12 Abril, 2006Oramento Pblico - PrincpiosPrincpios Oramentrios: Conceito: Segundo o Prof. Francisco Jos Carrera Raya (in Manual de Derecho Financiero, volumen III, Madrid, Editorial Tecnos, 1995), os "principios presupuestarios" constituem um "conjunto de regras jurdicas que devem inspirar a elaborao, aprovao, execuo e controle do oramento". Concepo Moderna: Regras Flexveis (Regra + Exceo) 1. PRINCPIO DA UNIDADE: O oramento deve constar de uma pea nica Art. 2, Lei n 4.320/64 Cada esfera de governo deve possuir apenas 1 oramento Unidade oramentria Unidade de Caixa[1] Excees: Entidades Paraestatais dotadas de Autonomia Financeira (ex. Empresas estatais - apenas os seus investimentos devem constar da Lei Oramentria Anual. O Plano de Dispndios Globais (PDG), ato infralegal, constitui o oramento das empresas estatais abrangendo tambm as despesas de custeio). Questo: A existncia do oramento fiscal, da seguridade social e o de investimentos das estatais viola o princpio da unidade? 2. PRINCPIO DA TOTALIDADE ORAMENTRIA: Admite a coexistncia de diversos oramentos, os quais, entretanto, devero receber consolidao para que o governo tenha uma viso geral do conjunto das finanas pblicas. James Giacomonni - Sustenta que a CF/88 estabelece que a LOA respeita o princpio da totalidade oramentria, pois os trs oramentos (Fiscal, Seguridade Social e Investimento das Estatais) so elaborados de forma independente sofrendo, contudo, consolidao que possibilita o conhecimento do desempenho global das finanas pblicas. 3. PRINCPIO DA UNIVERSALIDADE: O oramento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. Art. 2, Lei n 4.320/64 Art. 3 e 4, da Lei n 4.320/64 Art. 165, 5, CF/88 4. PRINCPIO DO ORAMENTO BRUTO: (corolrio do princpio da universalidade): Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no oramento em seus valores brutos, sendo vedada qualquer deduo. Art. 6, da Lei n 4.320/64

Existem despesas que, ao serem realizadas, geram receitas ao Ente Pblico. Por outro lado, existem receitas que, ao serem arrecadadas, geram despesas. O princpio do oramento bruto veda que as despesas ou receitas sejam includas no oramento, nos seus montantes lquidos. Exemplo: No exemplo abaixo, no poder ser includa, no oramento, somente a Despesa Pessoal Lquida (R$ 700.000,00), mas devero ser previstas as receitas de IRRF e a da Contribuio Social e autorizada a Despesa de Pessoal Bruta (R$ 1.000.000,00). Realizao da Despesa de Pessoal Valor (R$) Despesa de Pessoal Bruta (+) R$ 1.000.000,00 Receita de IRRF (-) R$ 200.000,00 Receita de Contribuies Sociais (-) R$ 100.000,00 Despesa de Pessoal Lquida (=) R$ 700.000,00 5. PRINCPIO DA ANUALIDADE (OU PERIODICIDADE): O oramento autoriza a realizao das despesas por um perodo (exerccio financeiro). Os crditos oramentrios tem vigncia durante o perodo fixado. No Brasil, o exerccio financeiro coincidir com o Ano Civil (art. 34, Lei n 4.320/64). A no coincidncia do exerccio financeiro com o ano civil no implica em violao o princpio da anualidade. Existem Estados em que o oramento tem vigncia iniciando-se em 01.Ago.X1 e terminando em 31.07.X2, sem que se possa falar em violao ao princpio da anualidade. A existncia do PPA tambm no viola o princpio da anualidade. O PPA, segundo JAMES GIACOMONNI, no tem carter autorizativo, mas informativo. 6. PRINCPIO DA NO AFETAO OU NO VINCULAO Art. 167, IV, CF/88 - veda a vinculao de impostos rgo, fundo ou despesa. Art. 167 - So vedados: IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino e para realizao de atividades da administrao tributria, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, 212 e 37, XXII, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste artigo; Excees: a) Repartio dos impostos cf. arts. 158/159, CF/88; b) Destinao de recursos para a Sade; c) Destinao de recursos para o desenvolvimento do ensino; d) Destinao de recursos para a atividade de administrao tributria; e) Prestao de garantias s operaes de crdito ARO;

f) Art. 167, 4, CF/88 - garantia, contragarantia Unio e pagamento de dbitos para com esta. IMPOSTOS => Destinados aos Servios Pblicos "Uti universi". FUNDOS: FORMAS DE VINCULAO Art. 71, Lei n 4.320/64: Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam realizao de determinados objetivos ou servios. Art. 167, IX, CF/88 - Vedao instituio de fundos de qualquer natureza sem autorizao legislativa. 7. PRINCPIO DA DISCRIMINAO OU ESPECIFICAO: discriminao ou detalhamento das receitas e despesas no oramento. Art. 5, Lei n 4.320/64: Vedao s dotaes globais destinadas a atender indiferentemente as despesas de pessoal, materiais e servios de terceiros, etc. As entidades pblicas podem realizar detalhamentos ainda maiores que os da Lei. 8. PRINCPIO DA EXCLUSIVIDADE Art. 165, 8, CF/88 e art. 7, da Lei n 4.320/64. Regra: Matrias Exclusivas da LOA: Fixao da Despesa + Previso da Receita Excees: a) autorizao para a abertura de crditos suplementares; b) autorizao para a realizao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita oramentria. Finalidade: Evitar as chamadas "caudas oramentrias", comuns na poca da 1a. Repblica. 9. PRINCPIO DO EQUILBRIO: Receita Prevista = Despesa Fixada CF/88 - Preocupao com o dficit corrente Art. 167, III, CF/88 (REGRA DE OURO): Veda a realizao de operaes de crdito que excedam o montante das despesas de capital. Exceo: operaes de crdito autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; Finalidade: Evitar que as operaes de crdito (receitas de capital) sejam usadas para financiar despesas correntes (custeio, despesas com manuteno das atividades, etc.). Receitas Correntes + Receitas de Capital = Despesas Correntes + Despesas de Capital. 10. PRINCPIO DA CLAREZA: O oramento deve ser apresentado em linguagem clara e compreensvel para todas as pessoas que necessitam, de alguma forma, manipul-lo. 11. PRINCPIO DA PUBLICIDADE: Publicidade Formal: Publicao no Dirio Oficial

12. PRINCPIO DA EXATIDO: Preocupao com a realidade. Incide sobre os setores encarregados da estimativa de receitas e dos setores que solicitam recursos para a execuo das suas atividades/projetos. 13. PRINCPIO DA PROGRAMAO: O oramento deve expressar as realizaes e objetivos da forma programada. [1] O princpio da unidade de caixa estabelece que todas as receitas devem ser recolhidas em uma nica conta. Vide art. 56, da Lei n 4.320/64 (veda a fragmentao no recolhimento das receitas) e art. 43, 1, da Lei Complementar n 101/2000 (estabelece, entretanto, que as disponibilidades de caixa relativas Seguridade Social devero ser apartadas das demais disponibilidades do ente pblico).

ORAMENTO PBLICO CONCEITO E PRINCPIOS

O Oramento Pblico um documento legal de previso de receitas e estimativa de despesas, a serem realizadas por um Governo em um determinado perodo de tempo (geralmente um ano). Os primeiros Oramentos que se tm notcia eram oramentos tradicionais, que concebiam apenas nfase ao gasto do setor pblico. Eram simples documentos de previso de receita e autorizao de despesas, sem nenhum vnculo ou ligao com um sistema de planejamento governamental. Simplesmente se fazia uma estimativa de quanto se ia arrecadar no ano e decidia-se onde gastar, sem nenhuma prioridade ou senso de eqidade na distribuio de riquezas. O Oramento evoluiu, ao longo do tempo, para o conceito de Oramento-Programa, segundo o qual o oramento um conjunto de aes vinculadas a um processo de planejamento pblico com objetivos e metas a alcanar durante um perodo de tempo (a nfase no Oramento-Programa nas realizaes). O Oramento Geral da Unio um documento elaborado pelo Poder Executivo e entregue ao Poder Legislativo para discusso, aprovao e converso em lei, contendo a previso da arrecadao de receitas federais para o ano seguinte e a previso da realizao de despesas nos programas de Governo. O Oramento Geral da Unio (OGU) constitudo pelo Oramento Fiscal, Oramento da Seguridade Social e pelo Oramento de Investimento das empresas estatais federais. Existem princpios bsicos que devem ser seguidos para elaborao e controle dos Oramentos, que esto definidos na Constituio, na Lei 4.320, de 17 de maro de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Oramentrias. A Constituio Federal de 1988 atribuiu ao Poder Executivo a responsabilidade pelo sistema de Planejamento e Oramento, e a iniciativa dos seguintes projetos de lei do (a): Plano Plurianual (PPA) Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) Lei de Oramento Anual (LOA)

O PPA define as prioridades do governo por um perodo de quatro anos e deve ser enviado pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato (4 meses antes do encerramento da sesso legislativa). De acordo com a Constituio Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. O PPA estabelece a ligao entre as prioridades de longo prazo e a Lei Oramentria Anual. O Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional at o dia 15 de abril de cada ano (8 meses e meio antes do encerramento da sesso legislativa). A LDO estabelece as metas e prioridades para o exerccio financeiro subseqente; orienta a elaborao do Oramento; dispe sobre alterao na legislao tributria e estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras de fomento. Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Oramento Federal elabora a proposta oramentria para o ano seguinte, em conjunto com os Ministrios e as unidades oramentrias dos poderes Legislativo e Judicirio. Por determinao constitucional, o governo obrigado a encaminhar o Projeto de Lei do Oramento ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto de cada ano (4 meses antes do encerramento da sesso legislativa). Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da Repblica, na qual feito um diagnstico sobre a situao econmica do pas e suas perspectivas. A Lei Oramentria disciplina todas as aes do governo federal. Nenhuma despesa pblica pode ser executada fora do Oramento, mas nem tudo feito pelo governo federal. As aes dos governos estaduais e municipais devem estar registradas nas leis oramentrias dos Estados e municpios. No Congresso, deputados e senadores discutem na Comisso Mista de Oramentos e Planos a proposta enviada pelo Executivo, fazem as modificaes que julgam necessrias atravs das emendas e votam o projeto. A Constituio determina que o Oramento deva ser votado e aprovado at o final de cada Legislatura (15.12). Depois de aprovado, o projeto sancionado pelo Presidente da Repblica e se transforma na Lei Oramentria Anual. A Lei Oramentria Anual (LOA) estima as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previso de arrecadao. Se durante o exerccio financeiro houver necessidade de realizao de despesas acima do limite que est previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei de crdito adicional. Por outro lado, crises econmicas mundiais como aquelas que ocorreram na Rssia e sia obrigaram o Poder Executivo a editar Decretos com limites financeiros de gastos abaixo dos limites aprovados pelo Congresso. So chamados de Decretos de Contingenciamento em que so autorizadas despesas no limite das receitas arrecadadas. A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional introduziu novas responsabilidades para o administrador pblico com relao aos oramentos da Unio, dos Estados e municpios, como limite de gastos com pessoal, proibio de criar despesas de durao continuada sem uma fonte segura de receitas, entre outros. A Lei introduziu a restrio oramentria na legislao brasileira e cria a disciplina fiscal para os trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio. O Oramento brasileiro tem um alto grau de vinculaes transferncias constitucionais para Estados e municpios, manuteno do ensino, seguridade social, receitas prprias de entidades, etc. que tornam o processo oramentrio extremamente rgido. Esse excesso de vinculaes e carimbos ao Oramento levou o governo federal a propor a DRU Desvinculao de Recursos da Unio, atravs de emenda constitucional, o que ir trazer maior flexibilidade execuo oramentria.

Os objetivos da poltica oramentria so corrigir as falhas de mercado e as distores, visando manter a estabilidade, alm de melhorar a distribuio de renda, e alocar recursos com mais eficincia nos gastos. O Oramento tambm visa regular o mercado e coibir abusos, reduzir as falhas e as externalidades negativas (fatores adversos causados pela produo, como poluio, problemas urbanos, etc.), proporcionar o acesso de todos aos produtos, construir obras pblicas, assegurar o cumprimento das funes elementares do Estado como justia, segurana, sade, educao, etc.

O Governo intervm de vrias formas no mercado. Por intermdio da poltica fiscal e da poltica monetria, por exemplo, possvel controlar preos, salrios, inflao, impor choques na oferta ou restringir a demanda.

Instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir na Economia:

Poltica Fiscal - envolve a administrao e a gerao de receitas, alm do cumprimento de metas e objetivos governamentais no oramento, utilizado para a alocao, distribuio de recursos e estabilizao da economia. possvel, com a poltica fiscal, aumentar a renda e o PIB e aquecer a economia, com uma melhor distribuio de renda. Poltica Regulatria - envolve o uso de medidas legais como decretos, leis, portarias, etc., expedidos como alternativa para se alocar, distribuir os recursos e estabilizar a economia. Com o uso das normas, diversas condutas podem ser banidas, como a criao de monoplios, cartis, prticas abusivas, poluio, etc. Poltica Monetria envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crdito em geral, para efeito de estabilizao da economia e influncia na deciso de produtores e consumidores. Com a poltica monetria, pode-se controlar a inflao, preos, restringir a demanda, etc.

O Oramento Pblico funciona como um balizador na Economia. Se tivermos elevados investimentos governamentais no Oramento, provavelmente o nmero de empregos aumentar, assim como a renda agregada melhorar. Em compensao, um oramento restrito em investimentos, provocar desemprego, desacelerao da economia, e decrscimo no produto interno bruto. O Governo pode provocar oramentos expansionistas ou gerar um oramento recessivo. Dentre as funes bsicas consubstanciadas no Oramento Pblico, destacamos:

Funo alocativa - Oferecer bens e servios (pblicos puros) que no seriam oferecidos pelo mercado ou seriam em condies ineficientes (meritrios ou semipblicos) e criar condies para que bens privados sejam oferecidos no mercado (devido ao alto risco, custo, etc.) pelos produtores, por investimentos ou intervenes, corrigir imperfeies no sistema de mercado (oligoplios, monoplios, etc.) e corrigir os efeitos negativos de externalidades. Funo distributiva Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, atravs da tributao e transferncias financeiras, subsdios, incentivos fiscais, alocao de

recursos em camadas mais pobres da populao, etc. Funo estabilizadora ajustar o nvel geral de preos, nvel de emprego, estabilizar a moeda, mediante instrumentos de poltica monetria, cambial e fiscal, ou outras medidas de interveno econmica (controles por leis, limites). PRINCPIOS DO ORAMENTO PBLICO Existem princpios bsicos que devem ser seguidos para elaborao e controle do oramento, que esto definidas na Constituio, na Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Oramentrias. A Lei n 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparncia oramentria (art. 2o): "A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa, de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios da unidade, universalidade e anualidade".