políticas públicas – o financiamento público da...

Políticas Públicas – O financiamento público da Assistência Social 2012

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O Financiamento Público da Assistência Social

Fernando A. Brandão

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Para orientar sua leitura...

“O Financiamento Público da Assistência Social” é um tema geralmente

vinculado ao campo de conhecimento técnico, de interesse de especialistas em

economia e gestão financeira. Na contramão desse entendimento, o texto de

Fernando A. Brandão tem o mérito de situar o financiamento como processo

político e técnico. Desde o início do texto, afirma que o “financiamento decorre

das escolhas, preferências e decisões tomadas pelos agentes do âmbito

político (politics)”. Nessa condição, o financiamento público é um elemento

fundamental no estudo das políticas sociais, pois reflete a correlação de forças

sociais e políticas e os interesses envolvidos na apropriação dos recursos

públicos.

O texto está estruturado em duas partes: “o pacto federativo pela

assistência social” e “avanços e desafios para o fortalecimento do

financiamento”. De modo bastante didático e objetivo coloca o financiamento

como responsabilidade conjunta dos governos federal, estadual e municipal,

em decorrência do pacto federativo legitimado no SUAS. Explica os

desdobramentos dessa responsabilidade na sistemática de gestão e analisa os

principais avanços e desafios ao dimensionar o gasto público, apresentar as

estratégias na estruturação do financiamento e, chama a atenção para o

controle social.

Nesse sentido, uma das muitas formas de leitura do texto consiste em

tomá-lo como um convite a reflexão do financiamento público da assistência

social que você leitor (a) participa, questiona, propõe e executa a partir do seu

espaço de trabalho.

Mas como aprofundar o entendimento do financiamento público da

assistência social no Brasil? Um caminho consiste na formação de quadros de

trabalhadores com capacidade técnica (para compreender e operacionalizar o

processo e ciclo orçamentário: LDO, PPA, LOA, classificação orçamentária,

fundos especiais, transferência de recursos, prestação de contas), e, também,


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com capacidade política (para analisar as contradições e articulações entre

política econômica e política social, entender a intrincada relação entre

financiamento, orçamento fiscal e as políticas sociais, lutar por interesses

sociais, disputar o fundo público, construir pactuações) na perspectiva de tornar

o financiamento um mecanismo de redução de desigualdades sociais e

efetivação de direitos socioassistenciais.

Mais que uma reflexão sobre o financiamento da política de assistência

social, este texto provoca outras questões: Quem financia a seguridade social

brasileira? Qual o destino dos recursos da seguridade social? Qual a parte da

assistência social no orçamento da seguridade social? Qual a relação entre a

reforma tributária e o financiamento da seguridade social? Quais os interesses

envolvidos na apropriação do fundo público? Para ampliar a leitura e aguçar

outras reflexões correlatas e de base para o tema, tem-se como sugestão de

leitura, o livro Fundo Público e Seguridade Social no Brasil, de Evilasio

Salvador. Assim, leitor (a), continue! Boa leitura!

Ao ler o texto, procure relacioná-lo ao seu local de trabalho e pensar nas

seguintes questões:

1. O financiamento público da assistência social vem sendo um tema

gerador e impulsionador de discussões e proposições no seu local de

trabalho? Problematize essa questão.

2. Ao tratar do fortalecimento do financiamento, o texto descreve avanços

no plano federal e diz não ter sido “possível conseguir o mesmo

resultado no plano subnacional” (p. 16). A partir do SUAS está em curso

outra lógica de financiamento no plano estadual e municipal? O que

avançou na relação dos estados com os municípios e dos municípios

com as entidades de assistência social?

3. Em relação à prestação de contas e o controle social o texto analisa as

transferências efetuadas pelo FNAS. Como você analisa as

transferências efetuadas pelos Fundos Estaduais e Municipais?

4. Na sua avaliação, quais são os avanços e os desafios para o

fortalecimento do financiamento público da assistência social?


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O FINANCIAMENTO PÚBLICO DA

ASSISTÊNCIA SOCIAL

Fernando A Brandão

__________________________________________________________

AGOSTO DE 2012


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APRESENTAÇÃO

A alocação de bens e recursos públicos é um elemento determinante na

realização das políticas públicas e tais quais os demais fatores que terminam

uma política (policy), o financiamento decorre das escolhas, preferencias e

decisões tomadas pelos agentes do âmbito político (politics).

O financiamento público se dá por decisões e ações tomadas por

autoridades públicas soberanas, portanto, revertidas de caráter imperativo. No

caso da política de assistência social as disposições normativas constam da

Constituição Federal/88 e da Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS1.

Na Parte I, vamos explorar o “caráter imperativo” do financiamento

público à política de assistência social e a corresponsabilidade atribuída aos

entes federados pela Constituição Federal de 1988. Vamos focalizar o modo

como o processo de reestruturação da política de assistência social, a partir do

ano de 2005, altera a sistemática de financiamento federal e influencia a

organização dos orçamentos públicos subnacionais. Também, abordaremos as

diretrizes da Política Nacional de Assistência Social - PNAS/2004 na orientação

da nova lógica para o financiamento.

Na parte II faremos uma estimativa do volume atual de gasto público

com a política de assistência social nas três esferas federativas, analisaremos

os avanços e, principalmente, os desafios e acertos de rumos que já se fazem

necessários. Também discutiremos a organização dos agentes políticos para

acompanhar e avaliar a alocação e execução dos recursos - o controle social.

Saiba Mais!

O financiamento da política de assistência social é responsabilidade

compartilhada pelos entes federados, conforme estabelece a Constituição

Federal e a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS (Lei 8.742/93), essa

corresponsabilidade é denominada “Cofinanciamento”.

Constituição Federal, Art. 204 – As ações governamentais na área de assistência social

serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no Art. 195, além

de outras fontes (...).

Lei 8.742/93 – Art. 28 – O financiamento dos benéficos, serviços, programas e projetos

estabelecidos nesta lei far-se-á com os recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municípios, das demais contribuições sociais previstas no art. 195 da Constituição

Federal, além daqueles que compõem o Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS);

1 (RUAS, M.G., 1998) - “por mais óbvio que possa parecer, as políticas públicas são ‘públicas '-

e não privadas ou apenas coletivas. A sua dimensão 'pública' é dada não pelo tamanho do agregado

social sobre o qual incidem, mas pelo seu caráter "imperativo”. Isto significa que uma das suas

características centrais é o fato de que são decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder

público”.


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(...) § 3º - O financiamento da assistência social no Suas, deve ser efetuado mediante

cofinanciamento dos 3 (três) entes federados, devendo os recursos alocados nos fundos de

assistência social ser voltados à organização, prestação, aprimoramento e viabilização dos

serviços, programas e projetos e benefícios desta política – (Incluído pela Lei 12.435 de 2011).


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PARTE I – O PACTO FEDERATIVO PELA ASSISTÊNCIA SOCIAL

1.1. INTRODUÇÃO

Durante séculos os serviços de assistência social requeridos foram

fornecidos exclusivamente pelas entidades filantrópicas e a partir do fim da II

Guerra mundial pelas Organizações Não Governamentais – ONGs 2. Essas

“entidades de assistência social” eventualmente recebiam recursos dos

governos na forma de subvenção.

Nos anos da década 80, principalmente quando da Constituinte, as

ONGs e entidades filantrópicas se encontravam organizadas em grupos, que

tinham em seus objetivos definir suas estratégias em relação aos programas

sociais de abrangência nacional, lançados pelo governo federal, além de

mobilizar recursos dos orçamentos públicos, o governo federal era o principal

financiador3.

Essas “associações” organizavam-se em subsetores, então

chamados de “redes”, por exemplo: “rede de creches”, “rede de atenção às

crianças e adolescentes”, “aos idosos”, “às pessoas com deficiência”, e etc..

Assim, reproduziam a estrutura de organização dos movimentos sociais que

lutavam pela garantia de direitos e pela implantação de políticas de proteção

social.

A influência dos movimentos sociais sobre a “Assembleia

Constituinte” resultou na definição da Assistência Social como uma das

políticas integrantes da Seguridade Social, juntamente com a Saúde a

Previdência.

A Constituição Federal/88 ao dispor sobre as ações governamentais

na área de assistência social atribui ao Estado, em sua esfera federal, a

responsabilidade pela elaboração e coordenação das normas gerais. Coube às

esferas subnacionais a execução dos programas e ações socioassistenciais,

2As ONGs surgem a partir da ação da Organização das Nações Unidas – ONU, que institucionalizou um

programa voltado para o desenvolvimento e a superação da pobreza - denominou-o “desenvolvimento de comunidade”. A capacitação das comunidades era obtida por intermédio de organizações que recebiam

recursos dos governos e da própria ONU para produzir e difundir conhecimentos junto às comunidades. (AMMANN, S. B, 1992) 3 Nessa época os programas nacionais estavam reduzidos ao estabelecimento de metas regionais a

serem alcançadas pelas entidades, já que a oferta de serviços públicos por organismos estatais eram, praticamente, inexistentes e de baixa qualidade.


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em atuação direta ou por meio das entidades beneficentes e de assistência

social, de forma concorrente, ou seja, exercida simultaneamente e em

igualdade de condições entre Estado e organizações de natureza público-

privada.

1.2. O FINANCIAMENTO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL – DEVER DO ESTADO

A Constituição Federal Brasileira – CF/88 determina que a

seguridade social seja financiada por toda a sociedade, mediante recursos

provenientes dos Orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios. Também dispõe que, em lei, se defina os critérios de transferência

da União para os Estados, o Distrito Federal e Municípios; e dos Estados para

os Municípios. (Art. 195 e §10)

A Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS (Lei Federal 8.742/93)

estabelece que o financiamento à Assistência Social, de responsabilidade da

União, seja feito com os recursos aportados no Fundo Nacionais de Assistência

Social - FNAS (Art. 28). Também, que as transferências de recursos da União

para Estados, Distrito Federal e Municípios sejam feitas mediante prévia

comprovação de efetiva instituição e funcionamento de: i) Conselhos de

assistência social de composição paritária entre governo e sociedade civil; ii)

Fundos de assistência social com orientação e controle dos respectivos

conselhos de assistência social; iii) Planos de Assistência Social; e, iv)

Comprovação de aporte de recursos próprios alocadas nos respectivos fundos

de assistência social (Art.30).

Efetivamente, a LOAS aos dispor sobre a organização da

assistência social estabeleceu as bases para a constituição da gestão da

política na forma de “sistema” (art. 5º). De mesma forma, o financiamento

passa a ser uma responsabilidade conjunta dos entes federados.

Entretanto, nos anos seguintes à publicação da LOAS o

financiamento federal às ações de assistência social continuou sendo feito por

meio de convênios firmados com entidades filantrópicas, ONGs e por ações

diretas da União, a cargo da Legião Brasileira de Assistência – LBA. Após a

extinção da LBA (1995) a estratégia federal, para a continuidade do

financiamento, foi transferir recursos para os governos estaduais, que não


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possuíam os requisitos para execução e se limitaram a repassar os recursos

recebidos para as prefeituras municipais e às entidades por estes conveniadas.

O financiamento do orçamento federal à assistência social, no

período que antecede a LOAS, e também nos anos imediatamente posteriores,

foi destinado a ações desarticuladas, paralelas e sobrepostas entregues a

vários órgãos. As rubricas que recebiam recursos sob o título de Assistência

Social continham ações e programas que não coadunavam com o escopo

estabelecido pela LOAS. “Tem-se como exemplo, na saúde, as ações de

distribuição de medicamentos, bolsa-alimentação, aparelhos de órteses e

próteses, e passes para transporte coletivo; na educação a distribuição de

material didático, merenda escolar e, recentemente, os programas de bolsa-

escola...” (BOSCHETTI & OLIVEIRA, 2002 ,p.116).

A LOAS estabelece que pelo FNAS, sob “comando único”,

transitasse todo o recurso federal aportados à função Assistência Social.

“Entretanto, ao se verificarem as ações que receberam recursos federais da

função Assistência Social, no período 1996-2003, percebe-se que um

percentual elevado destes continuou transitando fora do Fundo” (PINHEIRO,

2005).

O modelo sistémico previsto pela LOAS pressupôs a superação

de um legado de pouco organicidade, fragmentação institucional, poucos

recursos, ações pontuais e baixa capacidade técnica. Entretanto, “o

reordenamento institucional da área se deu sob uma perspectiva de reforma

que privilegiou as metas de cortes de gastos e redução do déficit público,

gerando o arrefecimento da capacidade do Estado de prover os serviços,

graças ao enxugamento da máquina estatal” (LIMA, 2003,p.26) .

Em Dezembro de 2003, a IV Conferência Nacional de Assistência

Social, aprovou “construir uma agenda para 2004, para que, sob a

coordenação do Ministério da Assistência Social, seja implantado, o Sistema

Único de Assistência Social – SUAS de forma descentralizada, regionalizada e

hierarquizada, com base no território” 4.

4 Relatório da IV Conferencia Nacional de Assistência Social, Dezembro, 2003 – III – Deliberações, Painel

III, 2.


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Em Outubro de 2004, por meio da Resolução 145, o Conselho

Nacional de Assistência Social – CNAS aprovou a nova Política Nacional de

Assistência Social - PNAS que estabeleceu os princípios e diretrizes para

institucionalizar a gestão descentralizada e participativa, buscando assim,

promover as regras estabelecidas pela CF/88 e pela LOAS. Em julho de 2005 o

CNAS aprovou a nova Norma Operacional Básica da Assistência Social –

NOB/SUAS.

Neste contexto, a PNAS/2004 e a NOB/SUAS/2005 objetiva, no

campo do financiamento, enfrentar, pelo menos, três grandes desafios:

a) Agrupar todos os recursos dos orçamentos públicos destinados à

Assistência Social em unidades orçamentárias específicas, nos três

níveis de governo;

b) Estruturar e dar capacidade de gestão aos Fundos de Assistência

Social para que possam garantir financiamento de forma continuada

aos serviços, programas, benefícios e ações de assistência social,

assim, eliminando por vez a descontinuidade e a ineficácia no gasto

público;

c) Consolidar, mediante incentivos financeiros, a estruturação de

serviços e programas em consonância com os princípios e diretrizes

da LOAS, afastando as práticas assistencialistas e clientelistas.

Para além da reorganização orçamentária e financeira, a

PNAS/2004 havia formulado críticas aos critérios, então vigente, para alocação

do financiamento, tais como:

Iniquidade das distribuições dos recursos, concentração no

financiamento de serviços nas médias e grandes cidades e nas

regiões sul e sudeste;

Excessiva segmentação do financiamento por faixa etária, ciclo de

vida e vulnerabilidade específicas;

Fixação de valores per capita, que atribuíam recursos com base no

número total de atendimentos e não na conformação dos serviços às

necessidades da população;


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Recursos financeiros “engessados” por uma série histórica de

beneficiados;

Uma relação complexa, demorada e descontinuada no

estabelecimento de convênios para repasse de recursos;

Exigência de uma prestação de contas detalhada e complexa sem

nenhuma efetividade em mensurar a consecução dos objetivos

financiados.

1.3. O SUAS E A NOVA LÓGICA PARA O FINANCIAMENTO

A iniquidade na distribuição dos recursos, apelidada de

“engessamento”, que foi objeto de crítica quando da elaboração da

PNAS/2004, decorria de uma série histórica de beneficiados e da má fixação

de valores remuneratórios, que não consideravam a complexidade dos

serviços. Assim diagnosticada a superação se da pela reorganização da

relação da União com os demais entes federados, a partir de um novo modelo

de gestão.

A gestão na forma de sistema teve inicio a partir da classificação

dos estados e municípios que optaram e apresentaram condições de aderirem.

Criam-se quatro tipos de gestão: dos municípios, dos estados, do

distrito federal e da União. A gestão dos municípios é dividida em níveis,

inicial, básica e plena. Para cada tipo e nível de gestão se estabeleceu

requisitos, responsabilidades e incentivos financeiros a serem verificados em

um processo que se denominou “habilitação”.

Desta forma, os municípios que não quiseram ou não reuniram

condições para aderirem ao sistema passaram a ter a gestão da política sob a

responsabilidade dos governos estaduais.

A alocação e distribuição dos recursos a serem transferidos aos

Estados e Municípios passaram a ser definida pelas instâncias de formação de

pactos - a Comissão Intergestores Tripartite – CIT, a Comissão Intergestores

Bipartite - CIB e o CNAS, que se orientam por indicadores de base territorial.

Esses indicadores são construídos a partir do porte dos municípios e da


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complexidade dos serviços ofertados. Este processo de alocação de recursos é

denominado “partilha”.

Para superar à excessiva segmentação do financiamento (por faixa

etária, ciclo de vida, vulnerabilidade específicas) e eliminar a presença nos

orçamentos de ações e programas que não coadunam com as diretrizes

normativas, procedeu-se a classificação do financiamento em consonância com

os níveis de proteção social instituídos pela PNAS: básica e especial, de média

e alta complexidade. Em 2009, por resolução do CNAS, os serviços

socioassistenciais foram tipificados e classificados, em estritas observâncias

aos princípios e diretrizes da política.

Para melhorar o fluxo financeiro que se apresentava descontinuado,

pois estavam sendo regidos por uma lógica de convênio imprópria para garantir

os serviços continuados previstos pela lei, adota-se instituir e incentivar os

fundos de assistência social, criados pela LOAS (art.30), como unidade central

da execução dos programas e ações, fazendo valer a obrigação de se aportar

neste todos os recursos destinados a Assistência Social.

No plano federal os esforços foram concentrados em transferir para

o orçamento do FNAS os recursos destinados à política de Assistência Social,

na “função 08”; fazer valer no planejamento e na execução orçamentária a

natureza obrigatória das transferências a Estados e Municípios; implantar no

orçamento da União a organização das prestações públicas na forma de

serviços, programas e benefícios; reestruturar as classificações orçamentárias

e apresentar aos órgãos de controle interno e externo a fundamentação legal

para a “responsabilidade compartilhada” que se implantava na execução das

ações da política, agora na forma de sistema.

1.4. AS TRANSFERÊNCIAS FUNDO A FUNDO

Instituída, no âmbito da política de Assistência Social, pela Lei

Federal 9.604/98 a faculdade de transferir recursos do FNAS aos Fundos de

Assistência Social dos Estados e Municípios independentemente de celebração

de convênios ou quaisquer tipo de acordos, só veio a ser efetivada a partir do

ano de 2005, durante a implantação da gestão por sistema.


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A utilização do “repasse automático” objetivou superar as

interrupções no financiamento e a descontinuidade na oferta dos serviços.

Essas interrupções eram comuns em decorrências dos trâmites complexos e

demorados determinado pela sistemática de convênios então utilizada.

Na organização das transferências financeiras aos Estados e

Municípios as operações do FNAS foram simplificadas, informatizadas e

organizadas em três “modalidades”: Benefícios – pagos na forma de

transferência automática direto às pessoas, por meio da rede bancária (BPC,

RMV, Bolsa Família); Serviços, programas e gestão - pagos por meio de

transferência “fundo a fundo”; Investimentos (projetos) – pagos por meio de

convênios firmados com os fundos de assistência social dos Municípios e

Estados.

Recentemente foi publicado autorização, por decreto, para que o

FNAS processe transferências de recursos para investimento por meio da

sistemática “transferência fundo a fundo”, independente de celebração de

convênios. Entretanto, se aguarda a disciplina do procedimento que será feita

por ato do Ministro de Estado de Desenvolvimento Social.

Figura 1 – Modalidades e instrumentos para o cofinanciamento

1.5. MEDIDAS DE GARANTIA DE APLICAÇÃO DOS RECURSOS NA FINALIDADE PACTUADA

– “OS PISOS”

Diante da necessidade de implantar os serviços socioassistenciais

preconizados pela PNAS/2004 e erradicar as prestações (benefícios e

serviços) que não observavam os princípios e diretrizes da LOAS, fez-se

necessário segmentar as transferências financeiras, instituindo finalidades

específicas e regras de utilização para cada segmento do repasse. Assim o


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fluxo de recursos financeiros transferidos pelo FNAS, foi agrupado. Esta

organização, denominada “PISOS”, teve como referência os níveis de

proteções da PNAS/2004 (básica e especial), e posteriormente, a “Tipificação

Nacional de Serviços Socioassistenciais”.

Os objetivos foram: organizar, orientar e avaliar o volume de

recursos aplicados em cada nível de proteção da política nacional; garantir a

efetividade das alocações financeiras pactuadas nas instâncias de deliberação

(CIT, CIB); focalizar em nível regional ou nacional os esforços financeiros de

enfretamentos das questões urgentes; colaborar com a transparência e com

atuação dos Conselhos em sua atribuição de fiscalização.

Portarias ou resoluções do executivo instituíram normas de

aplicação e definição dos objetivos (finalidades) para o gasto financiado com as

“transferências fundo a fundo”.

Essas normas retiraram dos municípios a possibilidade de decidir a

alocação de seus gastos. Entretanto, essa medida foi prudente e necessária,

pois, poucos municípios reuniam condições para planejar e programar seus

gastos em consonância com as diretrizes e princípios instituídos pela LOAS.

Um grande número de municípios sequer tinham em efetivo funcionamento as

condições básicas para receber as transferências, que são: funcionamento de

conselho, fundo e plano de assistência social.

Recentemente ações destinadas à retomada da capacidade de

programação para os municípios foram tomadas: - quando da implantação do

piso de financiamento à gestão – IGD-Suas; e quando da edição do novo

decreto regulador do FNAS, publicado neste mês, que autoriza a adoção de

blocos de financiamentos em substituição aos pisos.

Ficou sobre a responsabilidade do FNAS o apoio técnico as demais

Fundos Estaduais e Municipais na estruturação do planejamento, na

organização do orçamento, do fluxo financeiro e das demais funcionalidades

requeridas pelo SUAS.

1.6. O IMPACTO NA ORGANIZAÇÃO DOS ORÇAMENTOS E NAS FINANÇAS PÚBLICAS

SUBNACIONAIS.


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A implantação do SUAS passou a requerer dos governos

subnacionais a revisão e a incorporação de novas ferramentas para a

construção de seus ciclos orçamentários e dos demais instrumentos de

planejamento. Isto se deve ao fato de que o novo planejamento da política de

assistência social requer que se considere: as diretrizes do sistema SUAS; as

metas estabelecidas pelo Plano Decenal da Assistência Social; os objetivos,

diretrizes e metas do plano de assistência social local; as deliberações das

conferências, locais, estadual e nacional; a participação popular, em todas as

fases do planejamento e da execução.

Esse investimento na participação popular e no controle social do

processo de planejamento e execução orçamentária e financeira esta expresso

na norma legal que atribui aos Conselhos de Assistência Social, dentre outras,

as funções de acompanhar a execução e de aprovar a proposta orçamentária,

antes de ser encaminhada ao legislativo.

Quanto à estrutura orçamentária, foi necessário reorganizar o rol de

programas e ações de governo no âmbito do orçamento e do plano plurianual,

modificando a nomenclatura e a classificação organizativa das ações,

programas, serviços e benefícios.

Saiba Mais!

LOAS – Art. 17 § 4º - Os Conselhos de que tratam os incisos II, III e IV do art. 16,

com competência para acompanhar a execução da política de assistência social,

apreciar e aprovar a proposta orçamentária, em consonância com as diretrizes das

conferências nacionais, estaduais, distrital e municipais, de acordo com seu âmbito de

atuação, deverão ser instituídos, respectivamente, pelos Estados, pelo Distrito

Federal e pelos Municípios, mediante lei específica (Redação dada pela Lei nº

12.435, de 2011)

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12435.htm#art1

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12435.htm#art1


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Figura 2 – Ciclo Orçamentário da política de Assistência Social

1.7. A ESTRUTURAÇÃO DOS FUNDOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

Os fundos especiais estão previstos na Lei Federal 4.320/64, no

âmbito da Assistência Social têm por finalidade agrupar os recursos dos

orçamentos públicos destinados à política, razão pela qual sua implantação e

efetivo funcionamento é condição essencial para a habilitação dos entes

federados ao Sistema Único de Assistência Social (LOAS, Art.30). Também,

por disposição legal, tais fundos estão sobre orientação e controle dos

Conselhos de Assistência Social, em suas respectivas esferas.

Para além da atribuição de agrupar recursos, os Fundos de

Assistência Social têm por objetivo, dentre outros: vincular recursos à política;

garantir a regularidade do fluxo financeiro; materializar o pacto de

“cofinanciamento”; aproximar a participação popular do processo de

planejamento e de execução das ações socioassistenciais. Constituem-se uma

das instâncias do sistema SUAS, definidas pela NOB-SUAS.


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Figura 3 – Instâncias do Sistema Único de Assistência Social

Os esforços para organizar as funcionalidades básicas para os

fundos de assistência social apontaram pelo menos três aspectos estruturantes

a serem orientados aos Estados e Municípios:

a) Aspectos legais – criar, por meio de lei, o Fundo e o Conselho, de

Assistência Social, com competência para controle e orientação da

política; estabelecer, por meio de decreto, as competências e

atribuições na gestão do Fundo; inscrever o Fundo no CNPJ,

conforme determinação da Secretaria da Receita Federal; aportar

recursos de fonte própria na política de assistência social.

b) Aspectos organizacionais – instituir no orçamento a unidade

orçamentária para a programação e execução do Fundo; organiza-los

em consonância com as orientações da PNAS/2004 - alterando ou

incluindo novas funcionais programáticas; organizar a programação

financeira e orçamentária garantindo a continuidade dos serviços

implantados; organizar a guarda dos documentos inerentes à

execução do fundo, separadamente, e se possível organizar

contabilidade própria; organizar o controle patrimonial e os estoques

adquiridos com recursos do fundo; monitorar, avaliar e controlar a

prestação de serviços indireta (rede socioassistencial); prestar contas

ao Conselho, à sociedade e aos órgãos transferidores de recursos

em relatório escritos em linguagem de fácil compreensão.


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c) Aspectos político-administrativos - instituir como gestor do fundo o

agente responsável pela política de assistência social; conceder ao

gestor autonomia administrativa e financeira, incluindo autonomia

para contratações e aquisições. Utilizar o fundo como instrumento de

vinculação de recursos à política de assistência social.

Na implantação do SUAS a habilitação dos municípios para gestão

ficou a cargo das CIB´s em seus respectivos Estados.

A verificação do efetivo funcionamento dos Fundos, Conselhos e a

existência de um Plano de Assistência foram feita por declaração, se houveram

fiscalizações “in loco” foram poucas.

Efetivamente, ainda hoje, pouco mais da metade dos municípios

reúne condições efetiva para uma eficiente gestão orçamentária e financeira

dos recursos da política de Assistência Social.

Saiba Mais!

Segundo a NOB-SUAS um dos critérios para habilitação dos municípios aos níveis de

gestão é a alocação e execução de recursos financeiros próprios no Fundo de

Assistência Social, constituído na forma de Unidade Orçamentária (UO)

PARTE II- AVANÇOS E DESAFIOS PARA O FORTALECIIMENTO DO

FINANCIAMENTO

1.1 DIMENSIONAMENTO DO GASTO PÚBLICO COM ASSISTÊNCIA SOCIAL

O Caderno SUAS, no. 5 de 2010, calcula o gasto total na política de

assistência social em 49,5 bilhões, assim distribuídos: 38,9 bilhões gastos pela

União (78%); 3,5 bilhões gastos pelos Estados (7,5 %); e, 7,1 bilhões gastos

pelos municípios (14,1%).

A participação dos estados e municípios no cofinanciamento vem se

mantendo proporcionalmente estável ao longo da série 2004 a 2010, conforme

se depreende da análise da tabela 9 que integra o Caderno SUAS # 5.


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Figura 9 – Participação de entes no financiamento da AS

1.2 - AVANÇOS E DESAFIOS PARA O FORTALECIMENTO DO FINANCIAMENTO

Sem dúvidas os grandes avanços na estruturação do financiamento

da política de Assistência Social podem ser assim enumerados: i) a

estruturação dos Fundos como o “lugar” onde se materializa o gasto público

com a política; ii) a organização dos “pisos” como orientadores dos gastos em

consonância com as diretrizes da PNAS/2004; iii) a sistemática de

transferência “fundo a fundo” e iv) a “partilha” como instrumentos de

regularidade e viabilizadores do cofinanciamento federal.

Contudo, da mesma forma que estas estratégias permitiram

significativo avanço no plano federal não foi possível conseguir o mesmo

resultado no plano subnacional.

O provimento das capacidades técnicas e operativas as fundos

Estaduais e Municipais ainda é um desafio ao Sistema, em muitos Municípios

os fundos são utilizados apenas para receber os recursos da transferência

federal, o cofinanciamento municipal, quando existe, é executado em outras

unidades orçamentárias que não a do fundo e o cofinanciamento dos governos

estaduais nem sempre é realidade. Muito embora a legislação exija que os

recursos de cofinanciamento dos três entes ali estejam alocados.

O cofinanciamento, mediante transferência “fundo a fundo”, está

estruturado em uns poucos Estados, a maioria dos Estados ainda utilizam a

sistemática de convênio e não conseguiram estabelecer um fluxo automático

de transferências de seus recursos aos seus respectivos Municípios.

Os “Pisos”, com suas regras específicas de aplicação, acabaram por

suscitar dúvidas sobre a correta aplicação. Muitos gestores diante a ausência

de capacitação técnica ou conhecimento da correta aplicação das normativas


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acabaram por deixar de oferecer ou subdimensionaram a oferta dos serviços

socioassistenciais por eles financiados.

Esta incapacidade para superar as dúvidas ou impedimentos

técnicos à utilização dos recursos transferidos tem gerado acumulo de saldos

financeiros nas contas dos Municípios. Algumas vezes questões simples, como

a suplementação de dotações ou abertura de créditos adicionais, tornam-se

grandes barreiras ao gasto eficiente e oportuno.

As dificuldades ainda são muitas, vão deste a simples adequação da

estrutura programática nos orçamentos municipais a questões mais complexas

como a formação de um quadro técnico capaz de operar o sistema na

complexidade que ele requer. Talvez o maior desafio do Sistema seja a

formação de quadros técnicos aptos a operá-lo.

1.3 A PRESTAÇÃO DE CONTAS DAS APLICAÇÕES E O CONTROLE SOCIAL

O controle social se dá pela participação do cidadão nos espaços

institucionais criados pelas conferências e pelos conselhos. No âmbito do

financiamento é exercido sobre o planejamento, sobre a execução e sobre os

resultados obtidos. Os conselhos são responsáveis por: apreciar a proposta

orçamentária, antes do envio ao legislativo; por normatizar, regular e fiscalizar

a relação entre o setor privado e público - o vínculo Suas; e por tomar a

prestação de contas dos gestores públicos e aprovar o relatório anual da

gestão.

A prestação de contas está prevista na LOAS como obrigação

periódica do gestor junto ao conselho, no âmbito federal é trimestral. Também,

se deve a prestação de contas do fundo executor ao fundo repassador

conforme regras próprias de cada transferidor, e por último se deve a prestação

anual dos recursos aplicados por origens e destinos, dos resultados obtidos em

relação ao planejamento, dos investimentos efetuados e demais informações

relevantes à avaliação da gestão.

A LOAS diz que essa rendição anual das contas se dá por meio de

um “relatório de gestão” que é submetido à apreciação dos respectivos

conselhos. Entretanto, o sistema não dispõe de uma orientação ou modelo

para esse relatório.


20

As prestações de contas das transferências efetuadas pelo FNAS

são feitas em conformidade com a modalidade de repasse utilizada: se por

convênio observa-se a legislação federal para esta modalidade (Portaria

Interministerial 127/2008); se por “transferência fundo a fundo” se observa as

regras estabelecidas pelo Ministério do Desenvolvimento Social – MDS em

portaria, a atualmente em vigor é a Portaria 625/2010.

Essencialmente, a prestação de contas do “fundo a fundo” se dá por

declaração, mediante o preenchimento, pelo gestor, de um relatório eletrônico

que é disponibilizado pelo “Sistema SuasWeb”. Este relatório deve ser avaliado

e aprovado pelo Conselho, também de forma eletrônica, previamente ao seu

envio ao FNAS.

CONCLUSÃO

Os avanços obtidos pela implantação do SUAS demonstram que o pacto

federativo pela política vem se impondo, a estruturação gradativa do modelo de

gestão descentralizado e participativo previsto na CF/88 está em macha, porém

há muitos desafios a serem superados. A heterogeneidade das capacidades

institucionais, financeiras e técnicas precisam ser enfrentadas e apostar

fortemente na qualificação técnica para permitir o avanço do conjunto e o

amadurecimento do sistema.

REFERÊNCIAS

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DA POLÍTICA: TÓPICOS SELECIONADOS- ED. BRASÍLIA: PARALELO 15, 1998.

MESTRINER, M. L. O ESTADO ENTRE A FILANTROPIA E A ASSISTÊNCIA SOCIAL. SÃO

PAULO: CORTEZ, 2001.

AMMANN, S. B. – IDEOLOGIA DO DESENVOLVIMENTO DE COMUNIDADE, SÃO PAULO:

ED CORTEZ, 1992.

LIMA, A.M.L. D. DE, A DESCENTRALIZAÇÃO, O AMBIENTE E AS MUDANÇAS

ORGANIZACIONAIS DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL, SERVIÇO SOCIAL &

SOCIEDADE, SÃO PAULO: CORTEZ # 73, MARÇO, 2003.


21

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PULVERIZAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS NA FUNÇÃO ASSISTÊNCIA SOCIAL, REVISTA

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PINHEIRO, LESSI I.F., FUNDO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: DA TEORIA À

PRÁTICA SOCIAL; REVISTA VIRTUAL TEXTO & CONTEXTO, # 4, 2005.

MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE A FOME, SECRETARIA DE

AVALIAÇÃO E GESTÃO DA INFORMAÇÃO; SECRETARIA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA

SOCIAL, CADERNO SUAS V: FINANCIAMENTO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL,

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IPEA, TEXTO PARA DISCUSSÃO 1724 – COFINANCIAMENTO E RESPONSABILIDADE

FEDERATIVA NA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL – DF, BRASIL. – 2012.

BRANDAO, F. A.– NOTAS INFORMATIVAS, MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO

SOCIAL E COMBATE A FOME, FNAS/DGSUAS, BRASÍLIA, BRASIL – 2009 – 2011.

políticas públicas – o financiamento público da...

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