UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

INSTITUTO A VEZ DO MESTRE

PÓS-GRADUAÇÃO LATU SENSU

O ORÇAMENTO PÚBLICO E A IMPORTÂNCIA NA GESTÃO PÚBLICA

ELAINE CRISTINA COELHO DOS SANTOS

Brasília – DF Junho/2014

ELAINE CRISTINA COELHO DOS SANTOS

O ORÇAMENTO PÚBLICO E A IMPORTÂNCIA NA GESTÃO PÚBLICA

Monografia apresentada como requisito à aprovação para obtenção de título de pós-graduação em Gestão Pública A Vez do Mestre – AVM.

Brasília – DF Junho/2014

Dedico esta monografia a Deus, que

permitiu que todas as situações

colaborassem para o meu aprendizado.

AGRADECIMENTOS

À Deus por me dar forças para seguir

em frente para realizar todos os

meus sonhos e objetivos. Aos

professores, pelo conhecimento

repassado ao longo do curso,

facilitando para o crescimento e o

aprendizado.

RESUMO

Trata-se de trabalho monográfico o qual se desenvolve o tema

“Orçamento Público e a importância na Gestão Pública”. As áreas de pesquisa

foram no Direito Financeiro Constitucional, Tributário, Público e Contabilidade

Pública. Interessa a esse trabalho analisar o conjunto de normas brasileiras,

como também, as regras e os princípios para que gestor público possa atuar na

administração pública de forma consciente em relação ao endividamento

público, como também em relação ao contingenciamento visando identificar

quais as melhorias a serem implementadas nas regras atuais a fim de garantir

um bom desenvolvimento para o ente público. Para tanto foi necessário

verificar o conceito de Administração Pública, como também, de Orçamento

Público e os instrumentos as serem utilizados pelo gestor público de forma a

desenvolver os programas de trabalhos de governo para atendimento ao

cidadão. Através do acesso a informação o cidadão proporcionou a

transparência das informações dos recursos utilizados pelo gestor público em

relação as receitas e despesas.

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 11

CAPÍTULO I - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................................ 13

CAPÍTULO II – ORÇAMENTO PÚBLICO ................................................................. 23

CAPÍTULO III - IMPORTÂNCIA DA GESTÃO PÚBLICA .......................................... 31

CAPÍTULO IV - PORTAL DE TRANSPARÊNCIA ..................................................... 35

CONCLUSÃO ........................................................................................................... 41

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................................... 45

METODOLOGIA

Os métodos a serem utilizados na presente monografia para

fundamentar o desenvolvimento do problema proposto, será embasado em

pesquisa bibliográfica. Para isso, serão utilizados autores como James

Giacomoni, J. Teixeira Machado Jr e Heraldo da Costa Reis e Dalmo de Abreu

Dallari que tratam do tema objeto de estudo bem como sobre gestão pública,

papel do gestor público, desenvolvimento social e importância do exercício da

cidadania.

Além da pesquisa em bibliografia pertinente ao tema, serão utilizados

artigos disponibilizados em sítios eletrônicos sobre o tema objeto de estudo e

conteúdo de cursos disponibilizados pelo Governo Federal para instrução dos

cidadãos referente ao funcionamento do orçamento público.

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

ABTN - Associação Brasileira de Normas Técnicas

ART. - Artigo

BACEN - Banco Central do Brasil

CF - Constituição Federal

CGU - Controladoria Geral da União

CMN - Conselho Monetário Nacional

COSIF - Plano Contábil das Instituições do Sistema Financeiro Nacional

FUNDEB - Fundo de Manutenção da Educação Básica e de Valorização de

Profissionais da Educação

ILB - Instituto Legislativo Brasileiro

INESC - Instituto de Estudos Socioeconômicos

LC - Lei Complementar

LDO - Lei de Diretrizes Orçamentária

LOA - Lei de Orçamento Anual

LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal

PEF - Programa de Estabilidade Fiscal

PPA - Plano Plurianual

PR - Patrimônio de Referência

RSF - Resolução do Senado Federal

SOF - Secretaria de Orçamento Federal

STN - Secretaria do Tesouro Nacional

11

INTRODUÇÃO

A Proposta inicial ao desenvolver o tema Orçamento

Público e a Importância de Gestão Pública, a elaboração de um trabalho pelo

enfoque generalista, mas com predomínio de uma das áreas especializadas,

mas com predomínio de uma das áreas especializadas e que se encontrada

ligada ao orçamento. Em que o Estado necessita formular políticas setoriais e

sociais próprias, inserindo regulamentações constitucionais e institucionais

utilizando-se de leis como instrumentos para organização da sociedade. Tais

políticas acarretam mudanças, que são refletidas diretamente na Administração

Pública, o que requer uma nova postura do administrador público. Atualmente

os administradores públicos são impelidos a atuar de forma efetiva diante da

nova administração pública gerencial que exige a gestão da coisa pública com

instrumentos adequados e eficientes e de forma planejada e responsável. O

tema proposto é de relevância para o desenvolvimento social brasileiro, pois a

elaboração de forma adequada e eficiente do orçamento público é primordial

para a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, em que possibilita

a participação ativa dos cidadãos, mediante atitudes eivadas de interesse

coletivo e conscientização social. O objetivo desse trabalho é demonstrar a

importância da gestão pública e a existência de instrumentos que auxiliam na

elaboração do orçamento bem como apresentar os meios de controle que os

cidadãos podem utilizar para acompanhar o orçamento e gastos públicos e

efetivar o exercício de sua cidadania.

Assim sendo, este estudo foi dividido em três capítulos. No primeiro

capítulo, faz uma referência sobre a administração pública, enfatizando seus

conceitos, história e a legislação aplicável ao Setor Público, no segundo

capitulo apresenta-se uma abordagem a respeito do orçamento público,

enfatizando a sua evolução conceitual, os seus princípios, além de delinear

sobre receita e despesa pública, sistema, o processo orçamentário e a

elaboração da proposta orçamentária, no terceiro capítulo faz-se uma da

importância da Gestão Pública com enfoque no exercício da cidadania

referência ao curso disponível pelo Governo Federal ao cidadão para melhor

12

compreensão do acesso à cidadania e a forma como funciona a sistemática do

orçamento público e quarto capítulo enfatiza a criação do Portal de

Transparência pelo Governo Federal com as disponibilizações de informações

pelas unidades gestoras, para que o cidadão possa acompanhar e fiscalizar a

utilização dos recursos públicos.

13

CAPÍTULO I

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1.1 Breve Histórico

Nos anos 90 deu-se início à grande reforma administrativa do Estado

que até então se mostrava capaz de combater a corrupção e o nepotismo no

Estado Liberal, por meio da administração pública burocrática, porém, este

modelo de gestão não apresentava mais o mesmo desempenho na realização

das atividades exclusivas de Estado e principalmente no oferecimento dos

serviços sociais de educação e saúde.

A administração pública burocrática passou a ser ineficiente e, por

consequência, incapaz de atender satisfatoriamente os clamores dos cidadãos-

clientes no grande Estado Social do século XX, tornando imprescindível sua

substituição por uma administração pública gerencial.

A busca pela administração pública gerencial fez com que o Estado

que promovia diretamente o desenvolvimento econômico e social se

transformasse em um Estado que apoia, financia e regula com a utilização de

instrumentos como a terceirização e a criação da Administração indireta e

descentralizada.

Nessa fase de mudanças foi necessário também sanear as contas

públicas, assim, o Estado deu início a um processo de reestruturação da dívida

pública em que as dívidas assumidas e não pagas pelos estados e empresas

estatais foram repactuadas e convertidas em títulos públicos em favor dos

credores garantindo a adequação da dívida pública com a real capacidade de

pagamento da Administração Federal.

Diante dessa nova situação foi criado no Brasil o Programa de

Estabilidade Fiscal (PEF) no qual uma de suas finalidades foi o

contingenciamento de crédito ao setor público representado principalmente

pela publicação da Lei Complementar 101/2000 conhecida como Lei de

14

Responsabilidade Fiscal (LRF). Referida Lei Complementar (LC) define normas

de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.

Após a edição da LRF outros diplomas legais foram publicados

visando a normatizar de forma mais detalhada o contingenciamento de crédito

ao setor público. Dentre estes diplomas, destacam-se:

Resolução do Senado Federal (RSF) nº. 40/2001: dispõe sobre os

limites globais para o montante da dívida pública consolidada e da

dívida pública mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios, em atendimento ao disposto no art. 52, VI e IX, da

Constituição Federal;

Resolução do Senado Federal (RSF) nº. 43/2001: dispõe sobre as

operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municípios, inclusive concessão de garantias, seus

limites e condições de autorização;

Resolução do Senado Federal (RSF) nº. 48/2007: dispõe sobre os

limites globais para as operações de crédito externo e interno da

União, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo

poder público federal e estabelece limites e condições para a

concessão de garantia da União em operações de crédito externo

e interno; e

Resolução do CMN nº 2.827/2001: Consolida e redefine as regras

para o contingenciamento do crédito ao setor público.

As regras contidas nesses diplomas disciplinam, em suma, a forma e o

montante possível de endividamento dos Estados, do Distrito Federal, dos

Municípios, de suas autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de

economia mista.

A Resolução do CMN nº. 2.827/2001 cria dois limites a serem

observados: o primeiro refere-se a um limite global de endividamento para o

ente público e o segundo é destinado às Instituições Financeiras concessoras

15

de crédito que devem emprestar até o limite de 45% do seu Patrimônio de

Referência.

A Administração direta, as autarquias, fundações e empresas estatais

dependentes para contrair empréstimos e financiamentos submetem-se ao

limite global de endividamento do setor público que é analisado caso a caso

pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e que, atualmente, só conseguem

realizar operações de créditos em situações específicas nas quais o Governo

Federal entende que seja necessário investir. A STN analisa ainda a

capacidade de endividamento do Ente Público.

As empresas públicas e sociedades de economia mista não

dependentes ou simplesmente, empresas estatais, não se submetem ao limite

global de endividamento nos casos em que a operação de crédito é garantida

formal e exclusivamente por duplicadas de venda mercantil ou de prestação de

serviços, de emissão da própria beneficiária do crédito. Estas empresas

possuem um pouco mais de liberdade para contrair empréstimos bancários e

financiamentos para aplicarem em sua atividade, porém, ainda encontram

grandes dificuldades.

Em suma, esse foi o modelo preconizado para controlar o

endividamento público. Quatorze anos se passaram e alguns pontos merecem

atenção, pois verifica-se a necessidade de se realizar ajustes ou até mesmo

grandes reformas estruturais no curto prazo, sob pena de comprometer o

desenvolvimento do setor público.

Há que ser considerado que o contingenciamento de crédito

conquistou resultados significativos, como o controle mais efetivo do

endividamento público, melhor gestão dos recursos disponíveis e recuperação

da credibilidade do setor público enquanto credor.

Todavia, não houve apenas aspectos positivos. Com as limitações

impostas pelo contingenciamento de crédito, as empresas estatais, tanto

exploradoras de atividade econômica como prestadoras de serviço público,

tiveram dificuldades em continuar investindo em infraestrutura e em melhorias

16

dos serviços o que ocasionou retardo em setores importantes como

saneamento básico, aeroportos e energia elétrica.

Há, portanto, duas realidades distintas que justificam a adoção de

tratamentos diferenciados por parte do Estado: de um lado a Administração

direta com suas autarquias, fundações e empresas estatais dependentes; e de

outro as empresas públicas e sociedades de economia mista não dependentes.

Assim, pretende-se tecer uma análise crítica acerca do instituto do

contingenciamento de crédito ao setor público, não com o propósito de eliminá-

lo - pois, como foi reconhecido, avanços foram conquistados com seu advento -

, mas sim de adequá-lo à nova realidade vivida pelas empresas estatais sem,

contudo, deixar de observar princípios básicos que regem a Administração

Pública.

Espera-se com este estudo, ainda com idéias bastante embrionárias,

analisar em que medida o contingenciamento de crédito ao setor público

interfere no desenvolvimento, principalmente, das empresas estatais

demonstrando que pequenas alterações nas regras direcionadas a essas

empresas podem determinar o sucesso da atividade.

1.2 Conceito

Inicialmente para melhor entendimento da Administração Pública é

necessário compreender o conceito de Estado, no qual está inserida a

concepção moderna de organização e funcionamento dos serviços públicos.

Dentre vários conceitos e definições de Estados podemos citar os mais

comuns:

Definição etimológica feito por Dallari (1995) onde a palavras tem

origem latina, status que significa estar firme, denotando situação

permanente de convivência e ligada à sociedade política;

17

Definição sociológica por Paulo Bonavides (2000) Corporação de

um povo, assentada em um território e dotada de poder mando

originário;

Definição política pela Academia Brasileira de Ciências Jurídicas

“Unidade orgânica integral destinada a manter a estrutura de um

povo, ou nação, visando ao seu bem comum, por meio de

monopólio da coerção e da jurisdição no respectivo território”.

Não obstante os outros conceitos válidos, o apresentado por Bonavides

(2000) traz a vantagem de observarmos os três os elementos básicos da

formação de um Estado: Povo, Território e Governo Soberano.

Conforme a Teoria Geral do Estado, onde quer que haja o exercício de

um poder político, legitimado por uma ordenação de direito, escrita ou não,

rudimentar ou complexa, haverá um Estado, cuja amplitude e autonomia se

estabelecem em relação a outras organizações análogas, por força de

ordenação superior.

A Administração Pública é o instrumento do Estado de colocar em

prática as políticas e os programas de governo, executando tarefas que os

órgãos governamentais do Estado lhe conferem.

Segundo Hely Lopes (2009) “numa visão global, a Administração, é, pois

todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização dos serviços

visando à satisfação das necessidades coletivas” (p.3).

Também podemos definir a Administração Pública como estrutura e

instrumento do qual dispõe o Estado para por em prática as opções políticas do

governo. Destarte a Administração Pública pode assumir dois sentidos:

subjetivo e objetivo.

Em sentido formal, subjetivo ou orgânico a Administração Pública

compõe-se do conjunto de órgãos, agentes e pessoas jurídicas (entidades)

tendentes a realizar atividades administrativas, ou seja, é toda máquina destina

à atividade administrativa do Estado.

18

Em sentido objetivo, material ou funcional a administração pública

corresponde ao exercício de atividade administrativa. Nesse sentido toda a

atividade da administração pública está diretamente relacionada ao

desempenho de ações concretas e prestação de serviços tendo em vista o

bem-estar da coletividade, ou seja, da população.

O art. 4º do Decreto Lei nº 200, de 1967, classificou a Administração

Pública Federal está classificada no sentido subjetivo como Direta e Indireta:

“I – A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na

estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

II – A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de

entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

a) Autarquias;

b) Empresas Públicas;

c) Sociedades de Economia Mista.

d) Fundações Públicas. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987).”

1.3 Legislação Aplicável

A Lei nº 4.320/64 define normas gerais de direito financeiro para

elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios atendendo ao disposto no art. 5º, inc. XV,

letra b, da CF que determina à União a competência de legislar sobre direito

financeiro1.

A Constituição Federal (CF) instituiu em seu Capítulo II – Das Finanças

Públicas, art. 163, que a LC é o instrumento hábil para normatizar acerca de

finanças públicas, de dívida pública externa e interna, de concessão de

1 CF, art 5º, XV, letra “b” - Compete à União: XV - legislar sobre: b) normas gerais de direito financeiro; de seguro e previdência social; de defesa e proteção da saúde; e de regime penitenciário.

19

garantias pelas entidades públicas, dentre outros2. Há ainda o art. 169 da CF

que determina a necessidade de se estabelecer por meio de LC limites com a

despesa de pessoal ativo e inativo da União, dos Estados e dos Municípios3. A

LRF atende ainda ao disposto no inciso II, § 9º, art. 165 da CF que estabelece

que normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e

indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de Fundos

cabe à LC. Estes artigos fundamentaram a criação da LRF.

A LRF foi criada em atenção aos dispositivos constitucionais acima

citados e constitui importante avanço no controle do endividamento público ao

definir conceitos e determinar diretriz a serem seguidas pelos Entes Federados.

Desta lei extrai-se à análise alguns artigos que tratam de operações de

crédito. Os recursos obtidos por operações de crédito autorizadas em lei

deverão constar da Lei de Orçamento4. Quando se tratar de operação de

crédito por antecipação de receita, esta não comporá o montante da receita

prevista na Lei de Orçamentos, porém poderá ser incluída autorização ao

Executivo para realizar a operação com a finalidade de atender a insuficiência

de caixa do Ente Público. A autorização legislativa necessária à aquisição de

operações de crédito poderá constar da própria Lei de Orçamentos5.

2 CF, art. 163 - Lei complementar disporá sobre: I - finanças públicas; II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público; III - concessão de garantias pelas entidades públicas; IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; V - fiscalização das instituições financeiras; V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 40, de 2003); VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. 3 CF, art. 169 - A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998). 4 Lei 4.320/64, art. 3º - A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei. Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de credito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros. 5 Lei 4.320/64, art. 7° - A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para: II - Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa. § 2° O produto estimado de operações de crédito e de alienação de bens imóveis somente se incluirá na receita quando umas e outras forem especìficamente autorizadas pelo Poder Legislativo em forma que jurìdicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las no exercício. § 3º A autorização legislativa a que se

20

As operações de crédito, para fins de orçamento, classificam-se como

receita de capital6, juntamente com alienação de bens, amortização de

empréstimos, transferências de capital e outras receitas de capital7.

Posteriormente à LRF, o Senado Federal, exercendo a competência que

lhe foi conferida pelo inciso VI do art. 52 da CF8 e reafirmada pelo inciso I do

art. 30 da LRF publicou as Resoluções nº. 40 e 43/2001 e 48/2007.

A Resolução nº 40 do Senado Federal foi publicada em 2001 e dispõe

sobre os limites globais para o montante da dívida pública consolidada9 e da

dívida pública mobiliária10 dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e

das respectivas administrações diretas, dos fundos, das autarquias, das

fundações e das empresas estatais dependentes.

Esta resolução impede que os Entes federados11 contratem operações

de crédito nos casos de descumprimento dos limites da dívida mobiliária e das

operações de crédito internas e externas.

A Resolução nº 43/2001 do Senado Federal contém regras sobre as

operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e dos

refere o parágrafo anterior, no tocante a operações de crédito, poderá constar da própria Lei de Orçamento. 6 Lei nº. 4.320/64, § 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente. 7 Lei 4.320/64, art. 11, § 4º. 8 CF, art. 52 - Compete privativamente ao Senado Federal: VI - fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. 9 RSF nº. 40/2001, art. 1º, § 1º, inc. III - dívida pública consolidada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras, inclusive as decorrentes de emissão de títulos, do Estado, do Distrito Federal ou do Município, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito para amortização em prazo superior a 12 (doze) meses, dos precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos, e das operações de crédito, que, embora de prazo inferior a 12 (doze) meses, tenham constado como receitas no orçamento. 10 RSF nº. 40/2001, art. 1º, § 1º, inc. IV - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios. 11 Leia-se Estados, Distrito Federal, Municípios e suas respectivas administrações diretas.

21

Municípios, inclusive concessão de garantias, seus limites e condições de

autorização para a realização de operações de crédito12.

Referida Resolução considera como operação de crédito os

compromissos assumidos com credores situados no País ou no exterior,

decorrente de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de títulos, aquisição

financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda

a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações

assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros13.

Há operações firmadas pelos Entes Públicos que em sua essência não

são considerados operações de crédito, porém a ele se equipara no que tange

às regras do endividamento público:

Artigo 3º, § 1º (...)

I – recebimento antecipado de valores de empresa

em que o Poder Público detenha, direta ou

indiretamente, a maioria do capital social com direito

a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da

legislação;

II – assunção direta de compromisso, confissão de

dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de

bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão,

aceite ou aval de títulos de crédito;

III – assunção de obrigação, sem autorização

orçamentária, com fornecedores para pagamento a

posteriori de bens e serviços.

Por outro lado, há operações que não se equiparam as operações de

crédito como, a assunção de obrigação entre pessoas jurídicas integrantes do

mesmo Estado, Distrito Federal ou Município e o parcelamento de débitos

12 Para os fins da RSF nº 40/2001, compreende Estado, Distrito Federal e Município as respectivas administrações diretas, os fundos, as autarquias, as fundações e as empresas estatais dependentes. 13 RSF nº. 40/2001, art. 3º, “caput”.

22

preexistentes unto a instituições não-financeiras, desde que não impliquem

elevação do montante da dívida consolidada líquida14.

Há ainda a Resolução nº 48/2007 também do Senado Federal que

regula os limites globais para as operações de crédito externo e interno da

União, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo poder público

federal e estabelece limites e condições para a concessão de garantia da

União em operações de crédito externo e interno.

Consideram-se garantia concedida pela União as fianças e avais

concedidos direta ou indiretamente, em operações de crédito, inclusive com

recursos de fundos de aval, a assunção de risco creditício em linhas de crédito,

o seguro de crédito à exportação e outras garantias de natureza semelhante

que representem compromisso de adimplência de obrigação financeira ou

contratual.

O limite para a concessão de garantias pela União é de 60% da receita

corrente líquida, podendo este limite ser aumentado temporariamente, em

caráter excepcional, a pedido do Poder executivo pautado em argumentos

fornecidos pelo Ministério da Fazenda.

Por fim, o Conselho Monetário Nacional, no uso da competência que lhe

foi conferida pelo inciso VI, art. 4º da Lei 4.595/64, publicou a Resolução nº.

2.827 em 2001 para consolidar e redefinir as regras para o contingenciamento

de crédito ao setor público. Criou-se então, dois novos limites que passaram a

nortear o endividamento público: o primeiro refere-se ao limite imposto à

instituição financeira concessora do crédito e o segundo a um valor global para

novas operações de créditos com o setor público.

14 RSF nº. 43/2001, art. 3º, § 2º.

23

CAPÍTULO II

ORÇAMENTO PÚBLICO

2.1 Evolução Conceitual

A origem da palavra orçamento é de origem italiana: “orzare”, que

“significa fazer cálculos”, sendo considerada uma técnica que consiste

precisamente em ligar os sistemas de planejamento e de finanças.

O Orçamento é algo mais que uma simples previsão de receita ou

estimativa de despesas, E deve ser ao mesmo tempo um relatório, uma

estimativa e uma proposta.

É um documento por intermédio do qual o chefe do Poder Executivo,

como autoridade responsável pela conduta dos negócios do governo,

apresenta-se a autoridade a quem compete criar fonte de renda e conceder

créditos e faz perante ela uma exposição completa sobre a maneira pela qual o

Governo e seus subordinados administram os negócios públicos, obtendo-se

assim um programa de ação coerente e compreensivo para o Governo como

um todo.

Para melhor apreciação conceituação do orçamento público, a análise é

dividida em duas fases: orçamento tradicional e o moderno.

O objetivo principal do Orçamento Tradicional é controlar a s finanças

públicas no Poder Executivo. Os órgãos com poder de controle preocupado em

manter o equilíbrio financeiro colocando as receitas em frente às despesas.

Já o Orçamento Moderno é voltado para o instrumento de

administrações a partir daqui, os conceitos vão se aproximando da realidade,

ou seu seja, a previsão da receita é a estimativa da despesa.

O reconhecimento do gasto público iniciou a partir de 1930, com a

doutrina Keynesiana, considerando o orçamento como instrumento de política

fiscal do Governo.

24

O planejamento nos instrumentos administrativos foi de grande

importância, pois contribui para incorporar utilizada para aplicação de recursos

escassos, principalmente no controle da execução e na avaliação de resultados

consiste em um plano de trabalho expresso no conjunto de ações a sem

desenvolvida (Programa) e pelos recursos necessários a sua execução

(Orçamento).

2.2 Receita Pública

O conceito da receita pública é trazido pelo Manual de Procedimento da

Receita Pública, editado e aprovada pela Secretaria do Tesouro Nacional e

Ministério da Fazenda, que define:

“Receita, pelo enfoque orçamentário, são todos os ingressos disponíveis

para cobertura das despesas públicas, em qualquer esfera governamental. ”

Em que a Lei nº 4.320/64 que regulamenta os ingressos está disponível

para todos os entes da federação, classificado em dois grupos: orçamentários

e extra-orçamentários.

Os ingressos orçamentários são os arrecadados para um determinado

fim como aplicações em programas e ações governamentais, ou seja, aqueles

pertencentes ao ente público.

Os ingressos extra-orçamentários são os arrecadados pelos entes

públicos exclusivamente para atender às exigências contratuais pactuadas

para devolução, ou seja, são ingressos pertencentes a terceiros.

2.3 Despesa Pública

É um conjunto de dispêndios realizados pelos os entes públicos para o

funcionamento dos serviços prestados pela coletividade.

As despesas públicas têm grande relevância para a Administração

Pública, pois está envolvida em situações singulares, como, por exemplo, o

25

estabelecimento de limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, além

de possibilitar a realização de estudos e análise da qualidade do gasto público

e do equilíbrio fiscal das contas.

2.4 Princípios Orçamentários

Os Princípios Orçamentários visam estabelecer regras básicas, com

objetivo de atribuir a racionalidade, eficiência e transparência para os

processos de elaboração, execução e controle do Orçamento Público. Estes

são válidos a todos os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário,

estabelecidos pelos os entes federativos da União, Estados, Distrito Federal e

Municípios.

2.4.1 Princípio da Unidade

Previsto no caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964 determina a

existência de orçamento único a cada unidade governamental a União,

Estados, Distrito Federal e Municípios com a finalidade de evitar vários

orçamentos paralelos dentro da mesma política em que todas as receitas de

um lado e todas as despesas, de outro.

Dessa forma, todas as receitas previstas e despesas fixadas, em cada

exercício financeiro, devem integrar um único documento legal dentro de cada

esfera federativa: a Lei Orçamentária Anual - LOA.

2.4.2 Princípio da Universalidade

Estabelecido, de forma expressa, pelo caput do art. 2º da Lei nº 4.320,

de 1964, recepcionado e normatizado pelo §5º do art. 165 da Constituição

Federal, determina que a Lei Orçamentária Anual de cada ente federado

deverá conter todas as receitas e despesas de todos os poderes, órgãos,

entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público.

26

2.4.3 Princípio da Anualidade ou Periodicidade

O orçamento público será elaborado e autorizado para um período

determinado em que o exercício financeiro coincidirá com o ano civil e, por

isso, será de 1 de janeiro até 31 de dezembro de cada ano.

Assim será delimitado o período de tempo ao qual a previsão das

receitas e a fixação das despesas registradas na LOA mencionada.

2.4.4 Princípio da Exclusividade

A Lei Orçamentária Anual conterá somente matéria financeira excluindo

dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa para o

próximo exercício. Ressalvam-se dessa proibição a autorização para abertura

de créditos adicionais e a contratação de operações de crédito, nos termos da

lei.

2.4.5 Princípio Orçamento Bruto

Consiste na obrigação dos registros das receitas e despesas na LOA

pelo o valor total e bruto, sem qualquer tipo de deduções.

2.4.6 Princípio da Publicidade

Determina ao governo a divulgar o orçamento público de forma ampla a

sociedade e publicar os relatórios sobre a execução orçamentária e a gestão

fiscal e disponibilizar, para qualquer pessoa, informações sobre a arrecadação

da receita e a execução da despesa.

2.4.7 Princípio da Não Afetação das Receitas de Impostos

Determina a vedação de vinculação da receita de impostos a órgão,

fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria Constituição

Federal, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos , a

destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para

27

manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da

administração tributária, como determinado, respectivamente, e a prestação de

garantias às operações de crédito por antecipação de receita, bem como o

disposto.

2.5 Sistema e Processo Orçamentário

A função orçamentária compreende um sistema a um processo

orçamentário que se complementam, e por isso, dever ser estudado

concomitante para o bom entendimento.

2.5.1 Sistema Orçamentário

O documento orçamentário representado pela lei do orçamento e

seus anexos. Atualmente o orçamento é visto como sistema maior, integrado

pelos planos e programas onde saem às definições e os elementos que vão

possibilitar a própria elaboração do orçamento.

2.5.2 Processo Orçamentário

O processo orçamentário também conhecido como ciclo

orçamentário, é definido como um processo contínuo e simultâneo, através do

qual se elabora, aprova, executa e controla programação de dispêndios do

setor público nos aspectos físicos e financeiros. Envolve um período muito

maior que o exercício financeiro (ano civil), tenha ver que abrange todas as

fases do processo.

Não é visto como autossuficiente por ser um ciclo se renova

anualmente com a elaboração orçamentária por um prazo médio que por sua

vez detalha o plano de longo prazo, quando integrado ao processo de

planejamento tem uma maior aplicação.

28

2.6 Elaboração da Proposta Orçamentária

Preliminarmente, observa-se que o orçamento – programa anual é

um instrumento de nível operacional, ou seja, de curto prazo, do governo onde

é inserida nas políticas de médio e longo prazo do País.

2.6.2 Lei do Plano Plurianual (PPA)

As políticas de médio e longo prazo, denominadas pela Constituição

como Plano Plurianual, dependem de Lei Complementar que deverá ser

encaminhado pelo Poder Executivo para ser apreciada pelo Congresso

Nacional até quatro meses antes do encerramento do exercício – 31 agosto – e

devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa - 15 de

dezembro. Nos demais entes da federação a legislação própria poderá fixar

outro calendário para atender as peculiaridades locais.

O período de vigência do PPA é de segundo ano de mandato

presidencial e o final do primeiro do mandato subseqüente, esta regra estende

aos demais entes da federação. Apesar da mesma duração do Chefe do Poder

Executivo, embora não coincida integralmente com este.

2.6.3 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

O projeto da LDO deverá ser encaminhado pelo Poder Executivo ao

Congresso Nacional até oito meses e meio antes do encerramento do exercício

– 15 abril – e devolvido a sanção até o encerramento do primeiro período da

sessão legislativa.

Em relação aos outros entes da Federação poderão através de

normas próprias adotarem diferentes prazos para a tramitação da LDO, desde

que a referida lei cumpra o papel principal de orientar a elaboração do projeto

de Lei Orçamento Anual.

Na proposta orçamentária está hoje definida na Lei de Diretrizes

Orçamentária constando de acordo com a Constituição:

29

as metas e prioridades da Administração Pública Federal,

incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro;

orientações para elaboração da lei orçamentárias anual;

disposições sobre as alterações na legislação tributária;

política de aplicação das agências financeiras oficiais de

fomento.

Além disso, na preparação da LDO deverão constar de forma

antecipada as seguintes questões:

parâmetros para lei de fixação das remunerações no âmbito do

Poder Legislativo;

limites para elaboração orçamentárias do Poder Judiciário e o

Ministério Público;

autorização para a concessão de qualquer vantagem ou

aumento de remuneração relativo ao pessoal, pelo órgãos e

entidades da administração direta e indireta, ressalvadas as

empresas públicas e sociedade de economia mista.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) ampliou o significado e a

importância da LDO, e com isso disciplinou os assuntos a serem abordado

como: equilíbrio entre as receitas e despesas:

metas fiscais;

riscos fiscais;

programação financeira e o cronograma de execução mensal de

desembolso a sem estabelecidos pelo Poder Executivo trinta

dias após a publicação da referida lei;

critérios e forma limitação de empenho;

normas relativas ao controle de custos de programas

financiados com recursos do orçamento;

condições e exigências para transferências de recursos as

entidades públicas e privadas;

30

forma de utilização de montante de reserva de contingência que

irá integrar a LDO;

demonstrações trimestrais apresentadas ao Banco Central do

impacto do custo fiscal sobre as operações;

concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza

tributária da qual corra renúncia da receita.

2.6.4 Lei de Orçamento Anual (LOA)

O projeto de lei orçamento anual deverá ser encaminhado ao Poder

Legislativo, onde a sua devolução e sanção é normatizadas nas Constituições

Federal e Estadual e nos municípios pelas Leis Orgânicas Municipais.

No caso da esfera federal o projeto deve ser enviado quatro meses

antes do encerramento do exercício – 31 agosto – e devolvido para sanção até

o encerramento da sessão legislativa – 15 de dezembro.

De acordo com a disposição da constitucional a lei orçamentária anual

é constituída por três orçamentos, sendo eles:

orçamento fiscal – devida a sua abrangência e dimensão

constitui-se no principal dos três orçamentos e referem-se aos

Poderes, seus fundos, órgãos e entidades da administração

direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas

pelo poder público;

orçamento da seguridade social – é considerada as entidades

e órgãos e ela vinculados – saúde, previdência social e

assistência social da administração direta e indireta, bem

como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder

público;

orçamento de investimento das empresas – compreende os

investimentos realizados pelas empresas de Poder Público,

direta ou indiretamente, que detenha a maioria do capital

social com direito a voto.

31

CAPÍTULO III

A IMPORTÂNCIA DA GESTÃO PÚBLICA

3.1 Exercício de Cidadania

A cidadania está ligada a noções de direitos, principalmente aos direitos

políticos, em que o indivíduo participa de modo direto ou indiretamente na

formação do governo e na sua administração, indiretamente através do voto, e

quando concorre a um cargo público considerada de forma direta.

No entanto, dentro da democracia onde existem direito como em

contrapartida os deveres, uma vez que a coletividade dos direitos de indivíduo

é garantindo a partir dos cumprimentos dos deveres dos demais componentes

da sociedade.

No âmbito constitucional a participação dos indivíduos no destino do

Estado é por meio dos seus representantes, do povo cumpram as funções a

eles atribuídas e do poder derivado do poder originário do povo brasileiro.

O povo brasileiro detém o poder constituinte originário15 que define a

forma genuína onde expressa a vontade soberana do povo, poder supremo o

qual é exercida mediante a eleição de seus representantes concedendo-lhes

parte de sua autonomia para que estes possam representá-los.

Para DALLARI (1998), a cidadania expressa um conjunto de direitos que

dá a pessoa a possibilidade de participar ativamente da vida e dos governos de

seu povo.

15 Para alguns autores como José Afonso da Silva (200) dentre outros, poder constituinte originário é aquele que o povo de dar-se uma constituição sendo a mais alta expressão do poder político capaz de organizar a não. Para como J.H.M. Teixeira (1991), é o poder de criar, colocar em vigor, constituir normas jurídicas de valor constitucional sendo a possibilidade concreta do povo de determinar sue próprio modo de ser, seus objetivos e limites de atuação estatal para concretização do bem comum.

32

A Constituição Federal de 1988 no que tange à cidadania, qualifica,

valoriza os participantes da vida do Estado e reconhece a pessoa humana

como ser integrado na sociedade em que vive.

É necessário o acompanhamento dos atos das autoridades constituídas,

a verificação e a conferência do cumprimento dos planos governamentais

prometidos pelos seus representantes.

Em nossa sociedade, uma das formas de concretização da cidadania

através de informação, por meio de cursos disponíveis onde possibilita o

conhecimento dos orçamentos e de políticas públicas, dando-lhe os meios

necessários ao exercício de cidadania dos seus direitos e deveres.

No entanto, o que ocorre quando não há formação do indivíduo e assim

não possui instrumentos necessários ao exercício da cidadania e o ser humano

que não possui cidadania fica excluído da vida social e de tomada de decisões,

e ainda se encontra na posição de inferioridade dentro do grupo social que

pertence. (DALLARI, 1998).

3.2 Orçamento Público Alcance de Todos

Por meio da internet existem alguns cursos disponíveis sobre o

orçamento público para melhor entendimento e compreensão do cidadão.

O Senado Federal por meio do Instituto Legislativo Brasileiro (ILB)

oferece diversos cursos com e sem tutoria, entre eles, o tema de orçamento

público com certificado no final do curso, mas para que possa ser emitido é

necessária à aprovação na avaliação final.

O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão da Secretaria de

Orçamento Federal – SOF através da escola virtual oferece curso básico sobre

orçamento público e outro com abordagem mais profunda sobre o tema que é

disponibilizado por turmas determinados por período.

33

O Instituto de Estudos Socioeconômicos – INESC - é uma organização

não governamental, sem fins lucrativos, não partidária e com finalidade pública,

disponibiliza manual em PDF com noções básicas do orçamento público para

que o cidadão possa entender e acompanhar os gastos governamentais nas

três esferas – municipal, estadual e federal.

Referidos cursos possibilitam que os cidadãos exerçam de forma mais

ativa a cidadania e tenham os conhecimentos necessários para acompanhar as

receitas e despesas públicas para requerer de seus representantes uma

postura adequada e atinente as necessidades da sociedade.

3.3 Acesso a Informação

O direito ao acesso a informação é necessário para que haja a

democratização do processo orçamentário, bem como a participação da

sociedade e do controle social.

A base dos orçamentos da União, dos Estados e Municípios deve estar

disponível para consulta e acompanhamento da população, inclusive pela

internet.

3.4 Lei de Acesso à Informação

A Lei nº 12.527, de 2011 de Acesso à Informação entrou em vigor a

partir de maio de 2012, em que é destacada a formação de um novo

instrumento de cidadania, como o reconhecimento a verdade histórica, com a

reordenação das relações internacionais sobre a política de sigilo, e a

constituição da informação com ampla abrangência e imposição pedagógica

de nova gestão pública.

Essa obrigação de informar incumbe todos os poderes e órgãos

públicos, de todos os níveis e de quem tem relacionamento com esses entes

envolvendo o dinheiro público. Dessa forma, Legislativo, Executivo, Judiciário,

Ministério Público, Tribunal de Contas, Fundações e Empresas Pública,

34

Autarquias, Economias Mistas, enfim, e seus contratos e contas, devem ser de

acesso ao Público.

Dessa forma, cabem os órgãos e entidades públicas incentivar a

divulgação em local de fácil acesso as informações de interesse coletivo ou

geral produzida ou mantida por eles.

A autoridade máxima deve publicar em site16 apropriado na internet,

através do portal de transferência, nos termos de seu Regulamento, as

seguintes informações: rol das informações que tenham sido desclassificadas

de seu sigilo nos últimos 12 meses; rol dos documentos classificados em cada

grau de sigilo, com identificação para referência futura; relatório estatístico

contendo a quantidade de pedido de informação recebidos, atendidos e

indeferidos, bem como informações genéricas sobre os solicitantes.

Além da informação via internet outro meio de divulgação da informação

pública de forma clara, simples e direto pode ser na portaria principal do prédio

público, como por exemplo, na entrada de câmara de vereadores ou na entrada

de uma empresa pública.

O tratamento de informação sigilosa resultante de tratados, acordos ou

atos internacionais, como também, o que não pode ser divulgado nas hipóteses

de sigilos previstas em outras leis (por exemplo, sigilo fiscal, sigilo bancário),

segredo de justiça e segredo industrial.

16 Site: conjunto de documentos apresentados ou disponibilizados na WEB por um indivíduo, instituição, empresa, etc. e que pode ser fisicamente acessado por um computador e em endereço específico da rede.

35

CAPÍTULO IV

PORTAL DA TRANSPARÊNCIA

4.1 Histórico

O Portal da Transparência do Governo Federal foi lançado por iniciativa

da Controladoria-Geral da União em novembro de 2004, com objetivo de

garantir a boa e correta aplicação dos recursos públicos.

O motivo da criação deste portal é para aumentar a transparência da

gestão pública para que o cidadão possa acompanhar e fiscalizar a aplicação

dos recursos públicos, como meio de evitar a corrupção, e ainda verificar se os

recursos públicos estão sendo usados como deveriam.

4.2 Disponibilidade dos Dados

Os dados divulgados no portal de transparência são fornecidos pelo

Ministérios e outros órgãos do Poder Executivo Federal, pois são os executores

e responsáveis pelo os programas de governo e gestão das ações

governamentais. Cabe a Controladoria Geral da União a reunir todas as

informações sobre a aplicação dos recursos federais.

Dentre as informações disponíveis estão às transferências de recursos,

para os Estados, Municípios, pessoas jurídicas, e feitas ao exterior, ou

diretamente a pessoas físicas, além de dados dos recursos federais

transferidos, por exemplo, para os beneficiários da Bolsa Família e quanto foi

repassado ao Fundo de Manutenção da Educação Básica e de Valorização de

Profissionais da Educação (FUNDEB) do Ministério da Educação para qualquer

município do país.

Estão disponíveis as informações sobre gastos diretos do Governo

Federal: contratação de obras, serviços e compras governamentais, que

podem ser vistas por órgão, por ação governamental ou por favorecidos

36

(empresas privadas ou pessoas físicas). O detalhamento das diárias pagas e

os gastos feitos em cartões de pagamento do Governo Federal.

O cidadão poderá verificar quanto dos recursos de orçamento está

sendo comprometido através da disponibilidade no portal das informações

diárias sobre a execução orçamentária e financeira com detalhamento dos atos

praticados pelas unidades gestoras do Poder Executivo Federal na execução

das suas despesas, inclusive, em que fase se encontra: empenho, liquidação e

pagamento.

Além das informações sobre os órgãos e entidades que possuem a

página de transparência pública própria.

4.3 Controle Social

O controle social está relacionado a participação do cidadão na gestão

pública com a intervenção na tomada de decisão administrativa, e também a

orientação a Administração em que as medidas possam atender ao interesse

público, e ao mesmo tempo exercer controle sobre a ação do Estado,

determinando que o gestor público possa prestar contas da sua atuação.

A participação da sociedade é assegurada pela Constituição Federal, em

que os cidadãos não só participam na formulação das políticas públicas, como

também fiscalizar de forma constante a aplicação dos recursos públicos.

Com isto, o cidadão além de eleger de quatro em quatro anos os seus

representantes tem também a missão de acompanhar durante o mandato,

como está sendo exercido por meio de avaliação e supervisão a tomada das

decisões administrativas.

É fundamental a participação de cada cidadão em assumir essa

empreitada de participar de gestão pública e exercer o controle social do gasto

dinheiro público devido o número grande de municípios existentes no Estado

Brasileiro, é um dos fiscalizadores eficazes de controle dos recursos públicos.

37

A Controladoria Geral da União (CGU) é um dos órgãos que controla a

aplicação dos recursos federais repassados aos Estados, Municípios e Distrito

Federal.

4.3.1 Controle Sociais nos Conselhos Municipais

É através de qualquer cidadão individualmente ou grupos de pessoas

em que os conselhos gestores de políticas públicas são canais efetivos de

participação, em que consentem estabelecer sociedades para exercer sua

cidadania em que o direito torna-se uma realidade com participação

democrática da população na formulação de políticas públicas.

A composição do conselho e municipal e controle social é número par de

conselheiros do Estado, em que haverá um representante da sociedade civil de

natureza deliberativa e consultiva, com a função de formular e controlar a

execução das políticas públicas setoriais nas três instâncias de governo

(federal, estadual e municipal).

4.3.2 Controles Sociais no Orçamento Participativo

É um instrumento de complementação da democracia representativa,

através de debates o cidadão define os destinos de uma cidade, o qual decide

as prioridades de investimentos, obras e serviços a serem realizados em cada

ano, com o orçamento da prefeitura.

Dessa forma incentiva o exercício da cidadania o compromisso da

população com o bem público e corresponsabilidade entre o governo e a

sociedade sob gestão da cidade.

4.3.3 Controle Social nas Prefeituras

A prefeitura tem o dever de informar a população com transparência

como é gasto o dinheiro público, com isso prestará contas à população e

publicar de formar clara em local visível e de fácil acesso para todos os

38

cidadãos. Em cumprimento dos art. 48 e 49 da LRF a prefeitura ainda tem que

incentivar a participação da população na discussão de planos e orçamentos.

Conforme o art. 2º, Lei nº 9.452, de 20 de março de 1997, que prevê a

obrigação da prefeitura em comunicar a chegada da verba federal por um

prazo máximo de dois dias úteis ao escrito em partidos políticos, sindicatos de

trabalhadores e entidades empresariais com sede no município caso não

estejam sendo cumpridos, o cidadão poderá acionar a Câmara Municipal que

tem a obrigação de fiscalizar a prefeitura.

Os órgãos federais também devem comunicar às câmaras municipais as

verbas transferidas aos municípios. Caso essa exigência não esteja sendo

cumprida em seu município, a Controladoria-Geral da União (CGU) deve ser

avisada. Exerça seus direitos, seja um fiscal da correta aplicação e gestão dos

recursos públicos.

A CGU não é responsável por fiscalizar e controlar as verbas exclusivas

dos municípios e estados. Neste caso, cabe aos Tribunais de Contas Estaduais

e às Câmaras Municipais atuar para apurar as irregularidades que envolvam a

utilização de recursos públicos dos estados e municípios. O Ministério Público

Estadual também pode ser acionado para verificar situações em que os

agentes públicos estaduais e municipais estejam possivelmente envolvidos

com a aplicação indevida de recursos públicos.

4.3.4 Controle Social – Portal da Transparência

O desenvolvimento do Portal da Transparência parte do pressuposto em

que os cidadãos e as organizações de sociedade civil é um do mais importante

mecanismo, com intuito de dificultar anormalidade envolvendo os recursos

públicos.

Através do Portal da Transparência é disponibilizado o conteúdo com

objetivo de estimular a prática do controle social, nos casos de suspeitas ou

qualquer irregularidade deverá ser comunicada à Controladoria Geral da União,

por meio de formulário específico através do site: www.cgu.gov.br.

39

4.3.5 Controle Social – Órgãos de Fiscalização

Os órgãos públicos responsáveis de fiscalização a aplicação dos

recursos federais:

Controladoria Geral da União – tem um papel importante de

verificar se o recurso federal está sendo desviado para outras

finalidades. A atuação da CGU no controle do uso de dinheiro não é

sozinha, pois recebe e apura denúncias que inclui servidor federal ou

órgão ou entidade do Governo Federal;

Câmaras de Vereadores e Assembleias Legislativas – fiscalizam

as prefeituras, como também, os governos estaduais onde recebem

e apuram as denúncias e dependendo podem até afastar os

administradores envolvidos em corrupção (prefeitos, governadores,

secretários etc.);

Ministério Público Estadual (MPE) e Ministério Público Federal

(MPF) – os procuradores da República e os Promotores da Justiça,

integrantes do Ministério Público são os defensores dos interesses

da sociedade, o qual recebem e investigam denúncias de desvios de

dinheiro público e através de ações judiciais para punição dos

envolvidos e ao ressarcimento dos recursos desviados. O MPF opera

com os recursos federais e o MPE com os recursos forem estaduais

e municipais;

Poder Judiciários (Juízes e Tribunais de Justiça) – são os

responsáveis pela decisão quem vai ou ser punido, onde será

avaliado se irá para cadeia ou não, com também se perderá o

mandato e outras diversas situações. Mas ação dos magistrados

dependem da ação de alguma pessoa;

Tribunal de Contas dos Estados (TCE) – estão presentes em

todos estados, e a ação é por meio de fiscalizações e auditorias, por

iniciativas própria ou por proposta do Ministério Público, além de

40

examinar e julgar a regularidade das contas dos gestores públicos

estaduais e municipais. Os gestores públicos são os governadores,

prefeitos, secretários estaduais e municipais, ordenadores de

despesas e dirigentes de autarquias, fundações, empresas públicas

ou sociedade de economia mista;

Tribunais de Contas dos Municípios (TCM) – estão presentes em

quatro estados (Bahia, Ceará, Goiás e Pará) e em dois municípios

específicos (Rio de Janeiro e São Paulo). Analisam e julgam a

anualmente as contas das prefeituras;

Tribunal de Contas da União (TCU) – julga se é boa e regular a

aplicação dos recursos públicos federais e ampara o Congresso

Nacional no controle externo da Administração Pública Federal e no

julgamento das contas do Presidente Pública.

4.4 Licitações e Contratos

A instituição pública tem a obrigação de cuidar pelo correto de uso dos

recursos públicos, principalmente quando há contratação dos serviços ou

aquisição de bens.

As regras são impostas pela Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993,

sendo a Lei das Licitações, e em outros instrumentos normativos que procuram

assegurar ao órgão público a escolha da melhor proposta em termos de

qualidade e preço.

As licitações realizadas pelo Governo Federal podem ser acompanhadas

pelo cidadão nas páginas das transparências públicas. Cada órgão tem sua

própria página com as informações com as licitações publicadas a partir de 1º

de janeiro de 2005, e posição que se encontram, através do Sistema Integrado

de Administração de Serviços Gerais do Governo Federal (SISAG).

41

CONCLUSÃO

Esse trabalho, além de apresentar o conceito de orçamento público e a

importância na gestão pública iniciam desde do conceito da administração

pública até o exercício do cidadão garantido constitucionalmente.

A pesquisa realizada demonstrou que um dos pressupostos dos

administradores públicos é a utilização dos instrumentos necessários para uma

atuação responsável na utilização dos recursos públicos, e consequentemente

os meios oferecidos para o acompanhamento do cidadão.

A nova abordagem com o novo padrão da gestão pública forçou a

mudança os costumes políticos antigos, com gastos exagerados sem previsão

de receita e endividamento irresponsável, em anos atrás.

A crise vivenciada nos anos 90 pelos Estados, Distrito Federal e

Municípios trouxe avanços significativos para o setor público no que tange às

condições e limites impostos a estes Entes para o controle do endividamento.

Na ocasião, dívidas foram renegociadas e a credibilidade do setor público,

recuperada. Houve evolução também na transparência das informações à

sociedade.

Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios puderam aderir ao PEF

que propiciou o saneamento das contas públicas possibilitando a continuidade

saudável das administrações. Neste clima de mudanças a LRF foi criada e com

ela uma série de regramentos específicos para o endividamento público. Esta

primeira medida enrijeceu o sistema de contratação de operações de crédito

evitando assim que nova crise pudesse se formar. Quatorze anos depois já

observa-se a maturidade do sistema.

Não podemos esquecer o impacto internacional da LRF pois o Brasil

obteve reconhecimento e virou referência para vários países que elaboraram

leis inspiradas na LRF brasileira, com destaque para Argentina, Espanha e

Índia.

42

Com isso os Tribunais de Contas e os órgãos controladores também se

beneficiaram da Lei de Responsabilidade Fiscal pois obtiveram novos e

eficazes instrumentos de controle sobre as finanças públicas para o

desempenho de suas funções.

A intenção da Lei de Responsabilidade Fiscal é implantar uma gestão

planejada, responsável e transparente na gestão do dinheiro público,

permitindo que os mecanismos de mercado e o processo político sirvam como

instrumentos de controle e punição dos governantes que não agirem de

maneira adequada.

Tanto a LRF quanto as resoluções citadas anteriormente contém regras

aplicáveis aos entes integrantes da administração direta, aos fundos, às

autarquias, às fundações e às empresas estatais dependentes. Para as

empresas públicas e sociedades de economia mista não dependentes aplica-

se tão somente o regramento contido na Resolução nº. 2.827/2001 publicada

pelo Conselho Monetário Nacional.

O Senado Federal detém competência privativa para autorizar a

contratação de operações de crédito externa, inclusive prestação de garantia

suprema (da União), nas negociações que envolva e Estados, Distrito Federal

e Municípios como também para fixar os limites globais para o montante da

dívida pública dos entes federados. Embuído destas competências que lhes

são atribuídas pela Constituição Federal o Senado Federal editou três

resoluções que são fundamentais para entender o contingenciamento de

crédito ao setor público: resolução nº. 40 e 43/2001 e 48/2007.

Para os Estados, Distrito Federal, Municípios e suas administrações

direta, fundos, autarquias e fundações a regra é taxativa, porém

constantemente o Governo Federal propõe a criação de exceções às regras

contidas nesta resolução. As exceções, via de regra, são decorrentes da

necessidade de implantação de políticas públicas e programas tidos como

prioritários e são destinados, por exemplo, à educação, saúde, investimento em

infraestrutura e melhoria da gestão pública. As regras pertinentes a estes

43

entes mostram-se adequadas à realidade atual, pois são constantemente

flexibilizadas sempre que necessário.

A partir dessas novas regras para atuação do gestor público e cada vez

mais a conscientização do cidadão do conhecimento dos direitos políticos, em

que o indivíduo tem como dever de participar ativamente do exercício da vida e

dos governos dos seus povos.

No Brasil por causa do seu tamanho e complexidade político-social é

necessário a participação social, em que os cidadãos possam controlar os

gastos públicos e colaborar com a gestão pública, para isso foram criadas

diversas normas para adequação dos Estados, Municípios, Distrito Federal na

divulgação da execução financeira e dos gastos realizados pelos próprios

gestores públicos.

A nova atuação na transparência pública está destacando nos cenários

nacionais e internacionais através do controle social, com a capacitação do

cidadão através de divulgação de cartilhas, cursos oferecidos pela CGU,

Senado Federal e Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão da

Secretaria de Orçamento Federal, para maior conhecimento e o fortalecimento

da gestão pública.

O processo complexo e contraditório de relação entre sociedade civil,

Estado e mercado. Neste processo, os atores redefinem seus papeis no

fortalecimento da sociedade civil, através da atuação organizada dos

indivíduos, grupos, associações, tendo em vista, de um lado, a assunção de

deveres e responsabilidades políticas e, do outro lado, a criação e exercício de

direitos, no controle social do Estado e do Mercado em função de parâmetros

definidos e negociados nos espaços público.

Atualmente a participação cidadã é importante no processo de gerar

uma organização social, em que a intervenção da população nas políticas

públicas, em que não se esgota dentro de projeto, mas estão ligadas a

questões mais amplas como a democratização, equidade social e defesa dos

direitos humanos. Neste sentido, requer a democratização do poder sobre o

44

uso de recursos financeiros e sobre a definição e implementação de políticas

públicas.

Por fim, conclui-se a fundamental da participação do cidadão é além do

processo eleitoral de votação de quatro a quatro anos, com a tarefa de

acompanhar durante todo o mandato se o que foi definido pelo gestor público

está sendo exercido de forma consciente a aplicação dos recursos públicos.

45

REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFICAS

A participação popular na gestão pública no Brasil. Disponível em:

http://jus.com.br/artigos/19205/a-participacao-popular-na-gestao-publica-no-

brasil. Acesso em: junho 2014.

BANCO CENTRAL DO BRASIL. Manual de Normas e Instruções - MNI

02.14.01 - Operações Compromissadas - Disposições Gerais. Brasília.

Disponível em: http://www.cosif.com.br/mostra.asp?arquivo=mni021401.

Acesso em: maio 2013.

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 26

ed. São Paulo: Malheiros, 2009.

BRASIL. Constituição Federal da República Federativa do Brasil, de 1988.

Disponível em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm.

Acesso em: dezembro 2012.

BRASIL. Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a

organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma

Administrativa e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa

do Brasil. Brasília, DF, 27 fev. 1967. Disponível em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm. Acesso em: junho

2012.

BRASIL. Exposição de Motivos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Brasília.

Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_01/EM-

PLC18.htm. Acesso em: julho 2013.

BRASIL. Lei nº 8.388, de 30 de dezembro de 1991. Estabelece diretrizes para

que a União possa realizar a consolidação e o reescalonamento de dívidas das

administrações direta e indireta dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa do

46

Brasil. Brasília, DF, 30 dez. 1991. Disponível em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1989_1994/L8388.htm. Acesso em:

julho 2013.

BRASIL. Lei nº 8.727, de 05 de novembro de 1993. Estabelece diretrizes para

a consolidação e o reescalonamento, pela União, de dívidas internas das

administrações direta e indireta dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios, e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa do

Brasil. Brasília, DF, 17 nov. 1993. Disponível em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8727.htm. Acesso em: julho 2013.

BRASIL. Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997. Estabelece critérios para a

consolidação, a assunção e o refinanciamento, pela União, da dívida pública

mobiliária e outras que especifica, de responsabilidade dos Estados e do

Distrito Federal. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, DF,

12 set. 1997. Disponível em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9496.htm. Acesso em: julho 2013.

BRASIL. Exposição de Motivos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Brasília.

Disponível em: https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/prefeituras-e-governos-

estaduais/estados-e-municipios. Acesso em: julho 2013.

BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece

normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal

e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa do Brasil.

Brasília, DF, 05 mai. 2000. Disponível em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acesso em: junho 2012.

BRASIL. Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964. Dispõe sobre a política e

as Instituições Monetárias, Bancárias e Creditícias, cria o Conselho Monetário

Nacional e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa do

Brasil. Brasília, DF, 31 jan. 1965. Disponível em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4595.htm. Acesso em: junho 2012.

47

BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de

Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da

União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial da

República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 23 mar. 1964. Disponível em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm. Acesso em: junho 2012.

BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a

informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e

no § 2o do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de

dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e

dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências.

Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-

2014/2011/lei/l12527.htm. Acesso em: março 2013.

BRASIL, Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Receitas

públicas: manual de procedimentos: aplicado a União, Estados, Distrito

Federal e Municípios, Brasília, DF, 2007. Acesso em: março 2014.

CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL. Resolução nº 2.827, de 04 de março

de 2001. Consolida e redefine as regras para o contingenciamento do crédito

ao setor público. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, DF,

05 mar. 2001. Disponível em:

http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/res/2001/pdf/res_2827_v108_L.pdf.

Acesso em: julho 2013.

CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL. Resolução nº 2.844 do Conselho

Monetário Nacional, de 29 de junho de 2001. Dispõe sobre limites de

exposição por cliente. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília,

DF, 29 jun. 2001. Disponível em:

http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/res/2001/pdf/res_2844_v2_L.pdf. Acesso

em: julho 2013.

CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL. Resolução nº 3.444 do Conselho

Monetário Nacional, de 28 de fevereiro de 2007. Define o Patrimônio de

Referência (PR). Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, DF,

48

28 fev. 2007. Disponível em:

http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/res/2007/pdf/res_3444_v2_L.pdf. Acesso

em: julho 2013.

Curso de Orçamento Público pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão da Secretaria de Orçamento Federal – SOF através da escola virtual

disponível: http://164.41.222.133/mod/page/view.php?id=236 . Acesso em:

julho de 2013.

Curso do Senado Federal do Instituto Legislativo Brasileiro (ILB). Referente

Introdução ao Orçamento Público. Disponível em: www.senado.leg.br/ilb.

Acesso em: maio 2013.

Curso do Senado Federal do Instituto Legislativo Brasileiro (ILB). Referente à

Lei de Acesso a Informação. Disponível em: www.senado.leg.br/ilb. Acesso

em: outubro de 2013.

Controle Social em Portal de Transparência do Governo Federal.

Disponível em: http://www.portaltransparencia.gov.br/controleSocial. Acesso

maio de 2014.

DALLARI, Dalmo de Abreu. Direitos Humanos e Cidadania, São Paulo:

Moderna, 1998.

FONTENELE, Alysson Maia. O orçamento público no Brasil: uma visão

geral. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 62, 1 fev. 2003. Disponível em:

http://jus.com.br/revista/texto/3738/o-orcamento-publico-no-brasil. Acesso em:

maio 2013.

GIACOMONE, James. Orçamento Público. Editora Atlas S/A, Edição 2002.

GUIMARÃES, Deocleciano Torrieri. Dicionário Técnico Jurídico. 15 ed. São

Paulo: Rideel, 2012.

J. Teixeira Machado Jr. – Heraldo da Costa Reis. A Lei 4.320 comentada e

Lei de Responsabilidade Fiscal. Série 50 anos IBAM. 31 ª Edição.

49

JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 4 ed. São Paulo:

Saraiva, 2009.

Portal de Transparência do Governo Federal. Disponível em:

http://www.portaltransparencia.gov.br/. Acesso maio de 2014.

PEDRAS. Guilherme Binato Villela. História da dívida pública brasileira: de

1964 até os dias atuais. Parte 1, capítulo 2. Disponível em:

<http://www.stn.fazenda.gov.br/divida_publica/downloads/Parte%201_2.pdf>.

Acesso em: junho 2012.

PEREIRA. Luiz Carlos Bresser. A Reforma do Estado dos anos 90: Lógica e

mecanismos de Controle. Caderno MARE da Reforma do Estado. Caderno

1. Brasília, 1997. Disponível em:

<http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/publicacao/seges

/PUB_Seges_Mare_caderno01.PDF. Acesso em: junho 2010.

PINSKY, Jaime. HISTÓRIA DA CIDADANIA. Editora Contexto. Disponível em:

http://pt.wikipedia.org/wiki/Cidadania. Acesso em: março 2014.

RIBEIRO, Maxwell Perona. Curso de Orçamento Público: Lições

Preliminares. Organizado pelo Centro Jurídicos da Presidência Subchefia para

Assuntos Jurídicos da Casa Civil.

SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Programa de Ajuste Fiscal.

Brasília. Disponível em: https://www.tesouro.fazenda.gov.br/responsabilidade-

fiscal/prefeituras-e-governos-estaduais/programas-de-ajuste-fiscal. Acesso em:

maio 2013.

SENADO FEDERAL. Resolução nº 40, de 20 de dezembro de 2001. Dispõe

sobre os limites globais para o montante da dívida pública consolidada e da

dívida pública mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em

atendimento ao disposto no art. 52, VI e IX, da Constituição Federal. Diário

Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 21 dez. 2001. Disponível

50

em: http://legis.senado.gov.br/legislacao/ListaTextoIntegral.action?id=242464.

Acesso em: julho 2013.

SENADO FEDERAL. Resolução nº 43, de 26 de dezembro de 2001. Dispõe

sobre as operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municípios, inclusive concessão de garantias, seus limites e

condições de autorização, e dá outras providências. Diário Oficial da República

Federativa do Brasil. Brasília, DF, 26 dez. 2001. Disponível em:

http://legis.senado.gov.br/legislacao/ListaTextoIntegral.action?id=221548&norm

a=234195&anexos. Acesso em: julho 2013.

SENADO FEDERAL. Resolução nº 48, de 21 de dezembro de 2007. Dispõe

sobre os limites globais para as operações de crédito externo e interno da

União, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo poder público

federal e estabelece limites e condições para a concessão de garantia da

União em operações de crédito externo e interno. Diário Oficial da República

Federativa do Brasil. Brasília, DF, 24 dez.2007.Disponível em:

http://legis.senado.gov.br/legislacao/ListaTextoIntegral.action?id=235669&norm

a=256626&anexos. Acesso em: julho 2013.

SUNDFELD. Carlos Ari. Direito Administrativo Econômico. 1 ed. São Paulo:

Malheiros, 2006.

TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Rio de

Janeiro, Renovar, 2002. Disponível em:

http://pt.wikipedia.org/wiki/Or%C3%A7amento_p%C3%BAblico. Acesso: maio

2013.

ÍNDICE

INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 11

CAPÍTULO I - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................................ 13

1.1 BREVE HISTÓRICO E CONCEITO .................................................................... 13

1.2 CONCEITO ......................................................................................................... 16

1.3 LEGISLAÇÃO APLICÁVEL ................................................................................. 18

CAPÍTULO II – ORÇAMENTO PÚBLICO ................................................................. 23

2.1 EVOLUÇÃO CONCEITUAL ................................................................................ 23

2.2 RECEITA PÚBLICA ............................................................................................ 24

2.3 DESPESA PÚBLICA ........................................................................................... 24

2.4 PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS ....................................................................... 25

2.4.1 PRINCÍPIO DA UNIDADE ................................................................................ 25

2.4.2 PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE ................................................................. 25

2.4.3 PRINCÍPIO DA ANUALIDADE OU PERIODICIDADE ..................................... 26

2.4.4 PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE ................................................................... 26

2.4.5 PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO ........................................................... 26

2.4.6 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE ........................................................................ 26

2.4.7 PRINCÍPIO DA NÃO-VINCULAÇÃO (NÃO AFETAÇÃO) ............................... 26

2.5 SISTEMA E PROCESSO ORÇAMENTÁRIO ...................................................... 27

2.5.1 SISTEMA ORÇAMENTÁRIO ........................................................................... 27

2.5.2 PROCESSO ORÇAMENTÁRIO ....................................................................... 27

2.6 ELABORAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA ........................................... 28

2.6.1 LEI DO PLANO PLURIANUAL ......................................................................... 28

2.6.2 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIOS ....................................................... 28

2.6.3 LEI DE ORÇAMENTO ANUAL ......................................................................... 30

CAPÍTULO III - IMPORTÂNCIA DA GESTÃO PÚBLICA .......................................... 31

3.1 EXERCÍCIO DA CIDADANIA .............................................................................. 31

3.2 ORÇAMENTO PÚBLICO ALCANCE DE TODOS ............................................... 32

3.3 ACESSO A INFORMAÇÃO ................................................................................. 33

3.4 LEI DE ACESSO INFORMAÇÃO ........................................................................ 33

CAPÍTULO IV - PORTAL DE TRANSPARÊNCIA ..................................................... 35

4.1 HISTÓRICO ........................................................................................................ 35

4.2 DISPONIBILIDADE DOS DADOS ....................................................................... 35

4.3 CONTROLE SOCIAL .......................................................................................... 36

4.3.1 CONTROLE SOCIAIS NOS CONSELHOS MUNICIPAIS ................................ 37

4.3.2 CONTROLE SOCIAIS NO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO ........................... 37

4.3.3 CONTROLE SOCIAIS NAS PREFEITURAS ................................................... 37

4.3.4 CONTROLE SOCIAIS - PORTAL DA TRANSPARÊNCIA ............................... 38

4.3.5 CONTROLE SOCIAIL - ÓRGÃOS DE FISCALIZAÇÃO ................................... 39

4.4 LICITAÇÕES E CONTRATOS ............................................................................ 40

CONCLUSÃO ........................................................................................................... 41

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................................... 45