Pr-publicao Extractos do Livro

Economia e Finanas Pblicas: da Teoria Prtica, Paulo Trigo Pereiraa sair em Maro 2008, Editora Almedina, Coimbra Paulo Trigo Pereira

Introduo e Agradecimentos (extractos)Entre os problemas que se colocam economia e s finanas pblicas em Portugal nos prximos anos esto os seguintes: Qual o objectivo de mdio prazo para o saldo das administraes pblicas? Que regras oramentais devero existir para alcanar esse objectivo? Esse saldo deve ser alcanado com que peso das despesas pblicas no PIBpm? Do ponto de vista das receitas fiscais deve manter-se o modelo recente de peso excessivo de impostos sobre a produo e o consumo ou deve haver uma alterao no sentido de aumentar o peso dos impostos sobre o rendimento? Que incentivos fiscais devero ser dados para incentivar o crescimento econmico e o desenvolvimento do territrio? Do lado da despesa como promover a igualdade de oportunidades e que prioridades dar ao investimento pblico? Por exemplo, que medidas deveriam ser tomadas para compensar a excluso social no ensino superior provocada pela introduo de Bolonha e o associado aumento significativo das propinas do 2 ciclo quando comparadas com as do 1 ciclo? Infelizmente em Portugal h ainda muito pouco debate pblico e poltico sobre estas questes, em grande parte por pouco conhecimento, terico e emprico, sobre a realidade portuguesa. ............................................... O livro Economia e Finanas Pblicas (2 ed. 2007, Escolar Editora em co-autoria com Antnio Afonso, Jos Gomes Santos e Manuela Arcanjo) foi um primeiro passo no caminho de um maior conhecimento da realidade portuguesa. Est a ser adoptado em grande nmero de faculdades de economia, direito, contabilidade e administrao do pas, sendo que a grande adeso 1 edio conduziu a uma segunda edio revista e melhorada ao fim de um ano. Esse facto simultaneamente um motivo de satisfao e de acrescida responsabilidade. .............................................. Surge agora a necessidade de aprofundar os conhecimentos nele veiculados atravs do presente livro que pretende fazer a ponte da teoria prtica. Neste sentido elaboram-se exerccios, cuja feitura permitir clarificar, no sentido de uma apreciao crtica, muitas medidas que esto a ser tomadas. Desde o objectivo relativo ao dfice oramental, sustentabilidade da dvida e outras questes relacionadas aos Programas de Estabilidade e Crescimento, s leis das Finanas Regionais e Locais, ao IVA, ao IRS, consolidao e clculo da contribuio dos vrios subsectores para o saldo global das administraes pblicas. Ao contrrio do que certos polticos e comentadores podem fazer crer no h um nico caminho para o crescimento, desenvolvimento e sustentabilidade das finanas pblicas. H variados, e vrias so as opes que podem ser tomadas. H pois que estud-las.

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Economia e finanas pblicas em democracia

Resumo O livro Economia e Finanas Pblicas analisa o papel do sector pblico numa economia mista, com um particular enfoque de aplicao ao caso portugus.

Este captulo clarifica, antes do mais, a abordagem poltico-econmica que ultrapassa uma mera anlise econmica normativa da interveno das entidades do sector pblico, antes tomando em considerao os condicionalismos institucionais e as restries de natureza poltica envolvidas nas tomadas de deciso colectiva. clarificada a distino essencial entre anlise positiva e normativa. A primeira pressupe a existncia de um modelo baseado num conjunto de hipteses e visa a previso das consequncias em certas variveis objectivo da manipulao de variveis instrumentais (ou estruturais). J a anlise normativa (que muitas vezes no dispensa uma anlise positiva prvia) destina-se a produzir juzos de valor quer sobre determinadas caractersticas da sociedade actual (e.g. distribuio de rendimento, caractersticas do mercado de trabalho, etc..) quer sobre os resultados da implementao de certas polticas pblicas. Dentro dos critrios normativos utilizados pelos economistas sobressaem os de equidade, eficincia e liberdade. Tratando-se de juzos de valor, no existe obviamente consenso entre economistas quer em relao prioridade de cada critrio relativamente aos restantes, quer em relao natureza de eventuais conflitos entre dar prioridade a um em relao a outro. Contribui para a transparncia do debate econmico e poltico que cada economista clarifique quais as suas prioridades, e qual o seu entendimento do conflito entre, por exemplo, eficincia e equidade. Contudo, Demasiadas vezes se assiste a intervenes de economistas que procuram passar recomendaes com implicaes morais e polticas como se de pronunciamento cientficos se tratassem.1 Por exemplo a liberalizao do mercado de arrendamento contribui para uma melhoria na eficincia na afectao de recursos (habitao) mas qual o efeito sobre a equidade? Alguns diro que o efeito negativo assumindo que, em mdia o grupo dos proprietrios est melhor na sociedade que o grupo dos arrendatrios, apesar da mdia esconder situaes muito dspares. A primazia dada ao critrio da eficincia sugere claramente a liberao total do mercado enquanto que a ponderao mais forte da equidade sugere uma no liberalizao total e sobretudo o uso de instrumentos adequados (na tributao e nas prestaes sociais) para prosseguir objectivos de equidade. As divergncias dos economistas so mais pronunciadas na anlise normativa, mas estendem-se tambm anlise positiva. Tambm h divergncias quanto aos modelos que melhor se adaptam realidade e quanto necessidade (ou no) de estes se basearem em hipteses realistas.2 J quanto forma de entender a sociedade existe algum acordo entre economistas quanto a uma viso humanista (ou individualista) em que a sociedade uma comunidade de indivduos e o bem estar da sociedade est necessariamente relacionado com o bem estar desses indivduos. Deste modo o impacto das polticas pblicas na sociedade ser necessariamente analisado em termos do impacto nos indivduos que a compem. Esta perspectiva ope-se a uma viso orgnica, no partilhada pela maioria dos economistas, em que a sociedade seria vista como uma entidade autnoma e em que seria possvel identificar a sua vontade, o seu bem estar a partir de algo estranho e exgeno aos indivduos que a compem (por exemplo um lder poltico ou religioso que revelaria o bem comum da sociedade). O papel do governo, numa sociedade democrtica tem sido analisado de forma diversa pelos economistas que se tm debruado sobre as finanas pblicas. Numa tradio que remonta a Erik Lindhal e cujo expoente mximo foi, at h pouco tempo, Richard Musgrave o governo tem sido entendido como um ditador benevolente, isto como um agente que pretende maximizar o bem estar da sociedade funcionando sem restries de natureza institucional. Em certo sentido esta perspectiva mais relevante em sociedades democrticas, onde atravs doVtor Constncio in Prefcio 1 edio de Economia e Finanas Pblicas. conhecida a posio de Milton Friedman de que o realismo das hipteses no relevante desde que as predies sejam boas. No captulo 9, sobre o sistema fiscal portugus, indicaremos como num dado estudo editado pelo Banco de Portugal e que teve algum acolhimento meditico se chega a concluses logicamente certas a partir de premissas de tal modo irrealistas que essas concluses, so na nosso opinio no s irrelevantes, como sugestivas de polticas pblicas erradas, de acordo com um quadro normativo que ser tornado claro.2 1

voto e de sondagens de opinio, os cidados manifestam alguma preferncia em relao s polticas pblicas. Outra tradio, que remonta a Knut Wicksell e cujo principal mentor foi James Buchanan, d maior importncia s questes institucionais, e tem adoptado, sobretudo na corrente da teoria da escolha pblica (ver captulo 4) uma viso mais cptica do governo, nomeadamente pela subordinao da sua aco a grupos de interesse procurando rendas, ou a burocratas procurando maximizar oramentos, ou a polticos maximizando votos. A nfase numa ou noutra das formas de encarar o governo, sugere tambm diferentes perspectivas quanto importncia relativa das funes do sector pblico numa economia mista. Musgrave sistematizou as trs funes do sector pblico numa economia mista contempornea: melhoria da eficincia na afectao de recursos ultrapassando certos fracassos do mercado; melhoria da equidade e justia social, atravs de polticas de redistribuio de rendimentos e de promoo de igualdade de oportunidades, e estabilizao macroeconmica, atravs da promoo do crescimento, do emprego, da estabilidade de preos e alisando os ciclos econmicos.

2. Teorias sobre o papel do EstadoResumo O objectivo central deste captulo apresentar, ainda que de forma sucinta, os fundamentos filosficos das trs principais concepes de Estado, que tm como corolrio trs abordagens distintas em relao ao papel das finanas pblicas. Conforme facilmente se ver, os debates polticos actuais acabam por estar ancorados de uma forma ou de outra numa destas distintas concepes de Estado ou numa combinao delas. Uma das questes centrais de qualquer economia mista contempornea, quer ela se designe capitalista, como nos pases europeus (do oeste e do leste) quer nos que ainda se designam formalmente comunistas mas que so economias mistas, como a China, qual o papel e a importncia relativa dos mercados, por um lado, e do sector pblico, por outro. Convm referir que os primeiros defensores do Estado mnimo (Adam Smith, David Ricardo, Jean Baptiste Say), que escreveram entre finais do sc. XVIII e meados do XIX, fizeram-no numa altura em que as restries de toda a natureza circulao de bens, pessoas e capitais eram enormes tendo em conta os padres actuais. O desejo de um Estado mnimo, com pouca despesa pblica e baixos impostos era visto como condio necessria ao crescimento econmico que seria assegurado por mercados no essencial auto-regulados. No essencial, para estes autores o papel do Estado essencialmente o de providenciar a defesa em relao a ataques de pases estrangeiros, a segurana e paz interna e as infraestruturas necessrias ao desenvolvimento que nenhum privado quereria suportar sozinho. O recurso ao endividamento pblico era pois claramente condenado a menos que se justificasse por razes extraordinrias como a guerra. Neste sentido os oramentos deveriam estar, por regra, equilibrados e a principal fonte de financiamento deveria ser os impostos. A isto se chama hoje a perspectiva das finanas clssicas. Do ponto de vista filosfico o principal mentor moderno da perspectiva, de que a redistribuio de rendimento no deve ser uma funo do Estado contemporneo Robert Nozick. Este autor d uma justificao para a justeza do funcionamento e dos resultados do mercado, pelo que qualquer interferncia neste deve ser mnima. J a perspectiva do Estado de bem-estar ou providncia puro (isto sem restries de qualquer natureza) teve o seu auge nas dcadas de 30 a 50 do sculo XX e est bastante distante da perspectiva anterior. Apesar de os mercados serem instrumentos poderosos de afectao dos recursos, eles no so auto-regulados, como o demonstrou a grande depresso de 1929 nos EUA que rapidamente alastrou Europa. Para alm disso os mercados no so processos inteiramente justos pois tendem a reproduzir as desigualdades sociais. Os que tm, pelo bero ou pela sorte, acesso a maior riqueza, melhores escolas, melhor ambiente familiar, tm uma probabilidade

imensamente maior de ter maior sucesso nos mercados, havendo deste modo uma reproduo e por vezes um acentuar das desigualdades. Neste sentido os defensores do Estado de bem estar advogam um papel bastante mais pro-activo do sector pblico, sobretudo na funo redistribuio pretendendo assegurar que todos os indivduos tenham acesso a um rendimento mnimo, a um conjunto de outros bens primrios necessrios sua formao como cidados autnomos (educao, cuidados bsicos de sade, etc.) e que estejam cobertos dos riscos associados a um conjunto de contingncias sociais (desemprego, doena, etc.). O papel das finanas pblicas agora bastante mais intervencionista, pois a despesa pblica no serve apenas a funo afectao (produo de bens pblicos, ..), mas destina-se tambm funo redistribuio. Deriva daqui que o peso da despesa pblica no PIBpm dever ser maior, bem como os impostos, aceitando estes autores, em matizes diferentes, as vrias formas de financiamento do dfice pblico (impostos, endividamento e criao de moeda). O dfice, seja de que montante for, no problema e dever ter um efeito contra cclico, isto dever ter um efeito de expanso econmica quando a economia est em recesso. Estas ideias inspiraram-se economicamente nas correntes keynesianas da dcada de 40 e foram sustentadas por economias que cresceram fortemente nas dcadas de 50 e 60. As ideias do Estado imperfeito, o Estado que cresce sem cessar, uma espcie de monstro devorador de recursos, so j antigas, embora tenham tido uma divulgao recente entre ns.3 No pensamento econmico desenvolveram-se sobretudo nas dcadas de 60 a 80, com as teorias sobre os fracassos do governo. Vrios factores podem contribuir para esses fracassos. Por um lado a tendncia para ganhar votos com aumentos de despesa pblica e diminuio de impostos sugere que os dfices (receita menos despesa) so endmicos dos regimes democrticos. A existncia de informao assimtrica entre parlamentos que aprovam oramentos e a administrao que os executa, faz com que estes possam gastar muito acima do ptimo. Grupos de interesse podem tambm explicar medidas oramentais dificilmente justificveis na ptica do interesse pblico. Resulta desta imperfeio da actuao governamental no quadro institucional democrtico, a necessidade de restries (regras oramentais) de preferncia constitucionais ou simplesmente de lei de valor reforado, que controlem os governos de forma a que estes sirvam o interesse pblico de longo prazo e no meros interesses eleitoralistas mipicos de curto prazo. Est-se pois perante uma forma de constitucionalismo financeiro. Na actualidade, na maioria dos pases da Unio Europeia, a gesto das finanas pblicas tem elementos das finanas intervencionistas associadas ao estado de bem estar, mas tambm tem alguns elementos do constitucionalismo financeiro como pode ser ilustrado no s pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento (captulo 15) como pelas lei oramentais que estabelecem regras para as administraes pblicas (captulo 12).

3. Fundamentos para a interveno pblicaResumo Este captulo apresenta os fundamentos microeconmicos para a interveno do sector pblico na economia. Eles prendem-se em primeiro lugar com a justificao da necessidade de interveno por razes de melhor afectao de recursos segundo o critrio de eficincia de Pareto. Em segundo com a necessidade de, por razes de equidade, melhorar a justia distributiva e assegurar uma melhor igualdade de oportunidades do que aquela que resultaria do3

A imagem popularizou-se entre os media e certo discurso poltico portugus a partir de um artigo de opinio de Anbal Cavaco Silva, actual Presidente da Repblica. Cavaco Silva, como economista, tomou certamente contacto com a ideia do monstro sistematizada por Thomas Hobbes no seu livro Leviathan, pois Hobbes tambm uma referncia para os autores da teoria da escolha pblica, do qual Alan Peacock, seu orientador de doutoramento, era dos principais mentores no Reino Unido.

livre funcionamento dos mercados. Por ltimo, equaciona-se a natureza do eventual conflito entre prosseguir objectos de equidade e de eficincia. Os mercados so instrumentos poderosos de transmisso de informao entre agentes econmicos e levam a uma afectao de recursos eficiente caso sejam competitivos, os bens sejam privados, os custos das decises dos agentes (consumidores e produtores) sejam internalizados e a informao entre eles seja simtrica. Este resultado conhecido como o primeiro teorema fundamental da economia de bem-estar. Uma afectao de recursos eficiente aquela em que ningum poderia ficar melhor sem ser custa da diminuio do bem estar de outrm (critrio de Pareto). A forma como se formularam as condies do teorema esclarece desde logo quando que os mercados fracassam (total ou parcialmente), ou seja em que situaes que eles no geram uma afectao de recursos eficiente. A ausncia de competio gera ineficincias. Ela pode resultar de mercados em que poucas empresas operam (oligopolistas) ou em que apenas uma opera (monopolistas), quer esta situao resulte de condies naturais (custos mdios decrescentes) ou de factores artificiais (barreiras entrada). A existncia de bens pblicos, de custos da aco dos agentes externalizados para terceiros ou de informao assimtrica so outras fontes de fracasso de mercado. Em qualquer destas situaes pode haver um preo ao qual compradores e vendedores estariam dispostos a transaccionar, mas essa transaco no se realiza. Os bens pblicos so aqueles em que no existe rivalidade no consumo e em que a excluso, se possvel a baixo custo, no desejvel. Na presena destes bens o equilbrio de mercado, isto a quantidade produzida seria ou nula ou positiva, mas abaixo do nvel ptimo. O nvel ptimo de produo do bem pblico seria aproximadamente aquele que igualasse as disposies marginais a pagar de todos os beneficirios do bem ao custo marginal do bem. Em teoria h um mecanismo para determinar essa quantidade ptima que seria, atravs de um leiloeiro, a quem cada indivduo revelaria a sua disposio marginal a pagar pelo bem pblico. Na prtica, os indivduos adoptam comportamentos free rider e subestimam a sua valorizao do bem pblico. Assim o sistema poltico que, embora de forma imperfeita, resolve o problema da determinao do nvel de produo de bens pbicos (ver captulo 4). As aces de indivduos ou empresas geram custos (ou benefcios) para terceiros que no so transmitidos atravs do sistema de preos. Quando isto acontece est-se na presena de uma externalidade negativa (ou positiva) e os mercados tendem a produzir em demasia (ou de forma insuficiente) e a um preo abaixo do ptimo (ou acima do ptimo). Isto acontece porque existe uma divergncia entre os custos (ou benefcios) marginais privados e os custos (ou benefcios) marginais sociais. Estes ltimos incorporam os primeiros e ainda o custo (ou beneficio) marginal externo. A existncia de externalidades sugere que para a melhoria da eficincia poder-se- tributar (ou subsidiar) a actividade geradora de um custo (ou benefcio) marginal externo atravs de impostos (subsdios) pigouvianos. Bens pblicos e externalidades, a par das situaes que violam a concorrncia ou as situaes em que a assimetria de informao entre agentes significativa, fundamentam a interveno pblica por razes de eficincia. Um fundamento distinto para a interveno pblica a equidade. Uma determinada situao da sociedade pode ser eficiente mas injusta. Na realidade os mercados funcionam na base de uma distribuio inicial de direitos de propriedade dos agentes (sobre a terra, sobre o capital, etc.) que pode ser considerada injusta, pelo que os resultados do funcionamento desse mercado reproduzem em grande medida essas desigualdades e injustias iniciais. A um estado social que simultaneamente eficiente e justo chama-se um ptimo social. O segundo teorema fundamental da economia de bem estar mostra que possvel alcanar um ptimo social (qualquer que ele seja) se primeiro houver uma apropriada redistribuio de direitos de propriedade e depois se deixar os mercados funcionarem livremente. O problema determinar qual o estado social eficiente e simultaneamente justo.

Apesar de no haver consenso em torno dessa questo existem duas maneiras alternativas mais importantes de a abordar. Os utilitaristas consideram que o bem estar da sociedade dado pela soma dos nveis de bem estar de todos os indivduos da sociedade. Assim, polticas pblicas que faam melhorar o bem estar agregado, melhoram o bem estar social. Se no for possvel aumentar essa utilidade agregada ento est-se perante um ptimo social utilitarista. A perspectiva utilitarista tem implicaes sobre qual a distribuio de rendimento ptima. Assumindo indivduos iguais, utilidade marginal do rendimento decrescente e ausncia de custos de redistribuio a distribuio de rendimentos ptima seria igualitria. Com custos de redistribuio, o ptimo social verifica-se tambm quando a utilidade marginal do rendimento igual entre indivduos, mas agora para nveis desiguais de rendimento. J a abordagem rawlsiana (de John Rawls) diferente. Antes do mais porque d maior importncia igualdade de oportunidades em termos de um conjunto de bens primrios os bens de mrito (instruo, sade bsica, rendimento mnimo) - a que todos os indivduos devem ter acesso para desenvolverem os seus planos de vida quaisquer que eles sejam. Depois porque avalia o bem estar social, e a sua evoluo (positiva ou negativa) pelo nvel de bem estar do que esto pior na sociedade e pela sua variao ao longo do tempo. Rawls, semelhana de Amartya Sen, no focaliza apenas na distribuio de rendimento, mas sim nas capacidades bsicas dos indivduos numa sociedade justa. A redistribuio de rendimento ptima ser a que permita melhorar os nveis de bem estar dos que esto pior. Pode haver conflito entre equidade e eficincia, ou seja polticas que promovem a equidade podem ter custos de eficincia e vice-versa.