Despesas Correntes3.1.00.00 - Pessoal e Encargos Sociais3.2.00.00 - Juros e Encargos da Dívida3.3.00.00 - Outras Despesas Correntes

Despesas de Capital4.4.00.00 - Investimentos4.5.00.00 - Inversões Financeiras4.6.00.00 - Amortizações da Dívida Interna

I. Pessoal e Encargos Sociais: Despesas de natureza salarial decorrentes do efetivo exercício de cargo, emprego ou função de confiança no setor público, do pagamento dos proventos de aposentadorias, reformas e pensões, das obrigações trabalhistas de responsabilidade do empregador, incidentes sobre a folha de salários, bem como soldo, gratificações, indenizações regulares e eventuais, exceto diárias, e adicionais, previstos na estrutura remuneratória dos militares das Forças Armadas.

II - Juros e Encargos da Dívida - Despesas com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de operações de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida pública mobiliária federal.

III - Outras Despesas Correntes - Despesas com aquisição de material de consumo, pagamento de serviços prestados por pessoa física sem vínculo empregatício ou pessoa jurídica, independentemente da forma contratual, e outras da categoria econômica "Despesas Correntes" não classificáveis nos grupos anteriores.

IV. Investimentos: são dotações destinadas para o planejamento e a execução de obras públicas, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e a constituição ou aumento do capital social de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. É de se salientar que o pagamento de pessoal contratado para a execução de obras, desde que não faça parte do quadro de funcionários do governo, também são classificados como Investimentos.

V. Inversões Financeiras: são dotações destinadas a aquisições de imóveis, ou de bens de capital já em utilização na economia; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital social; e constituição ou aumento do capital de empresas ou entidades que visem objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros.


VI - Amortização da Dívida : Despesas com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual ou mobiliária.

Classificação por Elemento de Despesa

Esta classificação também conhecida como por Objeto de Despesa, poderia ser enquadrada em uma subclassificação da Classificação por Natureza, visto que estão intimamente correlacionadas. A Classificação por Elemento de Despesa serve para classificar os bens ou serviços adquiridos, independentemente das suas finalidades. Assim, temos as despesas com pessoal, obrigações patronais, serviços de terceiros, obras e instalações, entre outras.

Etapas de execução da despesa

De forma mais ampla a execução da despesa se realiza mediante cumprimento de várias etapas além daquelas citadas pela lei 4.320/1964, como estágios da despesa, dentre as quais vale destacar:a) previsão orçamentáriab) processo licitatório, que compreende a elaboração de projetos básicos, a publicação de editais, a licitação, a assinatura de contratos;c) emissão da nota de empenho;d) produção dos bens ou serviços, pela parte contratada, que podem ocorrer muitas vezes em prazo que se estende para além do exercício correspondente;e) registro da liquidação da despesa;f) retenção de tributos, nos caso em que a legislação estabelece a unidade como substitutotributário na operação;g) efetivação do pagamento ao beneficiário;h) recolhimento dos tributos.

Geração da Despesa9

A Constituição Federal de 1988, a Lei 4.320/64, a Lei 8.666/93 (Lei das Licitações) e a Lei 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), mais especificamente nos arts. 16 e 17, constituem o que se pode chamar de “ordem orçamentária e financeira”. Essa ordem existe e é necessária porque deve haver uma separação muito clara entre o que é público e o que é privado. Quando um cidadão gasta seu próprio dinheiro, é conveniente que planeje como irá fazê-lo, mas não será punido se não o fizer. Com o dinheiro público, é preciso ter mais cuidado. Assim, quando o funcionário público faz uma despesa, está administrando os recursos que o povo colocou à disposição do governo e deve cumprir algumas regras que são estabelecidas por leis. A administração do dinheiro público exige mais responsabilidade.

O que denominamos de “ordem orçamentária e financeira” não se refere apenas à existência de um ordenamento jurídico, com requisitos que precisam ser atendidos. Referimo-nos também a uma seqüência específica, predeterminada e ordenada de requisitos. O § 4º do art. 16 da LRF, por exemplo, estabelece que a “declaração do ordenador de despesa” e o impacto orçamentário-financeiro são condição prévia para empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras e desapropriação de imóveis urbanos. Assim, a ordem dos procedimentos não é um detalhe.

9 Texto base extraído do Manual Básico de Treinamento para Municípios do Programa Nacional de Treinamentos – PNT elaborado por Selene Peres Peres Nunes, com adaptações ao governo federal. As regras da geração da despesa dispostas nesse item são aplicadas a todos os entes públicos.


PPA LDO LOA

PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA

DECLARAÇÃO DO ORDENADOR DE DESPESA (+ IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO,+ COMPENSAÇÃO, SE NECESSÁRIO - ART.17)

LICITAÇÃO

EMPENHOCONTRATO

LIQUIDAÇÃO

RETENÇÃO PAGAMENTO RECOLHIMENTO

A ordem orçamentária e financeira, estabelecida pela legislação, é a seguinte:

Primeiro passo: a despesa deve fazer parte de um programa do PPA e não pode contrariar nenhuma das disposições da LDO, além de estar de acordo com suas diretrizes, objetivos e prioridades. Isso inclui os Anexos da LDO, que também devem ser respeitados.

Segundo passo: deve-se verificar se aquela despesa está autorizada pelo orçamento ou pelos seus créditos adicionais. Isso quer dizer que deve haver no orçamento uma dotação suficiente, no caso de uma despesa específica. Se a despesa for abrangida por um crédito genérico, então, a soma de todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, não deve ultrapassar a dotação prevista para aquele programa de trabalho naquele exercício. É como se, a cada despesa, o ordenador estivesse fazendo o controle do “saldo orçamentário”, exatamente como se faz no controle da conta bancária particular, anotando no canhoto do talão de cheques. Assim, evita-se que a soma das despesas supere a autorização orçamentária. Lembre-se que, um dos princípios do orçamento é o da universalidade: nenhuma despesa pode ser realizada fora do orçamento.

Terceiro passo: depois de aprovado o orçamento, deve ser elaborada uma programação financeira e orçamentária, que é o planejamento da própria execução naquele exercício, em função da previsão de receitas. A STN faz de modo geral em valores globais, mas as setoriais devem fazer no âmbito de cada órgão e para seus órgãos supervisionados, principalmente no que se refere às receitas próprias.

Quarto passo: é importante que toda a despesa seja acompanhada por uma “declaração do ordenador de despesa” de que todos os requisitos foram respeitados. Além disso, de acordo com o art. 16 da LRF, toda criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa deverá estar acompanhada de uma estimativa do impacto


orçamentário-financeiro no exercício em que entrar em vigor e nos dois seguintes. E, de acordo com o art. 17, se a despesa for obrigatória de duração continuada, deve-se indicar o mecanismo de compensação.

Quinto passo: deve-se verificar se a despesa deve ser licitada. Neste sentido, convém observar todas as determinações da Lei 8.666/93, em particular, as condições de inexigibilidade e dispensa de licitação.

Observe, no entanto, que todos os passos até aqui apresentados são pré-requisitos da licitação. Somente pode-se licitar após a certeza de que se trata de uma despesa autorizada. Por essa razão, a “declaração do ordenador de despesa” deve constar do processo licitatório. A Lei 8.666/93 menciona, no seu art. 7º, § 2º que:

“As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

(...) III – houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;

IV – o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Constituição Federal, quando for o caso. (...)”

E, mais adiante, no art. 14:

“Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem tiver lhe dado causa”.

Se houve licitação ou mesmo nos casos de inexigibilidade ou dispensa, formaliza-se também a obrigação de despesa através de um contrato administrativo. Nesse sentido, observa-se novamente a exigência de condições prévias quando o art. 55, inciso V, da Lei 8.666/93 exige que conste dos contratos:

“o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional programática e da categoria econômica”.

Sexto passo: entra-se no primeiro estágio da execução da despesa: o empenho. (Detalhado em seguida)

Qual o momento em que se gera a despesa?

A ordem orçamentária e financeira aqui descrita foi completada e fortalecida pela Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. Assim, embora a LRF não tenha criado nenhuma exigência radicalmente nova para a geração da despesa, introduziu a “declaração do ordenador de despesa”, que permite individualizar responsabilidades (quarto passo na ordem descrita).

Um dos aspectos que precisará ser atestado pela “declaração do ordenador de despesa” é o cumprimento do art. 16 da LRF, que estabelece as exigências para a geração da despesa, isto é, a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa.


Mas, qual é o momento em que se gera a despesa? É o momento em que é assumida a obrigação através de um empenho ou de um contrato: a compra de bens, a contratação de pessoal, a contratação de serviços ou de obras, a desapropriação de imóveis, etc. geram despesa.

O mero pagamento ou a execução de uma despesa continuada não geram despesa. Por exemplo, se o ente público paga mensalmente seus funcionários efetivos, que foram contratados no passado, não está gerando uma despesa, apenas a está pagando. Mas se realiza um concurso público ou se contrata funcionários adicionais, então, essa contratação é uma geração de despesa.

Se, por exemplo, o ente está executando um contrato de vigilância/segurança que foi assinado há dois anos, não está “gerando uma despesa” neste momento. Mas se assina um novo contrato ou prorroga ou repactua o atual, então, esse novo contrato é geração de despesa.

O conceito de geração de despesa não está condicionado ao fato de haver recursos previstos no orçamento. A autorização orçamentária é sempre um pré-requisito básico para realizar qualquer despesa, nova ou não, sendo o orçamento aqui entendido com as modificações posteriores autorizadas pelo parlamento (Congresso Nacional, Assembléia Legislativa, Câmara de Vereadores): orçamento mais créditos adicionais.

No entanto, o art. 16 da LRF vai além e exige que, a despesa que está sendo gerada – portanto, a despesa nova – seja acompanhada de uma estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que entrar em vigor e nos dois seguintes, e de uma “declaração do ordenador de despesa”, atestando sua regularidade nos termos do PPA, da LDO e da LOA. Isto significa que o ordenador de despesa é responsável por fazer uma espécie de lista de checagem.

Se, além disso, a despesa for obrigatória de duração continuada, nos termos do art. 17 da LRF, deve-se indicar o mecanismo de compensação. Trata-se de uma exigência adicional. Contudo, diferentemente do art. 16, no qual se enquadram muitas despesas, o art. 17 trata de caso bastante particular: a despesa corrente que gerar impacto orçamentário-financeiro por um período superior a dois exercícios e for obrigatória por lei, medida provisória ou ato administrativo normativo (por exemplo, uma portaria). A maior parte das despesas não se enquadra nessa categoria.

A maneira mais fácil de identificar uma despesa obrigatória de caráter continuado é verificar se, uma vez criada, ela chegará à elaboração dos orçamentos seguintes definida, dada, rígida. Ficam fora desse conceito: todas as despesas de custeio que são anualmente alocadas no orçamento sem dependerem de outra lei, todas as despesas de capital; e as seguintes exceções previstas nos art. 17 e 24 da LRF que permitem proteger os direitos constitucionais, os direitos adquiridos e os contratos:

Os reajustes salariais do pessoal ativo e dos benefícios concedidos aos inativos;

O serviço da dívida;


E, nas áreas de saúde, previdência e assistência social: a concessão de benefício a quem satisfaça as condições de habilitação prevista na legislação pertinente; a expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados; e os reajustes destinados a preservar o valor real dos benefícios.

No entanto, a prorrogação da despesa obrigatória de caráter continuado que inicialmente havia sido criada por prazo determinado configura geração de despesa obrigatória de caráter continuado.

Segue alguns exemplos de despesas obrigatórias de caráter continuado:

A conta de luz não é uma despesa obrigatória de caráter continuado porque, embora energia elétrica seja essencial, o consumo não é obrigatório; trata-se de uma despesa corrente que será menor se administração gastar menos.

Um contrato de prestação de serviços (consultoria, informática ou recolhimento de lixo) não é uma despesa obrigatória de caráter continuado porque pode-se decidir não fazer mais aquela despesa no exercício seguinte. Não há uma lei que obrigue a fazer a despesa. A obrigação não tem origem em lei, medida provisória ou ato administrativo normativo, mas apenas em um contrato que pode ser revogado, modificado ou repactuado.

Uma obra com execução prevista em cinco anos não é uma despesa obrigatória de caráter continuado porque é um investimento, uma despesa de capital, portanto não incluída nesse conceito.

O pagamento dos funcionários da Prefeitura não caracteriza a geração de uma despesa obrigatória de caráter continuado porque, como foi visto o mero pagamento não caracteriza geração de despesa.

A contratação de novos funcionários efetivos é geração de despesa obrigatória de caráter continuado porque, daquele momento em diante, os novos orçamentos tomarão essa despesa como rígida, tendo em vista que os funcionários são estáveis.

A criação de um novo benefício assistencial, ao qual terão direito todos que se enquadrarem em determinada situação, é geração de despesa obrigatória de caráter continuado.

O pagamento de um benefício assistencial criado por Lei no passado não caracteriza a geração de uma despesa obrigatória de caráter continuado porque pagamento não é geração de despesa; está-se, tão-somente, executando uma despesa que configura direito adquirido decorrente de lei já em vigor. A LRF não cria nenhuma exigência para o acesso a um benefício já existente para novos beneficiados, que satisfaçam as condições de habilitação previstas na legislação.

O aumento de número de atendimentos em hospitais não caracteriza a geração de uma despesa obrigatória de caráter continuado porque se refere à exceção prevista no art. 24 da LRF como “expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados”.


Os reajustes destinados a preservar o valor real nas áreas de saúde, previdência e assistência social não caracterizam a geração de uma despesa obrigatória de caráter continuado porque também se referem à exceção prevista no art. 24 da LRF.

Os reajustes salariais do pessoal ativo e dos benefícios concedidos aos inativos não caracterizam a geração de uma despesa obrigatória de caráter continuado porque também estão excepcionalizados pelo § 6º do art. 17 e pelo inciso III do art. 24 da LRF. Os funcionários públicos ativos e inativos poderão ter seus salários corrigidos desde que a lei orçamentária assim preveja.

A prorrogação de um benefício assistencial que inicialmente havia sido criado para ser concedido por dois anos e agora valerá por mais cinco, ou a extensão de direito a esse benefício a outros que anteriormente não se enquadravam nessa situação, é geração de despesa obrigatória de caráter continuado, de acordo com o § 7º do art. 17 da LRF.

O aumento do serviço da dívida gerado por uma elevação da taxa de juros ou mesmo por endividamento adicional não caracteriza a geração de uma despesa obrigatória de caráter continuado porque está excepcionalizado pelo § 6º do art. 17 da LRF.

Compensação para a despesa obrigatória de caráter continuado

Porque o mecanismo de compensação é importante? Qual é o seu objetivo?

Antes da LRF, um governante poderia criar despesas que seriam obrigatórias não só no ano seguinte, mas nos próximos anos, mandatos e gerações, sem saber se na época do pagamento haveria ou não receita. O que havia de grave nesse comportamento é que o equilíbrio do orçamento de um exercício não indicava necessariamente equilíbrio nos orçamentos futuros. Algumas receitas poderiam ser temporárias (concessões, alíquotas temporárias etc.), várias despesas teriam crescimento vegetativo (pessoal, por exemplo), outras teriam componentes capazes de induzir desequilíbrios crescentes (previdência, por exemplo). Além disso, a economia poderia estar passando por uma fase de crescimento econômico excepcional (que se reflete no crescimento das receitas), sem que isto se repetisse necessariamente nos períodos seguintes.

Se o simples fato de existir receita num exercício implicasse a geração de despesas obrigatórias para o futuro, a conseqüência seria que, em períodos de crescimento econômico, poderiam ser criadas várias despesas nessa categoria enquanto que, nos períodos de recessão, essas mesmas despesas não poderiam ser reduzidas. O desequilíbrio orçamentário, no futuro, acabaria sendo financiado ou por aumento da carga tributária, ou por endividamento, ou por corte de outras despesas (sociais, inclusive).

Assim, o objetivo do mecanismo de compensação é impedir, na origem, a geração de despesas que embutam desequilíbrios para orçamentos futuros. Somente saberemos que a nova despesa de duração continuada não induzirá desequilíbrios nos orçamentos futuros se, desde já, soubermos qual é a receita que será utilizada no seu financiamento.

Além disso, o mecanismo de compensação antecipa, no momento da criação da despesa, a sua conseqüência em termos de geração de receita ou de corte de despesa, tornando


transparente para a população a escolha que está sendo feita e evitando a proliferação de promessas infundadas em períodos pré-eleitorais.

O equilíbrio entre receitas e despesas é um importante princípio orçamentário. Nenhuma despesa pode ser incluída no orçamento sem que seja identificada a sua fonte de financiamento. O orçamento já utiliza, portanto, uma espécie de mecanismo de compensação no período a que se refere: um exercício.

Mas, o que fazer se a despesa que está sendo gerada tiver um caráter continuado, isto é, se gerar impacto orçamentário-financeiro por um período superior a dois exercícios? Bem, se a despesa não for obrigatória, isto é, se for uma despesa de custeio ou de investimento que pode ser aumentada ou reduzida a cada orçamento, conforme a conveniência do momento, não há nenhuma exigência adicional; basta cumprir o art. 16, já visto na seção anterior. Mas se a despesa for corrente e obrigatória, isto é, se houver uma lei, medida provisória ou ato administrativo normativo (portaria, por exemplo) que obrigue a execução daquela despesa, então, será preciso adotar um mecanismo de compensação.

Agora, imagine que o ordenador já se certificou de que a despesa em questão é mesmo uma despesa obrigatória de caráter continuado. Como funciona o mecanismo de compensação das despesas que pertencerem a essa categoria específica?

Primeiro, é preciso já ter atendido aos outros itens da nossa lista de checagem, tendo inclusive calculado o impacto orçamentário-financeiro da despesa. A diferença é que não basta fazer a conta apenas para três exercícios e compará-la com as metas fiscais. O cálculo do impacto orçamentário-financeiro da despesa obrigatória de caráter continuado deve ser feito pelo tempo em que perdurarem seus efeitos.

Depois, as despesas precisarão ser compensadas, no ato da sua criação, ou por aumento de receita ou por redução de despesa que neutralize o impacto da expansão do gasto inicial. Não se trata de vinculação de usos e fontes ou de mera previsão de recursos orçamentários, mas sim de compensação de efeitos financeiros.

Por exemplo, se um projeto de lei cria um benefício (por exemplo: todas as crianças com menos de 5 anos, terão direito a receber um litro de leite do governo), esse projeto deverá ser acompanhado de outro que aumente receita (por exemplo, que eleve a alíquota de um imposto) ou que reduza uma despesa (por exemplo, que extinga um órgão público). O importante é que em qualquer dessas duas formas, os efeitos financeiros sejam compensados de forma permanente, nos três exercícios para os quais há previsão de impacto orçamentário-financeiro.

Haverá um vínculo entre os projetos. O projeto de lei que cria a despesa obrigatória de caráter continuado precisa indicar a fonte de financiamento nova, isto é, fará referência ao projeto que cria receita ou cancela despesa, em igual montante, por igual período de tempo. A despesa obrigatória de caráter continuado não poderá ser executada até que as medidas sejam implementadas.

Assim, o mecanismo de compensação não significa necessariamente aumento de impostos. O governante poderá, por exemplo, extinguir um órgão para financiar essa nova despesa. Poderá também reduzir isenções de impostos. É claro que o governante também poderá aumentar ou criar novos impostos, mas essa será uma opção dele e do parlamento quando do envio/aprovação dos atos. Considera-se aumento permanente de receita o proveniente


da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

O mecanismo de compensação também não é prejudicial à execução de políticas sociais. A maior parte das despesas sociais é executada com recursos que são anualmente alocados no Orçamento e, portanto, não estão sujeitas ao mecanismo de compensação. A questão importante aqui é o volume de recursos. Se a quase totalidades das despesas são rígidas, não sobram recursos para outros gastos de custeio e investimento, inclusive os sociais. Assim, o que a LRF faz é exatamente o oposto: o mecanismo de compensação protege as despesas sociais, ao evitar que mais recursos orçamentários sejam consumidos com despesas rígidas.

Por fim, o mecanismo de compensação não provoca a compressão das despesas de forma geral. Apenas impede o crescimento de uma parte das despesas. Se houver sobra de recursos, será possível alocar mais recursos em necessidades sociais a cada orçamento, ou reduzir o endividamento ou reduzir a carga tributária. A escolha poderá ser feita em cada orçamento. Sobra de recursos não é problema; é solução.

Sanções em caso de desrespeito à ordem orçamentária

O que acontece se o Ordenador de Despesa subverter a ordem orçamentária e financeira? O que acontece se, por exemplo, ele começar fazendo o pagamento, e depois descobrir que não tinha empenho, porque também não tinha autorização orçamentária e que, além de tudo, não licitou quando deveria? Em suma, e se o Ordenador fez o processo ao contrário?

As sanções impostas para quem não cumpre este dispositivo da LRF são fortíssimas. O art. 15 da LRF diz que a geração de despesa ou a assunção de obrigação que não atender ao disposto nos arts. 16 e 17 da LRF será considerada não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público.

Traduzindo, pela Lei 10.028/2000 (Lei de Crimes Fiscais), a conduta de “ordenar despesa não autorizada por lei” é um crime passível de reclusão de um a quatro anos. Além disso, se a despesa é irregular, as contas do Chefe do Poder poderão ser rejeitadas pelo Tribunal de Contas. Sendo um ato lesivo ao patrimônio público, pela Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), art. 5º, implica ressarcimento integral do dano, isto é, o responsável deverá ser obrigado a devolver o dinheiro.

Trata-se, ainda, de um ato de improbidade administrativa, caracterizado no art. 10, inciso IX, da Lei 8.429/92, como ato que causa prejuízo ao Erário “ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento”. A sanção, neste caso, inclui, de acordo com os arts. 5º, 7º e 12, inciso II, da Lei 8.429/92, o ressarcimento integral do dano (podendo gerar indisponibilidade dos bens para esse efeito), a perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos de 5 a 8 anos, o pagamento de multa de até duas vezes o valor do dano e a proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios por 5 anos.

E, o que dizer se o Ordenador contraiu uma obrigação de despesa, assinando um contrato de prestação de serviços ou para a execução de uma obra, por exemplo, e, por não ter


abrigo na legislação (não tinha empenho, nem autorização orçamentária), resolveu guardar o contrato na gaveta, à espera do orçamento do exercício seguinte?

Neste caso, além do crime de “ordenar despesa não autorizada”, o responsável estará cometendo um outro crime: “a realização de operação de crédito sem autorização legislativa ou com inobservância de condição estabelecida em lei”, passível de ser punido com reclusão de um a dois anos (Lei de Crimes Fiscais). Isto porque a LRF proíbe, no seu art. 37, a assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços, caracterizando tal ação como operação de crédito vedada. Em outras palavras, contrato de gaveta é crime. Além disso, os governos também ficam impedidos de postergar o pagamento a fornecedores, prestadores de serviços ou empreiteiras de obras mediante a emissão de títulos de crédito ou aval. São todas operações de crédito vedadas.

Além das sanções pessoais descritas, se uma operação de crédito tiver sido realizada em desacordo com as condições para ela definidas, a LRF determina que seus efeitos deverão ser anulados, seja pelo cancelamento ou amortização total da dívida que tiver sido gerada, seja pela constituição de uma reserva em valor correspondente ao excesso, a ser utilizada exclusivamente para amortizar a dívida no exercício subseqüente.

Mas, como garantir que a “ordem orçamentária e financeira” será cumprida? Será que o Ordenador tem conhecimento profundo de todas essas peças para garantir que não fará nenhuma despesa que não esteja de acordo com o PPA, a LDO ou a LOA? Depois do que vimos, fica fácil compreender porque o ordenador de despesa não deve apenas ser apenas alguém da confiança pessoal do dirigente máximo do órgão ou entidade; deve ser também alguém preparado, com conhecimento técnico, que conheça a legislação, pois terá responsabilidades muito sérias.

Empenho

De acordo com o art. 58 da Lei nº 4.320/1964 "... é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição (grifos nossos)". Além disso, o "caput" do art. 59 da referida lei assinala que deve ser observado que o valor empenhado não poderá exceder o limite de crédito concedido na dotação orçamentária própria (ver também o art. 167, inciso II, da CF/88). Isto quer dizer que poderão ser feitos tanto empenhos quantos forem necessários, desde que o somatório deles não ultrapasse o montante da dotação.

Como se pode observar na conceituação contida no art. 58, acima mencionado, o Empenho possui as seguintes características:

a) deve emanar de autoridade competente - Chefe do Executivo (Presidente, Governador ou Prefeito) em princípio, e por delegação de competência, o Ministro da Fazenda ou os Secretários estaduais ou municipais da Fazenda, os Diretores das demais entidades da administração pública, ou qualquer outro funcionário, denominado ordenador de despesas;

b) cria para o Estado obrigação de pagamento; e (Vide item 10.2.1.1, ii)

c) esta obrigação de pagamento pode ser pendente ou não de implemento de condição. O implemento de condição será abordado mais adiante, na Liquidação da despesa.


Diante desta abordagem, Machado Jr. e Reis definem o Empenho da seguinte maneira "... ato emanado de autoridade competente que determina a dedução do valor da despesa a ser realizada da dotação consignada no orçamento para atender essa despesa. É uma reserva que se faz, ou garantia que se dá ao fornecedor ou prestador de serviços, com base em autorização e dedução da dotação respectiva, de que o fornecimento ou serviço contratado será pago" (grifos nossos).

Tomemos o seguinte exemplo: O crédito concedido em um determinado programa de trabalho para MATERIAL DE CONSUMO é de R$ 50.000,00. Durante o exercício financeiro foram realizadas compras de diversos materiais no valor de R$ 35.000,00, restando, portanto um saldo de R$ 15.000,00. As próximas compras deverão se limitar ao saldo existente na dotação, isto é, poderão ser feitas novas compras, contanto que não ultrapassem o limite do saldo de créditos concedidos para MATERIAL DE CONSUMO daquele programa (R$ 15.000,00). Prosseguindo na exemplificação, poder-se-á fazer, digamos, 3 novas aquisições de material de escritório nos valores de R$ 2.000,00; R$ 10.000,00; e R$ 3.000,00. O total das compras estariam dentro do limite de saldo de créditos concedidos e que somadas às aquisições anteriores, R$ 35.000,00, perfazem o total de créditos concedidos a MATERIAL DE CONSUMO do programa de trabalho que é de R$ 50.000,00.

O Empenho possui três modalidades:

a) Empenho ordinário - é emitido para certo e determinado credor e relativo a uma única parcela de valor indivisível. Exemplo: A compra de artigos de escritório e a contratação de pequenos serviços de terceiros;b) Empenho por estimativa - não sendo conhecido o valor da despesa, emite-se um empenho estimativo. Isto não significa que o credor e o objeto de despesa sejam também desconhecidos. A estimativa refere-se apenas ao valor. Exemplo: O pagamento de contas de água, energia e telecomunicações. Ver art. 60, § 2º, da Lei nº 4.320/1964 e;c) Empenho global - engloba pagamentos parcelados relativos a contratos. O credor e a obrigação são perfeitamente definidos. É semelhante ao Empenho ordinário, diferindo apenas pelo seu histórico (pagamento parcelado). Exemplo: O contrato para o asfaltamento de uma via de acesso de uma cidade à estrada federal ou estadual mais próxima. Em cada uma das etapas concluídas da obra, de acordo com o contrato firmado, exige-se o pagamento de uma parcela contratual. Outro exemplo são os contratos referentes a aluguéis. Ao findar o mês, exige-se o pagamento da parcela daquele período. Ver art. 60 da Lei nº 4.320/1964.

Observações Importantes sobre o Empenho

i - "É vedada a realização de despesas sem prévio empenho." A despesa empenhada posteriormente é sujeita a crime de responsabilidade. Somente em casos urgentes, caracterizado na legislação em vigor, será admitido que o ato de empenho seja contemporâneo à realização da despesas. (Ver arts. 60, da Lei nº 4.320/1964; 24, § único, Decreto nº 93.872/1986)

ii - Com relação à definição do empenho criar para o Estado a obrigação de pagamento é bastante discutível. O empenho por si só não cria a obrigação de pagamento, podendo ser


cancelado ou anulado unilateralmente, principalmente nos casos em que o implemento de condição não tenha sido cumprido.

iii - É vedado o empenho no último mês de mandato do Prefeito, mais do que o duodécimo (1/12) das despesas previstas no orçamento vigente (ver art. 59 da Lei nº 4.320/1964). Somente admite-se exceção a esta norma nos casos comprovados de calamidade pública.

iv - "Para cada empenho será extraído um documento denominado "nota de empenho" que indicará o nome do credor, a especificação e a importância da despesa, bem como a dedução desta do saldo da dotação própria " (grifos nossos).A este respeito ver arts. 61 da Lei nº 4.320/1964; 25 e 29 do Decreto nº 93.872/1986. Por especificação entende-se o programa de trabalho (classificação funcional-programática) e a classificação por natureza da despesa (classificação por categorias econômicas e por elementos de despesa). Ver arts. 60 da Lei nº 4.320/1964; e arts. 29, § único, e 30 do Decreto nº 93.872/1986.

v - "Em casos especiais, previstos na legislação específica, será dispensada a emissão da nota de empenho."(Art.60, § 1º, da Lei nº 4.320/1964). É preciso retomar a discussão sobre a diferença existente entre empenho e nota de empenho, pois não são a mesma coisa. Primeiro, é possível empenhar-se previamente a despesa, sem que haja a necessidade da emissão do documento Nota de Empenho. Segundo, empenha-se a despesa previamente, com a obrigatoriedade da emissão da Nota de Empenho. Desde que regulamentadas na lei complementar ou supletiva estadual ou municipal, são passíveis de dispensa da Nota de Empenho, quando for o caso, as seguintes despesas ou obrigações:

a) Relativas a contratos de adesão, de convênios ou contratos expressos, ou de ajustes ou acordos firmados entre entidades governamentais da mesma esfera e de esfera diferente; ou entre entidades de direito privado das quais façam parte como acionistas;b) Originárias de mandamentos constitucionais ou de leis, tais como o PASEP, encargos patronais, sociais e trabalhistas, inativos, pensionistas e outras;c) Oriundas de mandamentos constitucionais, da Lei Orgânica dos Municípios ou de outra lei e que caracterize transferências inter ou intragovernamentais; ed) Referentes a contratos de empréstimos ou financiamentos, independentemente de destinação do seu produto.

vi -" As despesas relativas a contratos, convênios, acordos ou ajustes de vigência plurianual, serão empenhadas em cada exercício financeiro pela parte nele a ser executada (grifos nossos). Ver art. 27 do Decreto nº 93.872/1986.

vii - “ O empenho da despesa não liquidada será considerado anulado em 31 de dezembro, para todos os fins salvo quando:

a) vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor;b) vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em curso a liquidação da despesa, ou seja de interesse da Administração exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor; c) se destinar a atender transferências a instituições públicas ou privadas; ed) corresponder a compromisso assumido no exterior. (Ver art. 35 do Decreto nº 93.872/1986).


viii - "A redução ou cancelamento no exercício financeiro, de compromisso que caracterize o empenho, implicará sua anulação parcial ou total, revertendo a importância correspondente à respectiva dotação ...". Ver art. 35 do Decreto nº 93.872/ 86.

Liquidação

De acordo com o art. 63 da Lei nº 4.320/1964, "... consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito "(grifos nossos).

Posteriormente, o Decreto nº 93.872/1986, em seu art. 36, acrescentou as palavras grifadas no texto "... direito adquirido pelo credor ou entidades beneficiárias..." e "... respectivo crédito ou habilitação do benefício” (grifos nossos).

A liquidação é o que se pode chamar de uma auditoria de bens e serviços e tem a finalidade de apurar:

a) a origem e o objeto que se deve pagar;b) a importância exata a pagar; ec) a quem deve se pagar a importância, para extinguir a obrigação.

A liquidação da despesa por fornecimentos feitos, obras executadas ou serviços prestados terá por base:

a) o contrato, ajuste ou acordo;b) a Nota de Empenho; ec) os comprovantes da entrega do material ou prestação efetiva do serviço.

Pagamento

Conforme o art. 62 da Lei nº 4.320/1964, "...o pagamento da despesa só poderá ser efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.". É preciso observar que a liquidação da despesa permite a administração pública reconhecer a dívida como líquida e certa, só então nasce a obrigação de pagar.

De acordo o art. 64 da supracitada lei, " a ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga." E prossegue em seu § único, " a ordem de pagamento só poderá ser exarada em documentos processados pelos serviços de contabilidade."

Com a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, promovida pelo Decreto nº 93.872/ 86, em seu art. 43, ficou estabelecido que a ordem de pagamento é dada em documento próprio assinado pelo ordenador de despesas e pelo agente responsável pelo setor financeiro. O documento próprio denomina-se "Ordem Bancária" e disciplinado pela Instrução Normativa/STN nº 04, de 30.08.2004. O pagamento será efetuado mediante saque contra a conta única do Tesouro Nacional, para crédito em conta bancária do credor, no banco por ele determinado, podendo ser efetuado em espécie, quando autorizado (ver art. 43 do Decreto nº 93.872/ 86).


Atualmente, a ordem de pagamento é dada por meio de emissão, no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, de ordem bancária autorizada pelo ordenador de despesas e pelo agente responsável pelo setor financeiro.

O Reconhecimento da Despesa Pública

A Lei 4.320/1964, em seu artigo 35, estabelece que pertencem ao exercício financeiro as despesas nele empenhadas. Em decorrência dessa determinação diz-se que na contabilidade pública adota-se o regime de competência para a classificação da despesa. Adicionalmente, a LRF, em seu art. 50, inciso II, determina que a despesa e a assunção de compromissos serão registrados segundo o regime de competência.

Assim, na contabilidade pública o registro da despesa é realizado, como regra geral, no momento da liquidação, que se caracteriza, de acordo com o que foi visto anteriormente, como o momento em que o Estado assume a obrigação de pagar ao credor.

Assim, entende-se que a despesa do exercício poderá ser alterada a qualquer momento, desde que se encontre em uma das etapas anteriores à liquidação. Enquanto não houver a liquidação, as partes envolvidas poderão alterar as condições pactuadas e a despesa poderá ter seu valor alterado ou mesmo cancelado.

Como dito, o reconhecimento da despesa no momento da liquidação é a regra geral na contabilidade pública, entretanto existem algumas situações em que este princípio é violado. A principal exceção à regra é a inscrição de restos a pagar, mas existem outras situações relacionadas à apropriação de despesa de pessoal, que também violam o regime de competência.

Na contabilidade comercial, onde a despesa é regida estritamente pelo regime de competência, as empresas são obrigadas, pelas regras dos procedimentos contábeis, a apropriar ao longo do ano, provisões relativas a pagamento de adicional de férias, décimo terceiro salário, licenças especiais e demais fatos que afetem o patrimônio da empresa, reconhecendo neste momento a despesa.

No setor público as despesas relativas a direitos legais dos servidores públicos como o pagamento do décimo terceiro salário, que normalmente são realizados nos meses de junho e dezembro de cada ano, no caso da União, somente são reconhecidas quando da liquidação das despesas referentes à folha de pagamento do mês em que o servidor receberá efetivamente o benefício. Este procedimento contraria na essência o princípio da competência da despesa, pois de acordo com a legislação vigente, o servidor público tem direito a receber o décimo terceiro e o adicional de férias proporcional aos meses trabalhados, sendo está uma obrigação a pagar do Estado, caso este servidor quebre o vínculo empregatício com o ente empregador a qualquer tempo.

Nos termos do art. 36 da Lei 4.320/1964, serão inscritas em restos a pagar as despesas empenhadas e não pagas até 31 de dezembro de cada ano, distinguindo-se as processadas das não processadas. Assim, a norma legal estabelece que, no encerramento do exercício, a parcela da despesa que se encontrar em qualquer fase de execução posterior à emissão do empenho e anterior ao pagamento será considerada restos a pagar. Adicionalmente, a LRF, em seu art. 50, inciso II, determina que a despesa e a assunção de compromissos serão registrados segundo o regime de competência.


Aquelas despesas que ao final do exercício se encontrarem empenhadas e não liquidadas, são denominadas de restos a pagar não processados e aquelas que se encontrarem liquidadas, restando apenas o pagamento, são registradas como restos a pagar processados.Observa-se claramente que o legislador deu mais importância ao princípio da legalidade da despesa e da anualidade do orçamento, em detrimento do registro da despesa sob o regime da competência.

A contabilidade pública, em respeito aos princípios da legalidade e da anualidade do orçamento, determina o reconhecimento das despesas orçamentárias no mesmo exercício financeiro do correspondente orçamento, independentemente da fase em que se encontre a sua realização. Assim, mesmo os restos a pagar não processados são registrados como despesas do exercício, contrariando frontalmente o regime de competência, pois se entende que o Estado ainda não tem a obrigação a pagar, pois não ocorreu a liquidação da despesa.

Embora existam eventuais questionamentos que sempre causam muitas polêmicas quanto aos critérios técnicos de aplicação do regime de competência para a despesa pública, o Manual Básico de Treinamento para Municípios da Lei de Responsabilidade Fiscal recomenda que:

Considera-se contraída a obrigação no momento da formalização do contrato ou instrumento congênere, desde que não haja ilegalidade na contratação como, por exemplo, a ausência de prévio empenho. Porém, há que se considerar que o empenho gera obrigação “pendente de condição”, nos termos da Lei 4.320/1964. Isso significa que a persistência ou não da obrigação, ao final do exercício, está relacionada com as condições estabelecidas no contrato; No caso de despesas de caráter continuado como, por exemplo, manutenção da administração pública, pessoal e encargos sociais e determinados serviços públicos, consideram-se compromissadas, ou seja, da competência do exercício, as parcelas correspondentes aos bens e serviços efetivamente entregues no exercício, ainda que venham a ser liquidados no exercício seguinte. Os contratos de despesas de caráter continuado, com execução prevista para mais de um exercício como, por exemplo, aqueles relativos a serviços de manutenção, limpeza e vigilância, são usualmente inscritos em restos a pagar pelos valores das despesas previstas para execução no exercício que está se encerrando. Quando se tratar de despesas não pagas que efetivamente se realizaram no exercício, ainda que não liquidadas, deverá haver a correspondente inscrição em restos a pagar, e mantida a disponibilidade financeira para o seu pagamento no exercício seguinte. É o caso das despesas de pessoal devidas em dezembro como, por exemplo, o 13º salário, e que venham a ser pagas em janeiro. O princípio da competência exige que seja realizada a apropriação no exercício correspondente e mantida a disponibilidade financeira para o seu pagamento. Sempre que não for possível a apropriação da despesa à conta do orçamento do exercício corrente, o compromisso deverá ser objeto do registro contábil adequado, que reflita a situação passiva existente, se for o caso. O procedimento provavelmente implicará a elaboração de processo de reconhecimento de dívida, acompanhado das justificativas que couberem.

Empenho com Garantia de Pagamento Contra Entrega


Base Legal: - Decreto nº 2.439, de 23.12.97- Decreto nº 4.120, de 07.02.2002 – Programação Orçamentária e Financeira – Art. 8º parágrafo 2º

A sistemática de Empenho com Garantia de Pagamento Contra Entrega é utilizada para Serviços e Compras, cujo valor limite obedecerá ao teto fixado para dispensa de licitação ( Art.24-II da Lei nº 8.666/93 – 8.000,00).

Para efetivação dos pagamentos desta modalidade de empenho os fornecedores deverão ser inscritos no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF e a emissão da Ordem Bancária deverá ocorrer até 72 horas após a Liquidação da Despesa, observado os procedimentos legais.

Caso o fornecedor não receba no prazo previsto, poderá comunicar à Controladoria Geral da União, que através do Sistema de Controle Interno, adotará providências para investigação do fato, concluindo o processo no prazo de trinta dias.

Durante vários anos seguidos o decreto de programação financeira estabelecia que, no mínimo cinco por cento das despesas empenhadas à conta de fontes oriundas do Tesouro Nacional, com dispensa de licitação amparada no art. 24, inciso II da Lei nº 8.666/93, nas naturezas de despesa 339030 e 339039, teriam os respectivos recursos financeiros solicitados na modalidade de Empenho com Garantia de Pagamento Contra Entrega, de que trata o Decreto nº 2.439/97.

Em função da necessidade de que a liberação dos recursos para pagamentos de empenhos emitidos na modalidade contra entrega aconteça de forma mais rápida, as unidades do governo identificam no momento da solicitação, por meio do campo tipo de recurso (tipo 40), os montantes destinados a esta modalidade. Além disso, os controles contábeis desta rotina somente permite a emissão do empenho após disponibilização do limite de saque na unidade gestora.

O acompanhamento quanto à forma de execução do pagamento e à observância dos limites fixados, será exercido pela Controladoria Geral da União e Órgãos do Sistema de Controle Interno.


Saídas da conta única do Tesouro Nacional

Sistemática de Pagamento

O dispêndio de recursos é o último processo integrante da conta única, traduzindo-se no pagamento. O pagamento, por sua vez, é o terceiro estágio da despesa, e consiste na entrega do numerário ao credor, extinguindo, dessa forma, a obrigação.Esse procedimento é efetuado, no SIAFI, por meio da Ordem Bancária, que contém os dados necessários para o crédito na conta do favorecido uma vez disponibilizado, pelo Tesouro Nacional, o montante financeiro correspondente aos pagamentos a serem efetuados no dia.

Modalidades de Ordem Bancária movimentadas via Banco do Brasil

Após a emissão da ordem bancária, nas modalidades listadas abaixo, geram-se os arquivos magnéticos que são enviados ao Banco do Brasil. De posse dos arquivos e da relação de OB’s, o Banco do Brasil efetua o crédito ao beneficiário, que pode acontecer nas seguintes modalidades.

I - Ordem Bancária de Crédito - OBC, utilizada para pagamentos por meio de crédito em conta corrente do favorecido na rede bancária e para saque de recursos em conta bancária, para crédito na Conta Única da Unidade Gestora;II - Ordem Bancária de Pagamento - OBP, utilizada para pagamentos diretamente ao credor, em espécie, junto à agência de domicílio bancário da Unidade Gestora, quando for comprovada a inexistência de domicílio bancário do credor ou quando for necessária a disponibilização imediata dos recursos correspondentes.

III - Ordem Bancária para Banco - OBB, utilizada para pagamentos a diversos credores, por meio de lista eletrônica, para pagamento de documentos em que o Agente Financeiro deva dar quitação ou para pagamento da folha de pessoal.

IV – Ordem Bancária de Sistema – OBS, utilizada para cancelamento de OB pelo agente financeiro com devolução dos recursos correspondentes, bem como pela STN para regularização das remessas não efetivadas.

V – Ordem Bancária de Aplicação no BB– OBA, utilizada pelos órgãos autorizados para aplicações financeiras de recursos disponíveis na Conta Única ou Institucional.

VI - Ordem Bancária de Câmbio – OBK, utilizada para pagamentos de operações de contratação de câmbio, no mesmo dia de sua emissão. Terá como destinatário o Banco do Brasil S.A.VII - Ordem Bancária para pagamentos da STN - OBSTN utilizada pelas Unidades Gestoras da Secretaria do Tesouro Nacional ou por outras por ela autorizada para pagamentos específicos de responsabilidade do Tesouro Nacional, no mesmo dia de sua emissão. Terá como destinatário o Banco do Brasil S.A.

VIII - Ordem Bancária Avulsa - OB - Avulsa-- utilizada em situação extraordinária, a critério da Secretaria do Tesouro Nacional.

Modalidades de Ordem Bancária movimentadas via SPB


Como citado anteriormente, a partir da implantação do SPB alguns pagamentos do Tesouro passaram a ser efetuados diretamente ao beneficiário por meio do sistema de mensageria, sem trânsito pelo agente financeiro. Todas as OB listadas abaixo somente são enviadas após a autorização eletrônica dos responsáveis no SIAFI.

I - Ordem Bancária Judicial – OBJ, utilizada para pagamentos na mesma data de sua emissão, não transitadas em julgado, decorrentes de determinações judiciais específicas;

II – Ordem Bancária para Crédito de Reservas Bancárias – OBR, utilizada pelas Unidades Gestoras autorizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional, para pagamentos por meio de crédito às contas de Reservas Bancárias dos bancos, bem como outras contas mantidas no Banco Central do Brasil. O crédito ao beneficiário acontecerá no dia seguinte tendo o Tesouro Nacional a prerrogativa de determinar o saque na conta única no mesmo dia da emissão;

III - Ordem Bancária de Precatórios – OBH, utilizada para pagamento parcial ou integral de precatórios judiciais, Requisições de Pequeno Valor – RPV e outras sentenças judiciais transitadas em julgado, com crédito no dia seguinte à emissão.

IV – Ordem Bancária de Folha de Pagamento – OBF – utilizada para pagamento de despesas relacionadas com pessoal apropriadas por meio de folha de pagamento, com crédito ao beneficiário no dia seguinte à emissão ou no mesmo dia caso o Tesouro Nacional autorize.

V – Ordem Bancária SPB – OBSPB – utilizada para pagamento de despesas diretamente na conta corrente do beneficiário, em finalidade específica autorizada pela STN, com crédito ao beneficiário no dia seguinte.

VI – Ordem Bancária de Aplicação em Outros Bancos – OBA, utilizada pelos órgãos autorizados para aplicações financeiras de recursos disponíveis na Conta Única ou Institucional, com crédito no dia seguinte à emissão, quando o destinatário for instituição financeira diferente do Banco do Brasil.

RESTOS A PAGAR

O que são Restos a Pagar?

O regime de competência exige que as despesas sejam contabilizadas conforme o exercício a que pertençam. Se uma despesa foi empenhada em um exercício e somente foi paga no exercício seguinte, ela deve ser contabilizada como pertencente ao exercício do empenho e o seu pagamento deve ser considerado, no exercício seguinte, como “extra-orçamentário”.

Cabe ressaltar que o tratamento de extra-orçamentário é diferente do que consideramos como saída extra-orçamentária, quando tratamos do capítulo da despesa pública. Diferentemente da devolução de caução ou do pagamento de restituição o pagamento de restos a pagar tem associação a um determinado empenho da despesa, não sendo, portanto, uma saída extra-orçamentária. No entanto, para fins de elaboração dos demonstrativos de execução do orçamento do exercício, por já ter sido registrado como despesa do exercício anterior, esta será uma despesa “extra-orçamentária”.

Conceito : Consideram-se Restos a Pagar, de acordo com art. 36 da Lei nº 4.320/1964, as despesas empenhadas mas não pagas dentro do exercício financeiro


(31.12). Para maiores esclarecimentos sobre o assunto, (veja também arts. 35 e 67 do Decreto nº 93.872/ 86).

As despesas inscritas em Restos a Pagar classificam-se em:

a) Processadas - são despesas em que o credor já tenha cumprido com as suas obrigações, ou seja, que já tenha entregue o material ou executado o serviço ou etapa de uma obra, dentro do exercício, tendo, portanto, direito líquido e certo e em condições de receber pagamento imediato. b) Não Processadas - são as despesas que dependem, ainda da prestação do serviço ou fornecimento do material, isto é, o direito do credor não foi apurado. São despesas ainda não liquidas.

Inscrição em Restos a Pagar

O Decreto nº 93.872/86, em seu artigo 35, estabelece algumas restrições à inscrição de restos a pagar não processado ao determinar que a despesa empenhada e não liquidada, deverá ter o empenho anulado em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo quando:

a) ainda vigente para cumprimento da obrigação assumida pelo credor;b) vencido o prazo para cumprimento da obrigação, mas esteja em curso a liquidação da despesa, ou seja, de interesse da Administração, exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor; c) se destinar a atender transferências a instituições públicas ou privadas; e d) corresponder a compromisso assumido no exterior.

Os empenhos enquadrados nas ressalvas anteriormente citadas, bem como as despesas já liquidadas e não pagas, serão automaticamente inscritos em Restos a Pagar, no encerramento do exercício.

Observações Importantes sobre Restos a Pagar

i - Os Restos a Pagar terão validade até 31 de dezembro do exercício financeiro subseqüente, a partir de então serão cancelados (prescrição interrompida).

ii - A inscrição da despesa em Restos a Pagar deverá ser feita pelo valor devido, ou caso o valor seja desconhecido, pelo valor estimado. Neste caso, duas hipóteses podem ocorrer:

a) o valor a ser pago é superior ao valor inscrito: a diferença deverá ser empenhada à conta de Despesas de Exercícios Anteriores; eb) o valor a ser pago é inferior ao valor inscrito: o saldo deverá ser anulado. iii - É vedada a reinscrição de empenhos em Restos a Pagar. O reconhecimento de eventual direito do credor deverá ser feito através da emissão de nova Nota de Empenho, no exercício vigente, à conta de Despesas de Exercícios Anteriores, respeitando-se a categoria econômica própria.

iv - "Os Restos a Pagar com prescrição interrompida" não significa dizer que o direito do credor também esteja cancelado. O direito creditório terá validade por 5 (cinco) anos a partir da data da inscrição em Restos a Pagar.


O encerramento do exercício e os restos a pagar

Antecedentes

A designação de parcelas da despesa pública sob a denominação “restos a pagar” tem sua origem nos princípios da legalidade da despesa e da anualidade do orçamento público.

A execução das despesas autorizadas no orçamento anual exige o cumprimento de diversas etapas, como a elaboração de projetos, a publicação de editais, a licitação, a realização de contratos e a produção dos bens e serviços, muitas vezes em prazo que se estende para além do exercício correspondente. No entanto, as práticas contábeis usuais no setor público brasileiro, atreladas a esses princípios, recomendam a apropriação das despesas orçamentárias no mesmo exercício financeiro do correspondente orçamento, independentemente da fase em que se encontre a sua realização.

Com a indicação da totalidade das despesas realizadas no exercício, as quais, se não pagas, permaneceriam registradas em restos a pagar, busca-se a preservação do princípio da anualidade do orçamento. A prática permite, adicionalmente, demonstrar o cumprimento do princípio da legalidade da despesa, já que são apropriadas no exercício as despesas integrantes do orçamento autorizado pelo Poder Legislativo.

Assim, a norma legal estabelece que, no encerramento do exercício, a parcela da despesa que se encontrar em qualquer fase de execução posterior à emissão do empenho e anterior ao pagamento será considerada restos a pagar. O arcabouço regulatório das finanças públicas brasileiras, anterior à edição da LRF, já exigia que o orçamento aprovado apresentasse equilíbrio entre receitas e despesas, de modo que, caso se confirmassem as estimativas de arrecadação, o resultado fiscal do exercício jamais apresentaria surpresas negativas.

Essa situação ideal, porém, nem sempre acontece. As deficiências dos mecanismos de elaboração das estimativas de arrecadação resultam em que a receita efetiva do exercício se realize em montantes expressivamente diferentes daqueles constantes da lei orçamentária anual.

A Lei 4.320/1964 previu hipótese de ajuste no orçamento apenas para as situações em que o erro das estimativas de arrecadação se verifica no sentido da realização de uma receita de valor maior que o previsto. Caracterizado o excesso de arrecadação, aquela Lei prevê abertura de créditos adicionais no mesmo exercício ou, em exercício seguinte, mediante incorporação do superávit financeiro apurado no balanço anual.

A situação inversa, ou seja, a frustração da arrecadação, foi tratada na Lei 4.320/1964 apenas nos artigos que determinam a elaboração de quadro de cotas trimestrais que cada órgão ficará autorizado a utilizar, mecanismo de programação que se destinava a evitar “eventuais insuficiências financeiras”. No que diz respeito à execução orçamentária, a Lei 4.320 admitia que houvesse a inscrição em restos a pagar de qualquer valor autorizado na lei orçamentária anual, independentemente de terem se realizado as receitas estimadas e necessárias à sua cobertura.


A deficiência normativa da Lei 4.320/1964 talvez se explique pelo fato de que, à época de sua edição, e mesmo no período imediatamente anterior, o país convivia com expressivos índices inflacionários, sendo comum a ocorrência de excessos de arrecadação. Mesmo em período mais recente (até o final dos anos 80) a prática usual foi a realização de estimativas de arrecadação com base em parâmetros conservadores, como, por exemplo, previsão de índices de inflação mais baixos que aqueles apontados pelos indicadores econômicos, principalmente nas ocasiões em que a variação de preços apresentava trajetória ascendente.

Com esse mecanismo, a receita era subestimada, permitindo a realização de excessos de arrecadação ao longo do exercício, o que abria espaço para a abertura de créditos adicionais, prática adotada principalmente antes da edição da Constituição de 1988, quando o Poder Executivo dispunha de maior autonomia para abrir créditos adicionais.

Outro procedimento de ajuste durante os anos em que o País conviveu com elevados índices inflacionários foi a postergação de pagamentos. Uma vez que a peça orçamentária é estabelecida em valores nominais, no início de cada ano, quanto mais tardiamente se realizasse a sua execução, menor seria o valor real das despesas pagas. Ao final de cada exercício, mesmo que a receita realizada se apresentasse expressivamente menor que aquela estimada no orçamento anual, a despesa excedente era inscrita em restos a pagar e a corrosão inflacionária, ao longo do tempo, se encarregava de reduzir gradativamente o seu valor real, reduzindo, por conseqüência, a amplitude da dificuldade financeira dos governos. Assim, mediante expedientes como atrasos de pagamentos e postergação de reajustes salariais e de benefícios diversos, o poder público terminava realizando o ajuste de suas contas sem necessidade de corte no orçamento.

A existência desses mecanismos permitiu ao país conviver, por muitos anos, com uma legislação orçamentária incompleta. Tais práticas, porém, deixaram de ser eficientes a partir de quando os índices de inflação foram reduzidos aos níveis atuais. Não é difícil compreender que a realização de déficits orçamentários (despesas maiores que receitas) ao longo de vários exercícios seguidos tem como resultado o crescimento contínuo do volume dos restos a pagar. Essa foi a experiência vivida nas três esferas de governo no Brasil nos últimos anos, verificando-se, em muitos casos, o comprometimento da execução do orçamento dos exercícios correntes, em vista do elevado volume dos restos a pagar inscritos.

Ao final de cada ano, a inscrição em restos a pagar, de despesas que não se encontrem suportadas por receita do próprio exercício, tem como resultado a necessidade de utilização de receitas futuras para o seu pagamento. Porém, se as receitas estimadas para os exercícios seguintes são utilizadas como fonte para autorização de novas despesas, jamais sobrarão os recursos necessários para o pagamento das despesas inscritas em montante superior às disponibilidades financeiras do final do exercício da inscrição. Na prática, as alternativas adotadas terminavam sendo as seguintes:

i) a inscrição de novas despesas em restos a pagar, ao final do novo exercício, gerando um processo de contínuo crescimento dos compromissos não respaldados em arrecadação, ou seja, crescimento descontrolado de endividamento e comprometimento das finanças públicas; ou

ii) a não execução das despesas autorizadas no orçamento corrente, para que sobrassem os recursos financeiros necessários ao pagamento das despesas do exercício anterior.


Especialmente em final de mandato, quando são ampliadas as pressões para acomodação das demandas de gasto, essa prática poderia fazer com que o futuro governante deixasse de realizar seu programa de governo para viabilizar o pagamento de compromissos assumidos pela administração anterior.

Foi por esse motivo que se introduziu na LRF o art. 42, disciplinando a inscrição dos restos a pagar em final de mandato. Adicionalmente, introduziu-se também, no Código Penal Brasileiro, por intermédio da Lei 10.028/2000, o art. 359-F, o qual prevê o cancelamento dos restos a pagar que tiverem sido inscritos em montante superior às disponibilidades financeiras do encerramento do respectivo exercício.

Orientações Comuns a Todos os Exercícios

As regras de limitação de assunção de compromissos, com impacto sobre a inscrição dos restos a pagar, devem ser entendidas sob o enfoque da necessidade de arrecadação que dê o devido suporte financeiro para o pagamento das despesas correspondentes. De fato, não é razoável assumir compromissos de pagamento sem que se disponha de fonte de recursos definida para saldá-los. Assim, o que se pretende é evitar que o governo se insira no círculo vicioso já mencionado, inscrevendo restos a pagar em montante que comprometa receitas futuras indefinidas.

O aspecto relevante da questão, portanto, se resume a que, quando o governo realiza arrecadação que comporta a despesa, não há qualquer problema se o pagamento vier a ocorrer em exercício seguinte. Neste caso, cabe a apropriação dessa despesa à conta do orçamento vigente e sua inscrição em restos a pagar, de forma que o seu pagamento se realizará no futuro, independentemente de nova execução orçamentária.

Em caso contrário, se o governo não contou com arrecadação suficiente para o pagamento de determinada despesa, mas já assumiu compromisso irrevogável, cabe encontrar uma fonte de recursos que possa dar-lhe o devido suporte financeiro. Em situações como essa, só resta uma saída: realizar o pagamento à conta do orçamento futuro, no qual se inserirá a correspondente fonte de receita.

Embora a LRF se refira apenas aos restos a pagar relativos às despesas dos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato, é de se reconhecer a conveniência de que os mesmos procedimentos sejam adotados em todos os anos ao longo do mandato.

De fato, observados estritamente os termos do art. 42 da LRF, eventuais dívidas (restos a pagar) poderiam ser roladas ao longo dos anos de um mesmo mandato. No entanto, considerando-se que a finalidade da norma é disciplinar a execução do orçamento de forma a reduzir os riscos de desequilíbrio, cabe recomendar a adoção da mesma regra em todos os anos do mandato.

Três questões se apresentam em situações como essa: a apropriação da despesa pelo regime de competência, a existência ou não de dotação que comporte a mesma despesa no orçamento do exercício seguinte e a não execução de despesas orçadas.

Cancelamento de restos a pagar como fonte para novas dotações orçamentárias


O orçamento para o novo exercício poderá não contar com dotação que comporte a mesma despesa, principalmente quando se tratar de projetos que não contem com dotações anualmente. Assim, para viabilizar a execução dessa despesa, o governo terá que promover o devido ajuste em seu orçamento, segundo as regras específicas de abertura de créditos orçamentários. Nesse caso, a prática usual é a apropriação da despesa, no novo orçamento, em conta denominada “despesas de exercícios anteriores”, em conformidade com o previsto na Lei nº. 4.320/1964.

Os restos a pagar compõem a dívida flutuante (de curto prazo) cujo total representa o passivo financeiro, nos termos do parágrafo 3º do art. 105 da Lei 4.320/1964. Por sua vez, os créditos adicionais podem ter como fonte alternativa o superávit financeiro apurado no exercício anterior, nos termos do inciso I do § 1º do art. 43 da mesma Lei. Dessa forma, o cancelamento de restos a pagar, por implicar redução do passivo financeiro, contribuirá para a formação do superávit financeiro do exercício em que ocorrer o cancelamento, abrindo espaço para sua utilização como fonte para abertura de créditos adicionais no exercício seguinte. No entanto, no exercício em que se realizar o cancelamento de restos a pagar, o valor correspondente não constitui fonte para abertura de créditos adicionais, uma vez que não há previsão legal nesse sentido.

Possibilidade de não execução de despesas orçadas

Em determinadas situações podem ser apontados eventuais questionamentos quanto a conflitos entre disposições da LRF e da LDO ou da LOA. Em primeiro lugar, cabe considerar que o orçamento é autorizativo, de forma que a LOA não impõe obrigatoriedade de realização das despesas nela alocadas. Ademais, a LRF introduz normas gerais fundamentadas em princípios que devem ser observados por qualquer administrador público, como a não assunção de obrigações em montantes maiores que a capacidade de pagamento do governo.

Portanto, cabe aplicar a regra fundamental, qual seja:

Uma vez que não se realize a arrecadação estimada na LOA, o valor da despesa que ultrapassar o montante da receita realizada não deverá ser executado para que não seja comprometida receita futura.

Por isso, as despesas a serem executadas necessariamente deverão ter valor menor que o orçado. Esse comportamento prudente sempre foi possível, mas com a edição da LRF tornou-se obrigatório para o último ano de mandato.

Determinações Específicas para Final de Mandato

Infringe o art. 42 quem, nos últimos oito meses que antecedem o final do mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele ou que a inscreva em restos a pagar sem deixar igual disponibilidade de caixa para que o sucessor possa atendê-la.

O art. 42 da LRF foi concebido com a finalidade de vedar a rolagem de compromissos de um exercício para outro, no último ano do mandato, evitando que sejam irresponsavelmente contraídas obrigações de pagamento que não possam ser pagas com as disponibilidades financeiras existentes ao final do próprio exercício. Assim, a norma legal busca impedir que


compromissos não respaldados em disponibilidades financeiras sejam transferidos para o sucessor. Ou seja, a regra é que o governante “deixe a casa arrumada para seu sucessor”.

Por sua vez, o art.359-F do Código Penal, introduzido pela Lei de Crimes Fiscais, prevê o cancelamento dos restos a pagar ilegalmente inscritos, herdados do período anterior, ou seja, aqueles que houverem ultrapassado o valor das disponibilidades financeiras existentes.

Os dois dispositivos legais fundamentam- se na compreensão de que, apesar de todo o instrumental instituído pela LRF, visando a realização do ajuste entre receitas e despesas ao longo do exercício de execução do orçamento, eventualmente surpresas de última hora, ou mesmo o simples descumprimento das determinações da Lei, podem resultar desajustes. Nesse caso, poderá ocorrer situação em que a receita arrecadada não atinja os montantes estimados na Lei Orçamentária e nas reestimativas realizadas nos relatórios bimestrais da execução orçamentária e financeira.

Não tendo o ajuste se realizado na ocasião adequada, as referidas Leis determinam sua realização no fechamento do balanço do último ano do mandato, mediante limitação dos restos a pagar ao montante das disponibilidades financeiras, ou, já no mandato seguinte, mediante cancelamento dos restos a pagar inscritos.

Assim, se a nova administração herdar restos a pagar que eventualmente não guardam conformidade com os dispositivos do art. 42, cabe a aplicação do art. 359-F do Código Penal, a seguir transcrito:

“Art. 359-F. Deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o cancelamento do montante de restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei:”

Esse dispositivo legal exige que os restos a pagar inscritos, que tenham ultrapassado o limite das disponibilidades financeiras, sejam cancelados. Evidentemente, o cancelamento de despesas inscritas em restos a pagar encontra maior ou menor viabilidade conforme a natureza das despesas de que se trate, bem como do estágio de realização dos compromissos assumidos. Respeito aos contratos

Não cabe à LRF determinar o desfazimento de contratos perfeitos. Se o valor inscrito representar obrigação irrevogável, o cancelamento dos restos a pagar deverá ser acompanhado de registro contábil que indique a situação passiva correspondente. Nesse caso, corroboramos a recomendação expedida por alguns Tribunais de Contas, no sentido de que os restos a pagar cancelados nessa condição sejam apropriados na dívida flutuante, permanecendo pendentes de execução orçamentária uma vez que, por não terem sido arrecadados os recursos necessários ao seu pagamento, deve-se buscá-los em orçamento de exercício posterior ao da inscrição.

A LRF não autoriza nem incentiva a quebra de contratos perfeitos ou a adulteração ou “maquiagem” da contabilidade.

O que a Lei exige é que as decisões de gasto do governante sejam pautadas pela prudência, o que implica deixar de contrair despesas para as quais não exista certeza de que haverá, na época devida, os recursos financeiros necessários para saldá-las.


Sobre o assunto, é de se ressaltar que a LRF não autoriza nem incentiva a realização de contratos à margem do processo orçamentário. Ao contrário, seu art. 37 veda a assunção de obrigação junto a fornecedores de bens ou serviços, sem autorização orçamentária, para pagamento “a posteriori” (os chamados “contratos de gaveta”), caracterizando-se tal ação como operação de crédito irregular, sujeita a punição na forma da Lei de Crimes Fiscais.

Há que se considerar também que, em determinadas circunstâncias, é possível cancelar empenhos sem prejuízo de compromissos firmados. No entanto, quando as condições do contrato ou a situação em que se encontrar sua execução não permitirem o cancelamento da despesa, os compromissos deverão ser honrados, para que o fornecedor de boa fé não venha a ser lesado.

Individualização das responsabilidades

Em consonância com a LRF, que respeita e preserva o princípio constitucional de independência dos Poderes, um Poder não será responsabilizado pela ação irregular do outro. Assim, o art. 20 da LRF define os níveis de individualização das responsabilidades por Poder, dos quais decorrem as seguintes conclusões:

a) A disponibilidade financeira e os restos a pagar a serem considerados para efeito de aplicação do art. 42 são os do Poder ou órgão referido no art. 20. Não se trata aqui dos órgãos descentralizados do Poder Executivo, como os Ministérios, as Secretarias ou Departamentos que administrem seus próprios orçamentos, mas tão somente os órgãos do Legislativo (Câmara Municipal, no caso dos municípios), do Judiciário, e o conjunto dos órgãos do Executivo.

b) A regra possui cunho de responsabilização pessoal e aplica-se no último ano de mandato dos chefes de Poder ou órgão referido no art.20, ou seja, a todos os Poderes, independentemente de ser o mandato eletivo ou não.

É importante destacar que a regra do art. 42 aplica-se no último ano de mandato, independentemente de quem seja o sucessor. Assim, ainda que o sucessor seja a mesma pessoa, em caso de reeleição, a regra deverá ser atendida.

Respeito à ordem cronológica

Outro aspecto relevante é que, não obstante a regra do art.42 aplicar-se apenas às despesas contraídas nos últimos oito meses do último ano de mandato, não deverá ser dada prioridade à liquidação desses débitos em detrimento daqueles assumidos no período anterior. Isto porque, em primeiro lugar, o art. 5º da Lei 8.666/93 veda tal conduta, nos seguintes termos: “... devendo cada unidade da administração... obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando houver relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada”.

Ademais, o Decreto-Lei 201/67, no seu art.1º, inciso XII, considera crime de responsabilidade do Prefeito “antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do Município, sem vantagem para o erário”. A ação também não estará condizente com as disposições da LRF, uma vez que o parágrafo único do art. 42 da Lei estabelece que “na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício”. Portanto, a norma legal implica que as disponibilidades


financeiras ao final do exercício deverão ser suficientes para saldar todos os compromissos de despesas de competência do período do mandato, incluindo as do último ano e as dos exercícios anteriores.

Orientações para início de nova administração

As futuras administrações, poderão deparar-se, entre outras irregularidades, com duas situações distintas: a existência de compromissos não inscritos em restos a pagar, por força do disposto no art. 42, mas que não possam deixar de ser honrados, ou a existência de restos a pagar em montante superior à disponibilidade financeira. Para os dois casos, é recomendável seguir a orientação de lançamento dos compromissos na dívida flutuante, já mencionada. De qualquer forma, é importante observar que:

A regra é o cumprimento dos contratos que já tenham produzido compromissos para a administração.

Assim, cabem os seguintes comentários:

a) havendo irregularidade na contratação ou na emissão do empenho, inclusive nos casos previstos no art. 21 da LRF, eventualmente as despesas poderão ser consideradas juridicamente nulas, situação em que poderão ser cancelados os empenhos correspondentes.

b) nos casos regulares, em que os restos a pagar cancelados representem contratos que não geraram compromissos para a administração, o novo governo poderá optar por manter ou não a sua vigência. Em caso afirmativo, a despesa deverá realizar-se com utilização de dotação do orçamento corrente, mediante emissão de novo empenho.

c) nos casos de restos a pagar cancelados cujos contratos tenham sido firmados com observância da legislação e das regras pertinentes ao processo orçamentário (PPA, LDO e LOA) e não possam deixar de ser honrados, para que o fornecedor não seja prejudicado, caberá também a emissão de novo empenho, à conta do exercício corrente, independentemente das cominações legais imputáveis ao governante anterior.

d) se verificado o descumprimento da LRF, o novo governante poderá apresentar denúncia-crime contra seu antecessor, nos termos da Lei de Crimes Fiscais. Especificamente no que se refere a restos a pagar, o art. 2º daquela Lei inseriu no Código Penal Brasileiro os arts. 359-B, 359-C, 359-D e 359-F, tipificando os seguintes crimes:

ordenar ou autorizar a inscrição, em restos a pagar, de despesa que não tenha sido previamente empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei (ver art. 167, II, da CF, art. 60 da Lei 4.320/1964 e arts. 15, 16, 17 e 42 da LRF);

ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade financeira (ver art. 42 da LRF);

ordenar despesa não autorizada por lei (ver art. 167, II, da CF, art. 60 da Lei 4.320/1964 e arts. 15, 16, 17 e 42 da LRF);


deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o cancelamento do montante dos restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei (imputável ao novo governante que não cancelar os restos a pagar inscritos pela administração anterior em montante maior que a disponibilidade financeira).

No que se refere à aplicação de penalidade pelo descumprimento do art. 42 da LRF, é de se ressaltar que a Lei de Crimes Fiscais (Lei 10.028/2000) somente entrou em vigor no dia 20 de outubro de 2000. Portanto, observado o princípio da não retroatividade das leis, não poderá o apenamento recair sobre ordenação ou autorização de assunção de obrigação que tenha se realizado em data anterior.

DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES

Conceito

Não é demais lembrar que o regime de competência exige que as despesas sejam contabilizadas conforme o exercício a que pertençam. Cabe apenas fazer uma diferenciação neste caso. Se uma despesa foi originada no exercício de 2001, digamos, e somente foi paga no exercício de 2003, sua contabilização deverá ser feita à conta de "Despesas de Exercícios Anteriores" de forma a evidenciar o regime de exercício.

Conceito: São as dívidas resultantes de compromissos gerados em exercícios financeiros anteriores àqueles em que devem ocorrer os pagamentos.

Ocorrência de Despesas de Exercícios Anteriores

Poderão ser pagas à conta de Despesas de Exercícios Anteriores, desde que autorizadas pelo ordenador de despesas, respeitada a categoria econômica própria:

a) as despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio com saldo suficiente para atendê-las, que não tenham processado em época própria; assim entendidas aquelas cujo empenho tenha sido considerado insubsistente e anulado no encerramento do exercício correspondente, mas que, dentro do prazo estabelecido, o credor tenha cumprido sua obrigação;b) os Restos a Pagar com prescrição interrompida; assim considerada a despesa cuja inscrição como Restos a Pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do credor; ec) os compromissos decorrentes de obrigação de pagamento criada em virtude de lei e reconhecidos após o encerramento do exercício.

É preciso observar que com a revogação do Decreto-lei nº 1.815, através do Decreto-lei nº2.312/86, deixam de existir as situações passíveis de inscrição em Restos a Pagar. Entretanto, o Decreto nº 93.872/1986, em seu art. 35, traça as hipóteses sobre as quais as despesas empenhadas e não liquidadas não sejam consideradas anuladas, e, obviamente, passíveis de inscrição em Restos a Pagar.


MOVIMENTAÇÃO DE CRÉDITOS E RECURSOS

Distinção entre Crédito, Dotação e Recurso

A técnica orçamentária distingue as palavras Crédito, Dotação e Recurso. O crédito orçamentário está associado a uma dotação orçamentária, isto é, um crédito é a autorização de despesas consignadas na Lei de Meios e a dotação é o limite de gastos desta.

O recurso envolve o lado financeiro, ou seja, a quantidade de dinheiro ou saldo bancário a disposição de um crédito orçamentário. Podemos dizer que crédito e recursos são os dois lados de uma mesma moeda.

Movimentação ou Descentralização de Créditos Orçamentários

A Descentralização de Créditos Orçamentários é a transferência, por uma unidade orçamentária ou administrativa, para outra unidade, do poder de utilizar créditos orçamentários ou adicionais que estejam sob sua supervisão ou lhe tenham sido dotados ou transferidos.

As operações descentralização de créditos são dividas em:

a) Destaque (Descentralização Externa): quando se tratar de atribuição de créditos destinados a atender Encargos Gerais da União, e outros não consignados especificamente a Ministérios ou Órgão, em favor de Ministério ou Órgão equivalente, inclusive daquele a que estiver afeta a supervisão do crédito (IN/STN nº 012/87); eb) Provisão (Descentralização Interna): será utilizada nos casos de descentralização de créditos das unidades orçamentárias para as unidades administrativas sob a sua jurisdição ou entre estas, no âmbito de próprio Ministério ou Órgãos diferentes (IN/STN nº 012/87).

O fluxo dessa descentralização pode ser definido, conforme a seguir:

A dotação (ou fixação) é materializada num documento denominado de Nota de Dotação – ND. O Destaque e a Provisão são realizados por meio do documento chamado Nota de Movimentação de Crédito – NC. Ambos documentos de entrada de dados do SIAFI a serem examinados em capítulo próprio.

Nota de Dotação (ND): documento do Siafi para contabilização do orçamento aprovado.

Nota de Movimentação de Crédito (NC): documento do Siafi para contabilização do destaque e da provisão.

ÓRGÃO CENTRAL DE ORÇAMENTO

MINISTÉRIO “A”(UO)

MINISTÉRIO “B”(UO)

Descentralização Interna de Créditos - PROVISÃO)

DOTAÇÃO DOTAÇÃO

Descentralização Interna de Créditos - PROVISÃO)

MINISTÉRIO “A”(UAdm)

MINISTÉRIO “B”(UAdm)

(Descentralização Externa de Créditos -DESTAQUE)


Movimentação ou Descentralização de Recursos Financeiros

A movimentação de recursos entre as unidades do sistema de programação financeira é executada através de liberações de cotas, de repasses e de sub-repasses.

Cota: é a primeira fase da movimentação dos recursos, realizada em consonância com o cronograma de desembolso aprovado pelo Secretário do Tesouro Nacional. Esses recursos são colocados à disposição dos órgãos setoriais de programação financeira - OSPF mediante movimentação Intra-SIAFI dos recursos da conta única do Tesouro Nacional.

Repasse : é a liberação de recursos realizada pelo órgão setorial de programação financeira para entidades da administração indireta, e entre estas; e ainda, da entidade da administração indireta para órgão da administração direta, ou entre estas, se de outro órgão ou ministério.

Sub-repasse : é a liberação de recursos dos órgãos setoriais de programação financeira para as unidades gestoras de um ministério, órgão ou entidade.

Ordem de Transferência Concedida e Recebida: é a denominação utilizada para representar as transferências de recursos financeiros para atender ao pagamento de restos a pagar, sendo classificada como uma transferência extra-orçamentária. Pode ser encontrada sob a sigla de OTR (recebida) ou OTC (concedida). Essa movimentação de recursos financeiros se submete às mesmas etapas da programação financeira, isto é, passa pela “solicitação”, feita pelas unidades executoras aos seus OSPF, que consolidam a proposta do órgão e a encaminham ao órgão central, que por sua vez tem a incumbência da “aprovação” do valor a liberar e, finalmente, da “liberação” dos recursos financeiros.

(COTA $) (COTA $)ÓRGÃO CENTRAL DE

PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA

MINISTÉRIO “A” OSPF

MINISTÉRIO “B” OSPF

MINISTÉRIO “A”Unidade Executora

(Descentralização Externa – REPASSE $)

MINISTÉRIO “B”Unidade Executora

(Descentralização Interna – SUB-REPASSE $)

(Descentralização Interna – SUB-REPASSE $)

DESPESAS(FIXAÇÃO DAS APLICAÇÕES

DE RECURSOS FINANCEIROS)

DESPESAS(FIXAÇÃO DAS APLICAÇÕES

DE RECURSOS FINANCEIROS)

TRIBUTOS

SERVIÇOS

TRIBUTOS

SERVIÇOS

$$PESSOAL

SERVIÇOS

PESSOAL

SERVIÇOS

$$

RECEITAS(PREVISÃO DAS FONTES DE RECURSOS FINANCEIROS)

RECEITAS(PREVISÃO DAS FONTES DE RECURSOS FINANCEIROS)

LEI ORÇAMENTÁRIALEI ORÇAMENTÁRIANeste quadro, dá-se ênfase na estreita relação que há entre autorização orçamentária e recursos financeiros.

Neste quadro, dá-se ênfase na estreita relação que há entre autorização orçamentária e recursos financeiros.


Execução Orçamentária x Execução Financeira

Execução Orçamentária – é a utilização dos créditos consignados no Orçamento Geral da União.

Execução Financeira – representa a utilização dos recursos financeiros, visando atender a realização dos projetos e atividades atribuídos a cada unidade.

Orçamento é uma prévia autorização do Poder Legislativo para que estabelece a previsão das Receitas e autoriza as Despesas de um ente Público, obedecendo a um determinado período de tempo. Por meio do Orçamento pode-se evidenciar os seus gasto com: saúde, educação, saneamento, obras públicas e etc.

O orçamento anual visa concretizar os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO.Assim, o orçamento traz a previsão do recebimento de recursos financeiro e a fixação para realização de gastos. Com essa autorização, podem-se fazer compras de materiais e de serviços, por exemplo. O pagamento referente a essas compras depende da existência de recursos financeiros. Para isso, é necessário que tenha havido o ingresso de dinheiro nos cofres públicos.

CRÉDITO(Orçamento)

RECURSO(Financeiro)

Dotação ou autorização de gasto ou sua descentralização.

Dinheiro ou saldo de disponibilidade financeira.

Notas: - OSPF : Órgão Setorial de Programação Financeira.(SPOA)- COTA, REPASSE E SUB-REPASSE são figuras de descentralização financeira registradas e contabilizadas por meio de Nota de Programação Financeira (PF).


Os recursos financeiros não vêm junto com o orçamento. Eles vão se tornando disponíveis na medida em que os contribuintes e demais devedores do tesouro público recolhem seus tributos e outros valores.


SUPRIMENTO DE FUNDOS

O que é Suprimento de Fundos?

A Administração Pública prevê, em determinadas situações, a utilização de sistemática especial para realizar despesas que, por sua natureza ou urgência não possam aguardar o processamento normal da execução orçamentária. Essa previsão está definida no art. 74, § 3º, do Decreto-lei nº 200/67; nos arts. 68 e 69 da Lei nº 4.320/65; nos arts. 45 e 47 do Decreto nº 93.872/1986; e na IN/STN nº 10/91.

Conceito: O Suprimento de Fundos (ou Adiantamento) consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho prévio na dotação própria à despesa a realizar, e que não possa subordinar-se ao processo normal de execução da despesa.

O ordenador de despesas é a autoridade competente para conceder suprimento de fundos fixando-lhe o valor.

As Despesas Realizáveis por Suprimento de Fundos

De acordo com o art. 45 do Decreto nº 93.872/1986, são passíveis de realização de despesas por meio de suprimento de fundos:

a) "serviços especiais que exijam pronto pagamento em espécie (ver Decreto nº 95.804, de 9/3/88);b) quando a despesa deva ser feita em caráter sigiloso, conforme se classificar em regulamento; e c) para atender despesas de pequeno vulto, assim entendidas aquelas cujo valor, em cada caso, não ultrapassar o limite estabelecido em Portaria do Ministro da Fazenda.d)

A Concessão de Suprimento de Fundos

O Decreto nº 93.872/1986, em seu art. 45, § 3º, determina que não se concederá suprimento de fundos a:

a) servidor responsável por dois suprimentos;b) servidor que tenha a seu cargo a guarda ou utilização do material a adquirir, salvo quando não houver na repartição outro servidor;c) a responsável por suprimento de fundos que, esgotado o prazo, não tenha prestado contas de sua aplicação; e d) servidor declarado em alcance, ou que esteja respondendo a inquérito administrativo (IN/STN nº 12/87).

Por servidor em alcance entende-se por aquele que não prestou contas do suprimento no prazo regulamentar, ou que não teve aprovadas suas contas em virtude de desvio, desfalque, falta ou má aplicação verificados na prestação de contas, bem ou valores confiados a sua guarda.


Ato de concessão e prazo de aplicação

O prazo de aplicação do suprimento não deve exceder a 90 dias e nem ultrapassar o exercício financeiro. O servidor tem prazo de 30 dias para prestar contas do suprimento, uma vez que tenha expirado o prazo de aplicação. A prestação de contas da importância aplicada até 31 de dezembro deverá ser apresentada até o dia 15 de janeiro do exercício subseqüente. Portanto, neste caso específico, o prazo reduz-se para 15 dias. O suprido deverá apresentar a indicação precisa dos saldos em seu poder no dia 31.12, para efeito de contabilização e reinscrição da respectiva responsabilidade. De acordo com a Portaria MF no 95 o ato de concessão deverá indicar o mecanismo de movimentação do suprimento, se por conta corrente ou cartão corporativo do governo.

Cartão de Pagamento do Governo Federal

O assunto está previsto no Dec. Nº 5.155, de 04.02.2005 e Portaria nº 265/MP, de 16.11.2001. Poderão ser adquiridos/pagos pelo Cartão de Crédito Corporativo do Governo Federal, sem prejuízo das demais formas de pagamento, previstas na Legislação:

a) Aquisição de bilhetes de passagens aéreas, acional/internacional, com tarifas promocionais, reduzidas ou não;

b) Compras de materiais e serviços realizadas com os afiliados;

c) Saque em moeda corrente, para atender as despesas enquadradas como Suprimento de Fundos observando (Dec. Nº 93.872/1986 – art. 45 a 47) e Legislação Complementar (art. 4º - Portaria nº 265/MP/2001)

O uso do Cartão de Crédito Corporativo é exclusivo das Unidades Gestoras dos Órgãos e entidades da Administração Pública Federal Direta, Autárquica e Fundacional, que aderirem ao contrato n° 060/2001 firmado entre a União por intermédio do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e a BB Administradora de Cartões de Créditos S/A – BB Cartões.

O Ordenador de Despesas é a autoridade competente para assinar em nome da Unidade Gestora, a Proposta de Adesão e para indicar outros portadores de Cartão da respectiva Unidade.

De uma maneira geral, são atribuições do Ordenador:1) assinar proposta de adesão.2) Indicar nome de portadores de Cartão.3) Será o responsável pelo cumprimento das regras contratuais/demais instruções.4) Será o responsável pelo pagamento das despesas.5) Definir o limite de compras total da Unidade Gestora Titular.6) Definir o limite de compra a ser concedido a cada um dos portadores de cartão por ele autorizados, e os tipos de gastos permitidos (bens, serviços, passagens aéreas, saque).7) Autorizar emissão de empenho.8) Comunicar à BB Cartões, alteração dos limites de compra.9) Glosar valores indevidos.10) Efetuar o pagamento, impreterivelmente, até o dia 28 de cada mês, ou até o quinto dia útil subseqüente a data em que forem disponibilizados pela BB Cartões as informações solicitadas do respectivo demonstrativo mensal.11) Será o responsável pelo pagamento de eventuais encargos devidos à BB Cartões por descumprimento do prazo estabelecido para pagamento mensal, inclusive aqueles de correntes de glosas indevidas.


12) O Ordenador/Portador do Cartão serão responsáveis pelo ressarcimento de eventuais transações fraudulentas com o Cartão Roubado, Furtado, Perdido ou Extraviado, mesmo que efetuadas por terceiros, até a data e hora da comunicação da ocorrência à central de atendimento da BB Cartões.

Dos limites financeiros para concessão e utilização

Com a implantação da sistemática de movimentação de suprimento de fundos por meio do cartão corporativo do governo foi publicada a Portaria MF n.º 95, estabelecendo novos valores limites para concessão de suprimento e despesas de pequeno vulto, sendo:

a) Suprimento concedido por meio de conta bancária: O valor limite está estabelecido na Portaria MF n.º 95, de 19/04/2002.

Para a execução de obras e serviços de engenharia obedecerá o limite de 5% do teto fixado para a modalidade licitação de convite aplicado ao caso (Lei 8.666/93, art.23, inciso I, alínea a), representando atualmente R$ 7.500,00 (R$150.000,00 x 5%).

Para outros serviços e compras em geral obedecerá o limite de 5% do teto fixado para a modalidade licitação de convite aplicado ao caso (Lei 8.666/93, art.23, inciso II, alínea a), representando atualmente R$ 4.000,00 (R$80.000,00 x 5%).

As despesas de pequeno vulto, máximo de cada nota fiscal, limitam-se a 0,25% do valor definido para a modalidade de licitação Convite. Para execução de obras e serviços de engenharia representa R$ 375,00 (R$150.000,00 x 0,25%) e para compras e serviços em geral representa hoje R$ 200,00 (R$80.000,00 x 0,25%).

b) Suprimento concedido por meio do cartão Corporativo do Governo: O valor limite também está estabelecido na Portaria MF n.º 95, de 19/04/2002.

Porém, com o intuito de incentivar a utilização do cartão de crédito corporativo do Governo os percentuais definidos no item anterior, neste caso, ficam alterados de 5% para 10%, e de 0,25% para 1%, conforme descrito abaixo:

Execução de obras e serviços de engenharia: representando atualmente R$ 15.000,00 (R$150.000,00 x 10%).

Outros serviços e compras em geral: representando atualmente R$ 8.000,00 (R$80.000,00 x 10%). Despesas de pequeno vulto para execução de obras e serviços de engenharia: representando hoje R$ 1.500,00 (R$150.000,00 x 1%).

Despesas de pequeno vulto para compras e outros serviços: representando hoje R$ 800,00 (R$80.000,00 x 1%).


PROGRAMAÇÃO E EXECUÇÃO FINANCEIRA

O fluxo de arrecadação de receitas do Governo Federal e a meta de resultado primário a ser atingida no ano praticamente determinam o processo de liberação dos recursos junto aos órgãos, realizado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Como toda empresa responsável pela gestão de recursos, o Governo Federal também administra e gere seus recursos, liberando recursos mediante a arrecadação de receitas. Hoje, o fluxo de liberação de recursos do Governo Federal é fixado pelo poder executivo via Decreto, o qual denominamos de Decreto de Programação Financeira

Até 30 dias após a publicação da Lei orçamentária, o poder executivo publica o decreto, impondo limites quadrimestrais para movimentação e empenho e limites de pagamentos mensais aos órgãos, com base na expectativa de arrecadação e na meta de resultado. A este processo, denominamos de programação financeira de desembolso.

Para que o Governo efetivamente cumpra os programas consignados no Orçamento, é fundamental a busca por novas receitas e uma melhoria contínua no processo de arrecadação. Todo o esforço de arrecadação provém de órgãos arrecadadores como a Secretaria da Receita Federal (SRF), do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) e dos próprios órgãos executores (Ministérios, Secretarias, etc) mediante o recebimento de tributos e recursos próprios.

A Secretaria de Orçamento Federal (SOF), responsável pela elaboração do Orçamento Público, previamente classifica todas as receitas públicas, em fontes de recurso. As fontes de recurso são agrupamentos de determinadas receitas como as derivadas de impostos, taxas, contribuições, etc e/ou originadas por empréstimos externos, tarifas, etc., que são utilizadas para financiar os gastos públicos.

Cada projeto ou atividade do Orçamento pode conter uma fonte única ou mais de uma fonte de recurso financiando o programa. Um programa do Orçamento pode ser financiado tanto por fontes de recursos do Tesouro, derivadas de impostos, taxas, etc como por fontes de recursos diretamente arrecadados, originados, por exemplo, da venda de um serviço.

Algumas fontes de recurso são compostas por vários tributos, como acontece com a fonte 100 – Recursos Ordinários, que agrega diversos impostos como o Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Outras fontes são compostas por apenas uma receita, ou mesmo, como vimos, por recursos diretamente arrecadados pelo órgão.

O Manual Técnico do Orçamento (MTO) da Secretaria de Orçamento Federal contém uma tabela, já demonstrada, indicando as fontes de recurso que financiam os gastos públicos.

Aspectos gerais da Programação Financeira

Em vista do que dispõem os arts. 72 do Decreto-lei nº 200/67 e o 1º do Decreto nº 83.557/79, as normas de execução orçamentária e programação financeira da despesa autorizada na Lei Orçamentária Anual serão definidas em Decreto, anualmente. O decreto anual acima referido deverá ser publicado até trinta dias após a publicação da Lei de Meios (Artigo 8º da LRF).


Cabe ao órgão central do Sistema de Programação Financeira a aprovação do limite global de pagamentos de cada Ministério ou Órgão, tendo em vista o montante de dotações e a previsão do fluxo de caixa do Tesouro Nacional.

Após a publicação da Lei de Meios e a decretação das diretrizes de programação financeira, tem início a execução orçamentária, a partir de 1º de janeiro. As Unidades Orçamentárias podem, a partir daí, efetuar a movimentação dos créditos, independentemente da existência de saldos bancários ou recursos financeiros.

Observações Importantes sobre a Programação Financeira

i - Quando da alteração dos limites globais de pagamentos deverão ser observados o quantitativo das dotações orçamentárias e o comportamento da execução orçamentária.

ii - Na execução da programação financeira serão considerados, além das despesas autorizadas na Lei Orçamentária:

a - os créditos adicionais;b - as restituições de receitas;c - o ressarcimento em espécie a título de incentivo ou benefício fiscal ; e d - os Restos a pagar.

iii - Os Ministérios, Órgãos da Presidência da República e dos Poderes Legislativo e Judiciário, observados os limites de pagamentos fixados e de acordo com fluxo de recursos do Tesouro Nacional, aprovarão os limites de pagamentos de cada uma das suas unidades orçamentárias tendo como base os programas de trabalho autorizados na Lei Orçamentária Anual e os cronogramas de execução dos projetos e atividades a elas pertinentes (ver artigo 10 do Decreto nº 93.872/1986).

iv - Cada Unidade Orçamentária, quando conveniente e necessário, poderá partilhar seu limite financeiro entre as suas Unidades Administrativas Gestoras.

v - Toda atividade deverá ajustar-se à programação governamental e ao orçamento anual. Os compromissos financeiros, mesmo os financiados por operações de crédito internas e externas, ficam subordinados aos limites fixados na programação financeira de desembolso aprovada pela STN (art.11, Decreto nº 93.872/1986).

vi - As Transferências para entidades supervisionadas, inclusive quando decorrentes de receitas vinculadas ou com destinação específica em legislação vigente, constarão dos limites de saques aprovados para a Unidade Orçamentária detentora dos créditos orçamentários.

vii - Os saques só poderão ser efetuados, mesmo aqueles relativos à receitas próprias, após a arrecadação e recolhimento da respectiva receita à conta do Tesouro Nacional. Isto se deve ao estabelecido nos artigos 1º, do Decreto nº 93.872/1986; 56 da Lei nº 4.320/1964; e 74 do Decreto-lei 200/67.

viii - Os Restos a Pagar constituirão item específico da programação financeira, devendo o seu pagamento efetuar-se dentro do limite de saques fixado.


ix - Revertem à dotação a importância da despesa anulada no exercício. Quando a anulação ocorrer após o encerramento do exercício, será considerada como receita do ano em que se efetivar.

x - Somente manterão contas correntes bancárias no exterior as unidades sediadas fora do País. Os limites financeiros para atender despesas no exterior constarão da programação financeira de forma destacada ( ver art.13 do Decreto nº 93.872/1986).

O processo de programação financeira

O Sistema de Programação Financeira

A programação financeira se realiza em três níveis distintos: Órgão Central de Programação Financeira, Órgãos Setoriais de Programação Financeira - OSPF, e Unidades Gestoras - UG.

O Sistema tem como órgão central a Secretaria do Tesouro Nacional, cabendo-lhe orientar o estabelecimento de diretrizes para a elaboração e reformulação da programação financeira anual, bem como adotar os procedimentos necessários à sua execução.

Os órgãos setoriais do sistema são as Secretarias de Administração Geral dos ministérios civis e os órgãos equivalentes nos ministérios militares e na Presidência da República, cabendo-lhes consolidar as propostas das unidades gestoras distribuir os recursos entregues pela Secretaria do Tesouro Nacional.

As Unidades Gestoras - UG realizam a despesa em todas as suas fases, ou seja, a licitação, a contratação, o empenho, a liquidação e o pagamento, cabendo-lhes encaminhar aos OSPF a proposta de cronograma de desembolso para os projetos e atividades a seu cargo.

Os decretos de programação financeira constituem instrumento do processo de execução financeira e têm por finalidade a formulação de diretrizes para:

1 - elaboração das propostas de cronogramas de desembolso;2 - estabelecimento do fluxo de caixa;3 - fixação de limites de saques periódicos contra a conta única do Tesouro Nacional;4 - assegurar às unidades, em tempo oportuno, a soma de recursos necessários e suficientes à melhor execução do seu programa anual de trabalho; e5 - manter, durante o exercício, o equilíbrio entre receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir eventuais insuficiências financeiras.

Pode o Governo, ainda, editar decretos fixando, se necessário, limites ou percentuais de contenção de despesa, objetivando ajustar o fluxo de caixa do tesouro à execução orçamentária, e também ao atendimento de programas prioritários e a redução do déficit público.

A Elaboração da Programação Financeira


Após a aprovação e a publicação da Lei Orçamentária Anual – LOA, a Secretaria do Tesouro Nacional – STN, por meio de fita magnética elaborada pela Secretaria de Orçamento Federal – SOF, registra no SIAFI os créditos orçamentárias iniciais em contas do sistema orçamentário e financeiro dos órgãos integrantes do sistema de programação financeira. Também são registrados no SIAFI, pelo órgão central do sistema de programação financeira, os subtetos estabelecidos aos valores da Lei Orçamentária Anual fixados pelo Decreto de Programação Financeira do exercício.

A Proposta de Programação Financeira - PPF, constitui o registro pelo qual as Unidades Gestoras, mediante o seu registro no SIAFI, solicitam os correspondentes recursos financeiros para o pagamento de suas despesas aos respectivos órgãos setoriais e estes ao órgão central do sistema de programação financeira.

As PPF são apresentadas com as seguintes informações:- Categorias de Gasto;- Tipo de Despesa (do Exercício ou RP);- Código de Vinculação de Pagamento;- Fonte de Recursos;- Mês de referência;- Valor.

Atualmente a totalização dos valores apresentados nas PPF não pode exceder as dotações aprovadas no Orçamento Geral da União - OGU, sendo o controle realizado por meio do SIAFI, em conta contábil específica.

As PPF serão apresentadas nas seguintes categorias de gastos:A - Pessoal e encargos sociais;B - Dívida; eC - Outras Despesas.

A COFIN/STN, de posse das PPF dos órgãos setoriais, elabora a Proposta de Programação Financeira, com observância dos critérios indicados a seguir, por ordem de prioridade:- Volume de arrecadação dos recursos, de forma que o montante a ser liberado fique limitado ao efetivo ingresso dos recursos no caixa do Tesouro Nacional;- Existência de dotação orçamentária nas categorias de gasto, para utilização dos recursos nos órgãos setoriais;- Vinculações constitucionais e legais das receitas arrecadadas, bem como os respectivos prazos legais de repasse dos recursos;- Prioridades de gasto, previamente estabelecidas por Decreto do Presidente da República;- Demanda apresentada pelos órgãos;- Sazonalidades específicas de alguns gastos; e- Política fiscal estabelecida para o período (déficit ou superávit fiscal).

A STN, após as considerações e os ajustes necessários, registra a Programação Financeira Aprovada - PFA.Os OSPF, em função do teto fixado na PFA, estabelecerão os limites para suas unidades gestoras.

Operacionalização da Programação Financeira no SIAFI


O sistema de programação financeira é administrado pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda (Órgão Central), tendo ainda em sua composição os Órgãos Setoriais de Programação Financeira (OSPF) que são as Subsecretarias de Planejamento e Orçamento (SPOA) dos ministérios civis e órgãos equivalentes da Presidência da República e Ministérios Militares e, finalmente, as unidades executoras. Esses órgãos têm atribuições específicas.

Importante

PPF: sigla que significa “proposta de programação financeira” que representa a 1ª etapa da programação financeira denominada de solicitação.

PFA: sigla que significa “programação financeira aprovada” que representa a 2ª etapa da programação financeira denominada de aprovação.

PF: sigla do documento Nota de Programação Financeira utilizado no Siafi para registrar e contabilizar a PPF e a PFA.

Na sua primeira etapa, a programação financeira caracteriza-se pela solicitação de recursos financeiros, documentada na PPF – Proposta de Programação Financeira que fazem as Unidades Executoras aos Órgãos Setoriais e, também, estes ao Órgão Central.

Em seguida, cabe ao órgão central a aprovação dos valores a serem liberados aos órgãos setoriais. Estes, por sua vez, aprovam os valores a liberar às unidades executoras, dentro do limite estabelecido pelo órgão central, dentro do subsistema CPR – Contas a Pagar e a Receber, por intermédio de PFA – Programação Financeira Aprovada.

SOLICITAÇÃO

APROVAÇÃO

Na relação órgão central X órgão setorial, a STN recebe a solicitação materializada na PPF (proposta de programação financeira), elaborada pelo órgão setorial; aprova o valor a liberar dentro do CPR, gerando a PFA (proposta de programação financeira aprovada); e libera os recursos financeiros, através da NS – Nota de Sistema. Cabe ao OSPF apenas encaminhar a solicitação sob a forma de PPF, para o órgão central.

Na relação órgão central X órgão setorial, a STN recebe a solicitação materializada na PPF (proposta de programação financeira), elaborada pelo órgão setorial; aprova o valor a liberar dentro do CPR, gerando a PFA (proposta de programação financeira aprovada); e libera os recursos financeiros, através da NS – Nota de Sistema. Cabe ao OSPF apenas encaminhar a solicitação sob a forma de PPF, para o órgão central.

Na relação órgão setorial X unidade executora, o OSPF assume as funções do órgão central, pois tem atribuições semelhantes às da STN, que são: receber a PPF elaborada pelas unidades executoras, aprovar o montante de recursos a liberar dentro do CPR, gerando a PFA (proposta de programação financeira aprovada); e libera os recursos financeiros, através da NS – Nota de Sistema; enquanto que a unidade executora apenas faz a solicitação, elaborando uma PPF para o OSPF.

Na relação órgão setorial X unidade executora, o OSPF assume as funções do órgão central, pois tem atribuições semelhantes às da STN, que são: receber a PPF elaborada pelas unidades executoras, aprovar o montante de recursos a liberar dentro do CPR, gerando a PFA (proposta de programação financeira aprovada); e libera os recursos financeiros, através da NS – Nota de Sistema; enquanto que a unidade executora apenas faz a solicitação, elaborando uma PPF para o OSPF.

STN < = e => OSPF OSPF <= e => UNIDADE EXECUTORA


CPR: contas a pagar e a receber, é um subsistema do SIAFI desenvolvido de forma a otimizar o processo de programação financeira dos órgãos/entidades ligadas ao sistema, proporcionando informações em nível analítico e gerencial do fluxo de caixa.

NS: sigla do documento denominado nota de sistema utilizado no Siafi para contabilizar a 3ª etapa da programação financeira denominada de liberação, por meio do qual ocorre a descentralização de recursos financeiros entre o órgão central e as setoriais de programação financeira.

OSPF: Órgão Setorial de Programação Financeira.

Veja, a seguir, o fluxo da programação financeira.

1º PASSO: As unidades executoras elaboram a PPF solicitando ao OSPF o montante de recursos financeiros que necessitam para atender seus gastos;

2º PASSO: Os OSPF consolidam as solicitações das suas unidades executoras e encaminham uma única solicitação referente ao ministério ao órgão central (STN/MF) por meio de nova PPF; 3º PASSO: A STN/MF, após examinar cada solicitação dos OSPF, emite a PFA dentro do subsistema CPR – Contas a Pagar e a Receber, aprovando o montante de recursos financeiros que serão liberados para cada OSPF;

FLUXO DE ETAPAS DA PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA

ÓRGÃO CENTRAL(STN / MF)

ÓRGÃO CENTRAL(STN / MF)

MINISTÉRIO(ÓRGÃO

SETORIAL)

MINISTÉRIO(ÓRGÃO

SETORIAL)

MINISTÉRIO(ÓRGÃO

SETORIAL)

MINISTÉRIO(ÓRGÃO

SETORIAL)

UNIDADEEXECUTORA

UNIDADEEXECUTORA UNIDADE

EXECUTORA


EXECUTORA


EXECUTORA

UNIDADEEXECUTORA

1º

1º

2º 3

º5º

4º

4º

6º

6º


4º PASSO: Os OSPF, em face do montante individual aprovado pela STN/MF, redistribui o valor às suas unidades executoras, emitindo nova PFA dentro do subsistema CPR – Contas a Pagar e a Receber, onde fica indicado o montante aprovado a ser liberado;

5º PASSO: A STN/MF, finalizando suas atribuições, emite uma NS, dentro do subsistema CPR – Contas a Pagar e a Receber, transferindo para os OSPF, os recursos financeiros cuja liberação anteriormente tinha sido aprovada;

6º PASSO: Os OSPF, finalizando todo o processo de programação financeira e depois de receberem os recursos financeiros da STN/MF, fazem nova transferência dos mesmos, destinando a cada uma de suas unidades executoras o valor antes aprovado pelo próprio OSPF. Com isso, o dinheiro necessário ao pagamento da despesa chega até as unidades executoras, encerrando o processo de execução da despesa, que começou com a autorização dada na lei orçamentária.

Enquanto a SOF/MP consigna as “dotações” orçamentárias aos órgãos, a STN/MF libera recursos financeiros sob a forma de “cota” aos mesmos.

Num segundo estágio, os órgãos setoriais do sistema de orçamento e do sistema de programação financeira estão envolvidos, respectivamente, na descentralização orçamentária, que pode ser feita sob a forma de “destaque” ou “provisão”, e na transferência de recursos financeiros, que respeitada a ordem anterior, provocará o “repasse” ou “sub-repasse”. Ou seja, se ocorrer uma descentralização do orçamento sob a forma de destaque, então o OSPF efetuará a descentralização financeira sob a forma de repasse; e se ocorrer sob a forma de provisão, então o OSPF realizará um sub-repasse.

Para melhor entendimento dessa série de movimentações financeiras entre os diversos órgãos e etapas envolvidas e sua relação com a descentralização do orçamento, observe o quadro, a seguir, referente às formas de descentralização orçamentária e de financeira.

DESTAQUE ORÇAMENTÁRIO REPASSE FINANCEIRO

PROVISÃO ORÇAMENTÁRIA SUB-REPASSE FINANCEIRO

SUB-REPASSE FINANCEIRO

As figuras da descentralização orçamentária têm uma estreita relação com as figuras de descentralização financeira.As figuras da descentralização orçamentária têm uma estreita relação

com as figuras de descentralização financeira.

ATENÇÃO!

DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA COTA FINANCEIRA


Observação:

A unidade orçamentária que recebe créditos orçamentários sob a forma de dotação (fixação) receberá sob a forma de cota os recursos financeiros;

A unidade administrativa que recebe créditos orçamentários por descentralização de uma U.O. sob a forma de destaque receberá os recursos financeiros sob a forma de repasse;

A unidade administrativa que recebe créditos orçamentários por descentralização de uma U.O. sob a forma de provisão receberá os recursos financeiros sob a forma de sub-repasse.

Regras para Liberação de Recursos e Execução da Despesa

O Decreto de Programação Financeira, em consonância com o que estabelece a LDO e a LRF, define algumas regras para a liberação de recursos e execução da despesa:

a) Não serão objetos de limitação, as dotações referentes às:

Transferências constitucionais e legais a Estados e Municípios por repartição de receita e as relativas as despesas com pessoal e encargos sociais, juros, encargos e amortização da dívida; Relativas aos grupos de despesa com pessoal e encargos sociais, juros, encargos e amortizações da dívida;

NÍVEL DEÓRGÃO

CENTRAL

NÍVEL DEÓRGÃO

SETORIAL

NÍVEL DEUNIDADE

EXECUTORA

DESCENTRALIZAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

DESCENTRALIZAÇÃO FINANCEIRA

SOF/MPOG

STN/MF

MIN. “A”U.O.

MIN. “B”U.O.

DESTAQUE(NC)

SUB-REPASSE(NS) SUB-REPASSE(NS)PROVISÃO(NC)

DOTAÇÃO(ND)DOTAÇÃO(ND) COTA (NS) COTA (NS)

REPASSE (NS)

MIN. “A”U.O.

MIN. “B”U.O.

PROVISÃO(NC)

MIN. “A”U.A.

MIN. “B”U.A.

DESTAQUE NC) REPASSE (NS)

MIN. “A”U.A.

MIN. “B”U.A.


Destinadas ao pagamento do Seguro Desemprego e Abono Salarial, Fundo de Compensação e Variações Salariais - FCVS, sentenças judiciais transitadas em julgado, benefícios previdenciários e os relativos à Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, formação de estoques públicos e subvenções econômicas no âmbito do Ministério da Agricultura e das Operações Oficiais de Crédito, despesas financeiras, de recursos entregues aos estados e municípios nas condições da Lei Complementar nº 87 e as transferências destinadas a financiar programas de desenvolvimento econômico à cargo do BNDES.

b) A realização de despesas à conta das fontes de recursos se realizará somente até o montante da efetiva arrecadação das receitas correspondentes;

c) O pagamento de despesas do exercício, inclusive de Restos a Pagar de exercícios anteriores ocorrerá até os montantes constantes dos anexos referentes a pagamentos;

d) No prazo de quinze dias, os Ministros e Secretários de Estado estabelecerão os limites de pagamento a serem observados mensalmente pela unidades orçamentárias dos respectivos órgãos;

e) As unidades orçamentárias que ultrapassarem o limite de pagamento estabelecido, ficam impedidas de receber transferência de recursos, enquanto perdurar a situação de excesso de pagamentos;

f) Os créditos suplementares e especiais autorizados no exercício terão sua execução condicionada aos limites fixados nos anexo;

g) A execução orçamentária da despesa com pessoal e encargos sociais dos órgãos do Poder Executivo, exceto precatórios e despesas correntes de sentenças judiciais transitadas em julgado de empresas públicas e sociedades de economia mista, obedecerá, em cada mês, a cronograma estabelecido no correspondente anexo do Decreto.

h) Os recursos financeiros correspondentes as dotações orçamentárias e aos créditos adicionais consignados aos Poderes Legislativo, Judiciário e ao Ministério Público da União, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em obediência ao disposto no artigo 168 da Constituição Federal e demais legislação pertinente, em valores correspondentes ao saldo de recursos a liberar, dividido pelo número de meses a decorrer até o final do exercício;

Liberação de Recursos

As liberações de recursos pelo órgão central de programação financeira serão efetivadas da seguinte maneira:

a) Com estabelecimento de Limite de Saque com Vinculação de Pagamento para o pagamento de despesas com fontes do tesouro.

b) Com o estabelecimento de Limite de Saque para Empenho Contra Entrega para o pagamento de despesas com Empenho Com Garantia de Pagamento Contra Entrega.


As liberações de recursos da STN para os OSPF são efetuadas por fonte de recursos, em 3 (três) grandes grupos (Categoria de Gastos). A Categoria de Gastos - É a classificação levando em consideração a Categoria Econômica e o Grupo de Despesa. A seguir, evidencia-se a correlação entre estas Categorias e os Grupos de Despesas.

Categoria de Gasto

Categoria Econômica Grupo de Despesa

A -Pessoal 3 – Despesa Corrente 1 - Pessoal

B - Dívida3 – Despesa Corrente 2 - Juros4 – Despesa Capital 6 - Amortização

C - Custeio3 – Despesa Corrente 3 – Out. Desp.

Correntes4 – Despesa Capital 4 - Investimento4 – Despesa Capital 5 – Inversão

FinanceiraD – Outros Gastos Reserva de

Contingência

No que se refere à fonte de recursos pode-se separar as liberações em três grandes grupos:

a) Fonte Ordinária do Tesouro Nacional: representa os recursos arrecadados sem destinação específica para o gasto. Exemplo: Fonte 100.

b) Fontes vinculadas: são aquelas decorrentes de mandamentos constitucionais e de leis ordinárias com destinação específica no Orçamento Geral da União.

– Transferências Constitucionais:

a Estados , DF e Municípios. Ex: FPM, FPE, FUNDEF, etc.

a Fundos, Programas ou Ações. Ex: FAT, BNDES.

– Transferências Legais:

a Estados, DF e Municípios. Ex: Royalties Petróleo

a Órgãos e Fundos. Ex: Fundo penitenciário.

c) Fontes diretamente arrecadadas: constituem recursos próprios de órgãos e fundos ligados à administração direta e indireta. A denominação de “diretamente arrecadada” é conferida àquelas receitas, cuja arrecadação depende da ação do Órgão arrecadador e/ou beneficiário.

d) Demais fontes: neste grupo estão as fontes relativas ao pagamento da Divida Interna e Externa, às Operações de Créditos Internas e Externas, à venda dos Títulos Públicos, receitas de privatização, receitas de concessão, etc.

Normalmente as liberações de cota pela STN para os OSPF obedecem à seguinte periodicidade:

I – Recursos financeiros para o pagamento das despesas com Pessoal e encargos sociais:

- Para órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário: no dia 20 de cada mês;

- Para órgãos do Poder Executivo: no último dia útil de cada mês;

II – Recursos financeiros para o pagamento das Outras Despesas Correntes e de Capital:


- Para órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário: 1/12 da cota orçamentária a liberar, até o dia 20 de cada mês;

- Para órgãos do Poder Executivo: de acordo com o decreto de programação até o último dia útil de cada mês;

III – Liberações específicas:

- Bolsas de Estudo do MEC e do MCT: no dia 1º de cada mês;

- Merenda Escolar: no dia 20 de cada mês;

- Recursos para o SUS: nos dias 1º, 10, 20 e 30;

- Contrapartida de recursos externos: em até duas vezes ao mês.

IV - Dívida Interna e Externa: no vencimento da obrigação;

V – Transferências Constitucionais:

- FPM/FPE/IPI/FNE/FNO/FCO/FUNDEF: decendialmente (L.C. 62/89);

- Royalties Itaipu: no dia 20 de cada mês;

- Royalties Petróleo: no dia 20 de cada mês;

- L. C. 87/96 (Lei Kandir): no dia 30 de cada mês;

- Complementação da União para o Fundef: no dia 30 de cada mês;

No que se refere à programação da despesa pode-se separar em:

a) Despesas não Programáveis

Assim denominam aquelas despesas cuja liberação dos recursos se completa na classificação da receita ingressada. A efetivação da liberação leva-se em conta os valores efetivamente arrecadados e classificados e a dotação orçamentária correspondente. São exemplos: as transferências constitucionais aos Estados, DF e Municípios (FPM, FPE, L.C 87/96).

b) Despesas Programáveis

Despesas Programáveis são aquelas cuja liberação depende da observância dos seguintes pré-requisitos:

- disponibilidades existentes;

- estimativa do ingresso dos recursos;

- limites orçamentário e de pagamento estabelecido no Decreto de Programação Financeira;

- demanda dos órgãos

- política fiscal estabelecida para o período.

São exemplos as Outras Despesas Correntes e de Capital, Pessoal e Encargos Sociais, Serviço da Dívida, Benefícios Previdenciários, etc.

A liberação financeira com vinculação de pagamento é o processo pelo qual a STN limita e controla pagamentos dentro de cada fonte de recursos, combinada com a codificação de cada tipo de pagamento de forma a vincular a liberação com o respectivo pagamento. As vinculações de pagamento poderão ser consultadas no SIAFI, através da transação CONVINCPAG.

Principais Vinculações de Pagamento Utilizadas:130 = Pessoal – Folha Complementar - Sentenças

Judiciais


140 = Pessoal – PrecatóriosCódigo da Fonte + 310 = Pagamento Pessoal

412 = Pagamento de Cartão de Crédito400 = Custeio (O C K ) – C/ Exigência de Empenho 500 = Custeio (O C K )510 = Custeio (Benefícios da Folha de Pessoal )

Nesta modalidade não ocorre a transferência de recursos financeiros da conta única, são fixados limites de saque pela STN para os OSPF e destes para as Unidades/Entidades.


PROGRAMAÇÃO DAS RECEITAS E DESPESAS DO TESOURO NACIONAL

Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 2000) representa um marco na gestão dos recursos públicos. Esta lei regulamenta o artigo 163 da Constituição Federal, ao estabelecer as normas orientadoras das finanças públicas no País. Objetiva aprimorar a responsabilidade na gestão fiscal dos recursos públicos, por meio de ação planejada e transparente que possibilita prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Autoridades governamentais e agentes públicos passam a ser responsabilizados criminalmente pela má gestão dos recursos públicos e pelos atos que impliquem danos ao erário.

Estão sujeitos à Lei de Responsabilidade Fiscal os poderes Executivo, Legislativo, inclusive Tribunais de Contas, e o Judiciário, bem como o Ministério Público e os órgãos da administração direta, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais subordinadas. A Lei de Responsabilidade se apoia em quatro eixos:

Planejamento - aprimorado pela criação de novas informações, metas, limites e condições para a renúncia de receita e para a geração de despesas, inclusive com pessoal e seguridade, para a assunção de dívidas, realização de operações de crédito, incluindo ARO, e para a concessão de garantias;

Transparência - concretizada com a divulgação ampla, inclusive pela Internet, de quatro relatórios de acompanhamento da gestão fiscal, que permitem identificar receitas e despesas: Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Riscos Fiscais, Relatório Resumido da Execução Orçamentária e Relatório de Gestão Fiscal.

Controle – aprimorado pela maior transparência e qualidade das informações, exigindo uma ação fiscalizadora mais efetiva e contínua dos Tribunais de Contas. Existem prazos para atender aos limites previstos.

Responsabilização – deverá ocorrer sempre que houver o descumprimento das regras, com a suspensão das transferências voluntárias, das garantias e da permissão para contratação de operações de crédito, inclusive ARO. Os responsáveis sofrerão as sanções previstas no Código Penal e na legislação que prevê os crimes relacionados à Lei de responsabilidade Fiscal. Somente as ações nas áreas de saúde, educação e assistência social não sofrerão restrição quanto ao pagamento de serviço da dívida e transferências voluntárias, visando assim proteger a população contra os descumprimentos da lei pelas autoridades.

Foco da LRF: prevenção de riscos fiscais

A história das finanças públicas no Brasil foi marcada nas últimas décadas pela ocorrência de déficits fiscais expressivos em todas as esferas de governo, materializados pela adoção de inúmeros expedientes que viabilizavam a execução de gastos em montantes superiores à capacidade de pagamento do setor público. Apesar da existência no País, há vários anos, de um vasto instrumental de planejamento das ações de governo, o arcabouço legal até recentemente adotado permitia que fossem assumidos compromissos com base em expectativas de receitas futuras nem sempre fundamentadas em parâmetros consistentes,


que garantissem a sua arrecadação. Havia uma cultura em que a despesa se realizava até o ponto em que os bens ou serviços eram entregues aos governos e ao final de cada exercício, ou do mandato de um governante, na ausência da arrecadação que lhe daria o devido suporte, o pagamento era transferido para o futuro. Esse processo se viabilizava com a utilização de diversas formas de comprometimento de receitas futuras, como as seguintes:

endividamento junto ao setor financeiro (principalmente os bancos estatais federais e estaduais) por intermédio de operações de antecipação de receita orçamentária (ARO) ou de contratação de empréstimos, principalmente junto aos bancos estatais;

emissão de títulos públicos;

contratação de despesas acima dos limites autorizados na lei orçamentária, gerando futuras confissões de dívidas;

inscrição de despesas em restos a pagar;

concessão de benefícios de natureza continuada sem respaldo em aumento permanente de receitas.

O crescimento descontrolado da dívida pública, freqüentemente, levava o Governo Federal a se ver na contingência de socorrer os governos estaduais e municipais, inviabilizados pelo alto endividamento. Conforme destacado recentemente pelo Secretário Federal de Controle do Ministério da Fazenda, as deformações presentes na organização do Estado resultavam na prática de se passar o problema dos déficits fiscais “para o outro, para cima ou para o lado”, ou seja, para o próximo governante, para a União ou para o Banco. É fácil reconhecer as conseqüências do processo, principalmente quando se constata que, no final, todas as formas de repasse do déficit conduzem o problema para “o banco”, ou seja, para o sistema financeiro, com os conseqüentes impactos sobre a política monetária e sobre os índices de inflação. O resultado era que os custos terminavam recaindo mais fortemente sobre aqueles que dispõem de menores condições de acesso aos mecanismos de proteção da moeda, a parcela menos favorecida da população.

Os desequilíbrios fiscais em nosso País não eram decorrentes de situações conjunturais que fugissem ao controle das administrações, mas da ausência de instrumentos que permitissem submeter a decisão do governante a critérios que lhe impusessem a responsabilidade pelas conseqüências macroeconômicas de seus atos. Essa situação possivelmente estava associada a uma limitada conscientização a respeito dos efeitos que decisões específicas de uma administração, mesmo que de um pequeno município, podem desencadear, levando a desequilíbrios de larga expressão que afetam toda a economia do País.

Foi para modificar esse estado do nosso ordenamento institucional e jurídico que se impôs a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. Diante das considerações apresentadas, não é difícil entender que a motivação da Lei reside na necessidade de normas legais que condicionem a ação dos governantes aos limites estritos de sua efetiva capacidade de gasto, de forma a prevenir déficits fiscais e o conseqüente crescimento descontrolado da dívida pública. Em resumo, o foco da Lei de Responsabilidade Fiscal está na prevenção de déficits fiscais.


Foco da LRF: Prevenir déficits fiscais e o conseqüente crescimento descontrolado da dívida pública.

A LRF, juntamente com a Lei nº. 10.028, de 19 de outubro de 2000 – Lei de Crimes Fiscais, instituiu mecanismos mais rigorosos para a administração das finanças nas três esferas de governo, dentre os quais destacam-se os seguintes:

Obrigatoriedade de estabelecimento de metas anuais de resultado fiscal, na lei de diretrizes orçamentárias, nas três esferas de governo;

Compatibilidade da lei orçamentária anual com as metas de resultado estabelecidas;

Edição, pelo Poder Executivo, de programação anual da execução orçamentária e financeira;

Corte de despesas, na programação anual, quando a reestimativa de receitas indicar frustração e risco de não atingimento das metas estabelecidas;

Obrigatoriedade de efetiva arrecadação de todos os tributos instituídos, nas três esferas de governo;

Estabelecimento de limites para gastos com pessoal;

Proibição de aumentos de despesas de pessoal nos últimos 180 dias do mandato;

Fixação de limites de endividamento, em percentual da receita líquida de cada ente da federação;

Vedação de refinanciamento das dívidas dos estados e municípios;

Condições mais rigorosas para as operações de ARO, inclusive a obrigatoriedade de sua liquidação até o final do mesmo exercício financeiro;

Vedação de contração, nos dois últimos quadrimestres do mandato, de despesa que não possa ser paga no exercício, ou de sua inscrição de restos a pagar quando não houver disponibilidade financeira suficiente para o seu pagamento.

Objetivos da programação anual

A necessidade de uma programação do fluxo de caixa do governo é reconhecida em nossa legislação há longa data. A Lei nº. 4.320, de 1964, já determinava o estabelecimento, a cada ano, de um quadro de cotas trimestrais que cada órgão fica autorizado a utilizar, com vistas ao atingimento dos seguintes objetivos:

a) assegurar às unidades orçamentárias, em tempo hábil, os recursos suficientes à melhor execução do seu programa de trabalho durante o exercício;


b) manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, visando à redução de eventuais insuficiências financeiras.

Para o Governo Federal, o Decreto-lei nº. 200, de 1967, impôs disciplinamento para a execução orçamentária e a programação financeira dos desembolsos autorizados na Lei Orçamentária Anual, prevendo o estabelecimento, pelo Poder Executivo, até trinta dias após a publicação da Lei Orçamentária, do fluxo de caixa e dos limites de saque contra a conta única do Tesouro Nacional.

Na ocasião da edição da Lei 4.320/1964, os objetivos da programação financeira consistiam em assegurar os recursos necessários à execução da despesa e, em segundo lugar, prevenir eventuais déficits de caixa. No entanto, embora não mencionado tacitamente, aquela Lei já permitia que, ante uma eventual expectativa de frustração da receita estimada no orçamento anual, o Poder Executivo poderia adotar medidas de precaução, não autorizando a execução de parcelas do orçamento, a fim de manter o nível da despesa compatível com a previsão de arrecadação.

A LRF reconhece que uma gestão fiscal responsável implica mais que a implementação de uma programação financeira voltada para a execução do orçamento aprovado. Exige a prevenção contra os riscos de desequilíbrio das contas públicas motivados por fatores mais ou menos previsíveis quando da elaboração da Lei Orçamentária. Reconhece também que o planejamento das ações do governo não se esgota com a elaboração da Lei Orçamentária Anual, mas deve ser permanentemente reavaliado e ajustado à efetiva capacidade financeira do Estado.

Nesse sentido, a LRF instituiu procedimentos visando:

a reavaliação periódica das expectativas de arrecadação e de resultado do exercício corrente;

a realimentação do processo de planejamento;

a adoção de mecanismos de ajuste da execução orçamentária e financeira do exercício corrente, para que o valor dos gastos se mantenha permanentemente compatível com a perspectiva de arrecadação e com o resultado fiscal programado;

A programação anual da execução orçamentária e dos desembolsos financeiros passou então a ter por finalidade não só evitar eventuais déficits de caixa mas, principalmente, prevenir a ocorrência de déficits que possam acarretar a acumulação de restos a pagar e o conseqüente comprometimento de receitas futuras. Em última análise:

O foco da programação anual de execução orçamentária e financeira é a realização de ajustes nos valores da despesa autorizada quando tais ajustes ainda são possíveis, ou seja, quando ainda não houve a geração dos compromissos correspondentes.

Instrumentos Utilizados na Programação Anual


O ordenamento instituído pela LRF impôs o estabelecimento de metas fiscais que deverão nortear todo o processo de planejamento e de execução das finanças públicas em cada exercício, devendo ser cumpridas as seguintes etapas:

Inclusão, na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, a cada ano, de um Anexo de Metas Fiscais que contenha não só a indicação dos resultados esperados mas também da consistência das estimativas de arrecadação;

Inclusão, na Lei Orçamentária Anual - LOA, de demonstrativo de compatibilidade com as metas estabelecidas na LDO;

Programação de desembolsos mensais, com ajustes bimestrais da despesa autorizada;

Publicação bimestral de relatório resumido da execução orçamentária;

Avaliação quadrimestral do cumprimento das metas fiscais, em audiência do Poder Executivo junto ao Poder Legislativo.

A elaboração de um cronograma de desembolsos mensais tem por finalidade não só disciplinar o fluxo de caixa, mas está relacionada, também, com a necessidade de precaução do administrador público quanto a eventuais frustrações das estimativas de arrecadação. Além das dificuldades naturais inerentes a qualquer estimativa de receita, os percalços da economia produzem instabilidades que inevitavelmente reduzem o grau de previsibilidade das estimativas adotadas na elaboração das propostas orçamentárias anuais. Por esse motivo, é altamente provável que ocorram divergências expressivas entre os valores das receitas estimadas no orçamento aprovado e aqueles que efetivamente se realizam. A experiência demonstra que freqüentemente a tendência de tais divergências é no sentido de uma arrecadação menor que a prevista.

Assim, caso não tenham sido adotados ajustes tempestivos, ao final do exercício o desequilíbrio entre o volume das receitas estimadas e o valor efetivamente arrecadado implicará necessidade de corte no valor das despesas, ou a utilização de receitas futuras para pagamento da parcela de despesa que ultrapassar a arrecadação do ano.

Nos períodos de inflação elevada, a adequação dos valores da despesa poderia se viabilizar pelo simples retardamento de sua execução, uma vez que o processo inflacionário se encarregava de corroer o valor real das dotações. A programação dos desembolsos, portanto, assumia um papel adicional na adequação dos níveis de despesa aos níveis da receita, em valores nominais. Quanto mais se retardasse os pagamentos, menores seriam os valores reais pagos, procedimento conhecido como “administração fiscal na boca do caixa”.

Outro mecanismo consistia no estabelecimento de sub-tetos para a execução da despesa, visando contê-la dentro de limites adequados ao fluxo de ingresso de recursos no caixa mensal e anual, o que representava redução dos valores originalmente autorizados no orçamento. Esse mecanismo, largamente utilizado pelos Poderes Executivos, de forma discricionária, principalmente após o controle dos índices inflacionários, foi inserido no art. 9º. da Lei de Responsabilidade Fiscal, tornando-se obrigatório para todos os entes da federação. Nele se estabeleceu que, ao final de cada bimestre, se as expectativas de


resultado indicarem o não atingimento dos limites fixados no Anexo de Metas Fiscais da LDO, os três poderes do governo deverão reduzir o montante da dotação orçamentária disponibilizada para empenho, assim como os respectivos pagamentos, de forma a readequar o montante da despesa do exercício a valores compatíveis com o atingimento daquelas metas.

A execução da despesa se realiza mediante cumprimento de diversas etapas, dentre as quais vale destacar:

licitação; empenho; produção dos bens ou serviços, pela parte contratada; liquidação; pagamento.

O empenho da despesa representa o comprometimento de parcela da dotação orçamentária com determinado gasto, já especificando o credor e o montante envolvido. A liquidação consiste no reconhecimento de que a despesa foi executada na forma como foi contratada, e representa o reconhecimento da obrigação pecuniária do governo junto a seus fornecedores ou prestadores de serviços. É a última etapa da execução orçamentária da despesa. Após essa etapa, resta executar a despesa sob o ponto de vista financeiro, ou seja, o pagamento, que se concretiza quando o ordenador de despesas emite a ordem bancária a favor do credor.

A despesa do exercício poderá ser alterada a qualquer momento, desde que se encontre em uma das etapas anteriores à liquidação. Enquanto não houver a liquidação, as partes envolvidas poderão alterar as condições pactuadas e a despesa poderá ter seu valor alterado ou mesmo cancelado. É evidente que, quanto mais próximo o final do exercício, menor será a flexibilidade para ajuste no montante da despesa, em decorrência dos compromissos que vão sendo assumidos. Por outro lado, será maior o grau de previsibilidade quanto ao volume da receita total a ser arrecadada no ano, visto que parcela da arrecadação já se encontrará realizada e o comportamento das variáveis econômicas que afetam a receita será mais visível.

No entanto, se por um lado a proximidade do final do exercício traz maior segurança quanto às estimativas de arrecadação da receita, por outro pode inviabilizar a realização dos ajustes que se fizerem necessários ao atingimento das metas fiscais. Por esse motivo, a prevenção dos riscos de desequilíbrio fiscal exige que as estimativas de receita e as autorizações de gasto, no início do exercício, sejam mais cautelosas.

Elementos da programação anual

A LRF instituiu a programação anual da execução orçamentária e financeira nos seguintes termos:

“Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea ‘c’ do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.”


“Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.”

Por força do art. 8º, a programação financeira deverá ser instituída por ato do Poder Executivo, até trinta dias após a publicação dos orçamentos, e terá como objetivo primordial o cumprimento das metas de resultado fiscal estabelecidas na LDO.

Para viabilizar o estabelecimento da programação anual, é recomendável a atualização das estimativas de arrecadação, tão logo aprovada a Lei Orçamentária Anual, considerando-se eventuais mudanças no cenário adotado para realização das estimativas de receita quando da elaboração da proposta orçamentária, assim como fatos novos que eventualmente não tenham sido considerados durante a tramitação do projeto no Legislativo.

Havendo probabilidade de não atingimento do valor da receita estimada na Lei Orçamentária, caberá a limitação do empenho da despesa a valores compatíveis com a arrecadação prevista. Portanto:

O ato que estabelecer a programação financeira anual deverá conter, no mínimo, os dois demonstrativos a seguir:

um quadro com os valores que cada órgão do governo poderá empenhar durante o exercício; um quadro com os valores dos pagamentos (desembolsos financeiros) que cada órgão poderá realizar a cada mês.

A elaboração desses elementos deverá partir dos dados da Lei Orçamentária, considerando as diversas vinculações de receitas, a maior ou menor flexibilidade do valor de algumas despesas, as sazonalidades de determinados pagamentos e também:

os créditos adicionais;

as restituições de receitas e os benefícios fiscais;

os restos a pagar do exercício anterior, assim como a perspectiva de inscrição de novos restos a pagar no exercício corrente.

A vinculação de receitas é instrumento adotado de forma exagerada na administração pública brasileira, e sem dúvida se constitui numa das causas de desequilíbrio das finanças públicas.

A instituição de normativos legais e constitucionais impondo vinculações de receitas é procedimento intimamente relacionado com a carência de recursos com que contam os Governos diante da ilimitada demanda de despesas. É necessário reconhecer que, em qualquer ocasião, e diante de qualquer volume de receitas, a demanda da sociedade por despesas do Estado é inevitavelmente maior que sua capacidade de gasto, uma vez que as necessidades de bens e serviços são infinitas, enquanto que a realização de receitas é limitada pela base econômica que gera a arrecadação tributária.


Quando as vinculações privilegiam determinadas ações do governo, todas as demais são prejudicadas. Isto porque a capacidade de arrecadação possui limites rigidamente atrelados à renda gerada pelo conjunto da economia, de forma que a vinculação nem sempre produz aumento de receitas. Por isso, o resultado da vinculação termina sendo a redução do volume de recursos disponíveis para realização das despesas que não contam com receitas vinculadas. Desse processo, surgem alguns problemas:

inversão de prioridades - os órgãos que contam com receitas vinculadas tendem a executar, com esses recursos, os gastos de menor importância na escala de prioridade do governo, de forma a pressionar o Tesouro, posteriormente, para lhe alocar adicionalmente outros recursos necessários para o atendimento de despesas incomprimíveis, como os pagamentos de pessoal e encargos sociais;

engessamento das prioridades - a vinculação legal da receita faz com que os gastos fiquem atrelados às prioridades do passado, ao invés de estarem voltados para as necessidades observadas em cada época. O que ocorre comumente é que, uma vez estabelecida a vinculação, os setores beneficiados procuram, e muitas vezes conseguem, mantê-la ao longo dos anos, mesmo quando aquele gasto já não é o mais importante.;

automatismo do gasto – a vinculação de receita reduz o campo de atuação da função alocativa do orçamento;

Além disso, a vinculação funciona sempre em sentido único, ou seja, os recursos são destinados para os setores previamente definidos mas, se houver frustração da receita vinculada, as despesas correspondentes não serão reduzidas, pressionando a disputa pelos demais recursos não vinculados.

Além da vinculação de receitas, outro aspecto relevante diz respeito à elevada rigidez de parcela expressiva da despesa pública. É o caso das despesas de pessoal, que consomem a maior parte dos recursos dos estados e dos municípios, e de diversos outros itens de gasto, como os pagamentos de dívidas, de precatórios e de determinadas despesas imprescindíveis à manutenção das atividades essenciais do governo. Também não podem deixar de ser considerados os prazos de pagamento ou de transferências legalmente estabelecidos, bem como aqueles relacionados com a repartição das receitas entre as três esferas de governo.

Diante das limitações mencionadas, é recomendável que a elaboração da programação da execução anual observe os critérios a seguir, enumerados por ordem de prioridade:

metas fiscais estabelecidas para o período;

volume de arrecadação estimada a cada mês, de forma que o montante a ser desembolsado se compatibilize com o volume de recursos disponíveis;

dotação orçamentária aprovada, por categorias de gasto;

vinculações constitucionais e legais das receitas arrecadadas, bem como respectivos prazos legais de repasse dos recursos;


demandas apresentadas pelos órgãos;

sazonalidades específicas de alguns gastos.

Com base nesses dados, é possível realizar o quadro da programação mensal de desembolsos de cada órgão, assim como o quadro de limites de empenho da despesa do exercício, cabendo esclarecer que esses limites deverão ser atualizados a cada dois meses, podendo ser ampliados ou reduzidos conforme permitam as estimativas de arrecadação.

Elaboração, acompanhamento e ajustes da programação anual

A Leitura dos Valores Previstos no Orçamento

A primeira Programação Financeira Anual é elaborada com base no Projeto de Lei Orçamentária encaminhado ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto. Para efeito de Programação Financeira, as despesas são classificadas por fontes de recursos e grupos, a saber:

1-Pessoal e Encargos Sociais 2-Juros e Encargos da Dívida 3-Outras Despesas Correntes e de Capital 4-Investimentos 5-Inversões Financeiras 6-Amortização da Dívida

O citado Projeto de Lei é analisado nos seus grupos de despesas e fontes de recursos, observando, em nível de órgão, as despesas que constituirão o fluxo de caixa do Tesouro Nacional, destacando as despesas primárias das financeiras.

As receitas, por sua vez, são analisadas destacando-se as condicionadas, ou seja, aquelas que estão sujeitas à aprovação pelo Congresso Nacional, observando, no caso destas e de outras criadas, se o fato gerador das mesmas impactará ou não no cálculo do resultado primário do Governo Federal.

As Reestimativas de Valores

Os valores trabalhados na Programação Financeira podem não ser aqueles previstos no cenário de elaboração da Proposta Orçamentária. Quando isso ocorre, devido ao intervalo de tempo entre a elaboração do orçamento e da Programação Financeira, são realizadas pelos órgãos competentes reestimativas de valores tanto das receitas como das despesas anteriormente previstas.

A Montagem do Primeiro Fluxo de Caixa

O fluxo de caixa do Tesouro Nacional contempla todas as receitas e despesas do Governo Federal. É elaborado de forma a atender as políticas fiscal e monetária do governo.

Em forma de planilha, o fluxo é elaborado sob duas óticas distintas: de liberação e de caixa, ou comumente chamada, gasto efetivo. A primeira considera como receita, os recursos recolhidos ao Tesouro Nacional e como despesa, os valores liberados pela STN. A segunda,


considera toda a arrecadação líquida de tributos, contribuições sociais e econômicas e de outras receitas como taxas, tarifas, concessões, Parcela de Preços Específica - PPE, participação acionária e demais receitas da administração pública federal, inclusive, a receita própria de órgãos da administração direta. Considera-se como despesa, aquelas efetuadas mediante saque na Conta Única, inclusive as realizadas com recursos arrecadados nos próprios órgãos.

A estimativa de arrecadação das receitas federais elaboradas pela Secretaria da Receita Federal é trabalhada pela STN de forma a gerar a receita por fontes de recursos, segundo a legislação vigente. A definição dos valores da receita do Tesouro por fonte de recursos é necessária, devido ao fato de que a programação de desembolso se efetiva a partir de legislação específica de cada tributo, que determina com maior ou menor rigidez, os montantes e prazos de repasses dos recursos arrecadados.

Buscando adequar as receitas e despesas à meta de resultado primário para o Governo Federal, definida na Lei de Diretrizes Orçamentárias para o respectivo exercício, as informações relativas às despesas previstas são compatibilizadas com as estimativas das receitas de arrecadação dos tributos federais elaborada pela Secretaria da Receita Federal, de arrecadação líquida da Previdência Social e com as demais receitas.

Com vistas à elaboração dos quadros da programação orçamentária e financeira do exercício, poderão ser desenvolvidos os passos a seguir.

1 º Passo: Reunir as informações

É recomendável que a elaboração da programação financeira do exercício e do quadro de limites de empenho da despesa seja amparada em um demonstrativo de todo o fluxo financeiro previsto para cada mês do ano, o qual, por sua vez, consolide as seguintes informações:

a) reestimativa do ingresso efetivo de cada uma das receitas, mensalmente, compreendendo eventuais restituições e renúncias e os ingressos decorrentes de convênios;

b) previsão de todos os pagamentos a serem realizados a cada mês, compreendendo os valores a serem empenhados no exercício e os restos a pagar, para os principais itens de despesa, ou seja:

pessoal e encargos sociais, considerando-se as sazonalidades decorrentes dos pagamentos de férias, 13º. salário e outras que houver, assim como eventuais estimativas de elevação da despesa por ampliação do quadro, concessão de novos benefícios aos servidores e reajustes salariais previstos;

dívidas a serem pagas mensalmente, como aquelas decorrentes de refinanciamento de débitos junto ao INSS e ao FGTS, destacando-se os valores do principal a ser amortizado e dos juros;

demais despesas correntes e de capital, de preferência classificadas quanto à flexibilidade em relação a prazos de pagamento e às vinculações específicas, como os recursos de convênios, os repasses para o Legislativo e os gastos com educação;


precatórios e outros itens relevantes que houver.

2 º passo: comparar resultados e propor ajustes

O demonstrativo do fluxo financeiro anual, elaborado com as informações acima elencadas, permitirá uma nova avaliação dos resultados a serem alcançados periodicamente e ao final do exercício. Evidentemente, desconsideradas eventuais falhas nas estimativas de arrecadação, as diferenças entre as novas estimativas de resultado e aquelas adotadas para elaboração da Lei Orçamentária Anual serão decorrentes das modificações nas previsões de receitas e de despesas, motivadas por novos fatos como:

mudanças da conjuntura econômica, com impacto nos índices inflacionários e no crescimento da economia e, consequentemente, com efeitos sobre o valor da base de arrecadação;

mudanças na legislação que produzam impacto sobre as receitas;

necessidades de gastos adicionais não previstos inicialmente como, por exemplo, aqueles decorrentes de situações de calamidade;

Caso as novas estimativas indiquem perspectiva de obtenção de resultados menores que os estabelecidos na LDO, será necessário adotar as medidas de ajuste previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal: a limitação de empenho e de movimentação financeira.

3 º passo: limitação de empenho

A limitação de empenho de que trata a LRF diz respeito à necessidade de recondução do valor da despesa do exercício a montante que permita a obtenção das metas de resultado. Sobre o assunto, cabe tecer comentários sobre algumas questões relevantes na apuração do resultado, relacionadas com a metodologia a ser empregada, com a rigidez de algumas despesas e com a administração dos restos a pagar.

Quanto à metodologia recomendada, é importante considerar que a despesa somente se encontra realizada depois de liquidada, de forma que não é recomendável lançar no resultado do exercício a parcela de despesa “não processada” inscrita em restos a pagar, visto que é usual que parte desse valor seja cancelado futuramente. No entanto, deve-se incluir na apuração do resultado o valor dos restos a pagar de exercício anterior que vierem a ser liquidados no exercício corrente. Por conseqüência, para fins de apuração dos resultados fiscais, é razoável que a despesa a ser considerada na programação anual corresponda ao valor de toda a despesa liquidada no exercício, compreendendo: o montante dos empenhos liquidados do próprio ano, inclusive os restos a pagar processados nele inscritos, acrescido dos valores dos restos a pagar em processamento inscritos em exercício anterior e liquidados no exercício corrente.

Este procedimento é o mais recomendado e o que está sendo utilizado por estados e municípios, pois reconhece a despesa no momento em que esta gerou obrigação para o Estado. Na apuração do resultado do Governo Federal, por questões históricas e para compatibilização com o resultado apurado abaixo da linha, utiliza-se a ótica do pagamento efetivo, ou seja, reconhece-se como despesa no momento em que os recursos são sacados da conta única.


Assim, para o Governo Federal a despesa somente é considerada depois de paga, não lançando no resultado do exercício a parcela de despesa processada e “não processada” inscrita em restos a pagar. Logo, inclui-se na apuração do resultado o valor dos restos a pagar de exercício anterior que vierem a ser pagos no exercício corrente. Por conseqüência, para fins de apuração dos resultados fiscais, a despesa a ser considerada na programação anual corresponde ao valor de toda a despesa paga no exercício, compreendendo: o montante dos empenhos pagos do próprio ano, inclusive os restos a pagar pagos nele inscritos, acrescido dos valores dos restos a pagar em processamento inscritos em exercício anterior e pagos no exercício corrente.

A limitação de empenho encontra obstáculos às vezes intransponíveis, relacionados com a ausência de flexibilidade para redução do valor de determinadas despesas. A Lei de Responsabilidade Fiscal determina (art. 9º. § 2º.) que não serão objeto de limitação as despesas decorrentes de obrigações constitucionais e legais do ente, as destinadas ao pagamento do serviço da dívida e as ressalvadas na LDO. Adicionalmente, além de representarem o maior item da despesa dos municípios, o pagamento da folha apresenta flexibilidade extremamente limitada. Dessa forma, a limitação de empenho termina se viabilizando quase que exclusivamente em relação às dotações de custeio e investimento.

O outro aspecto relevante é que, ao não se considerar os restos a pagar no resultado do exercício, uma forma eficiente de obtenção do resultado estabelecido na LDO seria lançar nessa rubrica o valor da despesa que não puder ser acomodado no cálculo do resultado. No entanto, é necessário cautela na administração desse processo. Se, a cada ano, parcela da despesa deixar de ser paga e for inscrita em restos a pagar, haverá tendência de crescimento contínuo dos restos a pagar, terminando por comprometer as finanças do ente (União, Estado ou Município).

Portanto, a limitação de empenho deverá se realizar mediante ato do Poder Executivo, no qual se especifica as despesas que serão objeto de limitação e o correspondente montante que o ente fica autorizado a empenhar, preferencialmente observando os seguintes critérios:

“corte” concentrado nas despesas de custeio e investimento que apresentem maior grau de flexibilidade, mantendo-se preservadas, tanto quanto possível, as prioridades do governo;

fixação de limites de empenho compatíveis com os limites de pagamento da despesa (de preferência iguais), de forma a evitar crescimento indesejado dos restos a pagar.

Finalmente, caso o empenho da despesa seja descentralizado em diversos órgãos da administração, é importante que o ato expedido estabeleça os limites autorizados para cada órgão. E, ainda, para que haja maior transparência a respeito das despesas sobre as quais incidiu o ajuste, facilitando o acompanhamento da matéria por parte do Poder Legislativo e do público em geral, cabe registrar, a título de exemplo, que no Governo Federal as Leis de Diretrizes Orçamentárias têm exigido a cada ano a inserção, ao lado do valor dos tetos fixados para cada órgão, do valor das correspondentes dotações aprovadas na Lei Orçamentária Anual.

4 º Passo – programação de desembolsos mensais


A elaboração da programação de desembolsos mensais terá como suporte o quadro do fluxo de ingressos e saídas de caixa, mencionado no 1º passo, ajustado para o atingimento das metas estabelecidas na LDO. De fato, o quadro ajustado representará o próprio cronograma mensal de desembolsos, contendo os valores mensais dos pagamentos relativos aos principais itens de despesa.

No entanto, para garantir a eficácia dessa programação, é necessário que se estabeleçam cronogramas específicos para os pagamentos das despesas de pessoal e de custeio e investimento, principalmente, quando se tratar de pagamentos realizados por órgãos descentralizados.

A fixação de um cronograma para pagamento da folha de pessoal permite evitar que decisões que elevam as despesas sejam executadas, mediante comprometimento das dotações autorizadas na lei orçamentária anual, antes que sejam realizados os ajustes correspondentes na programação financeira. Trata-se, portanto, de medida que visa submeter as decisões de pagamento de pessoal ao necessário ordenamento financeiro.

Dessa forma, a programação de desembolsos se constituirá de quadros que conterão os valores a serem pagos mensalmente por cada órgão, distinguindo-se as despesas de pessoal e de custeio e investimento, assim como outras que vierem a ser consideradas relevantes pela administração.

É importante ressaltar que, por se tratar do atingimento de meta que abrange todo o conjunto de receitas e despesas do governo, a limitação de empenho e o cronograma de desembolso deverão abranger a totalidade dos recursos do governo, mesmo no que se refere a receitas arrecadadas por órgãos da administração indireta, exclusive empresas estatais.

Assim, quando órgãos descentralizados arrecadam receitas, ainda que reconhecidas como próprias, vinculadas a despesas específicas, e sem trânsito no caixa do órgão central de finanças, sua utilização deverá submeter-se ao cronograma de desembolsos mensais. Este, por sua vez, deverá abranger todo o conjunto do governo, já que a apuração do resultado fiscal abrange as finanças consolidadas de todos os órgãos dos três Poderes do ente (União, Estado ou Município).

Pelos mesmos motivos, também as transferências para o Legislativo deverão constar da programação.

5 º passo: acompanhamento e ajustes bimestrais

A cada dois meses deverão ser reavaliadas as estimativas de receita e despesa e a perspectiva de resultados, realizando-se novos ajustes nos limites de empenho e no cronograma mensal de desembolsos, se necessário. As estimativas de receita deverão considerar novos fatos, conforme já mencionado, além de incorporar os valores já realizados. Quanto à despesa, é necessário incorporar os créditos orçamentários adicionais já aprovados pelo Legislativo, outros que se encontrarem em tramitação, assim como novas necessidades de gastos ainda não previstas nas programações anteriores.

Os quadros da programação deverão então ser atualizados, se houver necessidade. Eventual redução do valor da despesa autorizada certamente terá como dificuldade o fato de que parcela das dotações já se encontrarão comprometidas. Nessa situação, será


necessário avaliar previamente as dotações que podem absorver o corte adicional e, caso não haja disponibilidade de crédito a empenhar que comporte o valor do corte, o ajuste necessário terá que se realizar mediante cancelamento de empenhos emitidos, quando possível.

É importante considerar que determinadas despesas não se reduzem pelo simples cancelamento dos empenhos correspondentes, como nos casos dos gastos com água, energia elétrica e serviços telefônicos. Cumpre reconhecer que as disposições da LRF quanto a limitações de empenho têm por finalidade a contenção das despesas e não o estabelecimento de mecanismo de escrituração contábil.

O cancelamento ou a não emissão do empenho não é recomendável pois poderá representar apenas o falseamento da efetiva situação financeira, se as despesas estiverem sendo consumadas, gerando obrigações que, mesmo não registradas, terão que ser pagas no futuro.

Cabe observar que a LRF estabeleceu que não só a despesa, mas também a assunção de obrigações, serão registradas pelo regime de competência. Assim, o ajuste deverá realizar-se mediante adoção de medidas que efetivamente reduzam o montante das contas a pagar assumidas pelo governo durante o exercício. Na seção que trata dos restos a pagar apresentamos outros aspectos da limitação de empenhos e dos correspondentes impactos estas despesas.

Elaboração do Decreto de programação financeira anual

O Cronograma de Desembolso constitui em um importante instrumento do processo de execução financeira, na medida em que fixa limites de saques periódicos contra a Conta Única do Tesouro Nacional, permitindo, assim, ajustar o fluxo de caixa do Tesouro à execução orçamentária, ao atendimento de programas prioritários e ao cumprimento das metas fiscais.

As despesas de custeio e investimentos do Poder Executivo são destacadas do Orçamento Geral da União, extraindo-se deste grupo, aquelas elencadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias, como despesas que não serão objeto de limitação, a exemplo de transferências constitucionais e legais a estados e municípios, entrega de recursos na forma da Lei Complementar nº 87, benefícios previdenciários, abono salarial e seguro desemprego, precatórios e sentenças judiciais, formação de estoques públicos e subvenções econômicas no âmbito do Ministério da Agricultura, complementação do FUNDEF, por parte da União e despesas financeiras.

A dimensão do contingenciamento destas despesas é fixado em função da previsão da receita anual, do montante de despesas não-discricionárias e da meta de resultado primário estabelecido na LDO.

São elaborados, então, dois cronogramas para o exercício, a nível de órgãos, com limites para movimentação e empenho. O primeiro considera as despesas custeadas pelo grupo de fontes de recursos do Tesouro e o outro, com o grupo de fontes de recursos próprios. Após a definição desses limites, são estabelecidos os correspondentes cronogramas mensais de pagamentos a serem observados pelos respectivos órgãos da Administração Pública Federal.


Ao final de cada bimestre, se verificado que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado, os três Poderes e o Ministério Público da União, promoverão nos trinta dias subseqüentes limitação de empenho e, conseqüentemente, de pagamento, segundo critério fixados pela LDO.

Receitas do Tesouro Nacional

Receitas Primárias e Não-PrimáriasAs receitas primárias compreendem aquelas do Tesouro Nacional classificadas como correntes, ou seja, provenientes da arrecadação dos tributos, taxas e contribuições sociais e econômicas arrecadadas pela administração federal. As receitas não primárias constituem aquelas que não contribuem para a realização do resultado primário, ou seja, receitas obtidas pela remuneração do capital, alienação de ações e as provenientes de operações de crédito.

As Receitas FiscaisEntende-se por receitas fiscais aquelas resultantes do Poder de tributação do Estado.

Impostos da UniãoImposto sobre Importação, Imposto sobre Exportação, Imposto sobre a Renda, Imposto Territorial Rural, Imposto sobre Produtos Industrializados e imposto sobre Operações Financeiras.

Contribuições Sociais e EconômicasContribuição para o Financiamento da Seguridade Social, Contribuição sobre o Lucro das Pessoas Jurídicas, Contribuição para o PIN e PROTERRA, Contribuição para os Programas PIS/PASEP, Contribuição sobre Receitas de Loterias e Concursos Prognósticos, Contribuição Provisória sobre movimentação Financeira, dentre outras.

Receitas de Outorga e PermissãoConstituem aquelas receitas resultantes de atividades privadas sob a regulamentação dos Estado. São os casos das receitas provenientes dos serviços públicos de telefonia, energia e exploração de petróleo.

Demais ReceitasCompreendem as receitas de dividendos recebidos à conta do lucro de empresas estatais, da Parcela de Preços Específica (PPE), de arrendamento do patrimônio, da prestação de serviços e rendas de ativos mobiliários, receitas parafiscais como tarifas e aluguéis.

Receitas da Previdência SocialConstitui a arrecadação das contribuições dos empregadores e dos trabalhadores da iniciativa privada submetidos ao Regime Geral de Previdência Social – RGPS, gerido pelo Instituto nacional de Previdência Social – INSS. O pagamento é realizado através das Guias da Previdência Social – GPS, por intermédio da rede bancária. Inclui o recolhimento do “Simples” e das demais receitas do INSS. Tais receitas são contabilizadas deduzidas das restituições e das arrecadações de terceiros (instituições como SESC, SENAI, SENAC, SESI e FNDE).

Receitas de Privatização


Receita proveniente da alienação de participação societária, inclusive controle acionário de empresas que sejam, direta ou indiretamente, propriedade da União.

Operações de CréditoCompreendem as receitas provenientes de colocação de títulos do Tesouro Nacional, através de leilões junto ao mercado de capitais nacional, ou mediante acordos internacionais, sendo considerado o valor efetivamente recebido dos compradores dos referidos títulos.

Existem também as receitas de Operações Oficiais de Crédito, que decorrem de retornos de empréstimos, na forma de juros, amortização e outros encargos, concedidos pelo Tesouro Nacional às instituições financeiras autorizadas a operar com programas estabelecidos pelo Governo Federal, a exemplo de Custeio Agropecuário e Agroindustrial, Estoques Reguladores, PROEX, PRODECER , dentre outros.

Despesas do Tesouro Nacional

Definição de Despesas Discricionárias e Não-DiscricionáriasNo sentido de adequar o nível de gastos autorizados no orçamento à capacidade financeira do Tesouro Nacional, é necessário, na programação financeira, distinguir as despesas que não podem ter seus valores contingênciados por corresponder a ações prioritárias, de outras que podem ser contidas sem prejuízo de ações finalísticas.

Portanto, podemos definir despesas discricionárias, como aquelas não predeterminadas, legal ou institucionalmente e, assim, passíveis de avaliação quanto ao mérito, e como não-discricionárias aquelas que por algum motivo, seja de ordem legal ou constitucional, não são passíveis de sofrerem restrições em seus valores.

Repartição Tributária As receitas tributárias federais repartidas com os Estados, Distrito Federal e Municípios constituem aquelas estabelecidas nos artigos 157 a 159 da Constituição. São transferidos para Estados, DF e Municípios (FPM e FPE), 44% e 54% do IR e IPI, respectivamente, adicionados de 3% destinados a programas de financiamento ao setor produtivo das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e proporcionalmente aos respectivos valores de exportação. Adiante, este assunto será estudado com mais profundidade.

Pessoal e Encargos SociaisConstitui as despesas com salários e decorrentes de todos os servidores públicos civis e militares dos três Poderes da União, inclusive os servidores das Autarquias e Fundações, assim como parte do pessoal do Governo do Distrito Federal (Saúde, Educação e Segurança) e dos ex-territórios.

Benefícios PrevidenciáriosConsidera o pagamento de benefícios aos aposentados e demais beneficiários do Regime Geral de Previdência Social, efetuados pelo INSS, por meio de movimentação de reservas bancárias no Banco Central ou mediante emissão de ordens bancárias.

Abono e Seguro Desemprego


Correspondem aos pagamentos pelo Fundo de Amparo ao trabalhador – FAT, através dos bancos oficiais, do Abono Salarial e Seguro-Desemprego aos trabalhadores da iniciativa privada. Estes recursos se originam das Contribuições do PIS/PASEP.

Lei Complementar nº 87/96Transferência de recursos aos estados pela desoneração do ICMS para exportação de produtos primários e semi-elaborados e na aquisição de bens para integração do ativo permanente, conforme Lei Complementar nº 87/96. Custeio e InvestimentoDespesas primárias destinadas à manutenção da máquina e à realização de políticas públicas pelos órgãos da administração pública federal direta, dos Poderes Legislativo e Judiciário e das Autarquias e Fundações.

Subsídios e SubvençõesCompreendem as equalizações de taxas de juros e despesas administrativas relativas aos empréstimos efetuados pelas instituições financeiras aos setores agrícola e exportador. As equalizações correspondem à diferença entre o custo de captação das instituições financeiras e a taxa de financiamento. No caso das dívidas securitizadas pela União, corresponde à diferença entre o valor pago às instituições financeiras do serviço desta dívida e o efetuado pelos agricultores ao Tesouro Nacional.

Precatórios e Sentenças JudiciaisRepresentam os pagamentos de créditos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de decisões judiciais transitadas em julgado, cujos valores encontram-se previstos na Lei Orçamentária Anual.

Serviço da DívidaDespesas com juros, comissões e outros encargos relativos a compromissos decorrentes da contratação, pela Administração Pública, de operações de crédito junto a organismos ou instituições nacionais e internacionais. Incluem aqui, também, o pagamento de juros, deságios e comissões relativos aos títulos de responsabilidade do Tesouro Nacional em poder do público e em carteira no Banco Central.

Despesas FinanceirasCorrespondem às inversões financeiras. Estão representadas pelas despesas com aquisições de títulos, operações de financiamento, participações acionárias, contribuições a organismos nacionais e internacionais, dentre outros.

Estas despesas não são consideradas no cálculo do resultado primário, pelo fato de que, em algum momento elas retornarão sob a forma de outro ativo.

Demais Despesas

Conjunto das demais despesas primárias realizadas pela administração pública federal. Incluem aquelas que são contempladas com dotação na Lei Orçamentária e as relativas ao exercício anterior denominada restos a pagar.

O decreto de programação financeira traz em anexo vários demonstrativos dentre eles o quadro que demonstra a meta de resultado primário do Governo Federal: Tesouro, Previdência, Banco Central e Empresas Estatais.


ANEXO XRESULTADO PRIMÁRIO DOS ORÇAMENTOS FISCAL, DA SEGURIDADE SOCIAL E DAS EMPRESAS ESTATAIS – 2005

R$ Bilhões DISCRIMINAÇÃO Jan/Dez 1. RECEITA TOTAL 361,81.1 Administrada pela SRF 315,71.2 Receitas Não Administradas 43,61.3 Contribuição ao FGTS (LC 110/01) 2,6 2. TRANSF. A EST. E MUNIC. 74,02.1 FPE/FPM/IPI Est. Exp. 57,72.2 Demais 16,3 3. RECEITA LÍQUIDA (I-II) 287,8 4. DESPESAS 206,24.1 Pessoal 91,34.2 Outras Correntes e de Capital 114,8

4.3 Contribuição ao FGTS (LC 110/01) 2,64.4 Não Discricionárias 36,24.5 Discricionárias - LEJU + MPU 4,64.6 Discricionárias - Poder Executivo 71,5

5. RESULTADO DO TESOURO 81,7 6. RESULTADO DA PREVIDÊNCIA -37,86.1 Arrecadação Líquida do INSS 105,46.2 Benefícios da Previdência 143,2 7. DISCREPÂNCIA ESTATÍSTICA 0,0 8. RESULTADO PRIMÁRIO DO OF E DO OSS (5+6+7) 43,99. RESULTADO PRIMÁRIO DAS EMPRESAS ESTATAIS FEDERAIS

15,1

10. RESULTADO PRIMÁRIO DO GOVERNO FEDERAL (8+9) 59,011. AÇÕES DO PROJETO PILOTO DE INVESTIMENTOS 2,8

10. RESULTADO PRIMÁRIO PARA FINS CUMPRIMENTO LDO 2005 (10+11)

61,8


APURAÇÃO DO RESULTADO DO TESOURO NACIONAL

Metodologia de Apuração do Resultado

Do Tesouro Nacional

A apuração do resultado do Tesouro Nacional segue a metodologia de cálculo das Necessidades de Financiamento para o Governo Central sob o critério “acima da linha”, receitas menos despesas, enfocando a realização das receitas pela ótica da competência e gasto pela ótica de caixa (gasto efetivo), e abrangendo as operações de todas as entidades não-financeiras da administração direta e indireta que compõem o Orçamento Geral da União. Essa metodologia vem sendo aprimorada nos últimos anos, com o objetivo de conferir maior grau de transparência e confiabilidade às estatísticas fiscais.

Do INSS

Da mesma forma, a mensuração do resultado primário do INSS segue a realização das receitas pela ótica da competência e o gasto pela ótica de caixa (gasto efetivo). Ao mesmo tempo, essa apuração passou a ter como fontes de dados informações disponíveis que melhor indicam a realização da receita e da despesa efetiva, como as receitas da previdência recolhidas à rede bancária e contabilizadas no SIAFI e as ordens bancárias emitidas pelo INSS.

Contexto Histórico

Várias metodologias já foram utilizadas pelo Governo para apuração do gasto público, entre elas destacam-se as seguintes:

Apuração da despesa pelo valor constante da lei orçamentária, acrescida dos créditos adicionais e reduzida dos cancelamentos: esse método implicava a apuração da despesa provável, o que resultava em valor expressivamente diferente da efetivamente realizada;

Apuração da execução financeira do Tesouro Nacional e do INSS, e a estimativa das demais despesas, efetuada com base nos valores constantes da lei orçamentária: este método abrangia somente os valores que transitam em seu caixa, e considerava como despesa os valores das liberações efetuadas para os órgãos realizarem seus pagamentos. As distorções, neste caso, decorriam do fato de que os valores liberados não são utilizados de imediato, o que resultava também em discrepâncias;

Apuração da despesa no estágio da liquidação também seria um bom critério para avaliação: em face da defasagem de tempo entre o registro da liquidação e o seu pagamento, essa forma de apuração também provoca discrepância no cálculo do resultado.

O problema decorre do fato de que a apuração do resultado, pelo Banco Central, considera os movimentos realizados na conta única do Tesouro Nacional naquela Instituição. Assim, a despesa somente é considerada para composição do resultado quando os valores de seu pagamento são debitados à conta do Tesouro.


Portanto, para que sejam eliminadas integralmente as discrepâncias entre os dois critérios de apuração, é necessário que também na metodologia de cálculo do resultado “acima da linha” a despesa seja considerada não pelo valor liquidado em cada período, mas pelo valor efetivamente pago.

Por esse motivo, a Secretaria do Tesouro Nacional desenvolveu consulta específica no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, denominada transação “CAIXA”, com o objetivo de classificar os valores desembolsados a débito da conta única, de forma a apurar a despesa efetivamente paga.

Aspectos Relevantes

O instrumento, adotado a partir janeiro de 1998, consiste em programa de processamento de dados que realiza a “leitura” diária de todas as ordens bancarias emitidas no SIAFI, agregando-se também os saques efetuados à conta única por ordem da STN. Utilizando-se indicadores constantes das ordens emitidas, como a sua modalidade e os dados preenchidos para fins de classificação contábil, é possível especificar, com relativa precisão, o grupo de despesa e outras informações.

Pode parecer que a tarefa não apresenta grandes dificuldades, visto que se realiza mediante manuseio de base de dados inteiramente informatizada e construída com a exatidão conferida pela natureza contábil dos registros.

No entanto, algumas particularidades dos mecanismos operacionais adotados, a seguir elencadas, têm dificultado a realização desse trabalho com o grau de precisão necessário:

a – Para que cada pagamento pudesse ser classificado com o mesmo nível de detalhamento constante do orçamento, seria necessário que as ordens bancárias emitidas contivessem dados que permitissem relacionar os valores pagos com a respectiva classificação funcional-programática, bem como com a fonte de recursos utilizada, o que não ocorre atualmente.

b – Uma ordem bancária pode pagar despesas relativas a mais de uma classificação funcional-programática, como nos casos de pagamento de pessoal, onde cada parcela da folha é apropriada sob rubrica distinta. Nessa situação, o procedimento adotado é de apropriação prévia da despesa, a crédito de “contas a pagar”. O pagamento ocorre posteriormente em épocas distintas: o líquido da folha em data específica, os tributos e encargos sociais nas datas legalmente fixadas, e as consignações em outras datas.

c – nem todos os pagamentos representam realização de despesa. Há os casos de restituição de recursos recolhidos indevidamente à conta única, as restituições de tributos e de depósitos diversos e inúmeras outras situações que podem ocasionar desembolsos não vinculados à execução orçamentaria. Assim é necessário que o sistema informatizado de contabilidade deixe margem para que o gestor arbitre a forma de registro contábil que julgue mais apropriada.

d – uma vez que os milhares de usuários do SIAFI dispõem de arbítrio, mesmo que sob limitações, para efetuar os registros contábeis, e considerando-se que a cada dia são emitidas mais de dez mil ordens bancárias e também que fatos novos podem exigir novos


procedimentos de registro, é de se concluir que as mudanças ocorrem com elevada freqüência, o que inviabiliza a fixação de um padrão de consultas aos registros que possa garantir a classificação dos desembolsos com exatidão.

As ações já implementadas permitem classificar percentual elevado do valor das ordens emitidas. No entanto, em face de diversas peculiaridades dos procedimentos contábeis e operacionais adotados pelas unidades gestoras em todo o País, o instrumento ainda apresenta deficiências e o fornecimento dos dados sem a precisão necessária tem exigido exaustivo trabalho da STN no sentido da eliminação das distorções percebidas nos números apresentados.

A Transação CAIXA

O desenvolvimento da Transação CAIXA é parte de um processo iniciado em 1997, quando as discrepâncias existentes entre os resultados divulgados pelo Tesouro Nacional - T.N. e pelo Banco Central - BACEN tornaram-se relevantes. A partir daí o Tesouro Nacional passou a se empenhar no levantamento das causas destas diferenças, e identificou que uma delas seria o momento de apuração da despesa, já que na época as despesas eram consideradas no Resultado do T.N. pela ótica de liberação de recursos pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN, o que não implicava, de imediato, no impacto à Conta Única do T.N.

Com a causa identificada o desafio passava a ser o desenvolvimento de uma sistemática para apuração das despesas do Governo no momento do efetivo pagamento. Mesmo com todas as limitações, a Coordenação-Geral de Programação Financeira – COFIN, juntamente com a Coordenação-Geral de Contabilidade – CCONT, Coordenação-Geral de Sistemas - COSIS e o SERPRO, conseguiram aperfeiçoar a sistemática e modificar a Transação Caixa para fornecer as informações necessárias ao Resultado do T.N.

No entanto, este desafio continua ainda hoje, pois a demanda de informações é sempre mais complexa exigindo um grau de detalhamento maior, sempre ressaltando que a STN dispõe de um Sistema que não foi concebido para gerar este tipo de informação no estágio de pagamento da despesa.

Assim, o SIAFI dispõe de uma transação muito rígida, que não permite alterações rápidas, entretanto, com o advento do SIAFI Século XXI, espera-se que o novo sistema seja capaz de fornecer todas as informações necessárias para o levantamento dos gastos do Governo e que as mudanças sejam possíveis e realizadas de maneira tempestiva.

A sistemática adotada para a apuração das despesas do Governo pelo critério do pagamento efetivo permite identificar a despesa no momento de impacto na conta única do Tesouro. Se de um lado esta metodologia possibilita identificar com precisão o valor de todas as ordens bancárias de saque contra a conta única, por outro não existe a garantia de que a classificação da despesa esteja totalmente correta.

Este problema é inerente ao ambiente operacional e conceitual do SIAFI, onde o enfoque principal é garantir a informação no estágio de liquidação da despesa. No entanto, não é considerado fator impeditivo para que se obtenham informações mais precisas sobre o gasto efetivo do Governo Central.


Critérios Gerais

A apuração do gasto efetivo tem como principal ferramenta a Transação “CAIXA” no SIAFI. Esta transação classifica todas as ordens bancárias – OB de saque à Conta Única do Tesouro Nacional nos seus grandes grupos de despesas:

1 – Pessoal e Encargos Sociais2 – Juros e Encargos da Dívida3 – Outras Despesas Correntes4 – Investimentos5 – Inversões Financeiras6 – Amortização da Dívida

Cabe ressaltar que nem todas as ordens bancárias de saque à conta única possuem informações que permitam uma classificação automática pelo sistema, por isso a Transação “CAIXA” possui uma linha chamada “OB não identificada” que separa estes documentos.

Na apuração do gasto efetivo a regra geral é considerar os movimentos de saque à Conta Única do Banco Central. Entretanto, em virtude de algumas peculiaridades da execução financeira, também são tratados outros documentos de movimentação de Conta Única no SIAFI: os DARF eletrônicos, as GPS – Guias de Recolhimento da Previdência Social, os DAR – Documento de Arrecadação de Receitas Estaduais e Municipais e algumas ordens bancárias Intra-SIAFI e as Guias do Salário Educação - GSE.

O quadro a seguir mostra as principais movimentações financeiras da conta única de um órgão que executa suas despesas no SIAFI e ilustra o momento no qual a despesa é considerada na apuração do gasto efetivo.


Verifica-se que as ordens de pagamento “intra-SIAFI” para as entidades que utilizam a Conta Única apenas para recebimento de faturas e recolhimento de tributos, bem como para as empresas não integrantes do orçamento da União, apesar de não acarretarem saque à Conta Única do Tesouro no BACEN, são consideradas como despesa na data de sua emissão. Da mesma forma os DARF, GPS, DAR e GSE emitidos no SIAFI, muitas vezes constituem parte da despesa da unidade gestora e são considerados como pagamento efetivo no momento da emissão, apesar dos recursos não saírem da conta única.

Acompanhamento do Gasto Efetivo dos Órgãos

Apoiada na transparência e no controle da gestão fiscal, a LRF exige a ampla divulgação de quatro relatórios de acompanhamento da gestão fiscal: Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Riscos Fiscais, Relatório Resumido da Execução Orçamentária e Relatório de Gestão Fiscal. Alguns destes relatórios de alguma forma até já existiam como instrumentos de programação financeira, principalmente no âmbito do Governo Federal onde o estabelecimento de Metas Fiscais não é nenhuma novidade.

Nos últimos anos, com a utilização dos conceitos de apuração das Necessidades de Financiamento do Setor Público – NFSP sob critério “acima da linha”, apurado e divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN, o acompanhamento do Resultado Fiscal deixou de utilizar controles da execução orçamentária e financeira, para utilizar instrumentos de fluxo de caixa.

Desta forma, além dos limites de empenho, o decreto de programação financeira passou a estabelecer limites de pagamento para os órgãos do Poder Executivo, cabendo à STN

Apuração do Pagamento EfetivoApuração do Pagamento Efetivo

ÓrgãosCorreios

Entidades CTU

Convênios deArrecadação

OB

DARF

ReservaBancária

GPS

DAR

STN

Conta Única

INSS

CREDOR

Empresas

OB


monitorar o gasto efetivo dos órgãos visando o cumprimento das metas fiscais. O conhecimento mais aprofundado do assunto e criação de ferramentas para apuração do gasto efetivo tornou-se um desafio. Num primeiro momento, os critérios e os instrumentos de controle acabaram ficando restritos à STN. Atualmente, os órgãos já têm acesso às informações e controlam os gastos de suas unidades com os mesmos instrumentos utilizados pela STN.

TÓPICOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Princípios e objetivos

A Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, visa a regulamentar a Constituição Federal, na parte da Tributação e do Orçamento (Título VI), cujo Capítulo II estabelece as normas gerais de finanças públicas a serem observadas pelos três níveis de governo: Federal, Estadual e Municipal. Em particular, a LRF vem atender à prescrição do artigo 163 da CF de 1988, cuja redação é a seguinte:

Lei complementar disporá sobre:

I – finanças públicas;

II – dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo poder público;

III – concessão de garantias pelas entidades públicas;

IV – emissão e resgate de títulos da dívida pública;

V – fiscalização das instituições financeiras;

VI – operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

VII – compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.

A LRF atende também ao artigo 169 da Carta Magna, que determina o estabelecimento de limites para as despesas com pessoal ativo e inativo da União a partir de Lei Complementar. Nesse sentido, ela revoga a Lei Complementar n º 96, de 31 de maio de 1999, a chamada Lei Camata II (artigo 75 da LRF).

A LRF atende ainda à prescrição do artigo 165 da Constituição, mais precisamente, o inciso II do parágrafo 9º. De acordo com este dispositivo,

...Cabe à Lei Complementar estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de Fundos.

Finalmente, a partir do seu artigo 68, a LRF vem atender à prescrição do artigo 250 da Constituição de 1988 que assim determina:


Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benefícios concedidos pelo regime geral de previdência social, em adição aos recursos de sua arrecadação, a União poderá constituir fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei, que disporá sobre a natureza e administração desse fundo.

Diferente do equilíbrio orçamentário, este já previsto na Lei nº 4.320 de 1964, a Lei de Responsabilidade Fiscal traz uma nova noção de equilíbrio para as contas públicas: o equilíbrio das chamadas “contas primárias”, traduzidas no Resultado Primário equilibrado. Significa, em outras palavras, que o equilíbrio a ser buscado é o equilíbrio auto-sustentável, ou seja, aquele que prescinde de operações de crédito e, portanto, sem aumento da dívida pública.

Essa é a verdadeira tradução do slogan “gastar apenas o que se arrecada”. Diante dessa constatação nos vem a pergunta: Nenhum ente público poderá endividar-se (contratar operações de crédito) a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal? A resposta é: certamente que pode.Entretanto, sabemos que a dívida pública é o principal problema de ordem macroeconômica enfrentado pelo País nos últimos tempos, em todos os níveis de governo. O controle da dívida pública é o principal motivo que podemos invocar para a elaboração de uma lei como a LRF.

A partir da análise do Capítulo VII da LRF, que trata da dívida e do endividamento público, sabemos que, nos termos da Resolução n° 40 e da Resolução n° 43, aprovadas pelo Senado Federal, foram definidos limites para a dívida pública de todos os entes nacionais. As questões relativas à dívida pública serão analisadas mais adiante.

Planejamento

A Constituição de 1988, no tocante ao planejamento na administração pública, teve a clara preocupação de institucionalizar a integração entre os processos de planejamento e orçamento24, ao tornar compulsória a elaboração dos três instrumentos básicos para esse fim.

O primeiro deles, o Plano Plurianual – PPA, destinado às ações de médio prazo, coincidindo com a duração de um mandato do Chefe do Executivo; o Orçamento Anual, para discriminar os gastos de um exercício financeiro; e, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, para servir de elo de ligação entre aqueles dois instrumentos.

A LRF procura aperfeiçoar a sistemática traçada pela norma constitucional, atribuindo novas e importantes funções ao Orçamento e à LDO, conforme descrito nos tópicos anteriores.

Despesas com Pessoal: limites e controle

Os gastos com a folha de pagamento de pessoal representam o principal item de despesas de todo o setor público brasileiro. Entre 1996 e 2000, o conjunto dos Estados brasileiros gastou, em média, 67% de suas receitas líquidas (receitas disponíveis) com pagamento de pessoal.

O que acontece quando um ente público despende 70% de suas receitas líquidas com a folha de pagamento? Significa que restam 30% para a realização dos serviços públicos básicos, como educação, saneamento, saúde e segurança, sem considerar a manutenção de estradas e vias urbanas, a preservação do patrimônio público, etc. Além disso, o


crescimento populacional demanda um programa de investimentos crescente por parte dos governos.

Uma crítica constante à Lei de Responsabilidade Fiscal diz respeito à imposição de limites para os gastos com pessoal. A definição desses limites busca simplesmente permitir que o administrador público cumpra o papel que a sociedade lhe atribuiu: proporcionar bem-estar à população, a partir dos recursos que lhe são entregues na forma de impostos.

Certamente que o aumento da participação da folha de pagamento nas receitas de Estados e Municípios deveu-se, como já foi visto, à estabilidade econômica e à queda nos índices inflacionários. Além disso, a despesa com pessoal apresenta um componente vegetativo importante, responsável pelo crescimento deste tipo de despesa de forma continuada.

Por conseguinte, a limitação dos gastos com pessoal em percentual da RCL deve-se, antes de mais nada, à necessidade de manter o setor público com os recursos necessários à sua manutenção e ao atendimento das demandas sociais.

As legislações trabalhistas garantem aos servidores públicos algumas vantagens pessoais que são incrementadas a cada ano: anuênios, passagem de nível, etc.

Limites com Pessoal

De acordo com a LRF, entende-se como despesas de pessoal:

• somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos;

• despesas com inativos e pensionistas;

• mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos civis, militares e de membros de poder, com quaisquer espécies remuneratórias;

• vencimentos e vantagens, fixos e variáveis;

• subsídios, proventos de aposentadoria;

• reformas e pensões;

• adicionais de qualquer natureza;

• gratificações, horas extras e vantagens pessoais;

• encargos sociais; e

• contribuições recolhidas pelo Ente às entidades de previdência.

A apuração dos gastos com pessoal será feita com base em um período de 12 meses. Nesse caso, os limites a serem apresentados no Relatório de Gestão Fiscal – RGF, do primeiro e do segundo quadrimestre, somarão despesas com pessoal relativas a dois exercícios financeiros, já que a contagem retroage 11 meses31. Somente o RGF referente


ao último quadrimestre do ano apresentará as despesas de pessoal verificadas na unicidade do exercício financeiro.

A LRF determina dois limites distintos para os gastos com pessoal no setor público:

• 50% da RCL para a União; e

• 60% da RCL para Estados e Municípios.

Cumpre ressaltar que, após a publicação da LRF, fica revogada qualquer outra legislação que verse sobre estes limites. É o caso da Lei Complementar nº 96, de 1999, conhecida como Lei Camata II. De acordo com a LRF, tais limites serão agora repartidos entre todos os poderes públicos, com percentuais específicos para cada poder.

Na esfera estadual, o limite de 60% será repartido da seguinte forma:

• 2% para o Ministério Público;

• 3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Estado;

• 6% para o Judiciário; e

• 49% para o Executivo.

Na esfera municipal, o limite de 60% será assim repartido:

• 6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Município, quando houver; e

• 54% para o Executivo.

Na esfera federal, o limite será de 50% da RCL, assim dividido:

• 40,9% para o Executivo;

• 6% para o Judiciário;

• 2,5% para o Legislativo; e

• 0,6% para o Ministério Público.

Nos Poderes Legislativo e Judiciário, os limites serão repartidos entre os seus diversos órgãos, na proporção das despesas que vinham sendo realizadas em exercícios anteriores.

Um exemplo: digamos que nos três exercícios financeiros anteriores à publicação da LRF (1997, 1998 e 1999) dentro do Poder Judiciário a média das despesas com pessoal foi dividida entre o órgão A e o órgão B, na proporção de 40% e 60%, respectivamente. A partir de maio de 2000, com a limitação dos gastos com pessoal sendo igual a 6% da RCL para o Poder Judiciário, isso significa que o órgão A terá um limite de 2,4% da RCL para as despesas com pessoal, enquanto que para o órgão B, este limite será igual a 3,6%.


Nos Estados onde houver Tribunal de Contas dos Municípios, o limite para os gastos com pessoal do Legislativo será igual a 3,4% da RCL, enquanto que o Executivo perderá esse percentual a maior do seu limite (0,4%), que passará então para 48,6% da RCL.

Finalmente, resta relacionar aquelas despesas que não serão computadas para o atendimento dos limites definidos nessa seção:

• as despesas com indenização por demissão de servidores ou empregados;

• as despesas relativas ao incentivo à demissão voluntária, o chamado PDV. Não faria sentido decisão diferente, já que, por ocasião do afastamento, o servidor recebe valores superiores àqueles que receberia se continuasse na ativa. Em outras palavras, o PDV, em geral utilizado pontualmente e dirigido ao conjunto dos servidores, aumentará a despesa com pessoal no mês em que estiver sendo executado. Sua contagem no limite de pessoal desestimularia programas dessa natureza;

• as despesas com pessoal verificadas em decorrência de convocação extraordinária do Congresso Nacional;

• as despesas decorrentes de decisão judicial (em geral, classificadas na rubrica “Sentenças Judiciais”), e da competência de período anterior ao da apuração das despesas com pessoal (somando-se o mês de referência com os onze meses anteriores), de acordo com o § 2º do artigo 18;

• as despesas com inativos custeadas com recursos de fundos próprios (atente-se para o fato de que as receitas originárias das contribuições a fundos não compõem o cálculo da RCL, o que torna nula esta operação do ponto de vista contábil).

Serviços de terceiros e encargos

Dispositivo polêmico, o parágrafo primeiro do artigo 18 introduz a conta “contratos de serviços de terceiros em substituição a servidores públicos”, novidade dentro do estudo da contabilidade pública. Até este momento, tal rubrica contábil era desconhecida dos contadores e dos demais estudiosos das finanças públicas. A intenção do legislador, nesse caso, foi a de evitar que o setor público (no caso o irresponsável) utilizasse de artimanha contábil para “burlar” os ditames da LRF.

Esse artigo tem ocasionado descontentamento à maioria dos administradores públicos e estranheza aos juristas e contabilistas. Na verdade, a maior dificuldade nesse caso diz respeito à interpretação da norma: serão todos os serviços terceirizados, afinal, somados aos limites de pessoal? Qual a forma de substituir servidores, além do concurso público?

É necessário um esclarecimento maior quanto à forma de contabilização deste tipo de despesa, bem como a sua clara identificação dentro do plano de contas. De acordo com a LRF, a Contabilidade Geral da União é o órgão competente para dirimir dúvidas quanto à operacionalidade da LRF, enquanto não estiver em funcionamento o Conselho de Gestão Fiscal, previsto no seu art. 67. Acrescentamos nesse título a opinião dos Tribunais de Contas e de alguns juristas sobre esta matéria:


Terceirização consiste na contratação de empresas prestadoras de serviços, e atualmente emprega-se esse vocábulo para designar a prática adotada por muitas empresas de contratar serviços de terceiros para as suas atividades-meio.

Assim, terceirização de mão-de-obra significaria a contratação de empresas prestadoras de serviços, as quais, evidentemente, alocariam mão-de-obra. Desta forma, funcionários das empresas contratadas não manteriam qualquer vínculo jurídico ou funcional com o Poder Público, não podendo, conseqüentemente, ser caracterizados como agentes públicos, não adentrando no conceito de pessoal ativo.

Aparentemente, essa regra estaria em conflito com os limites a que alude o caput do art. 169 (??), o qual disciplina despesa tão-somente com pessoal ativo e inativo.

Aceitando-se a tese de que o disposto no mencionado § 1º do art. 18 afronte aos ditames constitucionais e, por esse motivo, deva ser afastado, tal fato não autorizará que os Poderes e órgãos referidos no art. 20 busquem contratar serviços de terceiros, objetivando fugir dos limites de despesas com pessoal a que estejam submetidos, em face da limitação imposta no art. 72, para a contratação de serviços de terceiros, a seguir transcrito:

Art. 72. A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não poderá exceder, em percentual da receita corrente líquida, a do exercício anterior à entrada em vigor desta Lei Complementar, até o término do terceiro exercício seguinte.

A regra posta no transcrito artigo 72 estabelece um limitador de comprometimento da receita corrente líquida com serviços de terceiros. Tal limite, que vigorará até 31/12/2003, deve ser calculado tomando-se por base o total das contratações de prestação de serviços com terceiros celebrados no exercício de 1999, e verificando qual a sua participação percentual em relação ao montante da receita corrente líquida arrecadada no mesmo exercício.

Emenda Constitucional nº 25 de 2000

Em vigor a partir de janeiro de 2001, os efeitos dessa norma constitucional implicam limites diferenciados para a despesa total e com pessoal dos Poderes Legislativos municipais. Tendo como base o somatório das receitas tributárias e das transferências constitucionais, realizadas no exercício anterior, o total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais:

• 8% para Municípios com população até 100.000 habitantes;

• 7% para Municípios com população entre 100.001 e 300.000 habitantes;

• 6% para Municípios com população entre 300.001 e 500.000 habitantes

• 5% para Municípios com população acima de 500.000 habitantes.

Da aplicação da EC nº 25, constante dos artigos 29 e 29-A, da Constituição Federal, resulta que o Poder Legislativo, nos Municípios, qualquer que seja o seu número de habitantes, deverá obedecer aos limites nela estipulados para suas despesas totais. Em termos de


gastos com pessoal, o máximo admitido pela norma constitucional é de 70% do respectivo limite de gastos totais, isso a partir de 1º de janeiro de 2001.

Cumpre ressaltar que, naquilo que colidir com a Emenda Constitucional em questão, a LRF não se aplica, por vício de inconstitucionalidade. No entanto, em qualquer situação, prevalecerá e deverá ser obedecido o limite mais rígido.

Dívida endividamento público

A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF aplica-se ao conceito de ente da Federação, isto é, à União, cada Estado e cada Município. Nesse conceito de Ente estão incluídos todos os Poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário, inclusive Ministério Público e Tribunais de Contas – e as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes. Essa abrangência será respeitada também na determinação de limites e regras para a dívida e o endividamento.

No capítulo I da Resolução do Senado Federal n° 43, de 21/12/2001, em atendimento ao disposto no artigo 30, inciso I da LRF, são também dadas as definições dos termos relacionados à dívida pública consolidada, dívida pública mobiliária e operações de crédito.

Considera-se dívida pública consolidada o montante total apurado:

– das obrigações financeiras do ente da Federação, inclusive as decorrentes de emissão de títulos, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados;

– das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude da realização de operações de crédito para amortização em prazo superior a doze meses ou que, embora de prazo inferior a doze meses, tenham constado como receitas no orçamento;

– dos precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos.

A dívida pública consolidada, no entanto, não inclui as obrigações entre cada município e seus respectivos fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes ou entre estes, isto é, deve ser apurada sem duplicidade.

Pelo disposto no parágrafo primeiro do art. 29 da LRF, a assunção, o reconhecimento e a confissão de dívidas pelo ente público são equiparadas às operações de crédito, as quais deverão, ainda, observar os termos dos artigos 15 e 16, que condicionam os aumentos de despesa a:

– estimativa de impacto orçamentário-financeiro nos três primeiros exercícios de sua vigência;

– adequação orçamentária e financeira com o PPA, a LDO e a LOA.

Já a dívida pública mobiliária é representada por títulos emitidos pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.

A dívida consolidada líquida – DCL corresponde à dívida pública consolidada, deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros.


Operações de crédito correspondem a compromissos assumidos com credores situados no País ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.

Limites para a dívida pública

Nos termos do art. 52 da Constituição Federal, compete ao Senado Federal definir limites de endividamento e condições para contratação de operações de crédito. A LRF não determina os limites de endividamento, nem a trajetória, ou mesmo o prazo máximo para que os entes atinjam os limites. Em observância ao artigo 30 da LRF, o Presidente da República submeteu ao Senado Federal proposta de limites globais para o montante da dívida consolidada, tanto da União como dos Estados e Municípios.

Assim, desde 20 de dezembro de 2001, os limites para a dívida dos Estados e dos Municípios estão definidos pela Resolução n° 40 do Senado Federal. Nessa Resolução, respeitou-se o parágrafo 2º do art. 30 da LRF, o qual permitia, ainda, que a proposta de limites globais fosse apresentada em termos de dívida consolidada líquida, o que equivale a abater, do total da dívida de cada ente, os respectivos créditos financeiros (depósitos e aplicações).

Os limites globais para a dívida consolidada líquida dos três níveis de governo foram estabelecidos como percentual da receita corrente líquida – RCL, representando o nível máximo admitido para cada um deles, em cada período de apuração. O conceito e a forma de apuração da receita corrente líquida – RCL são os mesmos já descritos anteriormente, conforme está definido no art. 2º da LRF. Apenas, no caso da RCL, a apuração deve levar em consideração o período de doze meses, enquanto que a dívida consolidada líquida é um saldo.

O cálculo da relação DCL/RCL e a verificação do atendimento do limite deve ser realizada ao final de cada quadrimestre (art. 30 da LRF, §§ 3º e 4º) no Relatório de Gestão Fiscal. Ressalte-se que os Municípios com população inferior a 50 mil habitantes apresentarão o Relatório de Gestão Fiscal – RGF ao final de cada semestre. Além disso, os municípios tornarão disponíveis ao Ministério da Fazenda os dados necessários (DCL/RCL) até 30 (trinta) dias após a data de referência das apurações para que seja divulgada na internet, mensalmente, a relação dos que ultrapassarem esses limites (art. 31, § 1º ao § 5º da LRF).

De acordo com a Resolução do Senado Federal n° 40, até quinze anos após a sanção dessa Resolução (até o final de 2017) a dívida consolidada líquida dos Estados e Municípios estará sujeita aos seguintes limites:

- para os Estados, duas vezes a sua RCL anual;

- para os Municípios, 1,2 vezes a sua RCL anual.

O parágrafo 6º do artigo 30 da LRF, no entanto, prevê a alteração dos limites, em caso de instabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária ou cambial, de forma a mantê-los adequados às novas condições.


Prazos de ajuste e medidas que devem ser adotadas para recondução da dívida ao limite

Com os limites de dívida consolidada líquida fixados, são necessários mecanismos de recondução da relação DCL/RCL aos limites. Dessa forma, a LRF estabelece uma regra permanente para os entes que ultrapassarem os respectivos limites de dívida. Se verificado, a qualquer tempo, que o Município ultrapassou o seu limite ao final de um quadrimestre, deverá retornar a ele nos três quadrimestres seguintes, eliminando pelo menos 25% do excesso já no primeiro período. Essa regra, naturalmente, aplica-se àqueles que estavam enquadrados aos limites de dívida quando entrou em vigor a Resolução do Senado Federal n° 40/2001, mas que poderão desenquadrar-se a qualquer tempo.

A forma de recondução da dívida ao limite está prevista também no art. 31 da LRF, onde se prevê que o Município obterá superávit primário no montante necessário para a redução do excesso, inclusive através da limitação de empenho e movimentação financeira prevista no art. 9º. O conceito de resultado primário foi definido na proposta para limites de endividamento para a dívida consolidada e mobiliária, encaminhada ao Senado Federal nos termos do artigo 30, § 1º, inciso IV, da LRF.

Além da obtenção de resultado primário, durante o tempo em que estiver acima dos limites, o município estará sujeito às seguintes sanções institucionais:

Suspensão de realização de operação de crédito, inclusive ARO, excetuado o refinanciamento da dívida mobiliária;

Suspensão de recebimento de transferências voluntárias.

A Resolução do Senado Federal n° 40/2001 também criou uma regra temporária. Os municípios que estavam desajustados em relação ao limite no final de 2001 deverão reduzir o excesso em 15 anos, a razão de 1/15 (um quinze avos) ao ano. Como forma de redução da razão DCL/RCL, embora não haja menção a respeito na resolução, recomenda-se:a) obtenção do resultado primário necessário;b) aumento da receita corrente líquida;c) utilização de receitas de privatização para abater dívida. Essas medidas podem ser adotadas de forma alternativa ou complementar.

O descumprimento do prazo (15 anos) sujeita o município às seguintes sanções institucionais já descritas: suspensão de realização de operação de crédito, inclusive ARO, excetuado o refinanciamento da dívida mobiliária e de recebimento de transferências voluntárias.

Exemplificando:

Um município hipotético, que apresente em dezembro de 2001 uma dívida pública consolidada de R$ 12.500.000,00 (doze milhões e quinhentos mil reais), disponibilidades financeiras de R$ 1.250.000,00 (um milhão e duzentos e cinqüenta mil reais) e uma RCL no período igual a R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais) estará acima do limite de endividamento previsto na Resolução n° 40 do SF. Este município apresentará uma relação dívida/RCL de 2,25, portanto, acima do limite de 1,20 definido na Resolução como limite de endividamento dos municípios.


Vejamos essa operação em detalhes:

1. Dívida Pública Consolidada do Município (DPC) = R$ 12.500.000,00

2. Disponibilidades Financeiras (DF) = R$ 1.250.000,00

3. Dívida Líquida = DPC – DF = R$ 12.500.000,00 – R$ 1.250.000,00 = R$ 11.250.000,00

4. Receita Corrente Líquida do Município (RCL)= R$ 5.000.000,00

5. Relação Dívida Líquida/RCL = 2,25 (ou R$ 11.250.000,00 divididos por R$ 5.000.000,00)

6. Como o limite legal da Relação Dívida Líquida/RCL para os municípios é igual a 1,20 verifica-se que há um excesso de endividamento de 1,05, em termos dessa relação. Na prática, o máximo de endividamento que este município poderá suportar, dada a sua RCL de R$ 5.000.000,00, é uma dívida líquida de R$ 6.000.000,00 ou 1,2 vezes a RCL (R$ 5.000.000,00 x 1,2 = R$ 6.000.000,00).

7. De que forma este município poderá corrigir o excesso de endividamento, retornando aos limites legais? A Resolução n° 40 permite que o excesso de endividamento seja corrigido, em termos da Relação Dívida Líquida/RCL, em até 15 anos, em uma proporção de 1/15 por ano. Ou seja, o excesso de endividamento sobre o limite legal (1,05) deverá ser reduzido em uma proporção de 0,07 a cada ano (ou 1,05 divididos em 15 anos). Em outras palavras, e dentro de uma análise simplificada, a dívida deverá diminuir em R$ 350.000,00 (trezentos e cinqüenta mil reais) a cada ano. Alternativamente, o município poderá aumentar a sua RCL, permanecendo assim dentro da trajetória prevista para a redução do excesso de endividamento (em relação aos limites legais).

Para fins de acompanhamento da trajetória de ajuste aos limites de que trata o parágrafo anterior, a relação entre o montante da dívida consolidada líquida e a receita corrente líquida será apurada a cada quadrimestre civil (ou a cada semestre para os municípios com menos de 50 mil habitantes) e consignada no Relatório de Gestão Fiscal a que se refere o art. 54 da Lei Complementar nº 101, de 2000. O limite apurado anualmente após a aplicação da redução de 1/15 (um quinze avo) será registrado no Relatório de Gestão Fiscal.

Transparência, controle e fiscalização

O Capítulo IX da LRF reúne todos os comandos normativos necessários à confecção e à divulgação de relatórios e demonstrativos ligados às atividades de condução das finanças públicas, estabelecendo regras e procedimentos de fiscalização, controle e avaliação do grau de sucesso obtido na administração das finanças públicas, particularmente sob o prisma das normas previstas na LRF.

Para efeito da LRF, consideram-se instrumentos de transparência:

os planos, os orçamentos e a Lei de Diretrizes Orçamentárias;

as prestações de contas e o respectivo parecer prévio;


relatório Resumido da Execução Orçamentária e a sua versão simplificada;

relatório de Gestão Fiscal e a sua versão simplificada.

A transparência da gestão pública exige também o incentivo à participação popular e pela realização de audiências públicas, tanto durante a elaboração como no curso da discussão dos planos, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e dos orçamentos.Por sua vez, as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo devem estar à disposição do público, no âmbito tanto do respectivo Poder Legislativo como do órgão técnico responsável por sua elaboração. Tratando-se da União, as contas devem ser acompanhadas por demonstrativos, confeccionados pelo Tesouro Nacional e pelas agências financeiras oficiais de fomento, especificando as aplicações efetuadas com recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social, assim como o impacto fiscal das operações realizadas pelas agências de fomento.

Escrituração e consolidação das contas

Nesta seção da LRF, dois objetivos são determinados. Em primeiro lugar, a par das normas de contabilidade pública já em vigor, prevêem-se disposições especiais, que tratam de:

registro das disponibilidades de caixa;

métodos de apuração de despesas e de contabilização de compromissos assumidos;

abrangência das demonstrações contábeis;

demonstração de receitas e despesas previdenciárias;

escrituração de obrigações junto a terceiros, particularmente operações de crédito e despesas que restam a pagar;

demonstração das variações patrimoniais.

Além disso, prevê-se que as normas gerais para a consolidação das contas públicas sejam estabelecidas pelo órgão central de contabilidade da União, pelo menos enquanto não for implantado o Conselho de Gestão Fiscal, de que trata o art. 67 da LRF. Em segundo lugar, são fixados prazos a fim de que Estados e municípios encaminhem suas contas ao Governo Federal, tendo em vista a consolidação dos correspondentes demonstrativos contábeis, por esfera de governo e nacionalmente (municípios até 30 de abril, com cópia ao Executivo estadual; Estados, até 31 de maio).

Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREO

Neste item, cuidam as normas da LRF de especificar, em caráter nacional, os parâmetros necessários à elaboração do chamado Relatório Resumido da Execução Orçamentária. Trata-se de documento cuja publicação é comandada pela própria Constituição Federal, por intermédio de seu § 3º do art. 165, devendo ocorrer em até trinta dias após o encerramento de cada bimestre.

O Relatório Resumido da Execução Orçamentária é composto de duas peças básicas e de alguns demonstrativos de suporte. As peças básicas são o balanço orçamentário, cuja


função é especificar, por categoria econômica, as receitas e as despesas, e o demonstrativo de execução das receitas (por categoria econômica e fonte) e das despesas (por categoria econômica, grupo de natureza, função e subfunção).

Nessas peças, devem os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária ser destacados dentre as demais receitas de operações de crédito. Já os demonstrativos de suporte visam evidenciar a receita corrente líquida, as receitas e despesas previdenciárias, os resultados primário e nominal, as despesas com juros e os valores inscritos em Restos a Pagar. Tratando-se do relatório de último bimestre de cada exercício, exige-se a demonstração das projeções atuariais dos regimes de previdência social, da variação patrimonial e da conformidade do montante das operações de crédito com aquele das despesas de capital, nos termos previstos no inciso III do art. 167 da Constituição.

As limitações impostas ao empenho de dotações devem ser justificadas, assim como relacionadas às medidas destinadas à elevação da arrecadação, no caso de frustração na previsão de receitas.

Relatório de Gestão Fiscal – RGF

Do ponto de vista do regime de finanças públicas implantado com a LRF, o Relatório de Gestão Fiscal ocupa posição central no que diz respeito ao acompanhamento das atividades financeiras do Estado. Cada um dos Poderes, além do Ministério Público, deve emitir o seu próprio Relatório de Gestão Fiscal, abrangendo todas as variáveis imprescindíveis à consecução das metas fiscais e à observância dos limites fixados para despesas e dívida. Constam, portanto, do relatório:

as informações necessárias à verificação da conformidade, com os limites de que trata a LRF, das despesas com pessoal, das dívidas consolidada e mobiliária, da concessão de garantias, das operações de crédito e das despesas com juros;

elenco de medidas adotadas com vistas à adequação das variáveis fiscais aos seus respectivos limites; tratando-se do último quadrimestre, demonstração do montante das disponibilidades ao final do exercício financeiro e das despesas inscritas em Restos a Pagar.

O Relatório de Gestão Fiscal – RGF, de acordo com o artigo 54 da LRF será emitido ao final de cada quadrimestre, pelos titulares dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, além dos titulares dos órgãos referidos no artigo 20 (Ministério Público, Tribunais de Contas, Presidentes das Assembléias Legislativas, Câmara de Vereadores, Tribunais de Justiça).

Isso significa que a publicação deste relatório acompanhará a publicação dos relatórios quadrimestrais referidos no artigo 9º, com exceção das publicações referentes ao último quadrimestre do ano.

Enquanto que para o RGF o prazo para a publicação será o final de janeiro do exercício seguinte, o último relatório quadrimestral do ano, será publicado até o final de fevereiro. Mas a principal diferença entre os dois relatórios, além do conteúdo, diz respeito ao período de apuração. Os relatórios quadrimestrais obedecem o quadrimestre civil, enquanto que o RGF, tendo a RCL como parâmetro básico e as despesas com pessoal com elemento fundamental, será quadrimestral na apresentação, mas, anual na apuração. Por exemplo: as despesas com pessoal, como percentual da RCL referentes ao segundo quadrimestre (referente à agosto) começarão a ser contadas a partir de setembro do exercício anterior,


totalizando 12 meses, de acordo com o § 3º, inciso IV, do artigo 2º e de acordo com o § 2º do artigo 18. O RGF será assinado também pelas autoridades responsáveis pela Administração financeira e pelo controle interno. Serão também padronizados, segundo modelos que poderão ser atualizados pelo Conselho de Gestão Fiscal (a ser formado de acordo com o artigo 67).

Fiscalização da gestão fiscal

A responsabilidade pela fiscalização quanto ao cumprimento das normas de gestão fiscal é atribuída ao Poder Legislativo, este com o auxílio do Tribunal de Contas, e aos sistemas de controle interno de cada Poder e do Ministério Público. Ênfase especial deve ser atribuída, na fiscalização, a alguns aspectos específicos:

verificação do cumprimento das metas previstas na lei de diretrizes;

observância dos limites e das condições para a realização de operações de crédito e a inscrição de despesas em Restos a Pagar;

adoção de medidas para a adequação das despesas com pessoal e das dívidas mobiliária e consolidada aos respectivos limites;

observância das normas atinentes à destinação dos recursos oriundos da alienação de ativos;

respeito aos limites aplicáveis aos gastos do Poder Legislativo municipal, caso existam tais limites.

Cabe ainda aos Tribunais de Contas, além de verificar o cumprimento dos limites relativos às despesas com pessoal, alertar Poderes e órgãos:

sobre a possibilidade de extrapolação do limite referencial para as despesas com juros;

quando às despesas com pessoal e os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das operações de crédito e das garantias concedidas ultrapassarem 90 por cento dos limites a elas aplicáveis;

que as despesas com inativos e pensionistas se encontram acima do limite correspondente (Lei nº 9.717);

sobre fatos que comprometam os custos ou os resultados de programas, assim como indícios de irregularidades na gestão.

Ao Tribunal de Contas da União foi dada a especial incumbência de acompanhar a legalidade das operações com títulos públicos, realizadas entre a União, por intermédio do Tesouro Nacional, e o Banco Central do Brasil.

QUADROS GERENCIAIS DE RECEITAS E DESPESAS

Quadro 1 - Receita e Despesa dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social por Categoria Econômica R$1,00LDO,art10, § 1º, inciso I. ( Lei 4320, de 1964, art. 2º, §1º, inciso II, anexo I) Recursos de Todas as FontesReceita DespesaEspecificação Valor Especificação ValorReceitas Correntes 514.206.445.560 Despesas Correntes 528.066.381.045 Receita Tributária 147.418.883.561 Pessoal e Encargos Sociais 98.109.568.514 Receita de Contribuições 318.753.568.246 Juros e Encargos da Dívida 110.834.621.584 Receita Patrimonial 13.799.461.716 Outras Despesas Correntes 319.122.190.947 Receita Agropecuária 19.349.554 Receita Industrial 676.011.388 Receita de Serviços 20.752.798.771 Transferências Correntes 475.126.810 Outras Receitas Correntes 12.311.245.514

Défict do Orçamento Corrente 13.859.935.485 Total 528.066.381.045 Total 528.066.381.045 Défict do Orçamento Corrente 13.859.935.485Receitas de Capital Despesas de Capital 1.056.718.100.991 Operações de Crédito 1.092.196.725.482 Investimentos 21.356.743.020 Alienação de Bens 1.036.640.054.206 Inversões Financeiras 33.764.265.037 Amortização de Empréstimos 4.651.595.811 Amortização da Dívida 1.001.597.092.934 Transferência de Capital 27.675.693.411 Outras Receitas de Capital 69.448.113 Reservas 21.618.689.006

23.159.933.941 Contingência 5.343.027.400 Outras 16.275.661.606

Total 1.092.196.725.482 Total 1.092.196.725.482 ResumoReceitas Correntes 514.206.445.560 Despesas Correntes 528.066.381.045Receitas de Capital 1.092.196.725.482 Despesas de Capital 1.056.718.100.99

1Reserva 21.618.689.006

Total 1.606.403.171.042 Total1.606.403.171.042

Quadro 2 - Evolução da Receita do Tesouro Nacional

LDO,art10, § 1º, inciso II

Valores Correntes

Especificações

Execução 2002

Execução2003

Orçamento(Lei)2004

Revisão Orçamento2004

Projeto De Lei2005

Loa2005

RECEITAS CORRENTES 338.317.190.272381.022.32.032.446

436.176.351.770

435.745.319.813

483.455.597.633

508.564.363.364

RECEITA RIBUTÁRIA 107.734.233294115.051.206.695

124.297.877.974

123.568.803.072

134.576.688.756

147.418.883.561

IMPOSTO SOBRE A IMPORTAÇÃO 7.879.329.1618.085.675.627 9.025.808.177 8.205.414.959

9.951.192.239 10.746.062.444

IMPOSTO SOBRE A EXPORTAÇÃO 74.197.769 48.591.453 56.238.447 59.309.736 39.223.629 46.257.885

IMPOSTO SOBRE A RENDA 75.551.116.41482.322.263.011

86.441.075.815

86.284.044.209

92.778.903.389 98.911.825.653

IMPOSTO TERRITORIAL RURAL 189.189.393 259.804.192 309.364.300 268.380.128 276.606.199 269.021.967IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS 18.471.561.739

17.847104.603

21.393.548.972

21.218.342.089

23.326.964.220 28.580.445.040

IMPOSTO SOBRE OPERAÇÕES FINANCEIRAS 3.993.262.984

4.421.863.838 4.924.160.109 5.082.841.815

5.398.898.204 5.565.369.703

TAXAS 1.575.575.8342.065.903.971 2.147.682.154 2.450.470.136

2.804.900.876 3.299.900.869

RECEITAS DE CONTRIBUÍÇÕES 194.682.563.387229.272.552.009

266.499.301.023

274.291.346.072

309.188.436.581

318.753.568.246

CONTRIB. EMPREG. TRAB P/ SEGURIDADE SOCIAL 69.407.818.266

80.646.694.446 91.241.793.33

92.004.722.774

106.461.322.484

106.461.322.490

CONTRIB. FINANC.SEGURIDADE SOCIAL-COFINS 51.663.574.091

59.271.018.974

74.842.867.693

79.013.049.209

84.823.889.850 5.159.248.086

CONTRIBUÍÇÃO DO SALÁRIO EDUCAÇÃO 3.607.675.20

3.983.631.015 4.598.118.580 4.624.382.515

5.051.248.086 22.600.899.054

CONTRIBUÍÇÃO PARA PROGRAMA PIS/PASEP 12.719.479.383

16.977.024.828

18.623.565.090

20.270.346.144

21.477.312.384 22.793.933.535

CONTRIBUÍÇÃO SOBRE LUCRO PESSOA JURÍDICA 12.374.588.638

15.799.968.540

17.317.611.645

18.518.769.769

20.507.636.224 182.448.959

CONTRIBUIÇÃO PARA O PIN E PROTERRA 332.076.670 55.576.545 186.598.664 7.984.055 160.298.674CONTRIB.RENDA LIQ. CONCURSO PROG.SEG. SOCIAL 421.907.184 417.970.019 409.491.824 446.369.733 506.918.803CONTRIBUÍÇAÕ SOBRE MOVIMENTAÇÃO FINANCEIRA 20.266.821.600

22.985.589.241

26.228.048.489

25.761.464.430

28.146.958.198 28.978.711.209

OUTRAS CONTRIBUÍÇÕES 24.310529.31929.131.141.236

33.042.727.510

33.681.135.352

42.113.400.948 45.378.280.506

RECEITA PATRIMONIAL 9.760.557.03511.144.719.161

11.081.573.629

10.543.669.049

12.157.014.037 12.671.559.542

RECEITA AGROPECUÁRIA 1.095.522 1.019.426 1.344.056 812.844 876.760 876.760RECEITA INDUSTRIAL 148.237.955 124.932.463 168.926.525 128.605.498 140.837.032 140.837.032

RECEITA DE SERVIÇOS 14.187.451.59316.718.689.600

20.801.108.659

18.921.256.359

18.390.982.492 18.390.982.492

TRANFÊNCIAS CORRENTES 11.485.385 23.598.128 146.932.188 201.005.974 327.474.203 327.474.203

OUTRAS RECEITAS CORRENTES 11.791.546.1018.685.314.964

13.179.214.716 8.089.820.945

8.673.287.772 10.860.181.58

RECEITA DE CAPITAL 334.019.778.611482.814.988.931

1.021.993.413.251

1.015.614.345.300

1.091.044.290.495

1.091.581.227.272

OPERAÇõES DE CRÉDITOS 283.135.049.094 426.829.788978.734.590.757

970.465.413.551

1.036.096.473.866

1.036.633.410.644

OPERAÇÕES DE CRÉDITOS INTERNAS 272.835.923.188422.684.251.349

900.288.804.738

940.261.927.497

957.656.202.103

958.167.338.881

OPERAÇÕES DE CRÉDITOS EXTERNAS 10.299.125.9064.142.578.439

78.445.786.019

30.203.486.054

78.440.271.713 78.466.071.763

AMORTIZAÇÃO DE EMPRÉSTIMO11.055.630.757

12.125.786.593

18.679.826.047

16.606.701.921

26.281.648.546 26.281.648.539

DEMAIS RECEITAS DE CAPITAL 39.829.098.76043.862.372.550

24.578.996.447

28.542.229.828

28.666.168.083 28.666.168.089

RESULTADO DO BANCO DO BRASIL 5.505.725.29925.288.602.442 3.235.500.000 5.501.610.581

3.202.000.000 3.202.000.000

REMUNERAÇÃO DISPONIBILIDADE DO TESOURO NACIONAL 31.851.388.266

18.156.740.603

19.793.381.709

18.940.572.775

19.955.352.031 19.955.352.030

OUTRAS RECEITAS DE CAPITAL 65.713.112 54.207.867 144.034.794 1.089.373.3452.445.669.687 2.440.434.681

ALIENAÇÃO DE T´TULOS MOBILIÁRIOS 2.179.567.690 111.550.400 450.907.738 1.892.330.2662.064.444.237 2.069.679.251

AMORTIZAÇÃO DE EMPRÉSTIMOS EM CONTRATO 226.704.393 251.271.238 1.055.72.206 1.118.342.861 998.702.128 998.702.127

TOTAL 672.336.968.883863.837.021.377

1.458.169.766.021

1.451.359.665.113

1.574.499.888.128

1.600.145.590.666

Fonte: Lei Orçamentária - 2005

Quadro 6 - Evolução da Despesa do Tesouro NacionalLDO,art10, § 1º, inciso VI

Categoria Econômica e Grupo de Despesa

Execução 2002

Execução 2003

Orçamento (Lei) 2004

Revisão Orçamento 2004

Projeto de Lei 2005

LOA2005

DESPESAS CORRENTES334.996.978.244

380.636.466.979 471.994.128.870 476.684.071

507.577.579.046

523.877.554.341

PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS 74.090.437.17478.426.131.192 83.722.357.493 87.534.210.312 96.597.807.018 97.652.889.587

JUROS E ENCARGOS DA DÍVIDA 55.259.311.55065.706.458.194 117.829.002.516 117.461.639.044

110.834.123.292

110.834.123.292

Dívida Interna 37.572.707.70247.006.960.415 88.594.092.375 88.229.722.583 84.634.220.557 84.634.220.557

Dívida Externa 17.686.603.84818.699.497.779 29.234.910.141 29.231.916.461 26.199.902.735 26.199.902.735

OUTRAS DESPESAS DE CORRENTES

205.647.229.520

236.503.877.593 270.442.768.861 271.871.834.715

300.145.648.736

315.390.541.462

DESPESAS DE CAPITAL 333.994.867.79 490.276.567.4 964.349.776.908 981.447.357.627 1.046.269.612. 1.055.119.248.

8 70 732 167 Investimentos 9.395.140.563 5.974.110.229 10.462.010.342 12.064.193.965 10.500.525.182 20.389.016.384

Inversões Financeiras 20.282.027.00322.428.607.212 30.101.782.110 34.176.045.472 32.294.051.094 33.135.893.806

AMORTIZAÇÃO DA DÍVIDA304.317.700.412

461.873.850.029 923.785.984.456 935.207.118.190

1.003.475.036.456

1.001.594.337.977

Dívida Interna288.814.584.375

439.166.935.836 864.364.219.639 875.683.954.341

942.687.839.899

940.807.141.420

Dívida Externa 15.503.116.03722.706.914.193 59.421.764.817 59.523.163.849 60.787.196.557 60.787.196.557

RESERVAS 21.825.859.243 19.870.697.711 20.652.696.348 21.148.788.158COTINGÊNCIA 16.089.275.488 3.363.384.305 5.578.600.000 15.805.760.758OUTRAS 5.736.583.755 16.507.313.406 15.074.096.348 5.343.027.400

TOTAL668.991.846.222

870.913.034.449

1.458.169.765.021

1.478.185.739.409

1.574.499.888.126

1.600.145.590.666


REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO FAZENDÁRIA. Curso de Formação de Analista de Finanças e Controle: Apostila de Gestão Orçamentária e Financeira / Organizada por Paulo Henrique Feijó. Brasília: ESAF, 2002.

GIAMBIAGI, Fábio; ALËM, Ana Claudia. Finanças Públicas: Teoria e Prática no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1999.

IUDÍCIBUS, Sérgio de. Teoria da Contabilidade. São Paulo: Editora: Editora Atlas– 4a Edição, 1995.

MACHADO Jr, J. Teixeira; REIS, Heraldo Costa. A Lei 4.320 Comentada. Editora IBAM.

MOTA, Francisco Glauber Lima. Contabilidade Aplicada à Administração Pública. Brasília: Editora Vestcon, 2001.

NASCIMENTO, Edson Ronaldo;DEBUS, Ilvo. Lei Complementar 101/2000: Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal. Brasília: ESAF, 2002.

PROGRAMA NACIONAL DE TREINAMENTO.Manual Básico para Municípios/ Organizado por Selene Peres Peres Nunes. Brasília: MP, BNDES, CEF, 2a edição, 2002.

SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Como Medir o Déficit Público: Questões Analíticas e Metodológicas / Mario I. Blejer e Adrienne Cheasty, organizadores. Brasíia: 1999

administração financeira e orçamentária pg176

Documents