O ORÇAMENTO PÚBLICO EM DEBATE: a importância da participação e do controle social como estratégia para a garantia de investimentos nas políticas sociais

Valdir Anhucci1 Vera Lucia Tieko Suguihiro2

Eixo Temático II: Orçamento Público e Controle Social

RESUMO Discutir orçamento público requer compreender que o mesmo não pode mais ser assunto exclusivo de técnicos, sendo tratado como “caixa preta”. Estado e sociedade civil, podem e devem compartilhar a responsabilidade de formulação do orçamento público que define as políticas sociais. Isso exige que os atores sociais sejam protagonistas neste processo, estabelecendo uma nova relação com o poder público. Os representantes da sociedade civil têm um importante papel na construção do orçamento público, na medida em que podem contribuir para ampliar os recursos que são destinados ao financiamento das políticas sociais. Palavras-Chave: Orçamento Público; Políticas Socais; Participação; Controle Social;

1 Mestre em Serviço Social e Política Social. Docente do Curso de Serviço Social da Universidade Estadual

do Paraná, campus Apucarana. E-mail: anhucci@yahoo.com.br. 2 Doutora em Serviço Social. Docente do Curso de Serviço Social da Universidade Estadual de Londrina. E-

mail: suguihiro@uel.br.

1) INTRODUÇÃO

Embora a legislação brasileira garanta a implementação de diferentes políticas

sociais, são grandes os desafios enfrentados para que tais políticas sejam

implementadas. Um dos entraves é a insuficiência de recursos públicos para se efetivar

as políticas sociais. Fundamentalmente, a ampliação do orçamento público priorizando

recursos financeiros que garantam a superação histórica de violações de direitos da

população, é que permitirá avanços no que diz respeito à implementação das políticas

sociais. O Estado brasileiro, representado em suas três esferas de poder – municipal,

estadual e federal, – precisa contemplar no processo de planejamento orçamentário, a

projeção das receitas e os limites dos gastos públicos em projetos e atividades

consideradas prioritárias, levando em consideração as necessidades e demandas da

população.

Isso significa que participar na discussão do processo orçamentário é uma

importante estratégia para que a população possa garantir o financiamento das políticas

sociais públicas. Para isso, a mobilização e participação dos diferentes atores sociais,

exigindo uma gestão pública democrática, é condição para se assegurar a ampliação dos

recursos públicos a serem investidos na manutenção das políticas sociais.

Nesta perspectiva, a garantia de investimentos públicos nas políticas sociais

passa pela apropriação de conhecimento e informação sobre o processo orçamentário por

parte dos diversos atores sociais e políticos envolvidos na gestão pública. A questão

sobre orçamento público precisa ir além da linguagem complexa, técnica e burocrática,

restrita aos especialistas das áreas econômica, contábil e administrativa. É preciso

transformar o seu conteúdo acessível à população para que todos possam compreender,

participar, fiscalizar, controlar e avaliar o processo orçamentário de forma transparente,

contemplando um dos princípios orçamentário, qual seja a publicidade.

Sendo assim, uma importante tarefa da sociedade civil é ocupar os diferentes

espaços públicos de discussão e de decisões a cerca dos recursos que financiam as

políticas públicas. Neste sentido, dentre os instrumentos importante que a população

pode utilizar para interferir no processo de decisão sobre orçamento público destaca-se

os conselhos gestores e de direitos. Tais espaços se caracterizam como arenas de

debate, possibilitando uma nova relação entre Estado e sociedade civil, na medida em

que exige a participação ativa dos diversos atores sociais, com vistas a exercer o controle

social sobre a condução e definição sobre o orçamento público.

2) A DEFINIÇÃO DE PRIORIDADES NO ORÇAMENTO PÚBLICO A PARTIR DA PARTICIPAÇÃO E DO CONTROLE SOCIAL

Ao compreender a participação como processo em que os diversos atores

sociais e políticos se inserem na tomada de decisões de interesse público verifica-se uma

nova relação entre Estado e sociedade civil. Trata-se de uma relação complexa e

contraditória que requer determinadas condições estruturais e uma cultura política que

favoreça a participação com poder de decisão.

Cumpre destacar que a participação adquire importância significativa no

processo democrático. Considerar o que é ou não democrático vai depender de quem

decide e de como essas decisões são tomadas. Isso pressupõe que tanto uma minoria

bem capacitada tecnicamente pode decidir, como as decisões também podem ser

tomadas diretamente pelos cidadãos, através de espaços efetivamente democráticos, de

modo a deliberar sobre aquilo que é público, com liberdade e a autonomia. Nesse

contexto a participação ganha primazia.

Em que pese a importância da consolidação de um amplo processo de debate

em torno da coisa pública, ainda prevalece o discurso elitista, cujo objetivo é desqualificar

o cidadão comum enquanto sujeito capaz de alterar sua história. Com freqüência a

participação tem sido entendida como um ato que se resume na escolha de líderes que

tenham exclusividade na condução da coisa pública, distanciando a população de

qualquer interferência sobre a gestão pública. Nesta perspectiva é negado “[...] aspectos

considerados centrais no conceito de democracia: autodeterminação, participação,

igualdade política, influência da opinião pública sobre a tomada de decisão” (TEIXEIRA,

2002, p.34).

No que diz respeito à gestão pública, com freqüência, o processo democrático é

reduzido à participação da população nas eleições dos governantes. Cumpre destacar

que é papel de todo cidadão, de acordo com Teixeira (2002, p.41), “[...] melhorar a

qualidade das decisões mediante o debate público e a construção de alternativas, e exigir

a accountability e a responsabilização dos gestores”.

São grandes os desafios para consolidar esferas públicas que permitam o

debate democrático e autônomo. Nesta perspectiva, para Demo (2001), a participação,

em seu caráter de processo, é considerada uma conquista, e não algo que pode ser dado

como pronto, mas, em um constante “vir-a-ser”. Assim, não se pode entendê-la como um

favor, uma generosidade, como algo concebido, mas sim, como o resultado de uma

conquista, de autopromoção de todo cidadão. Para Demo (2001, p.18), “[...] o espaço de

participação não cai do céu por descuido, nem é o passo primeiro”. Isso significa dizer

que

[...] por tendência histórica, primeiro encontramos dominação, e depois, se conquistada, a participação. Dizer que não participamos porque nos impedem, não seria propriamente o problema, mas precisamente o ponto de partida. Caso contrário, montaríamos a miragem assistencialista, segundo a qual somente participamos se nos concederem a possibilidade (DEMO, 2001, p.19).

Assim, a participação conquistada, implica na compreensão, segundo Demo

(2001, p.23), de que “[...] a liberdade só é verdadeira quando conquistada”. Nesta

perspectiva, a participação envolve disputa de poder, levando a acreditar que,

[...] para realizar a participação, é preciso encarar o poder de frente, partir dele, e, então, abrir os espaços de participação, numa construção arduamente levantada, centímetro por centímetro, para que também não se recue nenhum centímetro. Participação, por conseguinte, não é ausência, superação, eliminação do poder, mas outra forma de poder. (DEMO, 2001, p.20, grifo do autor).

A reflexão posta pelo autor aponta para a importância do posicionamento firme

contra toda postura que busca bloquear o acesso às decisões por parte dos diferentes

atores sociais. Neste sentido, no que diz respeito às decisões sobre o orçamento público,

a efetiva participação da sociedade civil torna-se fundamental para a boa gestão e a

ampliação dos recursos a serem destinados às políticas sociais. É a partir do exercício

cotidiano da partilha do poder que a sociedade poderá orientar o poder público nas

escolhas de prioridades, bem como, na utilização dos recursos públicos direcionados para

o interesse coletivo.

A partir da ampla participação que envolve os diferentes setores da sociedade

civil, a tomada de decisões sobre o orçamento público envolve outro aspecto importante:

o controle social. Sendo assim, a idéia de participação remete ao conceito de controle

social.

O controle social está vinculado ao processo de participação. Neste sentido,

discutir participação implica ampliar a compreensão sobre o controle social. Sendo assim,

para Souza (2004, p.168), “[...] ao longo dos tempos, a expressão ‘controle social’ foi

entendida como controle do Estado ou do empresariado sobre a população”. Foi no final

do século XX, que no Brasil começa a se desenhar outra ideia de controle social: trata-se

de uma visão em que prevalece controle do Estado pela sociedade.

Segundo Antônio Ivo de Carvalho (1995, apud CORREIA, 2002, p.122), “[...]

controle social é expressão de uso recente e corresponde a uma moderna compreensão

da relação Estado e Sociedade, onde a esta cabe estabelecer práticas de vigilância e

controle sobre aquele”. Para Elizabeth Barros apud Correia (2002, p.122), o controle

social significa a “[...] capacidade que a sociedade tem de influir sobre a gestão pública

com o objetivo de banir as práticas fisiológicas e clientelísticas que conduziram à

privatização da ação estatal no Brasil”, o que implica em inverter os papéis, ou seja, é

uma “outra forma de poder”, em que a população possa influenciar nas decisões políticas,

invertendo o papel da sociedade, na qual passa de controlada para controladora.

Nesta perspectiva, esta compreensão de controle social remete a um campo de

possibilidades para a viabilização de novo modelo de gestão pública, ou seja, uma gestão

capaz de estabelecer uma nova relação entre Estado e sociedade civil, o que significa

dizer que,

[...] a sociedade tem possibilidades de controlar as ações do Estado em favor dos interesses das classes subalternas. Por trás desta perspectiva está a concepção de ‘Estado ampliado’, em que este é considerado perpassado por interesses de classes, ou seja, como um espaço contraditório que, apesar de representar hegemonicamente os interesses da maioria da classe dominante, incorpora demandas das classes subalternas (CORREIA, 2002, p.121).

É evidente esta contradição no campo das políticas sociais, na medida em que

a sua implementação permite que o Estado controle a sociedade e, ao mesmo tempo,

contemple algumas das necessidades da população. É em meio a esta contradição que

surge o novo conceito de controle social, definido por Correia (2002, p.121), como a “[...]

atuação da sociedade civil organizada na gestão das políticas públicas no sentido de

controlá-las para que estas atendam, cada vez mais, às demandas sociais e aos

interesses das classes subalternas”.

Nesta linha de raciocínio, a participação efetiva e o exercício do controle social

estão vinculados à capacidade que a sociedade civil tem de intervir na gestão da coisa

pública, com o objetivo de subsidiar e orientar as ações governamentais. Isto implica em

garantir que o Estado preste contas à sociedade de tudo o que tem realizado. Significa

construir coletivamente, critérios que balizem as ações do Estado.

Assim sendo, o ato de participar de todo cidadão no processo decisório é

primordial, na medida em que a participação “[...] é um instrumento de controle do Estado

pela sociedade, portanto, de controle social e político: possibilidade de os cidadãos

definirem critérios e parâmetros para orientar a ação pública” (TEIXEIRA, 2002, p.38).

Essa idéia passa pela organização política da população em espaços públicos

autônomos em que todo o cidadão, de maneira livre, possa participar e controlar a coisa

pública. Isso possibilita a transparência na gestão pública, assegurando que as ações

venham atender as demandas coletivas e de interesse comum. Daí a importância da

efetiva participação do cidadão no processo de gestão política para que

[...] os interesses públicos ganhem amplitude de realização, tanto pela incorporação de maior quantidade de agentes sociais para a satisfação desses interesses, como pela criação de espaços de interlocução e negociação entre Estado e a sociedade civil, que assegurem estarem as decisões do primeiro balizadas pela ampliação dos direitos dos cidadãos e pelas garantias às consecuções desses direitos (GRAU, 1996, p.119).

É nessa relação entre Estado e sociedade civil que se pode consolidar uma

gestão democrática, gestão essa que permite as massas populares interferirem nos

rumos do orçamento público. No entanto, isso exige o exercício cotidiano de uma

participação que seja capaz de promover debate público plural e contraditório sobre a

coisa pública.

A nova relação entre Estado e sociedade civil na gestão pública atual, em

especial no trato dos recursos públicos, exige que a população se aproprie dos

instrumentos de participação e controle social. Em contrapartida, ao Estado cabe o papel

de prestar contas de tudo o que realiza, prezando pela efetivação dos seguintes princípios

da administração pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e

eficiência, com transparência na gestão e controle social.

Como se pode verificar, o atual modelo de gestão pública está pautado em um

novo desenho, haja vista que todo cidadão é chamado a assumir o seu papel de

protagonista, corresponsável pelo zelo daquilo que é público, como forma de garantir o

acesso universal às políticas sociais públicas. Isso significa dizer que a partir da

ocupação dos diferentes espaços públicos, entre eles os conselhos, e com o exercício da

participação e do controle social ampliam-se as possibilidades de assegurar e priorizar

recursos públicos para o financiamento de políticas que atendam a população de maneira

geral.

Assim, no processo de definição e controle do orçamento público, a mudança

de atitude torna-se condição entre os dois pólos de decisão: o Estado precisa tornar-se

transparente e democrático no trato do orçamento público, e a sociedade precisa se

capacitar para entender e participar do processo deliberativo, assumindo o orçamento

enquanto instrumento político na garantia dos seus direitos.

Dar visibilidade ao processo orçamentário implica valorizar o exercício da

participação e do controle social a partir dos diferentes espaços públicos, na medida em

que é através dos recursos garantidos na definição do orçamento público que se viabiliza

os investimentos necessários a implementação das políticas sociais. Nesta perspectiva, o

orçamento público possui importância não só econômica, mas principalmente em seu

caráter político e social.

A primazia do Estado na destinação de recursos às políticas sociais a partir da

fixação das despesas no orçamento público implica na garantia e no provimento de

políticas sociais. Mais do que isso, significa compreender o Estado como responsável

pela efetivação das políticas públicas. Cumpre destacar que sem o suporte orçamentário

os princípios e os direitos não passam de intenções. Nesta perspectiva, a sociedade civil

não pode jamais abrir mão do seu papel de exigir, a partir da participação e do controle

social, uma fatia maior do orçamento público para o financiamento das políticas sociais

públicas.

Assim, todo e qualquer espaço político de debate tem um papel determinante, na

medida em que pode redefinir a relação entre governo e governados, prezando pela

construção de uma agenda que aponte para priorizar as políticas. Isso demonstra a

urgência em mudar a compreensão sobre o processo de discussão do orçamento público.

Torna-se fundamental o trabalho de qualificação, instrumentalização e domínio de

conhecimento por parte dos diferentes atores sociais sobre a importância política de

influenciar a definição de prioridades em torno do orçamento público. Este deve ser

compreendido como instrumento primordial na viabilização das políticas sociais públicas.

3) CONSIDERAÇÕES FINAIS

A efetivação dos direitos está vinculada ao fato da sociedade brasileira se

movimentar cotidianamente de forma coletiva. No cenário atual, as relações sociais estão

inseridas em um vasto processo de vulnerabilidades socioeconômicas, civis e política que

conduzem ao que pode ser designado de processo de negação da cidadania plena.

A estratégia para a construção de uma cidadania ativa e participativa passa

pelo estimulo de espaços públicos que promovam as discussões coletivas, as

deliberações transparentes com visibilidade ética, social e política, ou seja, a valorização

e o compromisso com as expressões reais das demandas sociais. O resgate de

movimentos e diferentes formas de ações coletivas potencializam a organização, a

socialização de informações e o desenvolvimento de uma gestão democrática voltada

para o interesse comum.

É importante considerar que o desafio é maior diante de um contexto neoliberal,

na medida em que o Estado tem se furtado em cumprir com suas obrigações no que se

refere à ampliação de investimentos em políticas sociais públicas. O obstáculo está em

criar condições objetivas para acionar a capacidade da sociedade em exercer sua

responsabilidade na defesa incondicional pelo direito de ter direitos, diante do projeto

neoliberal que está em curso.

Isto significa que a sociedade civil não tem o papel de assumir para si

responsabilidades que são do Estado, mas deve ser capaz de monitorar o cumprimento

da determinação legal vigente no país, a fim de exigir do poder público o cumprimento do

sua obrigação com a população.

Sendo assim, o exercício da participação e do controle social aponta para

mudanças de paradigmas envolvendo tanto o Estado quanto a sociedade civil. Cabe ao

Estado tornar-se mais transparente e facilitar o acesso às informações sobre o orçamento

público. À sociedade, por meio do debate político, cabe o papel de exercer influência

sobre o processo da administração pública, de modo a compreender o orçamento público

enquanto um instrumento democrático de gestão coletiva.

Nesta perspectiva, é necessário e urgente romper com práticas fragmentadas e

pontuais na implementação das políticas sociais públicas, o que implica estabelecer uma

rede, envolvendo os diferentes atores sociais, capaz de monitorar e controlar o orçamento

público.

BIBLIOGRAFIA CORREIA, Maria Valéria Costa . Que controle social na política de assistência social? Serviço Social e Sociedade, São Paulo, n.72, p.119-144, nov. 2002. DEMO, Pedro. Participação é conquista. 5. ed. São Paulo: Cortez, 2001. GRAU, Nuria Cunill. A rearticulação das relações estado-sociedade: em busca de novos significados. Revista do Serviço Público, Brasília, v.47, v.120, n.1, p.113-140, jan./abr. 1996. SOUZA, Rodriane de Oliveira. Participação e controle social. In: SALES, Mione Apolinário; MATOS, Maurílio Castro de; LEAL, Maria Cristina (Org). Política social, família e juventude: uma questão de direitos. São Paulo: Cortez, 2004. p.167-187. TEIXEIRA, Elenaldo. O local e o global: limites e desafios da participação cidadã. 3.ed. São Paulo: Cortez, 2002.