o controle interno do municÍpio de santana dos...
TRANSCRIPT
UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAIBA
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
DEPARTAMENTO DE ECONOMIA
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL MODALIDADE A DISTÂNCIA
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO
O CONTROLE INTERNO DO MUNICÍPIO DE
SANTANA DOS GARROTES - PB
Nome do Aluno: Pedro Bezerra Leite*
Pós-graduando lato sensu em Gestão Pública Municipal - UFPB
Nome do orientador: Prof. Alexandre Lyra Martins
Professor do Departamento de Economia - UFPB
RESUMO
Este trabalho tem por objetivo, confrontar, desde sua implantação, as condições de
funcionamento do sistema de controle interno em Santana dos Garrotes com os requisitos
legais estabelecidos para tal e realizar uma breve retrospectiva, (anos 2000), do controle dos
gastos do município em estudo, considerando as prestações de contas efetuadas, apontando, as
conseqüências da falta ou ineficiência do funcionamento e sugestões para solucionar os
problemas que estejam impedindo o funcionamento pleno do Controle Interno do Município.
Através das pesquisas bibliográficas realizadas, foi demonstrada a importância do sistema de
controle interno, bem como suas finalidades, implantação da controladoria e o papel do
controlador do município. A análise do caso do sistema de controle interno do município de
Santana dos Garrotes, por sua vez, mostrou que o município criou o sistema em 2009, mas até
o momento não o colocou em prática, assim, o controle interno do município não vem
cumprindo a sua função, nem a legislação está sendo atendida. Além disso, constataram-se
várias irregularidades em prestações de contas do município, que poderiam ter sido evitadas
com o funcionamento do controle interno. Diante dessa situação, foram apontadas
sugestões para solucionar os problemas que estejam impedindo o funcionamento pleno do
controle interno do município, tais como: publicidade das ações desenvolvidas no exercício da
administração, maior mobilização da sociedade em torno da causa da moralidade pública e
uma fiscalização mais eficiente por parte dos órgãos de controle externo (O Poder Legislativo,
Tribunal de Contas do Estado e Ministério Público e outros).
Palavras-chave: Controle Interno, Eficiência, Gestão Pública.
*Graduado em Ciências Contábeis pela Universidade Federal da Paraíba (UFPB) e Acadêmico do Curso de Especialização
em Gestão Pública Municipal da Universidade Federal da Paraíba (UFPB).
2
1 – INTRODUÇÃO
Após longos períodos de más gestões, os serviços públicos na grande maioria dos
municípios brasileiros acumularam um grande passivo de ineficiência e desvio de recursos, de
maneira que comprometeram várias gestões futuras. Diante deste problema, o Governo
Federal em 04 de maio de 2000 aprovou a Lei Complementar nº 101, também conhecida
como a Lei de Responsabilidade Fiscal. Esta lei apresenta-se com a missão de impedir que se
perpetuem os desmandos que têm marcado a Administração Pública brasileira, com gestões
desastrosas, irresponsáveis e corruptas sem nenhum compromisso com a eficiência e a
transparência. Sob o manto da impunidade, parece ter-se generalizado o conceito de que o
bom administrador é aquele que, mediante artimanhas espúrias, gasta mais do que arrecada;
descumpre os contratos que celebra e os prazos fixados pelo o Poder Judiciário para honrar
precatório, deixando, destarte o maior passivo possível aos cuidados de seu sucessor
(MONTEIRO, 2002).
Assim, com as exigências legais e com a transformação da sociedade que torna cada
vez mais cidadã, os gestores públicos necessitam de instrumentos que aperfeiçoem a gestão
municipal, tornando-a mais ética e eficiente. O sistema de controle interno é um desses
instrumentos, quando empregado plenamente é um importante elemento que orienta os
gestores nas tomadas de decisões, além de contribuir decisivamente para colocar em prática
os princípios constitucionais da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e
eficiência do ato administrativo, garantindo proteção ao patrimônio público e combate
preventivo aos Atos de Improbidade Administrativa.
O controle interno cria condições indispensáveis à eficácia do controle externo e visa
assegurar a regularidade da realização da receita e da despesa, possibilitando o
acompanhamento da execução do orçamento, dos programas de trabalho e a avaliação dos
respectivos resultados. É, na sua plenitude, um controle de legalidade, conveniência,
oportunidade e eficiência (MEIRELLES, 1993).
Visto que, o objetivo do presente trabalho é mostrar a importância do controle interno
na gestão pública municipal e apresentar uma avaliação do sistema de controle interno do
município de Santana dos Garrotes, desde sua implantação (2009), apontando os principais
resultados e falhas e contribuições para o desenvolvimento da gestão pública nesse município.
3
1.2 Justificativa
Este trabalho terá por finalidade mostrar a importância do sistema de controle interno
nas ações governamentais, visto que, quando empregado plenamente é um
instrumento fundamental para obtenção de uma gestão eficiente e eficaz. Sua existência
atende à sociedade em geral, partindo dos gestores públicos, passando pelos órgãos de
controle externo, até chegar à população em geral. Esta temática ganha relevância no contexto
histórico contemporâneo, visto que, a administração pública não é vista mais como algo que
se esgota em si e de competência exclusiva de gestores ideais. Entretanto, como resultado da
operação de grupos de pessoas passíveis de erros e suscetíveis de acompanhamento, uma vez
que é do interesse da coletividade.
Nesse sentido, estudos acerca das realidades locais, acompanhando a criação e
funcionamento desses sistemas, estão em consonância com as prioridades da sociedade
moderna. Especificamente no presente estudo, pretende-se confrontar as condições de
funcionamento do sistema de controle interno do município de Santana dos Garrotes com os
requisitos legais, na tentativa de avaliar o nível de comprometimento dos gestores públicos
com a administração pública, para além da imposição constitucional que o mecanismo do
controle interno representa.
1.3 Objetivos
O objetivo geral deste trabalho é confrontar, desde sua implantação, as condições de
funcionamento do sistema de controle interno em Santana dos Garrotes com os requisitos
legais estabelecidos para tal.
Como objetivos específicos, temos:
1. Realizar uma breve retrospectiva, (anos 2000), do controle dos gastos do município em
estudo, considerando as prestações de contas efetuadas.
2. Apontar sugestões para o pleno funcionamento do sistema de controle no município em
estudo.
4
2 - FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
A discussão da teoria e construção do conhecimento requer um grande engajamento, já
que implica, necessariamente, no entendimento de como o homem vem refletindo e
construindo os saberes sobre as realidades, nos diversos campos do saber. Considerando, no
entanto, a complexidade da construção do objeto de estudo, os pilares teóricos que
fundamentaram esse artigo se encontram em algumas áreas do conhecimento das Ciências
Sociais Aplicadas, notadamente, no campo da Contabilidade.
Neste sentido, além da área específica de contabilidade que estuda o controle interno
por um ponto de vista mais técnico, há outras áreas afins que também se interessam por essa
temática. Na administração, por exemplo, Farias Neto (2004) ressalta que a ética institucional
tem que ser exercida por meio de instrumentos concretos como o controle interno,
que pressiona pela correta execução das atividades e emprego do dinheiro público. Já na
economia, a compreensão dessa temática passa pela discussão da eficiência das
instituições, objetivo da análise econômica. A ética é parte de uma série de elementos
constitutivos dos procedimentos administrativos a pesar na maximização da eficiência
produtiva (SILVA, 2007).
O controle interno já era previsto em vários dispositivos legais, como na Constituição
Federal, Constituição Estaduais, Leis Orgânicas Municipais, a Lei Federal da Administração
Financeira (Lei 4320/64), Decreto-Lei 200/67, mas, só a partir da aprovação da Lei de
Responsabilidade Fiscal que os órgãos fiscalizadores e os gestores públicos começaram a
impor uma nova prática de governar no Brasil, quebrando uma velha mentalidade e criando
uma nova cultura política.
A Lei de Responsabilidade Fiscal constitui um divisor de águas na Administração
Pública brasileira, pela introdução de novas práticas de gestão públicas. Apresenta regras
claras e precisas no que concerne ao controle de gastos e do endividamento público, reforça o
aspecto da transparência com a exigência de publicações de relatórios resumidos de execução
orçamentária bimestralmente e dos relatórios de gestão fiscal, quadrimestral (ARAÚJO E
LOUREIRO, 2005).
De acordo com a Lei de Responsabilidade de Fiscal no Art. 54, ao final de cada
quadrimestre será emitido pelos titulares dos poderes e órgãos referidos no art.20 Relatórios
de Gestão Fiscal, assinado pelo: [...]; e no parágrafo único deste artigo, o relatório também
será assinado pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo Controle
5
Interno, bem como por outras definidas por ato próprio de cada poder ou órgão referido no
artigo vinte.
Como se observa neste artigo e seu parágrafo único, o Relatório de Gestão Fiscal
também será assinado pela a autoridade responsável pelo sistema de controle interno, o que
torna a obrigatoriedade da existência do sistema de controle interno em todas as
administrações públicas.
De acordo com Cavalheiro e Flores (2007, p 26), o Sistema de Controle Interno é
O mecanismo de autocontrole da própria Administração, exercido pelas pessoas e Unidades
Administrativas e coordenado por um órgão central, organizado, e em parâmetros gerais, por
lei local. Consiste a atuação do sistema de controle, em sua essência, na fiscalização que
realizam mutuamente as unidades administrativas, cujas funções se encontram organizadas de
tal forma que um processo, decisão ou tarefa não possa ser tomada por um setor sem que outro
o acompanhe e/ou revise, desde que sem entraves ao processo.
Haja vista, o controle interno é realizado por todos os setores da administração, sendo
que a coordenação é exercida por um órgão central, a atuação do sistema de controle interno é
realizada antes, durante e depois dos atos administrativos, com a finalidade de acompanhar as
ações realizadas, garantirem a legitimidade frente aos princípios constitucionais.
2.1 Definições de Controle Interno
A palavra “controle” originou-se do idioma francês (contrôle), e significa o ato de
dirigir qualquer serviço, fiscalizando-o e orientando-o do modo mais conveniente
(FERREIRA, 2002). Já Chiavenato (2003, p. 635) define controle como a função
administrativa que consiste em medir o desempenho a fim de assegurar que os objetivos
organizacionais e os planos estabelecidos sejam realizados.
O controle interno na Administração Pública tem seu marco inicial legal na Lei n.
4.320, de 17 de março de 1964, que introduziu as expressões controle interno e controle
externo e definiu as competências para o exercício daquelas atividades. Ao Poder Executivo
incumbiu-se o controle interno, enquanto o externo foi atribuído ao Poder Legislativo com o
auxilio dos tribunais de contas. Na administração pública, o Controle Interno deve estar
presente, atuando de forma preventiva, em todas as suas funções, administrativa, jurídica,
orçamentária, contábil, financeira, patrimonial, de recursos humanos, dentre outras, na busca
da realização dos objetivos a que se propõe.
6
O controle interno é constituído por um plano de organização, de métodos e medidas
para proteger seus ativos, verificar a exatidão e a fidedignidade dos dados contábeis,
incrementarem a eficiência operacional e promover a obediência às diretrizes administrativas
pelo sistema de controle interno (LIMA, 2003).
Como se observa o controle interno fornece informações para que as atividades nas
organizações sejam executadas de maneira mais eficiente e eficaz.
O Controle Interno é o controle exercido pela própria Administração, por seus órgãos,
sobre seus próprios atos e agentes, ou seja, é realizado pela entidade ou órgão responsável
pela atividade controlada, no âmbito da própria administração. Assim, cada um dos poderes:
Executivo, Legislativo e Judiciário, efetuam dentro de seu âmbito organizacional, os seus
próprios controles internos (RODRIGUES, 2007).
Podemos dizer que o controle interno estar presente em todos os atos da administração
e em todos os poderes, ou seja, no Executivo, Legislativo e Judiciário.
2.2 A Controladoria
A Controladoria se baseia em princípios, procedimentos e métodos oriundos de outras
áreas do conhecimento, tais como contabilidade, administração, planejamento estratégico,
economia, estatística, psicologia e sistema. À colher subsídios de outras áreas de
conhecimento para desempenhar as funções que lhe são atribuídas, a Controladoria pode
estabelecer as bases teóricas necessárias à sua atuação organizacional (PELEIAS, 2002).
Nota-se que a Controladoria não se constitui em uma ciência autônoma ou ramo do
conhecimento. Constitui-se em um órgão administrativo ou departamento que trabalha a
contabilidade, as informações monetárias, física e os indicadores de desempenho, e sempre
buscando melhorar a qualidade da gestão.
2.2.1 A Implantação da Controladoria
De acordo com CAVALHEIRO e FLORES (2007, p 13), “a organização do sistema de
controle interno não significa apenas aprovar lei em sentido formal, mas, sobretudo, entender a
finalidade desse mecanismo e visualizar a Administração de forma sistêmica, como um todo,
em toda sua complexidade”.
7
Observamos que o sistema de controle interno não é somente aprovar a lei. Sobretudo,
é necessário que os gestores públicos desenvolvam este sistema, colocando em prática o que
foi aprovado em lei.
SILVA (2004, pag. 220) vai à mesma linha de raciocínio quando afirma que:
A implantação de uma Controladoria como pólo do sistema de informações, além
de contribuir com o princípio constitucional da fiscalização dos poderes, confere um caráter
gerencial à administração pública, que deve ter, em resumo, as seguintes características:
• Permitir a avaliação com precisão à economicidade, a eficiência e a eficácia da gestão;
• Romper com o controle burocrático e formal e passa ao controle baseado nos resultados;
• Permitir maior participação da sociedade nas decisões do Governo, pois desde a elaboração
do orçamento vê o cidadão como beneficiário das ações do Governo;
• Deslocar a ênfase dos procedimentos internos (meios) para resultados (fins).
Ao exercer as suas funções, a controladoria deve gerenciar os processos de trabalho,
auxiliando todos os setores da administração a estabelecer e registrar suas rotinas diárias,
semanais, mensais, anuais ou outros períodos de acordo com a necessidade, e a forma, prazos
e procedimentos pelos quais cada departamento, divisão ou pessoa se relaciona com os
demais. Além disso, por possuir a visão ampla sobre o funcionamento e relacionamento entre
os subsistemas que compõem o sistema de controle e informações, a controladoria também
deve ficar na responsabilidade da elaboração e a manutenção atualizada dos organogramas,
fluxogramas, manuais e outros conceitos de gerenciamento.
Alguns elementos são fundamentais na organização de qualquer sistema de controle,
como: vontade política, estrutura de servidores e estrutura física.
A vontade política é crucial principalmente na fase inicial, pois não há como
organizar um sistema de controle interno sem esse fator. O gestor por ser responsável pelas
tomadas de decisões da gestão pública é considerado o grande responsável pelo sistema de
controle interno, não porque deve operá-lo, mas porque é dele a responsabilidade de dar
condições para que este nasça e se desenvolva de forma técnica e independente de pressões
hierárquicas ou políticas que possam afetar a autonomia de seus integrantes. O planejamento
e a organização dos processos e procedimentos necessários à operacionalização das operações
são calcados em uma estrutura de servidores de provimento efetivo, isto é, os cargos em
comissão somente devem ser ocupados para as funções de direção, chefia e assessoramento,
assim como a possibilidade de contratação de estagiários, estes devem se restringir as funções
8
auxiliares e supervisionadas. Esta medida garante a continuidade dos controles e bom
andamento dos processos, pois a rotatividade de pessoas nas funções, ainda que os
procedimentos estejam disciplinados por escrito, é prejudicial ao aprendizado e causa
transtornos à eficiência das operações. Também deve possuir uma estrutura física necessária
para o funcionamento do sistema de controle interno. Não há como imaginar o funcionamento
de um sistema de controle sem que os servidores dispusessem de mesas, cadeiras, móveis e
equipamentos de trabalho necessários às suas funções. A ausência de equipamentos mínimos
revela o descaso da Administração com os serviços, levando os servidores a pensar que, não
havendo por parte dos gestores a preocupação pela realização do melhor serviço, esta também
não deve ser preocupação deles. A Administração tem que demonstrar aos servidores que não
economiza esforços para dar condições de trabalho, como móveis, redes de informática e
tecnologias da informação e softwares (CAVALHEIRO E FLORES, 2007).
Como se observa para implantação de um sistema de controle interno é necessário que
existam vontade política por parte do gestor público, por ser o grande responsável pelo o
nascimento e o desenvolvimento do sistema de controle interno, assim como, uma estrutura
de servidores que deve ser de provimento efetivo, pois a rotatividade de pessoas é prejudicial
ao aprendizado e causa transtornos à eficiência das operações e uma estrutura física necessária
para o desenvolvimento das atividades, porque a ausência de equipamentos mínimos revela o
descaso da Administração com os serviços.
2.2.2 O papel do controlador no município
O Controlador, pelo dever possuir uma visão sistêmica da Administração Pública,
dialogar com pessoas de diferentes áreas técnicas e deter conhecimento amplo sobre
Administração Pública, deve estar amparado legalmente para o exercício do cargo e possuir
perfil, habilitação e deter prerrogativas específicas que lhe permitam o exercício de suas
funções de forma satisfatória. Ainda segundo os autores as funções do controlador, por serem
atividades de controle, organização e informação permanente, são caracterizadas dentre as
funções típicas de Estado, ou seja, aquelas inerentes à natureza do ente político e que, por
isso, não podem ser delegadas a terceiros ou ser investidas por servidores que não sejam de
provimento efetivo. Além disso, a controladoria deve revestir-se da faculdade de proporcionar
9
segurança à sociedade, ao chefe do Poder ou entidade, aos demais poderes e órgãos
fiscalizadores internos e externos (CARVALHO E FLORES, 2007).
Observa-se que a função do controlador é típica de Estado, por isso, o controlador
deve possuir um conhecimento amplo sobre a Administração Pública e que deve estar
amparado legalmente para o exercício do cargo, ou seja, deve ser efetivo, possuir perfil,
habilitação e deter prerrogativas especificas que lhe permitam o exercício de suas funções de
forma satisfatória.
2.3 Finalidade do Sistema de Controle interno
A finalidade do controle interno é de assegurar que os gestores públicos atuem de
acordo com o artigo 37 da Constituição Federal de 1988, obedecendo aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, aos seus incisos e
parágrafos.
De acordo com a Constituição Federal de 1988 (art. 74) em vigor, os Poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno
com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas
de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem
como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1.º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de
responsabilidade solidária.
Observa-se que a finalidade do sistema de controle interno é acompanhar o
funcionamento dos processos inerente à gestão pública de forma a atender aos princípios
constitucionais, evitar erros, fraudes e desperdícios, assim como, orientar os gestores públicos
nas tomadas de decisões e dá apoio aos órgãos de controle externo no cumprimento de suas
atribuições.
10
O artigo 31 da Constituição Federal de 1988 estabelece que a fiscalização do
Município seja exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos
sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. Como se
observa, são dois os tipos de controle, o interno e o externo, sendo que o controle externo é
exercido pelo Poder Legislativo com o auxílio do tribunal de contas e, o controle interno é
realizado por cada poder, sendo que o poder Executivo é quem coordena, porque é de
responsabilidade do executivo a preparação da prestação de contas conjunta.
O Sistema de Controle Interno opera de forma integrada, ainda que cada Poder tenha
seu próprio Controle Interno. Esse Sistema, entretanto, será coordenado pelo Executivo, posto
que lhe compita ao final do exercício, preparar a prestação de contas conjuntas, em que pese
os demais Poderes elaborarem as suas respectivas contas. (MACHADO JR; REIS, 1998).
2.4 A importância do Controle Interno
De acordo com a cartilha de orientações sobre controle interno – TCE - PB, 2009. A
importância dos controles internos na área pública deriva das seguintes necessidades, a saber:
I. Garantir a “memória” do órgão que, não obstante a constante troca de seus gestores,
decorrente de pleitos políticos, deve ter garantida a continuidade da sua existência;
II. Garantir a padronização dos procedimentos de controle, independente da manutenção ou
troca dos servidores que o operacionalizam, bem como dos gestores aos quais as informações
são prestadas;
III. Conhecer, a qualquer tempo, a instituição - receitas, despesas, resultados históricos,
estrutura administrativa, pessoal, patrimônio, etc.;
IV. Acompanhamento, em tempo real, da programação estabelecida nos instrumentos de
planejamento (Planos Plurianuais - PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, Leis
Orçamentárias Anuais - LOA, Metas Bimestrais de Arrecadação - MBA e o Cronogramas
(Mensais de Desembolsos - CMD);
V. constante busca de equilíbrio nas contas públicas;
VI. Exigência da correta aplicação administrativa e financeira dos recursos públicos;
VII. Evitar fraudes, desvios e erros cometidos por gestores e servidores em geral;
VIII. Busca do cumprimento de metas de aplicação de percentuais mínimos e máximos
impostos pela legislação em vigor; 9/26
11
IX. Busca do cumprimento de metas de aplicação de recursos vinculados (convênios,
programas e fundos) a objetivos específicos, tendo em vista a proibição de desvio de
finalidade dos mesmos.
X. Obrigatoriedade de prestar contas à sociedade (através dos órgãos fiscalizadores, entre eles
os Tribunais de Contas) imposta a todos aqueles que, de alguma forma, gerenciam ou são
responsáveis pela guarda de dinheiro ou bens públicos, etc.
Ao analisar as orientações acima, observa-se que são grandes as necessidades da área
pública da utilização deste importante instrumento, que é o controle interno. Assim, o controle
interno busca garantir a memória dos órgãos independentes da manutenção ou troca dos
servidores e políticos.
A Administração Pública em seus moldes atuais passa por uma intensa transformação,
deixando o modelo burocrático, onde o foco da administração era apenas desempenhar com
rigor as burocracias (licitações, orçamentos, etc.), migrando para o modelo gerencial,
cumprindo as normas legais burocráticas que lhe são impostas, e buscando atender com maior
agilidade e presteza a população. Procurando cumprir estes padrões, a Administração Pública
também está ligada às normas constitucionais e legais, tendo em sua base de princípios a
cumprir os preceitos constitucionais de Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade
e Eficiência, tendo-os como meios de controle e um melhor gerenciamento, no que se refere
aos anseios da coletividade, no tocante a Administração Pública. Na busca por uma melhor
utilização dos recursos públicos, coibindo erros, fraudes e desperdícios, os administradores
públicos têm o dever legal e gerencial de dar ênfase em sua gestão aos sistemas de controle
interno (CARLOTO, 2008).
Como pode ser observado, o sistema de controle interno é um instrumento essencial
ao processo administrativo, sendo que, na área pública, este instrumento vem tornando uma
ferramenta indispensável, pois, Administração Pública atual está passando por uma intensa
transformação, deixando o modelo burocrático e migrado para o modelo gerencial. Assim, são
inúmeras as necessidades da administração para a implantação do sistema de controle interno,
este instrumento fornece aos gestores informações precisas com a finalidade de orientar os
gestores na busca de uma melhor aplicação dos recursos públicos, coibindo erros, fraudes e
desperdícios, assim como, obedecer aos princípios constitucionais e atendendo aos anseios da
coletividade.
12
3 - PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
O presente trabalho trata-se de um estudo descritivo de natureza qualitativa sobre o
controle interno, mostrando a sua importância como instrumento de eficiência e eficácia para
gestão pública e confrontar, desde sua implantação, as condições de funcionamento do
sistema de controle interno em Santana dos Garrotes com os requisitos legais estabelecidos
para tal, com o intuito de realizar uma analise preliminar e apresentar sugestões para possíveis
problemas diagnosticados, tendo em vista que a ênfase hoje existente foca apenas os aspectos
legal e formal da gestão, em detrimento da avaliação da ação dos gestores.
O método qualitativo corresponde àquele que não emprega um instrumento estatístico
como base de análise de um problema, nem busca numerar ou medir unidades ou categorias
homogêneas. Trata-se de uma opção do pesquisador, mas, sobretudo, da forma mais adequada
para entender a natureza do objeto em estudo, já que esta abordagem está mais ligada à
compreensão de uma realidade específica, cujos significados estão vinculados a um
determinado contexto (RICHARDSON, 1999).
Esta pesquisa se utilizou de fontes bibliográficas e documentais. A pesquisa
bibliográfica compreende a análise de livros, manuais, teses, dissertações, artigos de revistas
científicas e sites especializados; contribuindo assim para a construção de um referencial
teórico sobre o tema abordado. Para as coletas de dados utilizamos questionário, observações
e análise de documentos, priorizamos a pesquisa documental, com destaque para a Lei
Complementar Nº 026/2009 que regulamenta o Sistema de Controle Interno do município,
anexo A, e o Parecer PPL – TC – 0038/2010, que tratar da Prestação de Contas do Município
de Santana dos Garrotes, relativa ao exercício financeiro de 2008, e os questionários com
quarto representantes da administração municipal, ou seja, o Controlador Geral do Município,
dois Vereadores e o Prefeito, onde foram elaboradas nove perguntas sobre a situação do
controle interno do município, de acordo com o anexo B. Vale lembrar que o trabalho é
direcionado um espaço institucional específico, a Prefeitura Municipal de Santana dos
Garrotes, ou seja, todas as etapas da pesquisa documental estiveram concentradas nesta
instituição.
Para o desenvolvimento teórico, torna-se necessária a pesquisa bibliográfica. Fachin
(1993, p.102) a descreve como: “o conjunto de conhecimentos reunidos nas obras, tendo
como base fundamental conduzir o leitor a determinado assunto e à produção, coleção,
armazenamento, reprodução, utilização e comunicação das informações coletadas para o
13
desempenho da pesquisa”. Por fim, afirmamos que todas as etapas da pesquisa foram
devidamente cumpridas, ou seja, coleta, seleção, análise e interpretação das fontes disponível,
seguindo os critérios de orientação que definem as características marcadamente qualitativas,
porque se dedicará à análise, à interpretação e à compreensão dialética do fenômeno
investigado.
É necessário registrar que a presente pesquisa passou por duas restrições principais. A
primeira diz respeito ao tempo disponível para sua finalização, uma vez que se trata de um
trabalho de conclusão de curso. O tempo disponível para a construção deste trabalho
monográfico é relativamente curto (quatro meses), o que restringe a pesquisa a ser realizada e
força uma maximização da alocação do tempo. A segunda restrição da pesquisa é relativa à
disponibilidade de bibliotecas para a realização da pesquisa bibliográfica para a constituição
do referencial teórico. Esta limitação pôde ser parcialmente contornada pela rede mundial de
computadores, como fonte alternativa para suprimento de informações de diversas ordens.
4 - ANÁLISE DE RESULTADOS
4.1 Lei Complementar Nº 026/2009
Esta Lei institui o Sistema de Controle Interno no Município de Santana dos Garrotes
– PB e de acordo com o artigo primeiro da supracitada norma, o Sistema de Controle
Interno no Município foi instituído com o objetivo de promover a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária e patrimonial, no tocante à legitimidade, economicidade, moralidade
e eficiência na administração dos recursos e bens públicos. Como se pode observar, a norma
reforça os princípios norteadores da ação do Controle interno, não podendo as autoridades
públicas do município se omitir em relação a esses aspectos, razão de ser da existência do
sistema aqui discutido. Logo a seguir, entretanto, há um parágrafo único de natureza inibidora
da necessária autonomia do sistema, uma vez que prevê que ele ficará integrado na estrutura
do Gabinete do Prefeito.
O artigo segundo estabelece as atribuições do Sistema de Controle Interno, são através
destas atribuições que são realizados os controles prévios, concomitantes e posteriores dos
14
atos administrativos. O artigo quatro determina que, a Controladoria Geral do Município será
integrada por servidores do Município, sendo:
I – Controlador Municipal, cargo de provimento de natureza comissionada de livre escolha e
nomeação pelo Prefeito Municipal;
II – Até três (03) servidores ocupantes de cargo de nível médio ou superior, com experiência
comprovada em administração pública municipal, sendo que no mínimo um detenha
conhecimentos sobre contabilidade.
Parágrafo primeiro: Os integrantes da Controladoria Geral do Município serão escolhidos pelo
Prefeito dentre servidores, detentores de cargo de provimento efetivo e estável.
Como se observa esta norma esta de acordo com os princípios da administração
pública (art. 37 CF), sendo de suma importância para tornar a Controladoria Geral do
Município um órgão com autonomia, uma vez que, o controle interno não serve apenas aos
gestores públicos, além dos gestores, serve também aos órgãos de controle externo e a
sociedade em geral. Assim, de acordo com este artigo o gestor não possui total autonomia
para nomear os servidores, ou seja, a natureza do cargo de controlador é comissionada, mas, o
servidor é escolhido dentre os servidores detentores de cargo de provimento efetivo e estável
do município com experiência comprovada em administração pública municipal, sendo que
no mínimo um detenha conhecimentos sobre contabilidade.
4.2 Situação do Controle Interno do Município de Santana dos Garrotes - PB
De acordo com os dados coletados o Sistema de Controle Interno Municipal é
integrado ao Gabinete do Prefeito, através do setor denominado de Controladoria Geral do
Município, a mesma foi criada para controlar e fiscalizar as receitas e despesas do município e
facilitar as informações aos controles externos, mas, até o momento, ou seja, após três anos, a
Controladoria não vem realizando as atribuições estabelecidas no artigo segundo da Lei que
instituiu o Sistema de Controle Interno do Município, o principal motivo do não
funcionamento de acordo com 75% dos dados é a centralização por parte do gestor público,
no entanto, para o gestor público municipal o Sistema de Controle Interno no município está
funcionando relativamente bem.
15
Observa-se que o Sistema de Controle Interno não possui a sua própria estrutura física,
funcionando juntamente com o Gabinete do Prefeito, logo, os responsáveis pelo controle
interno do município não possuem autonomia necessária para realização das suas atividades.
Observa-se ainda, que o grande problema do não funcionamento do sistema é a centralização
da administração por parte do gestor público municipal, de modo que, as informações sobre a
gestão ficam centralizadas entre o Prefeito, a Secretária de Administração, que é esposa do
Prefeito e a Secretária de Finanças que é cunhada do Prefeito.
Ainda de acordo com os dados, o município só nomeou o Controlador Geral do
Município o qual não possui qualificação para o cargo indicado, cuja formação acadêmica é
licenciatura em letras e o mesmo não pertence ao quadro de servidor efetivo e estável do
município. No entanto, de acordo com a lei que regulamenta o controle interno do município
no art. 4º, a Controladoria Geral do Município será integrada por servidores do Município, e
no inciso II do mesmo artigo, a Controladoria será formada por até três (03) servidores
ocupantes de cargo de nível médio ou superior, com experiência comprovada em
administração pública municipal, sendo que no mínimo um detenha conhecimentos sobre
contabilidade, e no seu parágrafo primeiro: Os integrantes da Controladoria Geral do
Município serão escolhidos pelo Prefeito dentre servidores, detentores de cargo de
provimento efetivo e estável. Mas, na opinião do Prefeito, o Controlador Geral do Município
tem qualificação, condições intelectuais e morais, para desempenhar o referido cargo.
Também foram informados que os controles dos gastos, da legalidade e dos projetos
do município não são realizados pelo o controle interno do município. Os controles dos
mesmos são realizados pelos Secretários de Finanças, Administração e o Gabinete do
Prefeito, com os auxílios das Assessorias Jurídica e Contábil do Município, que são
desempenhados por advogados e um contador, todos contratados sem concurso público, ou
seja, não efetivos.
4.3 Conseqüências da falta ou a ineficiência do Sistema de Controle Interno do
Município de Município de Santana dos Garrotes
A falta ou a ineficiência do controle interno pode ocasionar várias conseqüências para
administração pública, no caso do município de Santana dos Garrotes, podemos citar várias
16
prestações de contas reprovadas nos últimos dez anos pelo Tribunal de Contas do Estado,
assim, foram reprovadas as prestações de contas relativos aos exercícios de 2002, 2004, 2005
e a 2008. Portanto, utilizamos a prestação de contas referente ao exercício financeiro de 2008
por ter sido a última analisada pelo Tribunal de Contas do Estado e de acordo com os
pareceres dos membros deste tribunal, foram apontadas várias irregularidades nas mesmas,
tais como:
I - o repasse para o Poder Legislativo em desacordo ao que dispõe o inciso I, do § 2º, art. 29-
A, da Constituição Federal. O repasse para o Legislativo correspondeu a 8,15%, quando
deveria ser de 8%;
II - a insuficiência financeira para saldar os compromissos de curto prazo no valor de R$
460.533,93. A prática descrita compromete o equilíbrio das contas públicas, princípio
balizador da Lei Complementar Federal nº 101/2000, tendo em vista o desrespeito ao art. 42 e
seu parágrafo único da citada Lei;
III - aplicação de 58,05% na remuneração dos profissionais do magistério, quando deveria ser
no mínimo de 60%, prevista no art. 60, do ADCT e na Lei nacional nº 11.494/2007;
IV - uma diferença apurada, no valor de R$ 100.235,27, no movimento financeiro do
FUNDEB e a inoperância do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb;
V - a não aplicação do mínimo constitucional em ações e serviços públicos de saúde. O
município aplicou apenas 14,17%, quando deveria aplicar no mínimo 15% de acordo com art.
77, III da Emenda Constitucional nº 29/00;
VI - o não pagamento do terço constitucional de férias à maioria dos servidores municipais,
descumprindo o previsto no art. 7°, inciso XVII, da Constituição Federal/88;
VII - o não pagamento do 13° Salário aos servidores contratados pelo município,
descumprindo determinação constitucional – inciso VIII, art. 7º, CF/88;
VIII - a contratação de servidores públicos sem concurso público, em descumprimento ao art.
37 da Constituição Federal;
IX - despesas irregulares com pagamento de gratificações;
X - inexistência de controles internos, comprometendo a fiscalização do controle externo
(art. 31 da CF/1988) e outras.
17
Enumeramos ainda, de acordo com os dados do CAUC (Cadastro Único de Convênio)
em 26/09/2011, várias pendências do município, entre as quais: não pagamento de INSS, falta
Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP), não recolhimento do FGTS, não
pagamento de tributos federais, consta no cadastra da dívida ativa da União e está no Cadin
(Cadastro de Informação dos Créditos não Quitados do Setor Público Federal). O que se pode
concluir que para conseguir convênio com a União, o gestor público do município de Santana
dos Garrotes precisa atualizar o Cadastro Único de Convênio.
4.4 Sugestões para solução de problemas que estejam impedindo o funcionamento pleno
do Controle Interno do Município de Santana dos Garrotes
Para organização do sistema de controle interno é necessário que o gestor público, por
ser o grande responsável pelas tomadas de decisões da gestão pública, institua a Lei que
regulamenta o Sistema de Controle Interno no Município, no caso de Santana dos Garrotes, já
foi instituída a Lei, agora é necessário que o gestor dê condições para que o sistema se
desenvolva de forma técnica e independente de pressões hierárquicas ou políticas que possam
afetar a autonomia de seus integrantes. Assim, de acordo com os dados levantados, até o
momento o gestor público não está tendo a vontade política para solucionar o problema do
sistema de controle interno do município, apesar das irregularidades; tais como: servidor
responsável sem ser do quadro efetivo e estável, não qualificado para a função e sem praticar
as atribuições do cargo. A atual administração, porém, faz uma avaliação parcial e
equivocada de que o sistema de controle interno está bem.
Para mudar esta situação é necessária que o gestor municipal comece a visualizar a
Administração de forma sistêmica, descentralizando as ações, tornando a gestão mais
eficiente, ética e transparente, publicando as ações desenvolvidas, melhorando a qualificação
dos servidores municipais, colocando em função de confiança ou cargo comissionado,
funcionários qualificados para o cargo e que a sociedade organizada, juntamente com os
órgãos fiscalizadores externos (Tribunal de Contas do Estado, Ministério Público, Poder
Legislativo e outros), comecem a cobrar do gestor público medidas necessárias para melhorar
a situação da gestão pública do município, começando com a organização do sistema de
controle interno do município.
18
5 – CONCLUSÕES
O controle interno é um instrumento fundamental em qualquer organização, sendo
que, é através deste instrumento que os gestores acompanham as operações que estão sendo
realizadas prevenindo contra a ocorrência de erros e fraudes, garantindo maior confiabilidade
dos relatórios contábeis, promove a eficiência, eficácia e efetividade das operações e estimula
a obediência às políticas públicas da Administração Pública, além disso, serve de ferramenta
de orientação para as tomadas de decisões do Administrador.
A responsabilidade de estruturar o sistema de controle interno cabe ao Gestor Público,
ou seja, é necessário que exista vontade política por parte do mesmo, capaz de organizar todos
os departamentos com as estruturas físicas e humanas na busca de alcançar as metas definidas
através da participação popular.
Ao analisar os resultados desta pesquisa verifica-se que o município não colocou em
prática as funções do controle interno, apesar da preocupação em instituir a Lei, o gestor
público municipal não teve a vontade política para estruturar o sistema de controle interno no
município. Na verdade, a grande preocupação do gestor é cumprir as exigências legais, ou
melhor, ter um funcionário para assinar os relatórios quando for preciso e criar mais uma
função comissionada para acomodar aliados políticos. Como se observa no art. 4º da Lei que
instituiu o Sistema de Controle Interno nos seus incisos e parágrafo primeiro: os servidores da
Controladoria devem ter experiência comprovada em administração pública municipal, sendo
que no mínimo um detenha conhecimentos sobre contabilidade e que os integrantes da
Controladoria Geral do Município serão escolhidos pelo o Prefeito dentre servidores
detentores de cargo de provimento efetivo e estável. Assim, de acordo com este artigo o
Controlador Geral do Município foi nomeado de forma ilegal, porque o mesmo não é
funcionário efetivo do município e não possui qualificação para o cargo.
Por causa da falta ou da ineficiência do sistema de controle interno no município, as
prestações de contas relativos aos exercícios de 2002, 2004, 2005 e a 2008 foram reprovadas,
além disso, o município possui várias pendências com os órgãos do Governo Federal. Por
causa destas irregularidades o município, atualmente, está impossibilitado de se habilitar para
firmar convênio e parcerias com o Governo Federal e o Governo Estadual.
Para mudar esta situação, é necessária que a administração pública municipal
descentralize as ações desenvolvidas no exercício, invista em curso de qualificação dos
servidores, coloque em função de confiança ou cargo comissionado funcionário com
19
qualificação para o cargo, e que a sociedade organizada, juntamente com os órgãos
fiscalizadores externos comecem a cobrar do gestor público medidas necessárias para
melhorar a situação da gestão pública do município, começando com a organização do
sistema de controle interno do município.
20
Mini currículo
Pedro Bezerra Leite
Graduado em Ciências Contábeis pela Universidade Federal da Paraíba
(UFPB), Especialista em Gestão Pública Municipal pela Universidade Federa da
Paraíba (UFPB) e funcionário da Companhia de Água e Esgotos da Paraíba
(CAGEPA) na cidade de Santana dos Garrotes – PB, exercendo a função de Agente
Operacional.
21
REFERÊNCIAS
ARAUJO, F.C., LOUREIRO, M.R. Por uma metodologia pluridimensional de avaliação
da LRF. Revista de Administração Pública – RAP, Rio de Janeiro: FGV, Nov/dez 2005.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, Brasília, 1988.
BRASIL. Lei nº 4320 – estatui Normas Gerais de Direito Financeiro. 1964.
BRASIL. Lei Complementar nº 101 – Lei de Responsabilidade Fiscal. 2000.
CÂMARA MUNICIPAL DE SANTANA DOS GARROTES – PB, Lei Complementar Nº
026/2009, que instituiu o sistema de controle interno do município de Santana dos Garrotes e
Prestação de contas do exercício de 2008.
CARLOTO, Gisele, Utilização do controle interno na Administração Pública Municipal como
Instrumento de Controle, Fiscalização e Gerencialmente. Disponível em:
http://www.webartigos.com/artigos/utilização-do-controle-na-administração-publica-
municipal-como-instrumento-de-controle-fiscalização-e-gerenciamento/10412/. Acessado em
25/09/2011.
CAUC – Portal – SIAFI. Regularidade do Município de Santana dos Garrotes - PB
http://consulta.tesouro.fazenda.gov.br/cauc/regularidade_consdisp_CAUC.asp?cod=2173&n
m=SANTANA%20DOS%20GARROTES Acessado em 26/09/2011.
CAVALHEIRO, Jader Branco e FLORES, Paulo Cesar, A Organização do Sistema de Controle
Interno Municipal, CRC – RG e ATRICON, Porto Alegre – RS, 2007.
CHIAVENATO, Idalberto. Administração nos novos tempos, 2º ed. Rio de Janeiro;
Campus, 2003.
FACHIN, Odília. Fundamentos de metodologia. São Paulo: Atlas, 1993.
FARIAS NETO, Pedro Sabino de. Gestão efetiva e integrada de políticas públicas. João
Pessoa: Idéia, 2004.
FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda, Novo dicionário Aurélio de língua portuguesa,
Nova Fronteira, 2002.
LIMA, Diana Vaz de. Fundamentos da auditoria governamental e empresarial: com
modelos de documentos e pareceres utilizados. São Paulo: Atlas, 2003.
MACHADO JR, Jose Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A lei 4.320 comentada. 27 ed. Rio
de Janeiro: IBAM, 1997.
22
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores
Ltda: 1993.
MONTEIRO, Yara Darcy Policy. A Lei Responsabilidade Fiscal – Aspectos Jurídicos –
Boletim de Direito Municipal, São Paulo, Ed. NDJ, ano XVIII, nº 7, 2002.
PELEIAS, Ivan Ricardo, Controladoria: gestão eficaz utilizando padrões. São Paulo:
Saraiva, 2002.
RICHARDSON, Roberto Jarry et al. Pesquisa social: método e técnica. 3. ed. São Paulo:
Atlas, 1999.
RODRIGUES, Virgínia Mari. Manual de Controle Interno Municipal – Uma Abordagem
Prática para os Municípios Mineiros. São João Del Rei: Amver, 2007. São Paulo: Atlas,
1997.
SILVA, Marcos Fernandes Gonçalves da, Ética e economia. Rio de Janeiro: Campus, 2007.
SILVA, Lino Martins da, Contabilidade Governamental. Um Enfoque Administrativo, 7ª
edição, 2004.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA PARAÍBA, Cartilha de Orientações sobre
Controle Interno, 2009.
23
ANEXO A - Lei Complementar Nº 026/2009, que instituiu o sistema de controle interno do
município de Santana dos Garrotes – PB.
24
25
26
27
ANEXO B - Questionário com representantes do município (Vereadores, Secretário e
Prefeito).
1. Para que a instituição do cargo de Controlador Geral do Município?
2. Como é que funciona a Controladoria Geral do Município? Já foram realizadas reuniões
com os membros que faz parte do controle interno do município e produzido algum relatório?
3. O servidor nomeado para o cargo de Controlador possui qualificação para o cargo?
4. Por que não nomear profissionais com habilitação para os cargos?
5. Se não funcionar, qual é o principal motivo do não funcionamento da Controladoria Geral
do Município?
6. Quantos servidores foram nomeados para fazer parte da Controladoria Geral do Município?
Quais são?
8. Como é realizado o controle dos gastos, da legislação e dos projetos do município?
9. Quais são as contribuições das assessorias jurídicas e contábeis na gestão do município?