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TRIBUNAIS DE CONTAS: Natureza jurídica
dos Tribunais de Contas, natureza jurídica e
eficácia das decisões dos Tribunais de
Contas; alcance da fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial
Prof. Marcelo Aragão – Janeiro de 2014
CONCURSO PARA AUDITOR DE CONTROLE INTERNO
DISCIPLINA: CONTROLE INTERNO E EXTERNO
ESPÉCIES DE CONTROLE
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1. Controle administrativo: autotutela da administração
pública; também denominado de controle interno; é um
controle de legalidade (anulação) e de mérito (revogação),
por iniciativa própria ou mediante provocação.
2. Controle legislativo: pelo Poder Legislativo sobre a
administração pública (todos os Poderes e administração
indireta) nos aspectos políticos e técnicos/financeiros;
limitado às hipóteses constitucionais.
3. Controle judicial: pelo Poder Judiciário; é um controle de
legalidade e quanto à moralidade, a posteriori e por
provocação; atinge todos os atos da Administração,
vinculados ou discricionários.
Controle quanto ao objeto ou objetivo
Legalidade (verificação da legalidade e legitimidade da
gestão) e mérito (avaliação de eficiência e resultado;
conveniência e oportunidade).
Art. 75 da Lei 4.320/64: O controle da execução
orçamentária compreenderá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação
da receita ou a realização da despesa;
II - a fidelidade funcional dos agentes da
administração, responsáveis por bens e valores
públicos;
III - o cumprimento do programa de trabalho
expresso em termos monetários e em realização de
obras e prestação de serviços.
Controle quanto ao momento de execução
1. Controle prévio (liquidação da despesa pelogestor; autorização do Senado para a contrataçãode empréstimo externo; exame pelo TC dalegalidade de editais de licitação antes de suaocorrência).
2. Controle concomitante (realização de inspeções ede acompanhamentos pelo TC; acompanhamentode despesas não autorizadas pela comissão mistado Congresso Nacional).
3. Controle posterior (exame e julgamento deprestações e tomadas de contas, contratos e outrosatos consumados
Controle quanto ao posicionamento do
órgão de controle
1. Interno – do próprio órgão ou poder; é um
controle mais preventivo e orientador;
espécies: autotutela, supervisão ministerial;
fiscalização pelo SCI.
2. Externo – exercido pelos Poderes Legislativo
e Judiciário e Tribunal de Contas; Controle
Financeiro: o titular é o Poder Legislativo que o
exerce com o auxílio do Tribunal de Contas.
Tem poder sancionador.
FISCALIZAÇÃO
EXERCIDA PELO CN
(CONTROLE EXTERNO)
E
PELO SCI DE
CADA PODER
ART. 70 DA C0NSTITUIÇÃO FEDERAL
Da União
e das
Entidades
da
Adm. Direta
e
Indireta
Contábil
Financeira
Orçamentária
Patrimonial
Operacional
Legitimidade
Legalidade
Economicidade
Aplicação
Subvenções
Renúncia de
Receitas
DEVER DE PRESTAR CONTAS - § ÚNICO
DO ART. 70 DA CF
Parágrafo único. Prestará contas qualquer
pessoa física ou jurídica, pública ou privada,
que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros, bens e valores públicos ou
pelos quais a União responda, ou que, em
nome desta, assuma obrigações de natureza
pecuniária.
Alcance da fiscalização – Objetos da
auditoria
• Órgãos e unidades da Administração Direta dos três Poderes(incluindo o próprio TCU);
• Autarquias e fundações;
• Agências reguladoras;
• Empresas públicas;
• Empresas controladas direta ou indiretamente pela União (maioriadas ações com direito a voto: ordinárias);
• Contas nacionais das empresas supranacionais;
• Transferência de recursos a Estados e Municípios (excetotransferências constitucionais);
• Entidades privadas que recebam recursos públicos (Convênios comONGs, Comitês Olímpico e Paraolímpico, OSCIPs, etc);
• Serviços sociais autônomos;
• Entidades de fiscalização profissional que arrecadam e gerenciamcontribuições parafiscais.
CONTROLE EXTERNO NO BRASIL
• No Brasil, o controle externo é exercido pelo Poder
Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas. O
caput do art. 70, combinado com o caput do art. 71,
define que o Congresso Nacional possui a titularidade do
controle externo, que será exercida com o apoio do
Tribunal de Contas da União.
• Os Tribunais de contas possuem autonomia
administrativa e financeira.
• O CN e o TCU possuem competências privativas e
competências conjuntas.
CONTROLE EXTERNO NO BRASIL
• A fiscalização dos Tribunais de Contas pode se dar por
iniciativa própria (de ofício) ou exercida por iniciativa do
Poder Legislativo.
• O Tribunal apreciará, em caráter de urgência, os pedidos
de informações e as solicitações que lhe forem
endereçados pelo Congresso Nacional (ou Assembléia
Legislativa, no caso dos estados) ou por suas
Comissões Técnicas ou de Inquérito. As referidas
hipóteses são:
– auditorias e inspeções de natureza contábil, financeira,
orçamentária, operacional ou patrimonial nas unidades
administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e
demais órgãos e entidades sujeitos a sua jurisdição;
CONTROLE EXTERNO NO BRASIL
– solicitações de informações sobre a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre
resultados de auditorias e inspeções realizadas;
– pronunciamento conclusivo sobre a matéria que seja
submetida a sua apreciação pela Comissão Mista
Permanente do art. 166, § 1º, da CF;
– auditoria solicitada pela comissão mista permanente de
senadores e deputados ou por comissão técnica de
qualquer das casas do Congresso Nacional, em projetos e
programas autorizados na lei orçamentária anual, em que
se avaliam os seus resultados quanto à eficácia, eficiência,
efetividade e economicidade.
ATUAÇÃO DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE EXTERNO
• Na União: Congresso Nacional com o auxílio do TCU
• No Estado: Assembléia Legislativa com o auxílio do
TCE
• No DF: Câmara Legislativa do DF com o auxílio do
TCDF
• No Município: Câmara Municipal com o auxílio:
– do TCM (Rio e SP); ou
– do TC dos Ms (PA, GO, BA e CE); ou
– do TCE
Natureza Jurídica do TC
• Os Tribunais de Contas são órgãos componentes daadministração direta, desprovidos, portanto, depersonalidade jurídica própria.
• Contudo, ao tribunal de contas é reconhecida acapacidade de estar em juízo, ativa ou passivamente,na defesa de suas competências ou direitos próprios.
• O TC é órgão administrativo autônomo e independente(autonomia funcional, administrativa, financeira eorçamentária), no sentido de que deve respeito aoordenamento jurídico sem ser subalterno a outroórgão ou autoridade.
Natureza Jurídica do TC
• A CF dispõe sobre as competências do TCU no capítulodedicado ao Poder Legislativo, conferindo-lhe aatribuição de prestar auxílio ao Congresso Nacional nodesempenho do Controle Externo. Porém, o Textomagno não subordina o TCU ao Poder Legislativo ouexpressamente o inclui entre órgãos desse Poder.
• Portanto, o TC não é preposto do Legislativo. A funçãoque exerce recebe-a diretamente da Constituição, quelhe define as atribuições.
• A despeito da titularidade do Controle Externo pertencerao Congresso Nacional, cabe ao TCU a maior parte dasatividades especificamente determinadas ao podercontrolador.
Natureza Jurídica e eficácia das decisões do TC
• A natureza jurídica de seu julgamento é administrativa;contra as suas decisões cabem recursos exclusivamentejunto aos próprios tribunais;
• O Judiciário pode rever as decisões do TC quanto àlegalidade e formalidade (não quanto ao mérito dadecisão); Impossibilidade de revisão pelo Legislativo;
• Os ritos processuais seguidos pelos tribunais de contassão próprios, conforme definidos nas respectivas leisorgânicas e regimentos internos. Porém, desde que hajaprevisão, podem ser aplicadas normas processuais deoutras instâncias, notadamente civis e penais.
Natureza Jurídica e eficácia das decisões do TC
• As decisões do TC que imputem débito ou apliquemmulta a responsável torna a dívida líquida e certa e temeficácia de título executivo. Significa que:– não é necessário inscrever em dívida ativa os créditos
decorrentes de deliberações do TC;
– as decisões do TC são títulos executivos permitindo ao seutitular propor a correspondente ação executiva para fins decobrança, não sendo necessário o processo de conhecimentojudicial;
– o título é extrajudicial porque é constituído fora do âmbito doPoder Judiciário.
– A condenação em débito é feita pelo TC, mas a titularidade parapromover a cobrança judicial compete ao ente cujos cofres foramlesados.
FUNÇÕES EXERCIDAS PELOS TCs
1. Função fiscalizadora
Exercida quando o Tribunal, no uso de suas
competências constitucionais, fiscaliza a
atividade dos administradores públicos.
Realização de auditorias e inspeções.
Apreciação para fins de registro dos atos de
pessoal.
Fiscalização da aplicação de recursos
repassados por convênio.
Fiscalização das contas nacionais das
empresas supranacionais (TCU).
FUNÇÕES EXERCIDAS PELOS TCs
2. Função judicante
Julgamento das contas dos responsáveis por
bens e valores públicos e daqueles que
causarem prejuízos ao erário.
3. Função consultiva
Parecer prévio sobre as contas de governo.
Parecer sobre regularidade de despesas, por
solicitação da Comissão Mista de Orçamento.
Consultas sobre assuntos de competência do
Tribunal.
FUNÇÕES EXERCIDAS PELOS TCs
4. Função informativa
Informações ao Legislativo sobre as
fiscalizações realizadas.
Representação sobre irregularidades.
Relatórios de atividades ao Legislativo.
Alertas previstos na LRF.
FUNÇÕES EXERCIDAS PELOS TCs
5. Função sancionadora
Ocorre quando o TC, ante a constatação de
ilegalidade ou irregularidade, aplica sanções
aos gestores. Essa faculdade deriva do próprio
texto constitucional.
Espécies: multa até 100% do débito; multa sem
débito; declaração de inidoneidade do licitante
fraudador; inabilitação para cargo
comissionado; Medidas cautelares: afastamento
do gestor; indisponibilidade e arresto dos bens.
FUNÇÕES EXERCIDAS PELOS TCs
6. Função corretiva
Ocorre quando o Tribunal, ao constatar algum
descumprimento à norma legal, assina prazo
para a sua correção.
No âmbito desta função, o TC pode fixar prazo
para adoção de providências; sustar ato
irregular, exceto de contrato (Congresso
Nacional – 90 dias) e formular recomendações e
determinações.
A competência cautelar está vinculada a esta
função.
FUNÇÕES EXERCIDAS PELOS TCs
Outras funções e competências dos TCs:
- Função pedagógica
- Função de ouvidoria
- Função normativa
Súmula 347 do STF:
“O Tribunal de Contas, no exercício de suas
atribuições, pode apreciar a
constitucionalidade das leis e dos atos do
Poder Público”.
FUNÇÕES EXERCIDAS PELOS TCs
Mandado de Segurança 23.550 – Competência
para determinar a anulação de contrato.
“O Tribunal de Contas da União – embora não tenha
poder para anular ou sustar contratos administrativos
– tem competência, conforme o art. 71, IX, para
determinar à autoridade administrativa que promova a
anulação do contrato e, se for o caso, da licitação de
que se originou”.
FUNÇÕES EXERCIDAS PELOS TCs
Mandado de Segurança 24.510 – competência
para prolatar decisões de natureza cautelar.
“O Tribunal de Contas da União tem competência
para fiscalizar procedimentos de licitação, determinar
a suspensão cautelar (artigos 4° e 113, § 1° e 2° da
Lei n° 8.666/93), examinar editais de licitação
publicados e, nos termos do art. 276 do seu
Regimento Interno, possui legitimidade para a
expedição de medidas cautelares para prevenir lesão
ao erário e garantir a efetividade de suas decisões”.